Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen: Spielt sie noch eine Rolle?
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FORSCHUNGSERGEBNISSE
Martin Werding, Klaus Gründler, Benjamin Läpple, Robert Lehmann, Martin Mosler
und Niklas Potrafke
Tragfähigkeit der öffentlichen
Finanzen: Spielt sie noch eine Rolle?
Am 11. März 2020, zu Beginn der »ersten Welle« der IN KÜRZE
Covid-19-Pandemie in Deutschland, stellte das Bun-
desministerium der Finanzen (BMF) seinen Fünften
Tragfähigkeitsbericht der Öffentlichkeit vor (BMF Bereits vor dem Ausbruch der Coronakrise war es um die
2020). Die Aufmerksamkeit für den Bericht war in Tragfähigkeit der deutschen Staatsfinanzen nicht gut be-
diesen Tagen verständlicherweise begrenzt. Spätes- stellt. Unsere Berechnungen für den Fünften Tragfähigkeits-
tens mit der offiziellen Verkündigung weitreichender
bericht des Bundesfinanzministeriums zeigen, dass in den
Kontaktbeschränkungen, die eine Woche später er-
folgte, waren die zugrunde liegenden Berechnungen, nächsten Jahren noch deutlich höhere Haushaltüberschüsse
die vom ifo Institut und der Ruhr-Universität Bochum erzielt werden müssten als vor der jetzigen Krise, um lang-
erstellt wurden (vgl. Werding et al. 2020), überholt. fristig tragfähige Staatsfinanzen zu sichern. Im Vergleich
Es war abzusehen, dass die Coronakrise eine Rezes- zum Vierten Tragfähigkeitsbericht aus dem Jahr 2016 hat sich
sion hervorrufen und schuldenfinanzierte Staatsaus- die Tragfähigkeitslücke sogar vergrößert. Diese Nachricht
gaben zur Stabilisierung der Wirtschaft notwendig
ist im Zuge der Coronakrise untergegangen. Nach der mas-
machen würde. Im Laufe der letzten Monate sind im
Bund zwei Nachtragshaushalte im Gesamtumfang siv expansiven Fiskalpolitik der letzten Monate und der sich
von über 200 Mrd. Euro verabschiedet worden. Die erholenden Konjunktur sollte zügig ein Konsolidierungskurs
Schuldenstandsquote wird von zuletzt knapp unter eingeschlagen werden. Die Schuldenbremse sollte schnellst-
60% auf ca. 75% im Jahr 2020 ansteigen. Vor diesem möglich wieder eingehalten und die Zusammensetzung der
Hintergrund sind die Ergebnisse des Fünften Tragfä- deutschen Staatsausgaben auf den Prüfstand gestellt werden.
higkeitsberichts, die eine ständig steigende Belastung
der öffentlichen Finanzen durch den fortschreiten-
den demografischen Alterungsprozess im Zeitraum bis
2060 anzeigen, jedoch besonders wichtig. Von den fi- ‒ Bildung und Familien (öffentliche Bildungsausga-
nanzpolitischen Folgen der seither eingetretenen Krise ben, inkl. Kindertagesbetreuung, und Kerninstru-
werden sie am aktuellen Rand zwar überlagert, blei- mente des Familienlastenausgleichs, wie Kinder-
ben aber unverändert gültig – als längerfristige Her- geld, einkommensteuerliche Kinderfreibeträge
ausforderung, die durch die Coronakrise nicht etwa und Elterngeld).
verschwunden ist, sondern nun noch größer wird.
Betrachtet werden dabei zunächst zwei Basisvarian-
ERGEBNISSE: VERSCHLECHTERUNG GEGENÜBER ten, die – angefangen von den verwendeten Szenarien
2016 zur demografischen Entwicklung über die Annahmen
zur Entwicklung des Arbeitsmarktes bis hin zum un-
Kernstück der Berechnungen sind, wie bei den Stu- terstellten Produktivitätswachstum2 – einerseits eher
dien zur Vorbereitung früherer Tragfähigkeitsberichte1, pessimistisch (»Variante T−«), andererseits eher opti-
Simulationen zur langfristigen Entwicklung der stark mistisch (»Variante T+«) sind und zusammengenom-
von der Demografie beeinflussten öffentlichen Aus- men einen Korridor abgrenzen, innerhalb dessen die
gaben in den Bereichen tatsächlichen Entwicklungen (Stand: Februar 2020)
plausiblerweise liegen sollten.
‒ Alterssicherung (gesetzliche Rentenversicherung Insgesamt beziehen sich die Simulationen auf
und Beamtenversorgung), Ausgaben im Umfang von 25,6% des BIP bzw. 59,6%
‒ Gesundheit und Pflege (gesetzliche Krankenversi- der gesamtstaatlichen Primärausgaben (Ist-Werte für
cherung, soziale Pflegeversicherung und Beihilfe 2017). Bis 2060 wird ein Anstieg der BIP-Quoten auf
für Beamte und ihre Angehörigen), 29,2% (Variante T+) bzw. 32,8% (Variante T−) proji-
‒ Arbeitslosigkeit (Arbeitslosenversicherung, sons- ziert. Die Zunahme beträgt unter optimistischen An-
tige Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit und nahmen somit 3,6 Prozentpunkte, unter pessimis-
Grundsicherung für Arbeitsuchende) sowie tischen Annahmen 7,2 Prozentpunkte. Für die wei-
1 2
Vgl. Werding und Kaltschütz (2005), Werding und Hofmann (2008), Für eine genauere Darstellung und Begründung der im Einzelnen
Werding und Hener (2011) sowie Werding (2016). getroffenen Annahmen vgl. Werding et al. (2020, Kapitel 2).
ifo Schnelldienst 9 / 2020 73. Jahrgang 16. September 2020 53FORSCHUNGSERGEBNISSE
Abb. 1
Gesamtstaatlicher primärer Finanzierungssaldo (1991–2060) sich anschließend immer weiter vergrößert. Steigende
T– T+ Primärdefizite erhöhen schon für sich genommen den
% des BIP gesamtstaatlichen Schuldenstand. Unter Berücksichti-
–8
MFP gung gleichfalls steigender Zinszahlungen erhöht sich
–6 dieser noch zusätzlich, so dass die Schuldenstands-
–4 quote aufgrund einer sich selbst verstärkenden Inter-
–2 aktion mit dem gesamten Finanzierungsdefizit (inkl.
0 Zinszahlungen) auf Dauer regelrecht explodiert (vgl.
2
Abb. 2). Hierbei handelt es sich allerdings um rechneri-
sche Verläufe, die zunächst die Größe der absehbaren
4
Ausgabensteigerungen und des daraus resultierenden
6
Bedarfs an Korrekturen durch höhere Einnahmen und/
1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060
oder niedrigere Ausgaben – sowohl im Bereich der von
Quelle: Statistisches Bundesamt (VGR); Mittelfristprojektion der Bundesregierung
(MFP, Frühjahr 2019); SIM.17. © ifo Institut der Demografie beeinflussten als auch der sonstigen
Ausgaben – deutlich macht.
Die erforderlichen finanzpolitischen Korrekturen
Abb. 2
Gesamtstaatlicher Schuldenstand (1991-2060)
werden in einem letzten Schritt mit einer verdich-
teten Kennziffer, der sogenannten »Tragfähigkeits-
T– T+
% des BIP lücke«, gemessen, die auf Arbeiten von Blanchard
200 (1990), Blanchard et al. (1990) sowie Auerbach et
MFP
175 al. (1991) zurückgeht und die auch in den regelmä-
150 ßig von der EU-Kommission vorgelegten »Sustain-
125 ability Reports« für vergleichbare Zwecke genutzt
100 wird (vgl. zuletzt European Commission 2019). Sie
75 gibt diejenige Verbesserung der primären Defizit-
50 quote (in Prozent des BIP) an, die ab sofort und auf
25 Dauer jedes Jahr erreicht werden muss, damit die
0 gesamtstaatlichen öffentlichen Finanzen trotz der
1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060
projizierten Entwicklung der Demografie-abhängigen
Quelle: Deutsche Bundesbank; Mittelfristprojektion der Bundesregierung Ausgaben die intertemporale Budgetbeschränkung
(MFP; Frühjahr 2019); SIM.17. © ifo Institut
des Staates einhalten,3 also den bisher aufgelaufe-
nen Schuldenstand und alle zukünftigen Ausgaben
teren Berechnungen wird – eher aus methodischen durch zukünftige Einnahmen decken können. Ta-
als auch Vereinfachungsgründen – unterstellt, dass belle 1 weist die dafür ermittelten Indikatorwerte
alle sonstigen öffentlichen Ausgaben und auch die aus und vergleicht sie mit den für den Vierten Trag-
gesamtstaatlichen Einnahmen im gesamten Simula- fähigkeitsbericht des BMF (2016) errechneten Werten,
tionszeitraum in Prozent des BIP konstant bleiben. die sich auf zwei ganz ähnlich berechnete Basisva-
Die projizierten Änderungen der BIP-Quote der De- rianten beziehen.
mografie-abhängigen Ausgaben übertragen sich unter Der Konsolidierungsbedarf, den die Tragfähig-
diesen Annahmen Eins zu Eins auf Änderungen der keitsindikatoren für den Fünften Tragfähigkeitsbe-
Primärausgabenquote und auch auf das primäre Fi-
nanzierungsdefizit des gesamtstaatlichen Haushalts 3
Grafisch lässt sich die damit vorgezeichnete finanzpolitische Kor-
rektur jeweils als Parallelverschiebung der in Abbildung 1 gezeigten
(in Relation zum jeweiligen BIP). Abbildung 1 zeigt Verläufe der primären Defizitquoten nach unten interpretieren, die
den daraus resultierenden Verlauf des Primärdefizits 2020 einsetzt. Der für die Einhaltung der intertemporalen Budget
beschränkung maßgebliche unendliche Zeithorizont wird in die Be-
für beide Basisvarianten. rechnungen mit der vereinfachenden Annahme einbezogen, dass
Die Annahmen zur Einnahmenseite, bei denen alle relevanten Größen – insbesondere Primärdefizitquote,
BIP-Wachstumsrate und Zinssatz – ab 2060 konstant bleiben. Soweit
von möglichen finanzpolitischen Reaktionen bewusst die Primärdefizitquoten auf 2060 zu (und daher wohl auch darüber
abgesehen wird, sorgen dafür, dass der zuletzt be- hinaus) ansteigen, resultiert daraus eine Unterschätzung der Tragfä-
higkeitslücke, die allerdings weniger gewichtig ist als bei Tragfähig-
stehende Primärüberschuss im Simulationszeitraum keitsanalysen, die sich auf den zwangsläufig endlichen Simulations-
mehr oder weniger rasch in ein Defizit umschlägt, das zeitraum beschränken.
Tab. 1
Tragfähigkeitslücken im gesamtstaatlichen Haushalt (in %)
Basisvariante T+ Basisvariante T−
Vierter Tragfähigkeitsbericht (2016) 1,22 3,81
Fünfter Tragfähigkeitsbericht (2020) 1,49 4,10
Anmerkungen: Alle Angaben in Prozent des BIP. Die Indikatorwerte messen dauerhafte Verbesserungen des primären Finanzierungssaldos des gesamtstaatlichen Haus-
halts, die 2016 bzw. 2020 einsetzen und erforderlich sind, um die intertemporale Budgetbeschränkung des Staates bei unendlichem Zeithorizont einzuhalten.
Quelle: SIM.13; SIM.17.
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richt anzeigen, ist selbst unter den eher optimisti- NIEDRIGZINS UND TRAGFÄHIGKEITSINDIKATOREN
schen Annahmen für die Variante T+ nicht gering. Er
beläuft sich auf rund 1,5% des BIP (bzw. rund 3,4% Einen wichtigen Diskussionspunkt bildeten bei der
der gesamtstaatlichen Primärausgaben oder 51,9 Mrd. Erstellung der Simulationen für den Fünften Tragfä-
Euro im Jahr, gemessen an aktuellen Werten). Unter higkeitsbericht die Implikationen der anhaltenden
den eher pessimistischen Annahmen für Variante T– Niedrigzinsphase für die langfristige Tragfähigkeit der
erscheint er als beträchtlich, mit 4,1% des BIP (bzw. deutschen Staatsfinanzen. Bei den Berechnungen für
rund 9,5% der Primärausgaben oder 142,6 Mrd. Euro frühere Tragfähigkeitsberichte wurde stets unterstellt,
im Jahr).4 dass sich der Zins für Staatsschuldtitel binnen weniger
Der Vergleich mit den früheren Resultaten ver- Jahre wieder normalisiert – auf Werte aus der Zeit
deutlicht zudem, dass sich die Indikatorwerte für vor der Finanz- und Wirtschaftskrise. Für die jüngsten
beide Basisvarianten in den letzten Jahren leicht Berechnungen wird dagegen angenommen, dass die
verschlechtert haben, und zwar jeweils um rund anhaltende Niedrigzinssituation noch lange andauert,
0,3 Prozentpunkte. Dies überrascht zunächst, weil sich bis zum Ende des Simulationszeitraums im Jahr
für den Fünften Tragfähigkeitsbericht günstigere 2060 allerdings doch ganz allmählich auflöst.7
demografische Szenarien verwendet werden (mit Die langfristige Zinsentwicklung und mögliche
höherer Geburtenziffer in beiden Varianten und fundamentale Gründe für anhaltend niedrige Zinsen
deutlich höherer Nettozuwanderung in Variante T+)5 werden in der Fachliteratur lebhaft diskutiert.8 Als
und eine weiter verbesserte Arbeitsmarktsituation ein Grund für die gegenwärtig niedrigen Zinsen wird
(mit höherer Erwerbsbeteiligung und niedrigerer ein Angebotsargument angeführt, die sogenannte
Erwerbslosenquote) fortgeschrieben wird. Die un- »Sparschwemme«: Das Angebot an Ersparnissen ist
günstigeren Ergebnisse gehen jedoch nicht auf die in jüngster Zeit außergewöhnlich hoch, es übersteigt
Simulationen zur zukünftigen Ausgabenentwick- die privaten Investitionen deutlich und führt somit zu
lung zurück, sondern auf zuletzt schon stärker ge- niedrigen Zinsen. Zu diesem hohen Angebot an Erspar-
stiegene Ausgaben, v.a. im Bereich der Renten- und nissen trägt der demografische Wandel bei. Alternde
Pflegeversicherung (durch die Rentenreform 2018 und schrumpfende Gesellschaften haben eine nied-
sowie die »Pflegestärkungsgesetze«), die langfristig rigere Konsum-, aber höhere Sparneigung als Gesell-
fortwirken. schaften mit vielen jungen Bürgerinnen und Bürgern.
Nach einer Serie konsequent ausgabendämp Alternativ könnten die niedrigen Zinsen aber auch
fender Reformen in den Jahren 2001 bis 2007, die v.a. durch eine »Geldschwemme« hervorgerufen werden.
die Renten- und auch die Krankenversicherung betra- Führende Zentralbanken haben in den vergangenen
fen, hat sich die Politik bei Änderungen des Rechts Jahren eine äußerst expansive Geldpolitik betrieben
der gesetzlichen Sozialversicherungen in jüngerer und das Geldangebot durch umfassende Ankäufe von
Zeit weniger an der Perspektive des längerfristig zu Staats- und Unternehmensanleihen massiv ausgewei-
erwartenden Ausgabenanstiegs aufgrund der demo- tet. Beide Positionen sind plausibel und scheinen zur
grafischen Alterung orientiert, sondern mehr an der Erklärung der gegenwärtig niedrigen Zinsen beizutra-
zuletzt sehr günstigen Einnahmensituation. Damit gen. Zwischen den Positionen empirisch zu diskrimi-
könnte nun – nach Ausbruch der Covid-19-Pande- nieren ist anspruchsvoll.
mie und der dadurch ausgelösten Wirtschaftskrise Im Rahmen von Sensitivitätsanalysen wurde für
– vorerst Schluss sein. Der massive Einsatz öffent- den Fünften Tragfähigkeitsbericht untersucht, wie die
licher Mittel zur Bekämpfung der Krise dürfte den Ergebnisse zur Tragfähigkeit der deutschen Staatsfi-
langfristigen Konsolidierungsbedarf zugleich noch nanzen auf unterschiedliche Zinsannahmen reagieren:
weiter erhöht haben.6 Zu beachten ist dabei auch, Die Tragfähigkeitslücken sind wenig zinssensitiv. Ta-
dass die finanzpolitischen Spielräume für die Krisen- belle 2 zeigt, dass sich die Tragfähigkeitslücke im Ver-
bekämpfung derzeit nur deswegen vorhanden sind, gleich zum Basisszenario nur geringfügig ändert, wenn
weil vorher nicht unterschiedslos allen, für sich ge- davon ausgegangen wird, dass der Realzins bereits ab
nommen in vielen Fällen durchaus begründbaren Aus- dem Jahr 2040 anstelle von 2060 bei 3% p.a. liegt. Die
gabenwünschen nachgegeben wurde. Zinsen spielen u.a. deshalb eine untergeordnete Rolle,
weil in den deutschen Sozialversicherungssystemen
wenig finanzielle Reserven gehalten werden, deren
4
In der Studie für den Fünften Tragfähigkeitsbericht werden zudem Verzinsung die Ausgaben beeinflusst. Reagibler ist die
insgesamt 73 Alternativvarianten betrachtet, von denen keine an-
zeigt, dass die öffentlichen Finanzen in Deutschland langfristig trag-
Tragfähigkeitslücke auf demografische Entwicklung
fähig sind – abgesehen von zwei Modellrechnungen, die darauf ange- und die damit verbundene Erwerbstätigkeit.
legt sind, tragfähige Resultate zu erzeugen und von der projizierten
7
Ausgabenentwicklung absehen. Die Annahmen beziehen sich dabei auf den durchschnittlichen
5
Vgl. dazu die Annahmen, die den Varianten 3 und 6 der 13. koordi- Zins für alle umlaufenden Staatsschuldtitel (mit verschiedenen Rest-
nierten Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundes- laufzeiten), der nominal zuletzt bei 1,5% p.a. lag. Dies entspricht
amtes (2015) sowie den Varianten 4 und 21 der 14. koordinierten einem Realzins von − 0,4%, der in den Simulationen vereinfachend
Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamtes bis 2060 wieder linear auf den langjährigen Durchschnittswert von
(2019) zugrunde liegen. 3,0% p.a. erhöht wird.
6 8
Vgl. dazu die vorläufigen Abschätzungen in Werding und Läpple Für eine ausführlichere Darstellung siehe Textbox 10 in Werding
(2020). et al. (2020).
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Tab. 2 jeder Verschuldung herauswachsen – zumindest wenn
Zinssensitivität der Tragfähigkeitslücken (in %) sie aufhört, sich für Primärausgaben neu zu verschul-
T+ T− den. Wenn der Zins dauerhaft auf null (oder darunter)
Basisvarianten (Realzins 3% p.a. ab 2060) 1,49 4,10 fällt, besteht in der Tat kein Tragfähigkeitsproblem
Zinsvarianten: mehr. Aber wie realistisch ist eine solche Annahme?
Und sollte man die Finanzpolitik an einer solchen,
Realzins 3% p.a. ab 2040 1,54 4,01
doch unsicheren Erwartung ausrichten?
Realzins 1,5% p.a. ab 2060 1,48 4,55
Andersen (2020) legt dar, dass bei Tragfähigkeits-
Realzins 0% p.a. bis 2060 n.d. n.d. analysen langfristig mit einem Zins gerechnet wer-
Nominalzins 0% p.a. bis 2060 n.d. n.d. den muss, der über der Wachstumsrate liegt – aus
Anmerkungen: „n.d.“ = Indikator nicht definiert. Alle Angaben in Prozent des BIP. Die Indikatorwerte messen dauerhafte Vorsichtsgründen. Ein Instrument zur Früherkennung
Verbesserungen des primären Finanzierungssaldos des gesamtstaatlichen Haushalts, die 2016 bzw. 2020 einsetzen und
erforderlich sind, um die intertemporale Budgetbeschränkung des Staates bei unendlichem Zeithorizont einzuhalten.
langfristiger finanzpolitischer Risiken darf diese nicht
Quelle: SIM.17.
vorab qua Annahme wegdefinieren. Denn dann ent-
steht die Versuchung, den projizierten Anstieg der
Schuldenstandsquote nicht als rechnerische Entwick-
Wird ab 2060 ein Realzins von 1,5% p.a. anstelle lung zu betrachten, sondern ihn tatsächlich geschehen
von 3% p.a. angenommen, ergibt sich in der Variante zu lassen. Aber selbst bei extrem niedrigen Zinsen er-
T− ein zunächst kontraintuitives Ergebnis, denn die gibt sich für Variante T− aufgrund stark steigender Pri-
Tragfähigkeitslücke steigt auf 4,55%. Kontraintuitiv märdefizite langfristig ein enorm hoher Schuldenstand
ist dieses Ergebnis, weil mit niedrigen Zinsen die ex- (vgl. Abb. 3). Sollte die Erwartung dauerhaft niedriger
plizite Staatsschuld tendenziell langsamer wächst. Zinsen trügen, z.B. weil die Finanzmärkte höhere Ri-
Doch ist der Zins ebenso die Diskontrate für die zu- sikoprämien fordern, kann die Lage der Finanzpolitik
künftige (implizite) Verschuldung. Der Barwert zukünf- schlagartig untragbar werden. Tragfähigkeit wird da-
tiger Schulden ist bei niedrigen Zinsen größer als bei mit zur Frage, wie die Kreditwürdigkeit eines Staates
höheren Zinsen.9 Der heute niedrige Zins misst der eingeschätzt wird, ohne klare Maßstäbe: Solange sie
Gegenwart in der intertemporalen Budgetrestriktion zu bestehen scheint, besteht sie – anderenfalls ganz
weniger Bedeutung zu als der Zukunft. Sind die zu- unvermittelt nicht mehr.
künftigen makroökonomischen und demografischen
Entwicklungen eher ungünstig (Variante T−), so ver- BEDEUTUNG EINER NACHHALTIGEN
größert sich die Tragfähigkeitslücke. FISKALPOLITIK
Falls die Zinsen dauerhaft kleiner sind als die
Wachstumsrate des BIP, ist die Tragfähigkeitslücke al- Wie nötig eine Konsolidierung der öffentlichen Haus-
lerdings nicht mehr definiert. Das ist kein rein techni- halte ist, bleibt angesichts dieser Situation auch unter
sches Problem, sondern hat eine reale Entsprechung: Experten umstritten. Beispielsweise schätzte etwa
Wenn eine Kreditfinanzierung von Zinszahlungen auf die Hälfte der rund 120 Teilnehmer des Ökonomenpa-
den jeweiligen Schuldenstand die Schuldenstands- nels von ifo und FAZ vom Juni 2020 das Risiko einer
quote nicht mehr erhöht, kann eine Volkwirtschaft aus durch die Coronakrise ausgelösten höheren Staatsver-
schuldung für die langfristige Tragfähigkeit der deut-
9
Andersen (2020) veranschaulicht, dass die zukünftigen Primär schen Staatsfinanzen als gering ein (vgl. Gründler et
überschüsse bzw. -defizite mit dem Zinssatz abdiskontiert werden.
Eine niedrige Diskontrate erhöht die Bedeutung von Primärüber- al. 2020).10 Zur Schuldenfinanzierung der Ausgaben
schüssen in ferner Zukunft. zur Krisenbekämpfung gibt es kurzfristig keine Alter
native, trotzdem schätzen wir die Lage als herausfor-
Abb. 3
Gesamtstaatlicher Schuldenstand – Zinsvarianten zur Basisvariante T– (2010–2060) dernd ein. Die zuvor dargestellten Ergebnisse legen
nahe, dass die durch die demografische Entwicklung
% T– T+
225 ausgelösten Ausgabensteigerungen die Tragfähigkeit
200
Realzins 3% ab 2040 der deutschen Staatsfinanzen mittel- bis langfristig
MFP stark belasten. Auch bei der Krisenbewältigung und
175
erst recht im Rahmen des mittlerweile einsetzenden
150
Realzins 1,5% bis 2060
Wiedererstarkens der wirtschaftlichen Entwicklung
125 gilt es, diese finanzpolitischen Herausforderungen
Realzins 0% bis 2060
100 im Blick zu behalten.
Nominalzins 0% bis 2060 Die Politik sollte daher so zügig wie möglich einen
75
Konsolidierungskurs einschlagen. Der Anfang Juli 2020
50
im Bundestag beschlossene zweite Nachtragshaus-
25 halt sieht ein Einhalten der Schuldenbremse erst ab
0 dem Jahr 2023 vor. Die Schuldenbremse sollte aber
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060
10
MFP = Mittelfristprojektion. T+ = optimistische Variante, T– = pessimistische Variante. Die laufende Fiskalpolitik der Bundesregierung ist im Ökonomen-
Quelle: Deutsche Bundesbank; Mittelfristprojektion der Bundesregierung panel bereits im Frühjahr 2020 als angemessen eingeschätzt worden
(Mittelfristprojektion, Frühjahr 2019); SIM.17. © ifo Institut (vgl. Blum et al. 2020).
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schon früher wieder eingehalten werden, entweder zialbeiträgen oder durch Ausgabenkürzungen erreicht
ab dem Jahr 2022 oder – bei weiterhin gut anlaufen- werden. Deutliche Erhöhungen der Abgaben sollten
der Konjunktur – bereits im Jahr 2021 (vgl. z.B. auch tunlichst vermieden werden. Vor der letzten Bundes-
Sinn 2020). Fiskalregeln wie die deutsche Schulden- tagswahl setzte sogar eine Debatte um Einkommen-
bremse haben in der Vergangenheit zur Verbesserung steuersenkungen ein, insbesondere der Mittelstands-
der Tragfähigkeit der Staatsfinanzen beigetragen und bauch sollte abgeflacht werden (vgl. Dorn et al. 2017).
Haushaltsdefizite und Verschuldungsstände reduziert Auch mit der Ende Juni 2020 als Maßnahme zur Kri-
(z.B. Heinemann et al. 2018; Salvi et al. 2020). Zugleich senbekämpfung beschlossenen, temporären Senkung
war das Wirtschaftswachstum ausgeprägter in Län- der Mehrwertsteuer ist der Gesetzgeber jüngst in die
dern und subnationalen Gebietskörperschaften, die andere Richtung marschiert – keine Erhöhungen, son-
Fiskalregeln in ihren Verfassungen verankert hatten dern Steuerentlastungen waren angezeigt.
(vgl. Gründler und Potrafke 2020a; 2020b). In den Deutschland wird zukünftig um eine Debatte der
Verfassungen verankerte Fiskalregeln scheinen bei Budgetzusammensetzung nicht herumkommen. Weit-
Investoren, Unternehmen und Haushalten Vertrauen gehender Konsens besteht, dass investive Ausgaben
in solide Finanzpolitik zu schaffen. Insgesamt kön- nicht gekürzt werden sollen. Gefordert werden durch-
nen Fiskalregeln wie die deutsche Schuldenbremse weg mehr statt weniger investiver Ausgaben, auch
helfen, Staatschuldenquoten zu reduzieren, indem und gerade mit Blick auf weitere zukünftige Heraus-
die Verschuldung im Zähler schrumpft und das BIP forderungen, wie den Klimawandel und die laufende
im Nenner steigt. Digitalisierung, die neben dem demografischen Wan-
Das Einhalten der Schuldenbremse ist der nächste del zu bewältigen sind. Der Rotstift sollte daher bei
wichtige Schritt in Richtung Konsolidierung. Das den Transferausgaben angesetzt werden. Dazu zählen
würde zunächst einmal bedeuten, dass im Kern keine Subventionen an Unternehmen und Sozialausgaben.
neuen Schulden gemacht werden. Zur Erinnerung: Die Die Budgets der Industrieländer sind insgesamt durch
»Schwarze Null« der vergangenen Jahre bedeutete eine Dominanz von Sozialausgaben gekennzeichnet
ja keineswegs, dass in Deutschland kräftig Schulden (vgl. Schuknecht und Zemanek 2020). Auch Deutsch-
getilgt wurden.11 Vielmehr wurde nach 45 Jahren im- land, das von der demografischen Alterung beson-
merwährender Neuverschuldung (in den Jahren 1969 ders betroffen ist, droht sich mit seinem Sozialstaat
bis 2013) ab dem Jahr 2014 nicht mehr ausgegeben als zu überfordern (vgl. Fuest 2020). Die Kunst wird darin
eingenommen.12 Mit dem Verweis auf Zeiten der »Aus- bestehen, die Sicherungsziele des bestehenden Sys-
terität« (vgl. Gründler und Potrafke 2019) wurde im tems im Kern aufrechtzuerhalten, die dafür erforder-
öffentlichen Diskurs dennoch der Eindruck erweckt, lichen Ausgaben aber auf ein langfristig tragfähiges
dass »gespart« wurde. Dies dürfte vielen Bürgerin- Maß zu begrenzen.
nen und Bürgern eine umfangreiche Schuldentilgung
suggeriert haben. Das ist aber schlicht nicht der Fall LITERATUR
gewesen. Andersen, T. M. (2020), »Fiscal sustainability and low government
borrowing rates«, CESifo Economic Forum 21(1), 31–34.
WEGE ZUR KONSOLIDIERUNG Auerbach, A. J., J. Gokhale und L. J. Kotlikoff (1991), »Generational
accounts: A meaningful alternative to deficit accounting«, in: D. Bradford
(Hrsg.), Tax policy and the economy, Bd. 5, MIT Press, Cambridge MA,,
Zwar können bereits ausgeglichene Haushalte dazu 55–110.
beitragen, dass die Schuldenstandsquote in der Zu- Blanchard, O. J. (1990), »Suggestions for a new set of fiscal indicators«,
OECD Economics Department Working Paper Nr. 79.
kunft nicht weiter wächst – sie kann sogar schrump-
Blanchard, O. J. (2019), »Public debt and low interest rates«, American
fen. Das setzt aber voraus, dass der Zins permanent Economic Review 109(4), 1197–1229.
kleiner als die Wachstumsrate bleibt. Eine solche Blanchard, O. J., J.-C. Chouraqui, R. P. Hagemann und N. Sartor (1990),
Wette auf die Zukunft einzugehen, ist nicht empfeh- »The sustainability of fiscal policy: New answers to an old question«,
OECD Economic Studies 15(2), 7–36.
lenswert, sondern vielmehr höchst gefährlich. Die
Blum, J., M. Mosler, N. Potrafke und F. Ruthardt (2020), »Ökonomenpa-
Coronakrise hat jüngst gezeigt, wie schnell man sich nel: Wie bewerten Ökonom*innen die wirtschaftspolitischen Reaktionen
bei solchen Wetten auf die Zukunft verrechnen kann. auf die Coronakrise?«, ifo Schnelldienst 73(4), 48–51.
Die Analysen für den Fünften Tragfähigkeitsbe- Bundesministerium der Finanzen (2016), Vierter Bericht zur Tragfähigkeit
der öffentlichen Finanzen, BMF, Berlin.
richt zeigen an, dass weitergehende Konsolidierungs-
Bundesministerium der Finanzen (2020), Fünfter Bericht zur Tragfähigkeit
maßnahmen erforderlich sind, die über ausgeglichene der öffentlichen Finanzen, BMF, Berlin.
Haushalte hinausgehen – auch wenn dafür angesichts Burret, H. T., L. P. Feld und E. Köhler (2016), »(Un-)sustainability of
einer unsicheren Zukunft nur ein grober Rahmen ab- public finances in German Laender: A panel time series approach«,
Economic Modelling 53, 254–265.
gesteckt werden kann. Solche Konsolidierungen kön-
Dorn, F., C. Fuest, F. Häring, B. Kauder, L. Lorenz und M. Mosler (2017),
nen entweder durch Erhöhungen von Steuern und So- »Die Beseitigung des Mittelstandsbauchs – Reformoptionen zur Einkom-
mensteuer und ihre fiskalischen Kosten«, ifo Schnelldienst 70(9), 31–38.
11
Zu Konsolidierungsstrategien und Tragfähigkeit der Staatsfinan-
European Commission (2019), Fiscal sustainability report 2018, Vol. 1,
zen in den deutschen Bundesländern vgl. z.B. Potrafke und Reisch-
European Economy, Institutional Papers Nr. 094.
mann (2015), Burret et al. (2016), Gebhardt und Siemers (2020a;
2020b). Fuest, C. (2020), Wie wir unsere Wirtschaft retten, Aufbau, Berlin.
12
Zur Entwicklung der deutschen Staatsschulden vgl. beispielswei-
se Konrad und Zschäpitz (2010).
ifo Schnelldienst 9 / 2020 73. Jahrgang 16. September 2020 57FORSCHUNGSERGEBNISSE
Gebhardt, H. und L.-H. Siemers (2020a), »Die strukturelle Besserung der Statistisches Bundesamt (2015), Bevölkerung Deutschlands bis 2060:
Länderfinanzen in der Niedrigzinsphase: die trügerische Leichtigkeit des 13. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung, Statistisches Bundes-
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