Amnesty International und der Apartheid-Vorwurf gegen Israel
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NR. 13 FEBRUAR 2022 Einleitung Amnesty International und der Apartheid-Vorwurf gegen Israel Politische und rechtliche Relevanz Muriel Asseburg Am 1. Februar 2022 präsentierte Amnesty International einen umfassenden Bericht, in dem es Israel vorwirft, an den Palästinenserinnen und Palästinensern Apartheid zu verüben und damit ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu begehen. Der Am- nesty-Bericht reiht sich ein in eine Serie von Publikationen palästinensischer, israe- lischer und internationaler Menschenrechtsorganisationen, die in Israel bzw. den palästinensischen Gebieten nunmehr die Schwelle zur Apartheid überschritten sehen. Dabei gehen die Meinungen in den einzelnen Berichten darüber auseinander, in wel- chem Gebiet solche Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen werden. Die Bundesregierung sollte sich den Apartheid-Vorwurf nicht ohne sorgfältige Prüfung zu eigen machen, die gravierenden Menschenrechtsverletzungen, die der Amnesty- Bericht dokumentiert, aber ernst nehmen. Daraus erwachsen Deutschland allein schon auf Basis der Genfer Konventionen direkte Rechtspflichten. Amnesty International (AI) macht Israel den in der Rassendiskriminierungskonvention Vorwurf, es habe auf seinem Staatsgebiet von 1965 erwähnt und später insbesondere und in den von ihm kontrollierten paläs- in der Anti-Apartheidkonvention von 1974 tinensischen Gebieten ein Apartheidregime und in Artikel 7 des Römischen Statuts des errichtet. Es bezieht in diesen Vorwurf auch Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) Israels Politik gegenüber den palästinen- von 1998 definiert wird. Die Definition um- sischen Flüchtlingen ein, denen das völker- fasst im Wesentlichen drei Punkte: rechtlich verbriefte Rückkehrrecht aus ∎ die Absicht einer rassischen Gruppe, demographischen Gründen systematisch eine (oder mehrere) andere dauerhaft verwehrt werde. zu dominieren; Dabei geht es AI explizit nicht um einen ∎ eine systematische Unterdrückung; Vergleich dieses Regimes mit jenem, das in ∎ schwerwiegende Verstöße in Form Südafrika geherrscht hat. Vielmehr bezie- unmenschlicher Behandlung. hen sich AI und andere Menschenrechts- Dabei geht es nach gängiger Lehrmeinung organisationen auf den völkerrechtlichen nicht um Rasse oder Rassismus im engeren Tatbestand der Apartheid, wie er zunächst Sinne. Rassische Diskriminierung ist viel-
mehr im Licht der Konvention gegen 2021 die Beschwerde an und beschloss
Rassendiskriminierung zu verstehen: die Einrichtung einer Ad-hoc-Vergleichs-
als Diskriminierung aufgrund von Rasse, kommission.
Hautfarbe, Abstammung, nationaler oder Die Berichte und Stellungnahmen lassen
ethnischer Identität bzw. Zuschreibung. sich grob in drei Gruppen einteilen:
1. solche, die Israel vorwerfen, es habe ein
System der Apartheid in den besetzten
Eine Einordnung Gebieten etabliert, insbesondere im
Westjordanland inklusive Ost-Jerusalem
Neben anderen haben auch israelische Pre- (vgl. etwa Yesh Din, Human Rights
mierminister in der Vergangenheit immer Watch, Policy Working Group, Staat
wieder davor gewarnt, dass die Herrschaft Palästina);
über die Palästinenserinnen und Palästi- 2. solche, die betonen, dass auch in Israel
nenser zu Apartheid führen könne – so eine institutionalisierte Diskriminierung
etwa David Ben Gurion 1967, Jitzhak Rabin besteht, die den Straftatbestand der
1976, Ehud Barak 1999 und Ehud Olmert Apartheid erfülle (vgl. etwa B’Tselem);
2007. Während die amtierende israelische 3. der Ansatz von AI, der über ein territo-
Regierung den Amnesty-Bericht als »falsch, riales Verständnis von Apartheid hinaus-
einseitig und antisemitisch« zurückgewie- geht und zusätzlich Israels Verhalten
sen hat, ist in seiner Folge gleichwohl eine gegenüber den palästinensischen Flücht-
pluralistische Debatte in Israel entbrannt. lingen einbezieht.
Dabei kommen entlang des gesamten Mei-
nungsspektrums Verfechterinnen und
Verfechter unterschiedlicher Positionen zu Vorwürfe des AI-Berichts
Wort. Der Apartheid-Begriff wird von vielen
jüdischen Israelis (selbst solchen, die nicht Seit der Gründung Israels im Jahr 1948, so
der post-zionistischen Minderheit angehö- AI, seien dessen Politik, Gesetzgebung und
ren!) keineswegs durchgängig abgelehnt. Praxis von dem übergeordneten Ziel be-
In einer repräsentativen Umfrage unter der stimmt, eine jüdische Bevölkerungsmehr-
jüdischen Wahlbevölkerung in den USA heit herbeizuführen und aufrechtzuerhal-
stimmten 2021 25 Prozent der Befragten der ten und die jüdisch-israelische Kontrolle
Aussage zu, Israel sei ein Apartheid-Staat. über das Land zu maximieren. Dazu hätten
In den letzten Jahren ist bereits eine die aufeinanderfolgenden israelischen
ganze Reihe von Berichten und Stellung- Regierungen bewusst ein System der Unter-
nahmen erschienen, die den Apartheid- drückung und Beherrschung der Palästinen-
Vorwurf erheben. Darunter fällt ein Bericht serinnen und Palästinenser eingeführt.
der VN-Wirtschafts- und Sozialkommission Dabei beschreibt der Bericht im Detail
für Westasien (ESCWA), der später auf Druck ein ausdifferenziertes System unterschied-
des VN-Generalsekretärs zurückgezogen licher Arten von Diskriminierung und Ein-
wurde, und weitere von palästinensischen, schränkung von Rechten. Dazu gehöre etwa
israelischen und internationalen Men- die Segregation im Westjordanland, die unter
schenrechtsorganisationen. Darüber hinaus anderem durch zwei separate Rechts- und
legte 2018 der Staat Palästina gemäß Artikel Verwaltungssysteme geprägt sei, die jeweils
11 der Rassendiskriminierungskonvention für die palästinensische Bevölkerung und
eine Staatenbeschwerde gegen Israel ein, für die jüdisch-israelische Siedlerbevölke-
wegen dessen rassistischer Diskriminierung rung gelten. Darunter falle auch die Ein-
der palästinensischen Bevölkerung in den schränkung des Zugangs zu landwirtschaft-
besetzten Gebieten, inklusive Ost-Jeru- lichen Flächen im Gazastreifen und zu den
salems. Der Ausschuss gegen rassistische Fischereigebieten in dessen Küstengewäs-
Diskriminierung nahm nach Prüfung von sern, die die sozioökonomischen Aus-
Zuständigkeit und Zulässigkeit im April wirkungen der völkerrechtswidrigen israe-
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2lischen Blockade noch verschärften. Und ten nicht zu rechtfertigen, so etwa wenn
dazu zählten schließlich die drastischen schwerstkranken Palästinenserinnen und
Einschränkungen der Bewegungsfreiheit Palästinensern aus dem Gazastreifen eine
der palästinensischen Bevölkerung von Behandlung in Israel oder selbst im West-
Westjordanland und Gazastreifen. jordanland verwehrt wird.
Teil des Systems sei außerdem ein privi-
legierter Nationalitätsstatus der jüdischen Inwiefern treffen die Vorwürfe zu?
Bürgerinnen und Bürger Israels, der sich
von der Staatsbürgerschaft unterscheide Amnestys Bewertung ist durchaus kritisch
und die Grundlage für eine ungleiche zu sehen. Nicht zuletzt vermittelt ihre
Behandlung bilde. Die institutionalisierte Ex-post-Analyse den Eindruck, als seien
Diskriminierung in Israel schließe Maßnah- alle Maßnahmen zur Institutionalisierung
men ein wie insbesondere die Beschlag- des beschriebenen Systems von der Staats-
nahmung von palästinensischem Land und gründung an zielgerichtet und mit Vorsatz
Eigentum im großen Umfang (vor allem im getroffen worden. Damit werden die Kon-
Jahr 1948 und den Folgejahren), eine fort- fliktdynamiken weitgehend ausgeblendet,
dauernde Diskriminierung bei der Land- die immer wieder zur Verschärfung der
nutzung sowie eine Politik der gezielten Situation beigetragen und eine alternative
Ansiedlung jüdischer Israelis im Negev Entwicklung (mit) verhindert haben. Weder
und in Galiläa, also in Gegenden mit einer die Auseinandersetzungen in der jüdisch-
ursprünglich palästinensischen Bevölke- israelischen Mehrheitsgesellschaft und der
rungsmehrheit. politischen Klasse über eine Teilung des
Dabei bewirke Israels Bevölkerungs- Landes noch die innerpalästinensische Spal-
politik letztlich diesseits und jenseits der Grü- tung finden ausreichend Beachtung. Hinzu
nen Linie, dass die palästinensische Bevölke- kommt eine Verengung auf diejenigen
rung aus bestimmten Gegenden im Negev, Rechtsverletzungen, die dem Apartheid-
in Ost-Jerusalem und in den C-Gebieten des Tatbestand zuzurechnen sind. Damit gera-
Westjordanlands verdrängt werde. Zudem ten wichtige andere Rechte aus dem Blick-
würden die Palästinenserinnen und Paläs- feld, allen voran das Recht auf Selbstbestim-
tinenser als demographische Bedrohung mung, das beiden Völkern zukommt.
angesehen, weshalb palästinensischen Dennoch ist nicht von der Hand zu
Flüchtlingen das international verbriefte weisen, dass sich im ehemaligen britischen
Recht auf Rückkehr verwehrt und Familien- Mandatsgebiet Palästina mittlerweile eine
zusammenführungen palästinensischer Einstaatenrealität herausgebildet hat, mit
Ehegatten israelischer Staatsangehöriger, folgenden Hauptcharakteristika:
die in Israel leben, verweigert würden. ∎ die übergeordnete Kontrolle Israels über
AI setzt damit keineswegs die Situation Territorium, Land- und Seegrenzen (mit
in Israel und jene in den besetzten paläs- Ausnahme der Grenze zwischen Gaza-
tinensischen Gebieten gleich, wie immer streifen und Ägypten), Küstengewässer,
wieder behauptet wird. Es sieht sie aber Luftraum, elektromagnetische Sphäre
als Teil eines umfassenden Systems und als und Ressourcen;
Ergebnis des Bestrebens, den jüdischen ∎ eine in ihrer Zuständigkeit auf innere
Charakter des Staates Israel durch Bildung Ordnung und Selbstverwaltung in den
einer jüdischen Bevölkerungsmehrheit A- und B-Gebieten des Westjordanlands
ebenso sicherzustellen wie die jüdische beschränkte und von israelischen Geneh-
Kontrolle über das Land. AI betont auch, migungen und Transferleistungen abhän-
dass Maßnahmen Israels, die der Sicherheit gige Palästinensische Autonomiebehörde;
seiner Bürgerinnen und Bürger dienen, ∎ die Zersplitterung des palästinensischen
legitim seien. Diese müssten aber verhält- Territoriums in voneinander isolierte
nismäßig sein. Viele der diskriminierenden Enklaven, inklusive der Abriegelung des
Maßnahmen seien mit Sicherheitsargumen- Gazastreifens und der Abtrennung Ost-
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Februar 2022
3Jerusalems vom Westjordanland, sowie worden: Segregation, Verdrängung aus
gravierende Einschränkungen der Bewe- strategischen Gebieten, Administrativhaft,
gungsfreiheit der palästinensischen Ein- Folter, unverhältnismäßiger Gewalteinsatz
wohnerinnen und Einwohner der besetz- und die Verweigerung elementarer Rechte
ten Gebiete; und Freiheiten durch die Besatzungsmacht,
∎ ein System, in dem Bewohnerinnen und insbesondere politischer Rechte (Meinungs-,
Bewohnern je nach ihrer Staatsangehö- Vereinigungsfreiheit, politische Teilhabe
rigkeit, ihrer religiös-ethnischen Zugehö- etc.) und ökonomischer Rechte (darunter
rigkeit (jüdisch vs. arabisch) und ihrem der Zugriff auf Land und Ressourcen).
Wohnort (Israel, West-/Ost-Jerusalem, A-, Prima facie begeht Israel damit in den
B-, C-Gebiete des Westjordanlands oder besetzten Gebieten das Verbrechen der Apart-
Gazastreifen) unterschiedliche Rechte heid, das als Verbrechen gegen die Mensch-
zuerkannt oder verwehrt werden. lichkeit eingestuft ist. Eine endgültige völ-
Dabei kann die Besatzung von 1967 auch kerrechtliche Beurteilung, ob der Tatbestand
über die formelle Annexion Ost-Jerusalems der Apartheid erfüllt ist, kann seriös weder
hinaus nach 55 Jahren kaum noch als vor- hier noch in den Meinungsspalten der Presse
übergehend eingestuft werden – zumal oder von der Bundesregierung vorgenom-
die amtierende israelische Regierung unter men werden. Sie bleibt vielmehr den zu-
Naftali Bennett keinerlei Willen erkennen ständigen Organen vorbehalten, etwa der
lässt, sie zu beenden, und eine Umsetzung Ad-hoc-Vergleichskommission und dem
des palästinensischen Selbstbestimmungs- Internationalen Strafgerichtshof.
rechts in einem souveränen Staat explizit
ablehnt. Auch haben israelische Regierun-
gen kontinuierlich Infrastrukturprojekte Schlussfolgerungen und
durchgeführt und -planungen vorgelegt, Empfehlungen
die ihre Absicht offenbaren, an der israe-
lischen Kontrolle über das Westjordanland Der AI-Bericht wird vermutlich dazu beitra-
einschließlich Ost-Jerusalems dauerhaft gen, den Apartheid-Vorwurf in gesellschaft-
festzuhalten. Alle israelischen Regierungen lichen Debatten global zu verfestigen. Gleich-
seit 1967 haben zudem die Ansiedlung zeitig bestehen aufgrund des gewählten
israelischer Staatsangehöriger in den Framings kaum Aussichten, dass er die
besetzten palästinensischen Gebieten durch beabsichtigte Verhaltensänderung in Israel
Anreize gefördert und die dortigen natür- herbeiführen oder Israels Verbündete ver-
lichen Ressourcen zuungunsten der palästi- anlassen wird, entsprechenden Druck auf-
nensischen Bevölkerung ausgebeutet. zubauen. Denn auch wenn der Bericht Israel
Tatsächlich lässt sich kaum abstreiten, das Existenzrecht nicht explizit abspricht,
dass es in dem gesamten von Israel kon- stellt er doch in der Konsequenz Israels
trollierten Gebiet ein institutionalisiertes Selbstverständnis als jüdischer Staat in
und auf Dauer angelegtes System der Dis- Frage.
kriminierung gibt. In den besetzten Gebieten, Gleichwohl dürfte es Bemühungen geben,
einschließlich Ost-Jerusalems, ist dies mit in denjenigen Staaten, in denen dies grund-
einer systematischen Unterdrückung der sätzlich möglich ist, Verfahren nach dem
Palästinenserinnen und Palästinenser sowie Weltrechtsprinzip anzustrengen. Im Sinne
unmenschlichen Handlungen verbunden. dieses Prinzips können etwa in Deutschland
In den oben erwähnten Konventionen nach dem Völkerstrafgesetzbuch von 2002
wurden sie benannt und beschrieben; in Völkermord, Kriegsverbrechen und Ver-
einem umfangreichen Korpus von Berich- brechen gegen die Menschlichkeit, darunter
ten der UN-Menschenrechtsrapporteure das Apartheid-Verbrechen, strafrechtlich
sowie israelischer, palästinensischer und verfolgt werden, unabhängig davon, wo
internationaler Menschenrechtsorganisa- und von wem sie begangen wurden. Auch
tionen sind sie umfassend dokumentiert ist davon auszugehen, dass die palästinen-
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4sische Führung und ihre internationalen nalen Strafgerichtshof politisch und –
Unterstützer versuchen werden, den Inter- sollte es zu konkreten Verfahren kom-
nationalen Strafgerichtshof dazu zu bewe- men – in Erfüllung der Verpflichtungen
gen, im Rahmen seiner territorialen Zu- aus dem Römischen Statut durch Rechts-
ständigkeit für Verbrechen in den palästi- hilfe unterstützen sowie in diesem Zu-
nensischen Gebieten auch zu prüfen, ob sammenhang auch die Untersuchung
der Vorwurf des Apartheid-Verbrechens des Apartheid-Vorwurfs befürworten;
zu Recht erhoben wird. ∎ Untersuchungskommissionen mit Fokus
Die Bundesregierung sollte sich den auf Menschenrechtsverletzungen in den
Apartheid-Vorwurf vor einer sorgfältigen von Israel kontrollierten Gebieten (etwa
Prüfung durch die zuständigen Organe die vom VN-Menschenrechtsrat im Mai © Stiftung Wissenschaft
weder zu eigen machen noch ihn abtun. 2021 eingesetzte Kommission) politisch und Politik, 2022
Sie sollte den AI-Bericht aber als Weckruf ebenso unterstützen wie die Ad-hoc-Ver- Alle Rechte vorbehalten
verstehen, gravierende Menschenrechts- gleichskommission, die nach dem Ras-
Das Aktuell gibt die Auf-
verletzungen nicht länger als eine Normali- sendiskriminierungsübereinkommen im
fassung der Autorin wieder.
tät hinzunehmen, und die andauernde Be- Rahmen der Staatenbeschwerde Paläs-
satzung nicht als einen Zustand zu betrach- tinas eingerichtet wurde; In der Online-Version dieser
ten, der losgelöst von einem »demokrati- ∎ auf Israel einwirken, mit der Hohen Ver- Publikation sind Verweise
schen Israel« existierte. Ohnehin ergibt sich treterin für Menschenrechte und den auf SWP-Schriften und
wichtige Quellen anklickbar.
schon aus den unzweifelhaften Verletzun- VN-Menschenrechtsberichterstattern zu
gen der Genfer Konventionen eine unmit- kooperieren; SWP-Aktuells werden intern
telbare völkerrechtliche Pflicht für die ∎ Menschenrechtsverteidigerinnen und -ver- einem Begutachtungsverfah-
Vertragsparteien, eben auch für Deutsch- teidiger nicht nur finanziell unterstüt- ren, einem Faktencheck und
land, deren Einhaltung durchzusetzen. Dass zen, sondern ihnen auch politisch zur einem Lektorat unterzogen.
Völkerrechtsbrüche und Menschenrechts- Seite stehen, wenn sie von Delegitimie- Weitere Informationen
zur Qualitätssicherung der
verletzungen, die Israel, die Palästinen- rungskampagnen betroffen sind (dies gilt
SWP finden Sie auf der SWP-
sische Autonomiebehörde und die Hamas insbesondere für die sechs palästinen- Website unter https://www.
begehen, nicht sanktioniert und mutmaß- sischen Menschenrechts- und Zivilgesell- swp-berlin.org/ueber-uns/
liche Kriegsverbrecher nicht verfolgt wer- schaftsorganisationen, die im Oktober qualitaetssicherung/
den, lädt die Konfliktparteien zum fort- 2021 von Israel als terroristisch ein-
SWP
gesetzten Rechtsbruch ein. Als Folge ver- gestuft worden sind);
Stiftung Wissenschaft und
tiefen sich auch die zwischen- und inner- ∎ die militärische Zusammenarbeit mit Politik
gesellschaftlichen Gräben; die Basis für eine Israel einer Überprüfung unterziehen Deutsches Institut für
friedliche Koexistenz lässt sich auf diese (neben Exporten von Gütern, die zur Internationale Politik und
Weise nicht legen. Die Durchsetzung von Verschärfung der Menschenrechtslage Sicherheit
Menschenrechten steht einer Konfliktrege- führen könnten, sollten dabei vor allem
Ludwigkirchplatz 3–4
lung nicht entgegen, vielmehr ist sie eine solche Kooperationen auf den Prüfstand,
10719 Berlin
Voraussetzung für deren Tragfähigkeit. bei denen Deutschland von Erfahrungen Telefon +49 30 880 07-0
In diesem Sinne lassen sich aus dem Israels im Besatzungskontext profitiert). Fax +49 30 880 07-100
Amnesty-Bericht konkrete Empfehlungen www.swp-berlin.org
für eine Bundesregierung ableiten, die swp@swp-berlin.org
Menschenrechte zum Kompass ihres Han-
ISSN (Print) 1611-6364
delns und eine restriktive Rüstungsexport- ISSN (Online) 2747-5018
politik zu einem ihrer Ziele erklärt hat. doi: 10.18449/2022A13
Hier sollte sie sich deutlich von ihrer Vor-
gängerin unterscheiden und insbesondere:
∎ die Untersuchung mutmaßlicher Völker-
rechtsverbrechen in den palästinen-
sischen Gebieten durch den Internatio-
Dr. Muriel Asseburg ist Senior Fellow in der Forschungsgruppe Afrika und Mittlerer Osten.
SWP-Aktuell 13
Februar 2022
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