Außer Betrieb: Ordnungspolitischer Kompass - Wie Wirtschafts- und Finanzpolitik wieder in die Spur finden
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Außer Betrieb:
Ordnungspolitischer
Kompass
Wie Wirtschafts- und
Finanzpolitik wieder
in die Spur finden
von Stefan Kooths
66Unter dem Deckmantel der Krisenbewältigung
werden bestehende ordnungspolitische Miss-
stände verschärft. Laut Ökonom Stefan Kooths
muss der fehlgeleitete deutsche und europäi-
sche Interventionismus einer stabilisierenden,
zukunftsfähigen Ordnungspolitik weichen, um
unseren Wohlstand zu sichern. Dazu bedürfe
es – anstelle eines fortgesetzten Aussitzens –
stringenter Entscheidungen auf EU-Ebene und
einer klaren (De-)Priorisierung staatlicher Auf-
gaben in Deutschland.
Die Corona-Krise markiert den schärfsten wirt- in der sich vorausgegangene Fehlentwicklungen
schaftlichen Einbruch seit Bestehen der Bundesre- entladen, deren Korrektur mühsam ist). Dies gilt
publik. Das Kieler Institut für Weltwirtschaft ta- insbesondere für die während der Shutdowns be-
xiert den Verlust an Wirtschaftsleistung allein für sonders darbenden kontaktintensiven konsumna-
die beiden Pandemiejahre 2020 und 2021 auf über hen Branchen wie Tourismus, Gastronomie oder
340 Milliarden Euro. Zugleich sind in der Spitze Unterhaltung. Der Wirtschaftspolitik kommt in
rund eine Millionen Arbeitsplätze den wirtschaftli- einer solchen Situation primär die Aufgabe zu, die
chen Folgen der Pandemie zum Opfer gefallen. Das marktfähigen Unternehmen über die Durststrecke
sind empfindliche Einbußen. des Stillstands zu bringen, um so das gesamtwirt-
schaftliche Produktionspotenzial zu schützen.
»Nachhaltiger als die pandemie- Ein Bemühen in diese Richtung hat es gegeben, in-
bedingten Schäden bedrohen wiefern die diversen Hilfsprogramme Erfolg haben,
bleibt abzuwarten. Ihr bürokratisches Design und
politikbestimmte Defekte hierzu- das Ansetzen an falschen Kenngrößen (Pauschal-
lande den Wohlstand.« zuschüsse, Fixkostenkompensation, Umsatzersatz)
lassen ernsthafte Zweifel aufkommen. Ein geziel-
ter Ausgleich für die Eigenkapitalerosion der von
Aber, so seltsam es zunächst klingen mag: Der Co- den Infektionsschutzmaßnahmen betroffenen Un-
rona-Schock ist aus ökonomischer Sicht vergleichs- ternehmen steht jedenfalls bis heute aus. Zugleich
weise gut verdaulich. Nachhaltiger als die pande- mehren sich die Anzeichen, dass mit den Hilfen
miebedingten Schäden bedrohen politikbestimmte vielfach die Falschen gerettet wurden – nämlich die-
Defekte hierzulande den Wohlstand – und zwar jenigen Unternehmen, die bereits vor der Krise in
nicht erst, seit Sars-Cov2 in der Welt ist. Indem Schieflage waren, während andere durchs Raster fal-
der Kampf gegen das Virus einen Großteil der Auf- len. Der Bereitschaft zu unternehmerischer Aktivi-
merksamkeit auf sich gezogen hat, wurde nicht nur tät am Standort Deutschland kann das nicht guttun.
eine überfällige Kurskorrektur verzögert, sondern Auch hat das mehrfache Nachsteuern den Unter-
im Kielwasser der Krise der Marsch in den Inter- nehmen und ihren Kreditgebern das Leben zusätz-
ventionsstaat weiter vorangetrieben. Die damit ver- lich erschwert statt der grassierenden Unsicherheit
bundenen Kosten machen die Pandemie nachhaltig stabilitätspolitisch entgegen zu wirken.
noch deutlich teurer.
Die Wirtschaftspolitik wäre gut beraten gewesen,
Wumms-Politik für die Falschen? ihren Instrumenteneinsatz – wie die administra-
tive Kapazität – ausgehend von der Krisendiagnose
Im Zuge des Infektionsschutzes wurde wirtschaftli- gezielt auf den Schutz der marktfähigen unterneh-
che Aktivität massiv unterbrochen, die Produktions- merischen Substanz auszurichten. Vorschläge dazu
strukturen sind dadurch im Wesentlichen aber nicht hat es gegeben. Bereits sehr früh war klar, dass die
in Frage gestellt (anders als bei einer Finanzkrise, privaten Haushalte während der Pandemiezeit in
67erheblichem Maße Kaufkraft aufstauen würden, Stabilisierungspolitik und Struktur-
weil ein erheblicher Teil ihrer gewohnten Ausga- politik sind zwei Paar Schuhe
ben in Shutdown-Zeiten blockiert sind, während
das Abgaben- und Transfersystem die Einkommen Stabilisierungspolitik ist naturgemäß kurzfristig
weitgehend stabilisiert. Mittlerweile dürfte sich angelegt und zielt darauf ab, die bestehenden Ka-
diese Zusatzersparnis auf über 200 Mrd. Euro belau- pazitäten während einer Krisenphase zu stützen.
fen. Mangelnde Kaufkraft ist damit erkennbar kein Strukturpolitik kann immer nur längerfristig er-
Engpass für den Erholungsprozess nach der Pande- folgreich sein und operiert idealerweise nicht mit
mie. Konjunkturprogramme wie eine Mehrwert- diskretionären Interventionen, sondern mit einer
steuersenkung im Umfang von 18 Milliarden Euro Anpassung des Ordnungsrahmens, innerhalb dessen
gingen von Anfang an am Kern der Krise vorbei; sich die ökonomischen Akteure – vermittelt über
denn nicht die Auslastung vorhandener Kapazitäten Preissignale – anpassen.
durch mangelnde Nachfrage war das Problem, son-
dern ihr Shutdown-bedingtes Brachliegen. Im Er-
gebnis kam dieser Teil der Wumms-Politik in erster »Strukturpolitik kann immer
Linie denjenigen zugute, deren Geschäft in Pande- nur längerfristig erfolgreich
miezeiten sich eher noch belebte (zum Beispiel dem sein und operiert idealerweise
Versandhandel).
mit einer Anpassung des
Das grassierende Viel-hilft-viel-Denken trieb Ordnungsrahmens.«
weitere Blüten mit schädlichen Folgen über die
Pandemiezeit hinaus. Es ist polit-ökonomisch
ein bekanntes Muster, dass in Phasen schwerer So ist das europäische Handelssystem für CO2-Emis-
Wirtschaftskrisen Projekte auf (Wieder-)Vorlage sionszertifikate ein gelungenes Beispiel für einen
kommen, die in normalen Zeiten niemals Mehr- solchen Politikansatz. Indem sich entsprechende
heiten finden, weil sie zu teuer sind. Ihre Kostspie- Marktpreise bilden, gehen CO2-Emissionen in die
ligkeit verkehrt sich in der akuten Krise gemäß der Wirtschaftsrechnung von Produzenten und Kon-
Wumms-Logik in einen Vorteil – bieten sich so doch sumenten ein, die dann ihrerseits nach Lösungen
willkommene Kanäle für staatliche Mehrausgaben. suchen können, diese Kosten zu senken, während
Mit dem zusätzlichen Anti-Krisen-Etikett werden die Gesamtemissionsmenge gedeckelt ist. Darüber-
dann aus zweifelhaften Projekten Maßnahmen mit hinausgehende Klimaschutz-Subventionen, wie sie
vermeintlichem makroökonomischem Mehrwert. in den Anti-Krisen-Programmen enthalten sind,
laufen mit Blick auf das Gesamtemissionsziel ins
Leere, weil sie nur die Preise für CO2-Zertifikate
»Mit dem zusätzlichen Anti- beeinflussen. Im Ergebnis werden damit nur Renten
Krisen-Etikett werden aus zweifel- zwischen den verschiedenen Akteuren umverteilt.
haften Projekten Maßnahmen Vor der Corona-Krise hatte man das offenbar klarer
mit vermeintlichem makroöko- gesehen, sonst hätte man diese Programme vorher
nomischem Mehrwert.« schon längst beschließen können, was man aber aus
gutem Grund unterlassen hatte. Die Pandemie lie-
fert indes keinerlei ökonomische Gründe für ein sol-
Weite Teile des im vergangenen Jahr verabschie- ches Umsteuern. Gegen die Krise helfen diese Maß-
deten „Zukunftspakets“ und des sogenannten nahmen nicht, weil die von Shutdowns betroffenen
EU-Wiederaufbauprogramms („Next Generation Branchen gerade nicht diejenigen sind, die von den
EU“, NGEU) fallen in diese Kategorie. Die darin Klimasubventionen (oder anderen technologiepoli-
enthaltenen Maßnahmen tragen zur Krisenabwehr tischen Programmen) profitieren. Weil alle Länder
nichts bei. Es sind im Wesentlichen industrie- und aus der Krise ökonomisch geschwächt hervorgehen,
technologiepolitische Transformationsprojekte, haben sich auch die strukturellen staatlichen Aus-
die erst zum Tragen kommen, wenn die Pandemie gabespielräume nicht erweitert, sondern eher deut-
längst ausgestanden ist. Im Windschatten der Kri- lich verengt. Das Außerkraftsetzen des fiskalischen
senbewältigung nimmt so der industriepolitische Regelwerkes (Schuldenbremse in Deutschland
Interventionsgrad weiter zu. bzw. Europäischer Fiskalpakt auf EU-Ebene) gilt
68ausdrücklich nur für die akute Krisenphase, nicht Kreditwürdigkeit selbst in den hochverschuldeten
für die Zeit danach. Im Ergebnis wird so in einem Mitgliedsländern stabil. Insgesamt gerät die Geld-
Anti-Krisen-Reflex eine Politik betrieben, die weder politik so immer stärker in den Schwitzkasten der
stabilisiert noch strukturpolitisch sinnvolle Instru- fiskalischen Dominanz. Je höher einzelne Mitglieds-
mente einsetzt. Beides schadet dem Produktionspo- länder verschuldet sind, desto anfälliger werden sie
tenzial und macht in der Konsequenz die Menschen für höhere Zinsen, sei es im Zuge einer allgemeinen
über die Folgen der Pandemie hinaus ärmer. Zinswende (etwa im Zuge des demografischen Wan-
dels), sei es durch anziehende Risikoprämien. Die
EU: Neuen Ordnungsrahmen schaffen oder Notenbank hat dann die Wahl zwischen fortgesetz-
zurück zur geltenden Stabilitätsordnung ter Staatsfinanzierung über die Notenpresse (auch
bei gegebenenfalls höheren Inflationsraten) oder
Auf der Ebene der EU bzw. des Euroraums sind die erheblichen Verwerfungen auf den Finanzmärkten.
politischen Folgeschäden der Krisenreaktion noch Das Regelwerk, das davor einst schützen sollte, ist
gravierender, weil der Ordnungsrahmen weiter de- mittlerweile so durchlöchert, dass die Risiken für
formiert wurde. Nachdem schon in der europäischen die Währungsstabilität immer größer werden.
Schuldenkrise die Nichtbeistandsklausel über Bord
ging, fiel in der Corona-Krise das Verschuldungsver-
bot für den EU-Haushalt. Das Argument, es handele »Wenn man einen anderen
sich dabei um eine einmalige Ausnahme, dürfte sich Ordnungsrahmen will, sollte man
als flüchtig erweisen, allein schon deshalb, weil das
Instrument für die Krisenbekämpfung untauglich darüber eine breite öffentliche
ist. Es kaschiert nur, dass einige Mitgliedsländer fis- Debatte führen.«
kalisch so gestresst sind, dass sie bereits vor der Pan-
demie den uneingeschränkten Zugang zum Kapital-
markt verloren hatten. In Italien ist im Streit über Die verschiedenen Instrumente der Haftungsverge-
die Verwendung der EU-Gelder bereits eine Regie- meinschaftung (Gemeinschaftsschulden, monetäre
rung zerbrochen, was symptomatisch für die eigent- Staatsfinanzierung) erhöhen zwar die Schulden-
lichen Schwierigkeiten in den Problemländern ist. tragfähigkeit im Aggregat über alle Länder. Damit
Für Länder wie die Niederlande oder Deutschland zögern sie den Prozess der offen zu Tage tretenden
bedeutet das NGEU-Programm, dass sie Gelder, für Überschuldung aber nur hinaus. Statt umzukehren,
die sie selbst bürgen (und die sie jederzeit am Ka- ging man im Zuge der Corona-Krise abermals große
pitalmarkt aufnehmen könnten), nun zuvor bei der Schritte in die falsche Richtung. So wie einst aus
EU-Kommission beantragen und von dort prüfen der temporären EFSF mit dem ESM eine Dauerin-
lassen müssen, bevor sie sie verausgaben können. stitution wurde, droht mit den als Ausnahme dekla-
Damit wird eine unnötige, dem Subsidiaritätsprin- rierten neuen EU-Schulden der Einstieg in ein an-
zip zuwiderlaufende Fiskalebene eingezogen. deres Fiskalregime. Neben den davon ausgehenden
Fehlanreizen nimmt dabei auch das Vertrauen in
die Rechtsstaatlichkeit innerhalb der EU Schaden,
»Insgesamt gerät die wenn zentrale Stabilitätspfeiler ohne Vertragsände-
Geldpolitik immer stärker in rungen wiederholt mit Ad-hoc-Maßnahmen in Zei-
ten der Krise geschliffen werden.
den Schwitzkasten der fis-
kalischen Dominanz.« Ein Ordnungsrahmen soll in erster Linie den Akteu-
ren helfen, Erwartungen zu bilden. Er muss daher
gerade in Krisenzeiten verlässlich sein. Wenn man
Das Problem der überschuldeten Mitgliedsländer einen anderen Ordnungsrahmen will, so sollte man
wird dadurch nicht gelöst, sondern nur hinaus- darüber eine breite öffentliche Debatte führen und
gezögert. In gleicher Weise wirkt die monetäre je nach ihrem Ausgang entweder die EU-Verträge än-
Staatsfinanzierung durch das Eurosystem, das im dern oder die Altschuldenproblematik angehen und
Pandemiejahr 2020 mehr staatliche Wertpapiere so den Weg zurück in die ursprünglich angedachte
aufgekauft hat als die Euro-Mitgliedsländer für ihre Stabilitätsordnung bahnen. Beides sind politische
Nettoneuverschuldung emittiert hatten. Nur des- Kraftakte. Sie immer weiter vor sich herzuschieben
halb blieb die von den Rating-Agenturen attestierte mag kurzfristig die einfachste (politisch billigste)
69Lösung sein, langfristig ist es mit Sicherheit die Prioritäten neu zu ordnen. Rückt eine Aufgabe in
ökonomisch teuerste. Die Politik des Aussitzens ist der Zielhierarchie nach oben, muss es für andere
keine Lösung, sondern die eigentliche Ursache eines zwangsläufig abwärts gehen. Auch die Debatte um
mittlerweile massiven Governance-Problems. eine vermeintlich zu restriktive Wirkung der Schul-
denbremse krankt daran, denn die Schuldenbremse
Deutschland: Notwendigkeit der Priorisierung verringert nicht die Finanzierungsspielräume für
in der Wirtschafts- und Finanzpolitik die wichtigsten Staatsausgaben, sondern für die
unwichtigsten. Insbesondere verhindert sie keine
Nicht nur auf EU- und Euroraum-Ebene, sondern öffentlichen Investitionen. So war die staatliche
auch in der deutschen Wirtschafts- und Finanzpo- Investitionsquote (wenn man sich schon an dieser
litik ist ein „Weiter so“ keine kluge Devise. Seit der Größe orientieren will) im Jahr 2019 so hoch wie
Jahrtausendwende nimmt der Zugriff des Staates seit Mitte der 1990er Jahre nicht mehr.
auf die Wirtschaftsleistung im Trend zu. Im letz-
ten Jahr vor Ausbruch der Corona-Pandemie er- Das ordnungspolitische Grundproblem der Politik
reichte die Staatseinnahmenquote mit 46,7 Prozent lässt sich als Gulliver-Syndrom beschreiben. Gulli-
einen gesamtdeutschen Rekordwert. Die Steuerlast ver wurde nicht von einem einzigen Faden am Bo-
dehnt sich dabei seit längerem besonders dynamisch den gehalten, sondern von einem ganzen Geflecht.
aus, die jüngste Reform ändert an der hohen Steu- Ähnlich verhält es sich mit dem Einfluss des Staates
erquote nur wenig. Seit einigen Jahren steigen zu- auf das Wirtschaftsgeschehen – sowohl mit Blick
dem die Sozialversicherungsbeiträge kräftiger als auf die Regulierungsdichte wie auf die Staatsaus-
die Einkommen. Dabei kommen die gravierenden gaben. Es ist nie eine einzelne Regulierung oder
Folgen des demografischen Wandels erst in den ein einzelnes Ausgabenvorhaben, wodurch die
kommenden Jahren richtig in den Staatsfinanzen wirtschaftliche Dynamik leidet, sondern es ist die
an; eine Entwicklung, die die Rentenpolitik längst Summe solcher Maßnahmen, deren schiere Quan-
hätte entschärfen müssen. tität die Qualität der Wirtschaftsordnung angreift.
Umso größer werden nun die Verteilungskonflikte So mag ein neues Großvorhaben, das zwei Prozent
in den 2020er Jahren. Auch deshalb, weil die Nied- der Wirtschaftsleistung in Anspruch nimmt, für sich
rigzinsphase in Verbindung mit der ultralockeren genommen attraktiv erscheinen. Gäbe es 50 solcher
Geldpolitik den Finanzministern seit der Finanz- Vorhaben, bliebe von der Marktwirtschaft auch the-
krise das Leben allzu leicht gemacht hat. So sind die oretisch nichts mehr übrig. Die praktischen Grenzen
Zinsausgaben des Staates in Relation um Bruttoin- werden freilich schon viel früher akut. Anstatt diese
landsprodukt seitdem um fast zwei Prozentpunkte Grenze permanent auszutesten, braucht es eine Po-
gesunken. Diesen mühelosen Konsolidierungsbei- litik, die wieder einen Sicherheitsabstand einzieht.
trag wird es in Zukunft nicht mehr geben. Das geht nur mit den Marktkräften und nicht ge-
gen sie. Dazu braucht es einen ordnungspolitischen
Die Politik hat sich derweil zu sehr an einen Mo- Kompass – auch und gerade in Krisenzeiten. An-
dus gewöhnt, in dem neuen Aufgaben im Wesentli- dersfalls entfernt man sich mit jeder Krise weiter von
chen durch Mehrausgaben entsprochen wird, statt dem Ziel, das man ursprünglich einmal angepeilt hat.
Prof Dr. Stefan Kooths
ist Direktor des Forschungszentrums Konjunktur und
Wachstum am Institut für Weltwirtschaft in Kiel, Professor
für Volkswirtschaftslehre an der BSP Business School Berlin
und Vorsitzender der Friedrich A. von Hayek Gesellschaft.
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