Anne Goldmann, Christoph Bieber - Policy Paper Universität Duisburg-Essen / CAIS Juli 2021 - Center for Advanced ...
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Anne Goldmann,
Christoph Bieber
KI-Governance –
Künstliche Intelligenz
als Gegenstand politischer Steuerung
Policy Paper
Universität Duisburg-Essen / CAIS
Juli 2021
GEFÖRDERT DURCHGO L D M A N N, B I E B E R
KI-Governance –
Künstliche Intelligenz als Gegenstand
politischer Steuerung
Zentrale Befunde ber 2018 und die Abschlussberichte der Da-
tenethikkommission sowie der
• Im Themenfeld Künstliche Intelligenz (KI) las- Enquete-Kommission „Künstliche Intelligenz
sen sich mit Blick auf die Bundesministerien – Gesellschaftliche Verantwortung und wirt-
derzeit drei Steuerungsmechanismen identi- schaftliche, soziale und ökologische Potenzi-
fizieren. Für die Bundesländer zeichnet sich ale“. Auf Länderebene sind die Strategiepa-
ein deutlich heterogeneres Bild ab. Insgesamt piere zum Thema Digitalisierung und, sofern
dominiert die Exekutive die KI-Politik in vorhanden, auch erste KI-Strategien maßge-
Deutschland auf allen Ebenen. bend.
• KI-Politik wird als genuines Querschnittsthe- • Erweitert wird die Datengrundlage um die je-
ma aufgefasst, wodurch die Selbstwahrneh- weiligen Organigramme der zuständigen poli-
mung in der Ministerialverwaltung stark tischen Institutionen.
durch eine Funktion der Koordinierung ge- • Expert:innen-Interviews mit 14 Personen der
kennzeichnet ist. Ministerialbürokratie auf Bundes- und Län-
• KI-Politik wird in den Bundesländern klar als derebene vervollständigen die Materialbasis.
Wirtschafts- und Standortpolitik aufgefasst.
Regionale Schwerpunkte ergeben sich durch Perspektive und Einordnung
das Anknüpfen an bereits bestehenden Struk-
turen. • Für die weitere Gestaltung des Themas KI auf
• Durch den derzeitigen Digitalisierungsschub, Bundesebene wird entscheidend sein, ob im
der aufgrund der Corona-Pandemie ausge- Zuge der Regierungsbildung im Herbst 2021
löst wurde, kann nach Einschätzung der be- ein Digitalministerium eingerichtet wird.
fragten Expert:innen auch das Thema KI pro- • Auf Länderebene sind mit Blick auf die Land-
fitieren. tagswahlen 2021 einerseits Nachholeffekte
zu erwarten, andererseits könnten Regie-
Daten und Material rungswechsel Änderungen der bisherigen KI-
Politik nach sich ziehen und so erstmals die
• Den Ausgangspunkt bilden auf Bundesebene politische Dimension des Themas heraus-
die „Strategie Künstliche Intelligenz der Bun- stellen.
desregierung“ in ihrer Fassung vom Novem-
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Status Quo: Erste Politikfeld- von KI-Systemen zu formulieren. Dabei wirkte ins-
Spuren auf Bundes- und besondere das wirtschaftliche Potential der KI-
Technologien als Treiber, um Strategien und Pro-
Landesebene jekte in diesem Themenfeld voranzutreiben und
einen internationalen Wettbewerbsvorteil zu si-
Die Diskussion um die politische Regulierung von chern. Der Einsatz von KI-Systemen innerhalb des
KI-Systemen lässt sich in eine Linie mit der Ent- politischen Kontexts beispielsweise bei der Un-
stehung des politischen Handlungsfeldes einer terstützung von Verwaltungsvorgängen, zur Se-
Netz- oder Digitalpolitik einordnen. Seit den lektion großer Datenmengen oder zur automati-
1990er Jahren sind in Folge der digitalen Trans- sierten Datenauswertung ist in einigen Staaten
formation in mehreren Politikbereichen neue The- bereits durchaus geläufig. In Deutschland wird
menfelder und Arbeitsbereiche entstanden, die die Verwendung derartiger Technologien zur Ent-
zugleich die Lebenswelt der Bürger:innen beein- lastung der Verwaltung zwar bereits diskutiert
flussen und neue Herausforderungen für politi- und insbesondere unter juristischen und normati-
sche Akteure, Organisationen und Institutionen ven Aspekten geprüft, kommt aber bisher nur ge-
darstellen. In politikwissenschaftlicher Perspekti- ringfügig zum Einsatz.
ve wird dieser Prozess als Politikfeldgenese be-
schrieben – ein Vorgang, der nicht allzu häufig zu Im Hintergrund scheinen dabei die Erfahrungen
beobachten ist, zuletzt etwa im Bereich der Um- mit bisherigen Entwicklungen der digitalen Trans-
welt- oder der Migrationspolitik, entsprechend formation zu wirken, die in der Politik häufig über-
dünn ist die Literaturlage. Selbst die Feldbezeich- sehen oder nur randständig verhandelt worden
nung ist nicht einheitlich, manche Studien spre- sind. Möglicherweise haben gerade die bisheri-
chen von „Netzpolitik“, jüngere Untersuchungen gen Defizite dazu beigetragen, dass innerhalb des
bevorzugen „Digitalpolitik“. Unüblich ist dies nicht, politischen Systems das Feld der „KI“ seit 2018
viel mehr drückt sich darin die hohe Dynamik des besonders große Aufmerksamkeit erhalten hat.
Gegenstandsbereichs aus, der durch eine Folge In rascher Folge haben sich neue Akteure wie En-
technologischer Innovationen und deren gesell- quete-, Ethik- und Expert:innenkommissionen,
schaftlicher Akzeptanz und Wirkung gekenn- technische Prüfstellen, NGOs oder Ansätze einer
zeichnet ist. Eine ähnliche Vielfalt zeigt sich auch Selbst- bzw. Community-Regulierung formiert, die
bei „Umwelt-, Energie- und Klimapolitik“, die eben- allmählich die Gestalt einer komplexen, ebenen-
falls miteinander verzahnte Politikbereiche be- übergreifenden Netzwerkstruktur annehmen.
schreiben.
Die öffentlichkeitswirksame Initialzündung für
Bestand das politische Vokabular der Digitalisie- das Thema „KI und Politik“ fiel in Deutschland im
rung zunächst vor allem aus Begriffen aus den Jahr 2018 durch die Veröffentlichung der Strate-
Bereichen Hardware oder Infrastruktur wie z.B. gie Künstliche Intelligenz der Bundesregierung,
Modem, Server, Datenautobahn oder Internet, so deren Entstehungskontext sich jedoch etwas wei-
sind im Zuge der Verbreitung digitaler Dienste im- ter zurückverfolgen lässt: Ein wichtiger Bezugs-
mer neue Termini wie beispielsweise Social Me- rahmen für deutsche KI-Aktivitäten war die er-
dia, Breitband, Cloud oder 5G hinzugekommen. kennbare Zunahme von KI-Strategien und
Die Hinwendung zu „KI“ bedeutet einen weiteren Umsetzungsplänen im internationalen Kontext. In
Entwicklungsschritt, der seit 2018 im internatio- den Jahren 2017 und 2018 waren zahlreiche sol-
nalen Kontext zu beobachten ist (vgl. Dutton 2018, cher Programme beschlossen worden, etwa in
Campbell 2019). Die zunehmende Verfügbarkeit den USA, China, Großbritannien oder Frankreich
großer, digitaler Datensätze sowie der Einsatz al- (vgl. Dutton 2018). Bereits im Jahr 2017 gab es
gorithmenbasierter Auswertungs- und Entschei- erste konzeptionelle Überlegungen zur Entwick-
dungssysteme bilden die Grundarchitektur für lung einer nationalen KI-Strategie im BMBF mit
jene Strukturen, die unter dem Begriff der Künst- dem Fachforum Autonome Systeme im Rahmen
lichen Intelligenz subsummiert werden. der Hightech-Strategie, die im Zuge der Regie-
rungsbildung nach der Bundestagswahl 2017
In den vergangenen Jahren sind zahlreiche KI- fortgeschrieben wurde. Der Koalitionsvertrag
Strategien und -Projekte entstanden, oft durch die vom März 2018 lieferte erste Hinweise für eine
Initiative von Exekutivakteuren auf nationaler allmähliche Fokussierung auf das Thema KI – al-
Ebene und mit der Absicht, Regeln für den Einsatz lerdings gab es hier nur elf explizite Erwähnungen
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des Begriffs, wobei vier Mal auf internationale Schließlich fügt sich auch die Einsetzung der Da-
Forschungskooperationen hingewiesen wurde tenethikkommission in diesen Zeitraum ein; das
(Bundesregierung 2018a). Eine zusammenhän- Gremium wurde gemäß den Beschlüssen des Ko-
gende Darstellung der Perspektiven von KI wurde alitionsvertrags eingerichtet. Am 5. Juni 2018 leg-
nicht formuliert, der Begriff beschreibt hier ledig- te die Bundesregierung ihre Leitfragen an die
lich eine digitale Zukunftstechnologie unter vie- Kommission vor, die ihre Arbeit am 4. September
len. Der Koalitionsvertrag stellt dennoch eine Vor- 2018 aufnahm (BMI/BMJV 2018). Abbildung 1
stufe für die im November 2018 veröffentlichte fasst die beschriebenen zentralen Akteure auf
nationale KI-Strategie (Bundesregierung 2018c) Bundesebene noch einmal zusammen.
dar, einen weiteren Zwischenschritt markierte die
Veröffentlichung eines Eckpunkte-Papiers der Die rasche Abfolge dieser zentralen, eng mitein-
Bundesregierung im Juli 2018 (Bundesregierung ander verbundenen Beschlüsse und Abläufe, die
2018b). Im Rahmen dieses Prozesses bildete für eine erste Verankerung des Themenfelds im
sich die gemeinsame Federführung von BMBF, politischen Raum gesorgt haben, ist im Vergleich
BMWi und BMAS heraus, die zugleich als wichti- zu früheren Entwicklungsschritten im Feld der
ge Pfadentscheidung für die Kompetenz- und Netz- bzw. Digitalpolitik auffällig. Ein Grund dafür
Ressourcenverteilung bei der Umsetzung der KI- ist die Beschäftigung mit der Thematik in unter-
Strategie gelten muss. schiedlichen Ressorts, aber auch eine Lernkurve
im Umgang mit Digitalthemen – eine zu zögerli-
Parallel zur Formierung der Exekutiv-Akteure hat che Auseinandersetzung hatte sowohl in der öf-
auch eine Auseinandersetzung auf Seiten der Le- fentlichen Wahrnehmung (Deutschland als digita-
gislative stattgefunden, die aber weniger offensiv les Entwicklungsland) wie auch im
kommuniziert worden ist. Dennoch fand parallel Parteienwettbewerb (Erfolge der Piratenpartei)
zur Entwicklung der nationalen KI-Strategie auch für Probleme gesorgt. Vieles spricht dafür, dass
die Vorbereitung der Enquete-Kommission das Thema „Künstliche Intelligenz“ von den bis
„Künstliche Intelligenz – Gesellschaftliche Verant- dahin eher durchwachsenen Digital-Bilanzen pro-
wortung und wirtschaftliche, soziale und ökologi- fitiert hat.
sche Potenziale“ statt. Der Antrag auf Einrichtung
erfolgte am 27. Juni 2018, die konstituierende
Sitzung folgte am 27. September 2018.
Datenethik-
kommission
BMWi BMAS
BMJV BMI Federführung
Bundestag
KI-Enquete
KI-Strategie Kommission
BMBF
Exekutive Legislative
Abbildung 1: Schematische Darstellung zentraler Akteure auf Bundesebene (eigene Darstellung)
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Auch auf Länderebene zeigen sich erste, unter- werden, die auch bereits über umfassende Strate-
schiedlich tiefe Spuren im Handlungsfeld der Di- giepapiere in diesem Bereich verfügen. Schließ-
gitalpolitik. Um eine Bestandsaufnahme der be- lich wurden in diesem Projektabschnitt sieben
reits realisierten und geplanten Maßnahmen im Bundesländer identifiziert, die KI bereits zu einem
Bereich KI für die Bundesländer anfertigen zu maßgeblichen Thema ihrer Agenda gemacht ha-
können, dienten zunächst die Digitalstrategien ben. Hierzu zählen Baden-Württemberg, Bayern,
als Ausgangspunkt. Dabei war zu berücksichti- Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-
gen, dass nicht alle Bundesländer über eine dezi- Westfalen, und Schleswig-Holstein (siehe Abbil-
dierte „Digitalstrategie“ verfügten bzw. die Doku- dung 2).
mente unter sowohl politisch als auch zeitlich
heterogenen Bedingungen entstanden waren (vgl. Während die sieben Bundesländer die Gemein-
Brunner et al. 2020). Sofern einzelne Länder be- samkeit teilen, dass sie den Themenbereich der
reits separate KI-Strategien veröffentlicht hatten, Künstlichen Intelligenz bereits als eines ihrer poli-
wurden diese für eine Auswertung zum Themen- tischen Handlungsfelder identifiziert haben, so
feld der Künstlichen Intelligenz herangezogen. unterscheiden sie sich doch durchaus stark darin
mittels welcher Zuständigkeitsverteilung sie das
Zusätzlich wurde der Grad der Institutionalisie- Thema bearbeiten. In Baden-Württemberg, Nie-
rung des Themas untersucht. Da sich in allen dersachsen und Nordrhein-Westfalen fällt die
Bundesländern bisher keine nennenswerten Akti- Verantwortung jeweils an die Wirtschafts- und Di-
vitäten der Legislative in diesem Bereich abzeich- gitalministerien (vgl. Rusch 2021). In Hamburg
neten, wurde ausschließlich die Exekutive in den wiederum ist das Thema über das Amt für IT in
Blick genommen. Hierbei wurde die Ministerial- der Senatskanzlei angesiedelt und in Schleswig-
struktur anhand von Organigrammen daraufhin Holstein werden Zuständigkeiten im Ministerium
untersucht, ob und in welchem Ausmaß sich KI für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur
bereits in der Organisation der (Digital-)Ministeri- und Digitalisierung und in der Staatskanzlei mit-
en und Staats- bzw. Senatskanzleien nieder- einander kombiniert. In Hessen liegt die Verant-
schlägt. Durchaus naheliegend konnte hierbei wortung des Themas bei der Ministerin für Digita-
eine hohe Kongruenz bei den Ländern festgestellt le Strategie und Entwicklung, die aber wiederum
an die Staatskanzlei angesiedelt ist (vgl. Heeger
2021). Bayern schließlich verfügt als einziges
Bundesland über ein eigenständiges Ministerium
für Digitales, in dem auch das Thema KI verant-
∆o wortet wird (vgl. Punz 2021). Alle weiteren Aus-
führungen zur KI-Governance auf Länderebene
∆ beziehen sich im Folgenden auf die genannten
sieben Bundesländer.
o Abbildung 2: Einteilung der Bundesländer nach Intensität, mit der
sich das Thema KI in offiziellen Strategiepapieren und/ oder minis-
terieller Verantwortlichkeit widerspiegelt, Stand Juni 2020 (eigene
Darstellung)
o
Legende:
◊ = eigenständiges Ministerium
∆ o = Ministerium mit geteilter Zuständigkeit
∆ = Staats-/Senatskanzlei
Färbung
o Gruppe 1, dunkle Färbung = KI als eigenes Politikvorhaben
Gruppe 2, mittlere Färbung = KI als Thema, aber ohne bisher
◊ eigenständige Etablierung
Gruppe 3, helle Färbung = KI wird bisher nicht als Thema
identifiziert
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Erste Umsetzung der Strategien: Innerhalb des federführenden BMBF wird die The-
matik nicht zentralisiert verhandelt, sondern fließt
Arbeiten mit und außerhalb in unterschiedlichen Abteilungen in die jeweiligen
traditioneller Strukturen Bereiche ein1. Auffällig ist, dass die Abteilungen
2 bis 7 des BMBF den Punkt „Digitalisierung“ mit
Auf Bundesebene hat die Entwicklung von drei Grundsatzfragen verbinden und auf Gruppenebe-
Basisstationen der KI-Politik für eine relativ ra- ne verankern. Das Referat „Künstliche Intelligenz“
sche Ordnung der Verhältnisse gesorgt und vor ist in der Abt. 5 „Forschung für technologische
allem mit der nationalen KI-Strategie einen Anker- Souveränität und Innovationen“ angesiedelt, ver-
punkt geschaffen, an dem sich weitere Aktivitäts- antwortet aber nur einen kleinen Teil der Aufga-
zentren orientieren konnten. Ein frühes Ergebnis ben aus der Nationalen KI-Strategie. Da das The-
der KI-Strategie war die flächendeckende Res- ma Künstliche Intelligenz innerhalb des BMBF auf
sortdurchdringung mit KI-Themen, was eine un- eine längere Historie zurückblicken kann als in
mittelbare Folge der Verteilung von Finanzmitteln anderen Häusern, wird es daher auch an verschie-
an die Ministerien, verknüpft mit Aufgaben und denen Stellen verhandelt. So fällt zum Beispiel
Zielen aus der KI-Strategie darstellt (siehe Abbil- der ressourcenintensive Auftrag zur Besetzung
dung 3). von 100 neuen KI-Professuren in die Verantwor-
tung der Abt. 4 „Hochschul- und Wissenschafts-
system“.
Ressort Summe
Im BMWi befasst sich die auf zwei Referate auf-
geteilte „Stabsstelle KI“ mit der Thematik, unmit-
BMBF 170,0 telbar zugeordnet der Leitung von Abt. VI „Digita-
BMWi 147,2 lisierung und Innovationspolitik“. Hier deutet sich
innerhalb dieses Bereichs eine Sonderstellung an,
BMAS 74,4
die ansatzweise der hierarchischen Organisation
BMVI 30,1 als Linienstruktur enthoben ist. Typischer Weise
BMU 27,2 bilden die Ebenen „Abteilung“, „Gruppe“ und „Re-
ferat“ eine vertikale Hierarchie ab, die von neuen
BMG 16,5
Einheiten mit Digital- bzw. KI-Kompetenzen in Tei-
BMF 15,1 len durchbrochen wird.
BMZ 8,0
Aus dem Kreis der federführenden Häuser hat
BMEL 3,5 das mit dem kleinsten KI-Etat ausgestatte Minis-
BMJV 3,5 terium intern die weitreichendsten Veränderun-
BMI 3,5 gen vorgenommen. Das im BMAS eingerichtete
KI-Observatorium ist neben der Datenethikkom-
mission und der KI-Enquete des Bundestages die
Gesamtsumme 499
Abbildung 3: Verteilung der Fördermittel aus der KI-Strategie,
Stand Mai 2019, in Mio € (eigene Darstellung, Daten entnommen
aus: Bundesregierung 2019)
In den Ministerien sind verschiedene Strategien
zu beobachten, die sich in je unterschiedlicher 1 Als Grundlage für die Untersuchung der organi-
Weise auf die internen Organisationsstrukturen satorischen Verortung von KI-Zuständigkeiten dienen die
ausgewirkt haben: Organigramme und Geschäftsverteilungspläne von Minis-
• die Schaffung von Stabsstellen oder Sonder- terien und Staatskanzleien auf Bundes- und Länderebene.
einheiten (BMAS, BMVg, BMU) Die Organigramme wurden seit Frühjahr 2020 regelmäßig
• die Gestaltung spezialisierter Förderprogram- überprüft und archiviert, um etwaige Veränderungen in der
me (BMU, BMZ, BMEL) Hausstruktur dokumentieren zu können. Im Rahmen der
• die Erweiterung der bereits vorhandenen Res- Expert:innen-Interviews wurden dazu gezielte Nachfragen
sortforschung (BMG) gestellt und Ergänzungen eingeholt.
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auffälligste eigenständige KI-Einheit auf bundes- Eine sehr nüchterne Form des Mitteleinsatzes fin-
politischer Ebene. Es ist Teil der Denkfabrik, die det sich im Gesundheitsministerium, in dessen
als neuartige Einheit jenseits der Linienstruktur Geschäftsbereich KI-Systeme selbst in der öffent-
platziert wurde. Das KI-Observatorium verfügt lichen Debatte intensiv diskutiert werden (vgl.
über eine eigene Personalstruktur, die weniger im MeMo:KI 2020). Das BMG leitet die Mittel in be-
Sinne eines klassischen Referats in die Organisa- reits etablierte Formate der Ressortforschung,
tionsstruktur eingebettet wurde, sondern als ohne ein öffentlichkeitswirksames Auflegen neu-
Funktionseinheit, die quer zu den Linien operiert er Förderprogramme wie sie etwa durch BMU,
und unterschiedliche Arbeitsbereiche des Hau- BMZ und BMEL umgesetzt werden. Dadurch blei-
ses verbinden soll. Dafür wurden neue, offene ben die Organisationsstrukturen weitestgehend
Räumlichkeiten und agile Arbeitsformate einge- unverändert – wenngleich mit der Abt. 5 „Digitali-
richtet, die auf den Querschnittscharakter der sierung und Innovation“ eine gewissermaßen na-
Thematik abgestimmt sind. türliche Schnittstelle existiert. Abbildung 4 fasst
die verschiedenen Umsetzungsstrategien der ein-
Eine ähnliche Strategie ist im BMVg zu beobach- zelnen Bundesministerien noch einmal zusam-
ten, dort übernimmt der Cyber Innovation Hub men.
ebenfalls eine Verbindungsfunktion innerhalb der
vorhandenen Organisationsstruktur und setzt da- Ein zusätzlicher Knoten im Netzwerk der KI-Aktivi-
bei ebenfalls agile Arbeitsformen ein. täten auf Bundesebene befindet sich im Bundes-
kanzleramt. Zum einen liegen formale Zuständig-
Eine traditionellere Verwendung der KI-Mittel keiten im Bereich der Digitalpolitik beim Chef des
lässt sich an den Angeboten von BMU, BMZ und Bundeskanzleramts Helge Braun, dem im Rah-
BMEL beobachten. Hier werden jeweils eigen- men der Linienorganisation des Ministeriums die
ständige Förderprogramme aufgelegt, die die Gruppe Digitalpolitik zugeordnet ist. Innerhalb
Geldmittel aus der nationalen KI-Strategie in res- dieser Gruppe ist das Referat 6.21 für Grundsatz-
sortspezifische Projekte einleiten. Hausintern fragen der Digitalpolitik zuständig, dort wurden
bleiben die Organisationsstrukturen nahezu un- zuletzt auch einige KI-bezogene Aktivitäten ver-
verändert, allerdings hat das BMU inzwischen folgt. Daneben bearbeitet auch Dorothee Bär als
eine Taskforce Künstliche Intelligenz eingerichtet, Staatsministerin für Digitalisierung die Thematik,
die erstmals im Oktober 2020 im Organigramm verfügt aber nicht über strukturierte Ressourcen.
aufgeführt wurde.
Stabstelle auf Denkfabrik
Datenethik- Abteilungsebene KI-Observatorium als
kommission mit 2 Referaten Innovationsstruktur
BMWi BMAS
Eigene
Federführung
BMVG Einheiten
BMJV BMI KI-Strategie Cyber Innovation
Hub
BMU
Taskforce KI, 10/20
BMU BMBF
BMZ
Spezielle BMEL
Förder-
programme BMG
KI als Tradition
variable Behandlung in Ressort-
mehreren Abteilungen forschung
Abbildung 4: Organisatorische Ausdifferenzierung der KI-Aktivitäten auf Bundesebene (eigene Darstellung)
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Bär hat jedoch den Vorsitz des Digital-Kabinetts Information über aktuelle Aktivitäten und nicht
inne, dieser Kabinettausschuss bereitet die we- die Anbahnung oder Entwicklung gemeinsamer
sentlichen digitalpolitischen Entscheidungen der Projekte.
Bundesregierung vor. Schließlich fungiert der im
August 2018 eingesetzte Digitalrat unter Vorsitz In den Ländern sind die Zuständigkeiten für das
von Katrin Suder als weiteres Beratungsgremium Thema KI wie oben beschrieben divers verteilt
der Bundesregierung. Die zweimal jährlich statt- (siehe Abbildung 2). Hinzu kommt, dass der Auf-
findenden Sitzungen werden von der Bundes- bau der Exekutive jeweils variiert, weshalb eine
kanzlerin geleitet, weitere Kabinettsmitglieder Kategorisierung anhand der Organigramme weni-
nehmen daran ebenfalls teil. Eine stringente Do- ger zielführend als auf Bundesebene ist. Daher
kumentation und Zusammenfassung der Aktivi- standen für die Betrachtung der Länder beson-
täten existiert bislang nicht, der vermutlich stärks- ders die Strategiepapiere sowie die Expert:innen-
te Einfluss auf die digitalpolitische Agenda ist der Interviews im Fokus. Bei der Auswertung dieser
im Januar 2021 beschlossenen Datenstrategie Materialien zeigten sich einige grundsätzliche Ge-
der Bundesregierung zuzuschreiben (Bundesre- meinsamkeiten bei der Bearbeitung des Themas
gierung 2021). Somit stellt das Kanzleramt selbst Künstliche Intelligenz. Zum einen dominiert die
einen vielschichtigen Aktivposten politischer KI- Sichtweise, dass KI als weitere Ausdifferenzie-
Aktivitäten dar. Es besteht jedoch bislang wenig rung der Digitalisierung interpretiert wird. Sofern
Klarheit, inwiefern die über die nationale KI-Stra- bereits Landes-KI-Strategien vorliegen, werden
tegie an die Ministerien delegierten Aufgaben diese als „Tochterstrategie“ der Digitalstrategie
dorthin zurückgekoppelt sind. Dies gilt auch für begriffen. Dies führt dazu, dass das Themenfeld
weitere bereits vorhandene Strukturen wie den zunächst holistisch betrachtet wird und erst an-
Bundes-CIO, der die Gestaltung der Informations- schließend länderspezifische Akzentuierungen
technik und Digitalisierung der Bundesverwaltung erfolgen (siehe „KI-Politik in den Ländern“). Zum
verantwortet, den IT-Planungsrat als Koordinati- zweiten stellten alle befragten Expert:innen dar-
onsgremium zwischen Bund und Ländern oder auf ab, dass sich KI-Governance insbesondere
auch die Plattform Lernende Systeme, die als durch den Querschnittscharakter des Themas
Schnittstelle zwischen Politik, Wissenschaft und auszeichnet. Unabhängig davon, wo das Thema
Wirtschaft konstruiert ist.²1 innerhalb der Ministerialstruktur verortet ist, be-
griffen sich die Verantwortlichen in einer ausge-
Insgesamt hat die Akteurslandschaft auf Bundes- prägten Koordinierungsrolle. Letzteres wiederum
ebene den Status einer „dynamischen Unüber- führt dazu, dass insbesondere das Instrument der
sichtlichkeit“ erreicht. Sofern sich Routinen her- interministeriellen Arbeitsgruppe als probates
ausbilden, geschieht dies eher auf der Ebene der Mittel zur Bearbeitung der Thematik Anwendung
federführenden Ministerien zum Beispiel in Form findet. Zum dritten kennzeichnet sich die Arbeits-
von Jours fixes des BMBF, BMWi, und BMAS. Ein weise durch eine verstärkte Einbindung externer
Austausch zwischen Legislative und Exekutive Expert:innen. Diese werden sowohl als techni-
existiert nur punktuell, allerdings hat die Enquete- sche Sachverständige, hier insbesondere von Uni-
Kommission des Bundestages dazu geführt, dass versitäten und Forschungsinstituten, als auch zu
häufiger Anfragen von Bundestagsabgeordneten gesellschaftspolitischen Fragestellungen hinzu-
zur KI-Strategie an die Ressorts gestellt werden. gezogen.
Der Bundesrat fungiert als ein Ankerpunkt für die
Aktivitäten der Bundesländer und stellt somit eine Darüber hinaus verbindet die befragten Expert:in-
Art Scharnier zwischen Bundes- und Länderebe- nen die Einschätzung, dass das Thema KI in sei-
ne dar – im Vordergrund steht hier jedoch die ner Größe nur durch umfassende Governance auf
bundespolitischer-, in Teilen auch europapoliti-
scher Ebene erfolgreich gestaltet werden kann.
Der Austausch der Bundesländer untereinander
2 Inwiefern Austausch und Koordination zwischen ist jedoch bisher wenig bis kaum institutionali-
den Einheiten – insbesondere zu KI-bezogenen Themen siert. Ursächlich hierfür ist keinesfalls mangeln-
– besteht, konnte im Rahmen der vorliegenden Untersu- des Interesse, sondern die asymmetrische Zu-
chung nicht nachvollzogen werden. Für eine künftige Auf- ständigkeit in den Ländern, was einen formalen
bereitung der Thematik wäre zudem die Befragung von Austauschprozess, wie er in anderen Politikfel-
Mitgliedern des Digitalrats sowie weiterer nachgeordneter dern beispielsweise über die Wirtschaftsminister-
IT-Einheiten empfehlenswert. konferenz üblich ist, erschwert. Das sogenannte
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zuständigen Minister:innen, Senator:innen, Neben der Dominanz der Anwendung innerhalb
Staatssekretär:innen und Landesbeauftragten der Wirtschaft konnte ein weiterer Bereich identi-
zeigt aber, dass sich auch hier erste Formate eta- fiziert werden, der in den Ländern im Themenfeld
blieren und den Austausch untereinander, aber Künstliche Intelligenz schwerpunktmäßig berück-
auch mit der Bundesebene einfordern (Bayeri- sichtigt wird: das Feld Forschung & Bildung. Auch
sche Staatsregierung 2020). Dabei wird das The- hier zeigt sich die Strategie, dass an vorhandene
ma KI-Politik der Länder derzeit nicht als föderale Stärken angeknüpft wird. Bereits forschungsstar-
Konkurrenz-Situation wahrgenommen, vielmehr ke Standorte, zumeist Universitäten, werden nun
ergeben sich inhaltliche Schwerpunkte durch be- zusätzlich im Bereich der KI-Forschung gefördert.
reits bestehende Strukturen. So investiert beispielsweise Baden-Württemberg
mit der Initiative des Cyber Valleys in eine ganze
Region und will nach eigenen Angaben mit dem
dort geschaffenen „Ökosystem […] die Position
KI-Politik in den Ländern: der Region Stuttgart-Tübingen als Teil der Welt-
Wirtschaftpolitische spitze im Bereich der KI-Forschung weiter [stär-
Fokusierung und regionale ken]“ (Cyber Valley 2021).
Schwerpunkte
Ein letzter Themenbereich, der an dieser Stelle Er-
wähnung finden soll, lautet KI & öffentliche Ver-
Alle sieben hier untersuchten Länder legen ihren
waltung. Die übergreifende Debatte zur Verwen-
Fokus deutlich auf die wirtschaftliche Anwen-
dung von KI diskutiert den Einsatz derartiger
dung der KI-Technologien. Nuancierungen lassen
Technologien durch staatliche Stellen bereits viel-
sich dahingehend ausfindig machen, ob die wirt-
fach, insbesondere unter normativen und rechtli-
schaftliche Nutzbarmachung von KI stärker die
chen Gesichtspunkten (vgl. Djeffall 2020). Die
Industrie oder aber KMUs adressiert.
Einschätzung der befragten Expert:innen über die
Ebenfalls gemeinsam ist den Ländern, dass sie tatsächliche Anwendung von KI-Technologie in-
beim Transfer auf den Einsatz von Gremien set- nerhalb der Länderverwaltung fällt jedoch zurück-
zen, die als Vermittler einen Beitrag zur Etablie- haltender aus. Insgesamt wird den Einsatzmög-
rung der KI-Technologien in der Breite leisten sol- lichkeiten langfristig ein Mehrwert attestiert.
len. Diese Gremien bilden das Dreieck zwischen Kurz- und mittelfristig wird der vorliegende Digita-
Politik, Wissenschaft und Wirtschaft ab, unter- lisierungsstau jedoch als Hemmnis für den sinn-
scheiden sich jedoch darin, welcher dieser Berei- vollen Einsatz von KI identifiziert, sodass zu-
che stärker betont wird. So setzt beispielsweise nächst basalere Schritte der Digitalisierung
Hamburg mit dem Artificial Intelligence Center auf erfolgen sollten, um darauf aufbauend die Nut-
„die Stärkung der Innovationskraft und internatio- zung von KI-Technologien innerhalb der Länder-
nalen Wettbewerbsfähigkeit“ (ARIC Hamburg verwaltung zu ermöglichen.
2021). Als eingetragener Verein mit zahlreichen
Unternehmen der Region steht hier der Bereich
der Wirtschaft stärker im Fokus. Nordrhein-West-
falen betreibt die Plattform KI.NRW mit dem
KI und Corona: Auswirkungen
Fraunhofer IAIS und stellt sich dahingehend nä- der Covid-19 Pandemie auf das
her an der Wissenschaft auf, um so „den Transfer Themenfeld
von KI aus der Spitzenforschung in die Wirtschaft
zu beschleunigen, eine Leitregion für berufliche Da sich während der Projektlaufzeit die dauerhaf-
Qualifizierung in KI aufzubauen und Impulse im ten Auswirkungen der Corona-Pandemie zuneh-
gesellschaftlichen Dialog zu setzen“ (KI.NRW mend bemerkbar machten, wurde das Thema
2021). Ein weiteres ähnliches Vorgehen der Län- kurzfristig mit in die geplanten Interviews mit den
der zeigt sich darin, dass sie unter dem Motto Vertreter:innen der Ministerialbürokratie integ-
„Stärken stärken“ an ihren bisherigen wirtschaftli- riert. Nach Einschätzung der befragten Expert:in-
chen Strukturen anknüpfen, wodurch regionale nen profitiert das Thema Künstliche Intelligenz
Schwerpunkte entstehen wie beispielsweise das insgesamt vom übergreifenden Digitalisierungs-
Feld der autonomen Schifffahrt in Schleswig-Hol- schub, der im Zuge der Corona-Pandemie seit
stein oder die Nutzbarmachung von KI für die Frühjahr 2020 ausgelöst wurde. Darüber hinaus
Landwirtschaft in Bayern. gehen die Einordnungen jedoch auseinander, wie
sich die Krise konkret auf die weitere politische
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Thematisierung der Technologie auswirkt. Wäh- der KI-Governance in Deutschland: Insbesondere
rend einige der Befragten vor allem das Potential die Diskussionen um ein mögliches Digital-Res-
der Technologie für die Bereiche Medizin und Ge- sort und dessen Zuschnitt, oder aber die bewuss-
sundheitswesen durch die Pandemie gestärkt se- te Entscheidung dagegen und eine dezentrale
hen, vertreten wiederum andere die Auffassung, Verortung der Thematik werden die Handlungs-
dass die Technologie letztlich im Alltagsleben räume für die politische Steuerung des Themen-
noch nicht dauerhaft wahrgenommen wird und feldes maßgeblich strukturieren. Darüber hinaus
daher auch nicht von der Aufmerksamkeitskon- gilt es das Wahljahr 2021 auch auf Länderebene
junktur profitieren kann. Festzuhalten bleibt je- zu verfolgen. Einerseits kann erwartet werden,
doch in jedem Fall, dass die Ministerialstrukturen dass im Zuge der Regierungsbildung und The-
einen umfassenden Digitalisierungsschub erfah- mensetzung für die folgende Legislaturperiode
ren haben, der sich dauerhaft niederschlägt. besonders in Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-
Vorpommern das Thema KI einen größeren Stel-
lenwert erhält, sodass in beiden Fällen Nachhol-
effekte wahrscheinlich sind. Im Zuge der weiteren
Ausblick: Weitere Neuaufstellungen der Landesregierungen könn-
Ausdifferenzierung im Wahljahr ten sich erstmals parteipolitische Nuancierungen
2021 der Digitalpolitik zeigen, sofern es zu neuen Re-
gierungskoalitionen kommt. Nicht zuletzt bleibt
Was die Ausdifferenzierung des Themenfeldes KI abzuwarten wie sich das Verhältnis zwischen Ex-
betrifft, lassen sich bereits heute weitere Entwick- ekutive und Legislative im Themenfeld der Künst-
lungen festhalten: So wurde im Dezember 2020 lichen Intelligenz weiter ausgestaltet.
seitens der Bundesregierung eine Zwischenbilanz
und Fortschreibung der nationalen KI-Strategie
veröffentlicht, für die auch wiederum die feder-
führenden Ministerien BMBF, BMWi und BMAS
verantwortlich zeichneten (Bundesregierung
2020). Wie bereits oben angeführt, steht auch die
im Januar 2021 unter Federführung des Bundes-
kanzleramts erarbeitete Datenstrategie in einem
unmittelbaren Zusammenhang mit dem Thema
KI, da sie neben den Themenfeldern der Datenbe-
reitstellung und Datenkompetenz auch die Vorrei-
terrolle des Staates für eine neue Datenkultur ad-
ressiert (Bundesregierung 2021). Zudem ist
davon auszugehen, dass die auf europäischer
Ebene diskutierten Bestrebungen zur Entwick-
lung einer KI-Governance auf bundes- und landes-
politische Akteure abstrahlen. Mehrere Nahezu
alle Befragten wiesen darauf hin, dass europäi-
sche Initiativen zur KI-Politik stets zur Kenntnis
genommen werden, daraus bisher aber noch we-
nig praktische Auswirkungen folgen. Zuletzt hat
die EU-Kommission im April 2021 einen ersten
KI-Rechtsrahmen vorgelegt, der von den beteilig-
ten Akteuren sicherlich registriert worden ist und
auch kurzfristig neue Orientierungspunkte für
kommende Strategien und Regelsetzungen lie-
fern dürfte.
Mit Blick auf die verteilten Zuständigkeiten inner-
halb der Bundesregierung, markieren die bevor-
stehende Bundestagswahl 2021 und die anschlie-
ßende Regierungsbildung daher einen weiteren
entscheidenden Punkt bei der Ausdifferenzierung
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11Anhang
Abkürzungsverzeichnis
BMAS Bundesministerium für Arbeit und Soziales
BMBF Bundesministerium für Bildung und Forschung
BMEL Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft
BMF Bundesministerium der Finanzen
BMG Bundesministerium für Gesundheit
BMI Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat
BMJV Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz
BMU Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit
BMVg Bundesministerium der Verteidigung
BMVI Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur
BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Energie
BMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Schematische Darstellung zentraler Akteure auf Bundesebene S. 4
Abbildung 2: Einteilung der Bundesländer nach Intensität, mit der sich das Thema KI
in offiziellen Strategiepapieren und/ oder ministerieller Verantwortlichkeit widerspiegelt,
Stand Juni 2020 S. 5
Abbildung 3: Follow the money: Verteilung der Fördermittel aus der KI-Strategie,
Stand Mai 2019 S. 6
Abbildung 4: Organisatorische Ausdifferenzierung der KI-Aktivitäten auf Bundesebene S. 7
12Weitere Informationen zum Datenmaterial
Sämtliche Interviews im Rahmen dieses Forschungsprojektes wurden videobasiert im Zeitraum 1.09.
bis zum 17.11.2020 durchgeführt. Die Interviews variierten in ihrer Dauer zwischen 30 und 60 Minuten
und wurden mit Vertreter:innen folgender Institutionen geführt:
Länderebene
1) Baden-Württemberg: Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst
2) Bayern: Staatsministerium für Digitalisierung
3) Hamburg: Senatskanzlei
4) Hessen: Staatskanzlei
5) Niedersachsen: Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Verkehr und Digitalisierung
6) Nordrhein-Westfalen: Ministerium für Verkehr
7) Schleswig-Holstein: Staatskanzlei
Bundesebene
8) Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat: Abteilung DG Digitale Gesellschaft;
Informationstechnik
9) Bundesministerium für Arbeit und Soziales: Abteilung DA Digitalisierung und Arbeitswelt
10) Bundesministerium für Bildung und Forschung: Abteilung 5 Forschung für technologische
Souveränität und Innovationen
11) Bundesministerium für Wirtschaft und Energie: Abteilung VI Digital- und Innovationspolitik
12) Verwaltung des Deutschen Bundestags: Abteilung P Parlament und Ausschüsse
Kontakt
NRW School of Governance
Universität Duisburg-Essen
Institut für Politikwissenschaft
Lotharstr. 53
47057 Duisburg
Anne Goldmann, M. A.
anne.goldmann@uni-due.de
Prof. Dr. Christoph Bieber
christoph.bieber@uni-due.de
13Sie können auch lesen
