Auswirkungen des 49-Euro-Tickets auf Verkehrsverbünde und Einnahmenaufteilung
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Analysen Verkehrspolitik DOI: 10.2478/wd-2023-0051
Wirtschaftsdienst, 2023, 103(3), 186-191
JEL: R48 , R51, R58
Felix Berschin, Christian Böttger
Auswirkungen des 49-Euro-Tickets auf
Verkehrsverbünde und Einnahmenaufteilung
Das System der Verkehrsverbünde und der Zuweisung von Fahrgeldeinnahmen in Deutschland
steht wegen seiner Verwaltungskosten und komplexen Regelungen in der öffentlichen Kritik.
Das neue bundesweite 49-Euro-Flatrate-Ticket, das am 1. Mai 2023 eingeführt werden soll,
wird erhebliche Änderungen an diesem System erfordern. Daher werden Ideen für eine Reform
des Systems diskutiert.
Verbünde prägen die Preis- und Vertriebslandschaft im den gemeinsam festgelegt, die Erlöse wurden nach festen
öffentlichen Verkehr in Deutschland. Historisch bestand Schlüsseln an die beteiligten Unternehmen verteilt. In den
in vielen Regionen ein Nebeneinander der Eisenbahn, die folgenden Jahrzehnten entstanden ähnliche Verbünde in
vom Bund oder den Ländern sowie den regionalen und fast allen Verdichtungsräumen, inzwischen wurden auch
kommunalen Verkehrsunternehmen gesteuert wurde. Im in vielen ländlichen Regionen Verbünde gegründet. Darü-
Eisenbahnverkehr bestand schon seit der Reichsbahnzeit ber hinaus haben einige Länder Landestarife eingeführt.
ein von der Staatsbahn organisierter Tarifverband Bundes- So besteht heute in Deutschland ein Flickenteppich von
bahn/Nichtbundeseigene Eisenbahnen (TBNE). In diesem rund 80 Verbünden und Tarifgemeinschaften, die sich in
System konnten die Bahnen auf Basis von sogenannten Größe, Organisation und Aufgabenumfang unterscheiden.
Anstoßtarifen durchgehende Fahrausweise ausgeben. Die Etwa ein Drittel der Verbünde wird von den Gebietskörper-
Tarife beruhten im Prinzip auf der Addition der Fahrpreise; schaften getragen (Aufgabenträgerverbund), darunter die
die Preissetzungsbefugnisse der einzelnen Bahnen blieben meisten großen Verbünde. Rund ein Drittel sind Unterneh-
unangetastet. Eine Harmonisierung erfolgte nur hinsicht- mensverbünde, das letzte Drittel sind Mischformen. Die
lich bestimmter Regeln zur Kinderaltersgrenze und derglei- Aufgaben der Verbünde variieren. Einige Verbünde sind nur
chen. Seit 2022 ist der TBNE durch den Deutschland-Tarif- für die Festlegung der Fahrpreise und die Verteilung der Er-
Verbund abgelöst, der die Tarife für länderübergreifende löse zuständig (Tarifverbund), andere Verbünde überneh-
Fahrten mit dem Regionalverkehr verwaltet. men auch Marketingaufgaben oder sind zusätzlich für die
Verkehrsplanung und Ausschreibung und die Vergabe von
Der erste Verbund zwischen Eisenbahn und kommunalem Verkehrsleistungen verantwortlich (Verkehrsverbund).
Nahverkehr entstand 1965 in Hamburg. Damit entstand ein
Tarifverbund, der auch Marketingaufgaben und gemeinsa- Vor der COVID-19-Pandemie 2019 erwirtschaftete der Öf-
me Netz- und Linienplanung übernahm. Ticketpreise wur- fentliche Personennahverkehr in Deutschland (Bus, Tram,
U-Bahn und Schienenpersonennahverkehr (SPNV)) Fahr-
© Der/die Autor:in 2023. Open Access: Dieser Artikel wird unter der
Creative Commons Namensnennung 4.0 International Lizenz veröf- gelderlöse von ca. 12,6 Mrd. Euro. Ein großer Teil der Erlö-
fentlicht (creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.de). se entfällt auf die Verbünde in den Ballungsräumen.1 Der
Open Access wird durch die ZBW – Leibniz-Informationszentrum Anteil des Deutschlandtarifverbunds liegt – ohne Fernver-
Wirtschaft gefördert. kehrsanteile – bei knapp 10 %, der Anteil der Landestarife
dürfte etwas darunter liegen.
Dr. jur. Felix Berschin ist Senior Expert bei Ramboll Einnahmenaufteilung in Deutschland
Deutschland GmbH
Die Notwendigkeit von Einnahmenaufteilung im ÖPNV ent-
stand mit der Einführung von Tarifverbünden. Die Anstoß-
Prof. Dr. Christian Böttger ist Professor im Studien-
gang Wirtschaftsingenieurwesen an der Hochschule für
Technik und Wirtschaft Berlin. 1 Als größter Verbund erzielte der Verkehrsverbund Rhein-Ruhr Fahr-
gelderlöse (inklusive Surrogaten) von knapp 1,3 Mrd. Euro, die Ver-
bünde im Bereich Hamburg, Berlin und München erwirtschaften je-
weils Erlöse im oberen dreistelligen Millionenbereich.
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tarife sind als Vorläufer zu verstehen, die Aufteilung der Er- und Fiedler, 2001, 255-259 und 299-303). Dabei lässt
löse war jedoch unproblematisch, da im Grunde nur zwei sich die Nachfrage entweder über die Zahl der „Einstei-
verschiedene Fahrkarten auf einer verkauft wurden. Beide ger“ (Personen oder Fahrten) oder über die zurückgeleg-
Verkehrsunternehmen behielten ihren Tarifanteil, lediglich te Entfernung in Personenkilometern (Pkm) darstellen.
über das Abgelten von Vertriebsaufwendungen musste Ein- Diese Daten lassen sich inzwischen über automatische
vernehmen hergestellt werden. In den heutigen Verbünden Fahrgastzählsysteme erfassen. Um das Nutzungsverhal-
und Tarifgemeinschaften werden die harmonisierten Erlöse ten zu verstehen, insbesondere hinsichtlich der Nutzung
gemeinsam vereinnahmt und auf die Akteure verteilt. Hier- von Zeitkarten, führen die Verbünde und Verkehrsunter-
für werden Einnahmenaufteilungsverträge (EAV) geschlos- nehmen zusätzlich Reisendenbefragungen durch. Auf-
sen. Im Allgemeinen organisieren die Verbünde die Abwick- grund des hohen Aufwandes erfolgen diese Befragungen
lung der Zahlungen und die Verteilung der Mittel. in der Regel nur in mehrjährigem Abstand.
Die erstmalige Schaffung von Verbünden führt stets zu Die Kostenstrukturen zwischen den Betreibern variieren
Unsicherheiten. Oft entstehen „Durchtarifierungsver- erheblich. Das eine Extrem sind Buszubringerverkehre
luste“ durch den Wegfall der zweiten Fahrkarte. Werden in dünn besiedelten Gegenden. Die gefahrenen Strecken
zudem Tarife abgesenkt, um neue Kunden zu gewinnen, sind kurz, die Auslastung der Fahrzeuge ist meist niedrig.
entstehen „Harmonisierungsverluste“. Dem entgegen Diese Verkehre sind aber zur Erschließung und als Zubrin-
stehen zusätzliche Erlöse durch mehr Fahrgäste, da mit ger für Hauptachsen, z. B. Schnellbahnen, unerlässlich.
der Neugründung von Verbünden oft weitere Leistungen Eisenbahnen befördern Fahrgäste überwiegend über län-
verbessert wurden. Etliche Verbünde starteten mit Mehr- gere Distanzen mit Fahrzeugen, die im Allgemeinen höher
einnahmen, bei anderen überwogen die Harmonisie- ausgelastet sind. In der Regel werden bei den EAV beide
rungsverluste, die dann von den beteiligten Gebietskör- Faktoren als Verteilungskriterien verwendet und kombi-
perschaften getragen werden mussten. Dabei ist vor dem niert. Die Eisenbahngesellschaften präferieren üblicher-
Start die Auswirkung auf die Erlöse unsicher, deshalb gab weise eine Verteilung der Erlöse auf Basis der Pkm, wäh-
es oft für die Übergangszeit Einnahmegarantien für die rend lokale Busunternehmen für eine Abrechnung nach
Verkehrsunternehmen (Alteinnahmensicherung). Zahl der Einsteiger plädieren.
Bei der Gründung der Verbünde ist die finanzielle Stabilität Tatsächlich werden diese Verhandlungen wohl vor allem
der beteiligten Verkehrsunternehmen ein zentrales Problem. mit Blick auf die Kostensituation der Verkehrsbetriebe
Im Allgemeinen ist mindestens eines davon im Eigentum geführt. Besonders kommunale Unternehmen können in
der entsprechenden Gebietskörperschaft, oft auch mehre- vielen Fällen kaum ihre Kosten decken. Oft sind die po-
re oder alle. In der Regel stellten die Gebietskörperschaf- litischen Entscheider in den Verbünden zugleich auch
ten zusätzliche Mittel bereit, um die politisch erwünschte wirtschaftlich für einen der beteiligten Verkehrsbetriebe
Schaffung von Verbünden zu ermöglichen. Für die Über- verantwortlich. Deshalb geht es in den Verhandlungen zur
gangsphase erhielten die Betreiber oft Einnahmegarantien. Einnahmenaufteilung weniger um ökonomische Logik als
Über die Jahre experimentierten die Aufgabenträger mit un- vielmehr darum, Verteilungsmechanismen zu finden, die
terschiedlichen Modellen zur Verteilung der Einnahmen und es den Verkehrsunternehmen erlauben, ihre Kosten zu
Zuschüsse auf die Verkehrsunternehmen. In einigen Fällen decken bzw. das Defizit zu begrenzen. Im Lauf der Zeit
wurden den Betreibern jeweils ihre Kosten erstattet. Dabei entstanden deshalb zahlreiche Varianten der beiden Kri-
entfiel allerdings der Anreiz zur effizienten Leistungserbrin- terien, z. B. die Berechnung von Zonen statt Pkm. In Ein-
gung. Auch Fortschreibungen der Einnahmen aufgrund zelfällen wurden noch abstraktere Kriterien eingeführt,
des Leistungsangebotes, wie es z. B. der Verkehrsverbund z. B. in Karlsruhe „Falschumsteiger“ und „fiktive“ Fahr-
Rhein-Ruhr zunächst praktizierte, bewährten sich nicht, da gäste.2 Die Verhandlung der EAV und das laufende Con
hier ein Fehlanreiz bestand, Leistungen unabhängig von der trolling sind deshalb sehr komplex, entsprechend benö-
Nachfrage auszuweiten. Vor etwa zehn Jahren konnten sich tigen die Verbünde hierfür viele Mitarbeiter, spezialisierte
Akteure im Verkehrsverbund Berlin-Brandenburg über Jah- Berater und IT-Systeme, die erhebliche Kosten verursa-
re nicht über die Einnahmenaufteilung einigen, in der Folge chen. Verkehrsminister Wissing hat die hohen Vertriebs-
behielt jeder Betreiber seine Einnahmen. Es kam zu einem und Verwaltungskosten wiederholt kritisiert und sugge-
absurden Wettbewerb um Ticketverkäufe. Als den ersten
Betreibern die Insolvenz drohte, intervenierte die Politik. 2 In Karlsruhe verkehren Stadtbahnen, die in unterschiedlichen Ab-
schnitten von unterschiedlichen Betrieben verantwortet (VBK = städ-
Aufgrund der Erfahrungen haben sich inzwischen Ver- tisch, AVG = Landkreise bzw. Land) werden. Fahrgäste und Pkm müs-
sen unterschiedlichen Betrieben zugeordnet werden, auch wenn sie
fahren der Einnahmenaufteilung durchgesetzt, bei denen physikalisch nicht umsteigen. Durch die Doppelzählung von Fahrgäs-
die Erlöse nachfragebasiert aufgeteilt werden (Berschin ten erhöht sich so jeweils der Einnahmenanspruch für beide Seiten.
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riert, das 49-Euro-Ticket würde zu einer Vereinfachung bahnfernverkehr ist es üblich, die Preise je nach Nachfra-
führen (NDR, 2023). ge zu variieren und damit die Auslastung zu optimieren. Im
ÖPNV in Deutschland sind die Preise nach Entfernung ge-
Insgesamt steht das Thema Einnahmenaufteilung un- staffelt. In einigen Regionen gibt es verbilligte Zeitkarten,
ter Druck. Zwar stehen dank automatischer Zählgeräte die erst nach der morgendlichen Nachfragespitze gelten.
die reinen Fahrgastzahlen immer schneller und präziser Darüber hinaus gibt es ermäßigte Tickets, vor allem Zeit-
zur Verfügung, die Anpassungsdynamik hingegen hat karten, für bestimmte Gruppen (Schüler:innen, Studieren-
sich nicht verbessert. Neben den ständig laufenden Ver- de, Rentner:innen und einkommensschwache Personen).
handlungen über Fortschreibung der Aufteilungskriterien Im ÖPNV ist die Differenzierung heute weniger ausgeprägt
werden immer wieder Sondersituationen wie Baustellen, als in vergleichbaren Branchen. Allerdings tragen die we-
spezielle Sonderangebote oder auch zuletzt die COVID- nigen bestehenden Preisdifferenzierungen nach Entfer-
19-Pandemie zum Anlass genommen, Anpassungen der nung und nach Zeit zur Glättung der Nachfrage bei und
Einnahmenaufteilung zu verzögern oder gar ganz auszu- erhöhen so die Leistungsfähigkeit des Systems, dieser Ef-
setzen. Vor allem im SPNV hat dies mit dazu beigetragen, fekt wird mit dem 49-Euro-Ticket verschwinden.
dass die SPNV-Aufgabenträger kaum noch Nettoverträge
ausschreiben. Bei Bruttoverträgen erbringen die EVU nur Auswirkungen des 49-Euro-Tickets
die Transportleistung, sie profitieren nicht von den Erlö-
sen und verlieren damit den Fokus auf den Absatzmarkt. Bund und Länder haben entschieden, das 49-Euro-Ticket
zum 1.5.2023 einzuführen. Dabei sind viele Details noch
Tarifsysteme offen. Folgende Konsequenzen ergeben sich für Markt
und Administration.
Die Tarifsysteme im ÖPNV werden von den Verbünden
festgelegt, dabei nimmt auch die Politik massiv Einfluss. Markt
Grundsätzlich haben die Verbünde ein Interesse an ho-
hen Erlösen, andererseits sollen die Bürger/Wähler:innen Mit dem 49-Euro-Ticket ist die Erwartung verbunden, zu-
nicht übermäßig belastet werden, schließlich lassen sich sätzliche Nutzer für den ÖPNV zu gewinnen.3 Es besteht
günstige Preise auch mit dem Ziel der Verkehrsverlage- diesbezüglich Skepsis: Neukunden, die das 9-Euro-Ticket
rung begründen. Bei der konkreten Ausgestaltung der im Sommer gekauft haben, haben dies überwiegend für zu-
Preise gibt es zahlreiche Stellgrößen. Es bestehen unter- sätzliche Leistungen genutzt, die Verlagerungswirkung war
schiedliche Gestaltungsoptionen für bestimmte Ticketfor- gering. Mehr als die Hälfte der Deutschen hat das Angebot
men (z. B. Tages-, Wochen- und Monatskarten), Zielgrup- nicht genutzt.4 Befürworter des 9-Euro-Tickets argumentie-
pen (Schüler-, Sozial-, Studenten und Seniorentickets) ren, drei Monate seien nicht lang genug gewesen, um lang-
und sonstige Merkmale (Übertragbarkeit, Abos, gleiten- jährig eingeübte Mobilitätsgewohnheiten zu verändern. Mit
der Termin). Besonders umstritten ist immer die Bildung dem 49-Euro-Ticket wird diese Hypothese getestet.
von Zonen und Preisstufen. Ausgehend davon, dass die
Kosten einer Beförderung weitgehend proportional zur In den meisten größeren Städten kostet eine Monatskar-
Entfernung sind, besteht ein grundsätzlicher Zielkonflikt te für das Stadtgebiet etwas mehr als 49 Euro, in einigen
zwischen Einfachheit und Gerechtigkeit. kleineren Städten, vor allem im Osten, liegt der Preis
heute unter 49 Euro. Schüler- und Sozialtickets sowie
Medial und politisch werden die vielen unterschiedlichen Semestertickets liegen in vielen Regionen darunter. Mo-
Tarifsysteme immer wieder heftig kritisiert. Tatsächlich natskarten für längere Strecken sind heute deutlich teu-
dürfte die Mehrheit der Fahrgäste kein Problem mit dem rer. Für die meisten Stadtbewohner:innen bringt das neue
bestehenden Tarifsystem haben. Der überwiegende Teil Ticket deshalb nur geringe Einsparungen. Für Nutzende
von ihnen nutzt Zeitkarten mit einem klaren räumlichen von Semester- und Sozialtickets, die heute weniger als 49
und zeitlichen Geltungsbereich. Bei Einzelfahrkarten ist Euro kosten, ist das Angebot nur dann interessant, wenn
die Komplexität höher, allerdings hilft die Technologie sie auch außerhalb ihres Wohnortes den ÖPNV nutzen.
heute bei der Auswahl des richtigen Tickets. Trotzdem ist
nicht ganz von der Hand zu weisen, dass die Komplexität 3 Der VDV rechnet damit, dass von den ca. 14 Mio. Zeitkarteninhabern 11,3
des Fahrkartenkaufs potenzielle Nutzer abschreckt und Mio. auf das neue 49-Euro-Ticket umsteigen werden. Zusätzlich erwartet
er 5,6 Mio. Neukunden, https://www.vdv.de/presse.aspx?id=6ae8a7c8-
eine Vereinfachung sinnvoll wäre. 0336-44e3-a2e6-f854bfc4a865&mode=detail (1. Februar 2023).
4 Der verkehrliche Erfolg des 9-Euro-Tickets ist umstritten – der Verlage-
Abweichend von den meisten anderen Verkehrsmärkten rungseffekt war eher gering, ein großer Teil der Fahrten war „induzierter
Verkehr“. Abhängig von den verwendeten Daten ist umstritten, ob das
werden in Deutschland die Preise im Nahverkehr nur we- 9-Euro-Ticket tatsächlich Emissionen reduziert oder steigert, https://
nig differenziert. In der Luftfahrt, in Hotels und im Eisen- www.vdv.de/bilanz-9-euro-ticket.aspx; Bongaerts et al. (2022, 673 ff.).
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Ein besonderes Segment sind Kollektivtickets, vor allem tionen, mit denen die Einnahmeverluste ausgeglichen wer-
Semester- und Jobtickets, bei denen eine ganze Gruppe, den, ist die Verteilung zu organisieren und ein neuer Vertei-
unabhängig von Einzelentscheidungen, eine Zeitkarte er- lungsschlüssel zu finden. Dies wird um so schwieriger, weil
hält.5 Deren Preis liegt heute in der Regel unter 49 Euro. zahlreiche Länder und Verbünde beabsichtigen, auf Basis
Diese Kollektivsysteme werden aber in der heutigen Form des 49-Euro-Tickets zusätzlich regionale Angebote zu
nicht weiterbestehen können. Vielfahrer werden auf das schaffen. Organisatorisch zeichnet sich ab, dass die Mittel
neue Ticket umsteigen wollen. Dadurch werden viele Be- über die bestehenden Tarifverbünde ausgereicht und ver-
troffene lieber das neue Ticket nutzen wollen und aus dem teilt werden sollen. Das eigentliche Verteilungsproblem ist
Kollektivsystem ausscheiden. Im Ergebnis wird der ÖPNV damit noch nicht gelöst. Viele der Diskussionen über die
viele zahlende, aber nicht nutzende Kund:innen verlieren. Verteilungsschlüssel, die bislang in den einzelnen Verbün-
den geführt wurden, werden jetzt zusätzlich bundesweit zu
Eine deutliche Entlastung bringt das 49-Euro-Ticket für Rei- führen sein. Einige Bundesländer haben angeregt, die bis-
sende, die regelmäßig längere Strecken zurücklegen. Für herigen Verteilungsschlüssel zu verwerfen und künftig den
sie werden die Tickets massiv günstiger. Das vermutlich Wohnort der Fahrgäste als Verteilungsschlüssel zu nutzen.
größte Segment dabei sind Pendler, die im Umland der Me- Dieser Vorschlag ist kritisch zu sehen, er wird administra-
tropolen wohnen, oft auch als „Speckgürtel“ bezeichnet. tive Probleme verursachen und zudem zu einer massiven
Ein großer Teil der zusätzlich erforderlichen Subventionen Umverteilung zwischen Ländern und Regionen führen.
wird dieser Gruppe zugutekommen, also keineswegs die
einkommensschwachen Personen erreichen. Zum anderen Kommunale Verkehrsbetriebe streben in der Regel keine
schafft das 49-Euro-Ticket einen Anreiz zum Fernpendeln. Gewinne an. Meist werden sie so gesteuert, dass mit un-
Eigentlich besteht politischer Konsens, die Zersiedelung terschiedlichen Ausgleichszahlungen die Kosten gerade
und damit das Fernpendeln eher zurückzudrängen, auch in gedeckt werden. Im SPNV hingegen erwarten die Betrei-
diesem Punkt schafft das neue Angebot einen Anreiz in die ber Gewinne, allerdings sind die Margen seit Jahren rück-
falsche Richtung (Fichert und Sterzenbach, 2023). läufig, aktuell ist kaum ein Betreiber profitabel (Berschin
und Böttger, 2019). Die aktuelle Inflation verschärft die
Der zusätzliche Mittelbedarf für das 49-Euro-Ticket wurde Situation für alle Verkehrsunternehmen massiv. Mit der
vorerst auf 4,7 Mrd. Euro taxiert. Es ist bemerkenswert, Einführung des 49-Euro-Tickets wird die Einnahmenauf-
wie geräuschlos die Politik diese Mittel bereitgestellt hat, teilung für die Erlöse und staatlichen Zuschüsse komplett
während der Ausbau der ÖPNV-Verkehrsinfrastruktur seit neu geregelt. Dabei ist es technisch nicht denkbar, alle
Jahren fast zum Erliegen gekommen ist. Die Mittel für den Beteiligten so zu stellen wie zuvor – es wird zwingend
Neu- und Ausbau des Schienennetzes stagnieren seit Gewinner und Verlierer geben. Der Handlungsspielraum
Jahren bei unter 2 Mrd. Euro jährlich – vor 20 Jahren inves- für die „Verlierer“ ist gering: Wegen des 49-Euro-Tickets
tierte der Bund noch doppelt so viel in Neu- und Ausbau. besteht kaum Spielraum für Fahrpreiserhöhungen. Wenn
nicht die Kommunen aushelfen oder Kosten gesenkt wer-
Einnahmenaufteilung mit dem 49-Euro-Ticket – kurzfristig den können, bleibt nur die Option der Leistungskürzung.
Deshalb wird direkt nach Einführung des 49-Euro-Tickets
Derzeit ist noch offen, wie die Einnahmenaufteilung für das die politische Aufmerksamkeit sich darauf richten müs-
49-Euro-Ticket funktionieren soll. Verkehrsminister Wissing sen, die Schieflage von Verkehrsbetrieben zu verhindern.
erwartet, dass mit dem neuen Ticket auch die bestehenden
Strukturen verschlankt werden. Allerdings ist nicht erkenn- Neben den kurzfristig zu lösenden Problemen ist grundsätz-
bar, dass das neue Ticket tatsächlich eine Verschlankung lich die Frage zu stellen, nach welchen Prinzipien die Einnah-
der Strukturen bewirken könnte. Vielmehr ist zu vermuten, menaufteilung gestaltet werden könnte. Das Hauptproblem
dass der administrative Aufwand deutlich steigen wird: der Mittelverteilung wird darin bestehen, dass im Ergebnis
keine ökonomischen Kriterien genutzt werden können, weil
Mit dem 49-Euro-Ticket verschwinden die heutigen Tarif- am Ende immer ein Verteilungsschlüssel gefunden werden
verbünde nicht. Zwar wird der überwiegende Teil der Fahr- muss, der es den einzelnen Verkehrsbetrieben ermöglicht,
gelderlöse auf das neue Ticket entfallen, aber ein Teil der ihre Kosten zu decken bzw. das Defizit zu begrenzen.
Erlöse, insbesondere Einzelfahrten, werden in dem heuti-
gen System verbleiben. Für diese Erlöse und die Subven- Dauerhafte Finanzierung
Längerfristiger Vorschlag zur Einnahmenaufteilung
5 An vielen Hochschulen in Deutschland müssen die Studierenden ein
Semesterticket erwerben. Für dieses System ist ein Mehrheitsent-
scheid der Studierenden erforderlich. Einige Firmen stellen allen Be- Die Grundannahme besteht darin, dass im Rahmen der
schäftigen subventionierte Jobtickets zur Verfügung. Einführung des 49-Euro-Tickets die Struktur der Ver-
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kehrsverbünde und Tarifgemeinschaften nicht grund- gaben an kommunale eigene Unternehmen ist faktisch
sätzlich reformiert wird. Trotzdem sollte die Einnahmen- ein Bruttovertrag, da der Eigentümer im Zweifel für alle
aufteilung so gestaltet werden, dass die Komplexität des Verluste seines Unternehmens aufkommt.
Systems nicht weiter steigt und dass anstehende Struk-
turreformen nicht zusätzlich erschwert werden. Die Finanzierung von Verkehrsunternehmen aus öffent-
lichen Mitteln bedarf einer rechtlichen Grundlage. Dabei
• Es wird dafür plädiert, künftig ausschließlich die Pkm stellen die zusätzlichen Zuschüsse für das 49-Euro-Ticket
zur Grundlage der Einnahmenaufteilung zu machen. eine neue Herausforderung dar. Heute erfolgt die Finan-
Dieser Wert kann heute automatisiert erfasst werden, zierung auf unterschiedlichen Rechtsgrundlagen:
steht also präzise und zeitnah zur Verfügung.
1. Nahezu flächendeckend und rechtlich unproblema-
• Wie zuvor dargelegt, unterscheiden sich die Kosten der tisch sind „Surrogate“, mit denen Einnahmeausfälle für
Leistungserbringung zwischen Bussen und Bahnen bestimmte Zielgruppen kompensiert werden. Darunter
deutlich. Aus diesem Grund sollte der Pkm-Wert für un- fallen traditionell die Zuschüsse für reduzierte Schüler-
terschiedliche Verkehrsarten, beispielsweise S-Bahn, fahrkarten und die Beförderung von Schwerbehinder-
Stadtbus und Regionalbus, differenziert werden. Kurz- ten. Dieses Instrument wurde aber auch zum Ausgleich
fristig und ohne weitere Reformen wird dieses System von Durchtarifierungs- und Harmonisierungsverlusten
dazu führen, dass einige Verkehrsbetriebe ihre Kosten und zuletzt im Zusammenhang mit der COVID-19-Pan-
nicht decken können. Hier wird übergangsweise eine demie zum Ausgleich genutzt. Surrogate zählen nicht
Komplementärfinanzierung erforderlich, wobei hierfür als Subvention.
auch die bei den einzelnen Verbünden verbleibenden
Tarifeinnahmen herangezogen werden können. 2. Zuschüsse für Verkehrsdienstleistungen können als Er-
gebnis von Ausschreibungen gelistet werden. Durch die
• Wichtig erscheint es auf jeden Fall, bei der Schaffung wettbewerbliche Vergabe ist – zumindest theoretisch –
künftiger EAV Fehlanreize zu vermeiden: So sollte klar sichergestellt, dass der Zuschuss marktüblich ist und
sein, dass weitere Preissenkungen (z. B. reduzierte keine unerlaubte Subvention darstellt. Diese Zahlungen
Zeitkarten für Studierende oder einkommensschwache dürfen deshalb auch Gewinnanteile enthalten.
Personen) von der jeweils verantwortlichen Stadt oder
dem Land zu tragen sind und nicht zu erhöhten Zuwei- 3. Im kommunalen Bereich sind Direktvergaben an kom-
sungen auf einem übergreifenden Topf führen dürfen. munale Verkehrsbetriebe üblich. Die dabei geleisteten
Ausgleichszahlungen müssen „angemessen“ sein, sie
Auf Basis des vorgeschlagenen neuen Prinzips der Einnah- dürfen die Kosten zuzüglich eines angemessenen Ge-
menaufteilung könnten sich weitere Reformen entwickeln. winns nicht übersteigen. Zudem müssen Anreize für
Die nach diesem Prinzip zugewiesenen Erlöse werden bei Kundenorientierung und wirtschaftliche Führung be-
unterschiedlichen Verbünden und Verkehrsbetrieben einen stehen (VO (EG) 1370/2007, Anhang 7).
unterschiedlichen Teil der Kosten decken. Diese Abwei-
chung lässt sich zu einem erheblichen Teil über unterschied- 4. In einigen Regionen gibt es noch „eigenwirtschaftli-
liche Effizienz und über die Angebotsqualität (z. B. Bedie- che“ Konzessionen. Bei diesen werden mit Ausnahme
nungsdichte relativ zu Fläche und Bevölkerung) erklären. der Surrogate keine öffentlichen Zuschüsse gezahlt.
Die Einnahmenaufteilung auf Basis standardisierter Werte Dabei dürfen Surrogate nur soweit gezahlt werden, wie
je Pkm würde deshalb in Richtung einer deutschlandweiten sie mit tatsächlichen Einnahmeminderungen korrelie-
Harmonisierung von Leistung und Kosten wirken. ren. Je mehr mit in der Vergangenheit erzielten Erträ-
gen oder gar mit vermeintlich durchsetzbaren fiktiven
Juristische Aspekte der Zuschusszahlung Erträgen argumentiert wird, desto eher ergeben sich
rechtliche Zweifel an der Zulässigkeit (Berschin et al.,
Ein großer und weiter wachsender Anteil der Beauftra- 2010). Diese Probleme verschärfen sich durch die Ein-
gungen im ÖPNV erfolgt als Bruttovertrag, bei denen der führung des 49-Euro-Tickets.
Aufgabenträger das Erlösrisiko trägt, während der Be-
treiber nur für die Leistungserbringung verantwortlich ist. Derzeit ist noch unklar, auf welcher Rechtsgrundlage
Der Trend zu den Bruttoverträgen hängt mit der anhalten- die Ausgleichszahlungen für das 49-Euro-Ticket geleis-
den Margenschwäche zusammen (Berschin und Böttger, tet werden sollen. Bei den Direktvergaben und auch den
2019) und hat sich zuletzt durch den Nachfrageeinbruch ausgeschriebenen Bruttoverträgen sollte dies kein Pro-
der COVID-19-Pandemie und den Preisexplosionen noch blem sein, da letztlich die Kosten erstattet werden. Die
mehr verschärft. Aber auch der große Teil der Direktver- rechtssichere Ermittlung von Surrogaten wird mit dem
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neuen Ticket immer schwieriger, da es kaum noch belast- zahlungen von Bund und Ländern abgewickelt werden
bare Grunddaten gibt, auf deren Basis Surrogate ermittelt sollen. Dabei zeichnet sich ab, dass die Einnahmen ganz
werden können. Die von den Bundesländern geforderte überwiegend nicht über den Deutschlandtarifverbund,
Freigabe durch die EU-Kommission deutet darauf hin, sondern über die bestehenden lokalen Verbundstruktu-
dass Deutschland dieses Problem durch eine Befreiung ren abgewickelt werden können. Diese Lösung bietet den
von den EU-Vorgaben lösen möchte. Vorteil, dass die Verbünde die Kostenstruktur und Proble-
me der regionalen Akteure gut einschätzen können. Die-
Ein denkbarer Kompromiss aus rechtlichen Anforderun- ses Argument bezieht sich auf die kurzfristige Problemlö-
gen und Praktikabilität könnte ein einheitlicher prozentu- sung, das Grundproblem komplexer und kostenintensiver
aler Zuschlag zu den Einnahmen aus dem 49-Euro-Ticket Strukturen bleibt bestehen.
sein, der zumindest einen im Durchschnitt belegbaren
Einnahmenausfall widerspiegelt. Hiermit würde man zwar Derzeit ist nicht erkennbar, wie eine Reform der Verbund-
nicht auf exakt ermittelten Markteinnahmen aufsetzen, und Aufgabenträgerlandschaft aussehen könnte. Soweit
würde aber vermeiden, dass die Einnahmen komplett bislang absehbar ist, wird das 49-Euro-Ticket kein Ka-
eingefroren wären und mit Eigenwirtschaftlichkeit und talysator für Reformen. Das Zielbild ist einerseits relativ
Marktorientierung nichts mehr zu tun hätten. klar: Kernelemente der Marktorganisation sollten bun-
desweit standardisiert werden. Hierzu gehören Verkehrs-
Marktordnung und Einnahmenaufteilungsverträge sowie Rahmenregeln
für Tarifbedingungen wie Altersgrenzen. Andererseits
Mit dem 49-Euro–Ticket verschiebt sich die Erlösstruktur der sollten regionale Akteure eine gewisse Autonomie be-
Verkehrsunternehmen. Künftig werden die Fahrgäste weni- halten. Die öffentlich intensiv geäußerte Kritik an den un-
ger als die Hälfte der Erträge finanzieren, ein größerer Teil der verständlichen und inkompatiblen lokalen Fahrpreisen ist
Erlöse wird über die Aufgabenträger oder andere staatliche nicht von zentraler Bedeutung, weil es nur wenige Fahr-
Stellen bereitgestellt. Entsprechend werden die Betreiber gäste betrifft. Das Hauptproblem der Reform besteht da-
den Fokus ihrer Marketingaktivitäten verschieben. Sie wer- rin, dass viele in der Branche tätige Akteure von Refor-
den weniger Fachleute für Fahrgastmarketing beschäftigen men persönlich massiv betroffen sein werden und diese
und stattdessen mehr Ressourcen in das Lobbying und Ein- deshalb nicht unterstützen.
nahmenaufteilung investieren. Das führt zu der Frage, wie
trotzdem sichergestellt werden kann, dass sich die Verkehrs-
unternehmen auf den Fahrgastmarkt konzentrieren. Literatur
Berschin, F. und L. H. Fiedler (2001), Die Zukunft der Einnahmenauftei-
Auf der Kostenseite kann über Ausschreibungen die effizi- lung – effiziente wettbewerbskonforme Systeme, Verkehr und Technik,
54(6), 255-259 und 299-303.
ente Leistungserstellung sichergestellt werden. Um auch
Berschin, F. und C. Böttger (2019), Gestörte Marktordnung: SPNV zwi-
bei Direktvergaben eine effiziente Leistungserbringung schen Markt und Staat, Der Nahverkehr, 11/2019, 30-33.
zu erreichen, könnten finanzielle Anreize für Management Berschin, F., S. Grischkat, A. Karl und C. Schaaffkamo (2010), Allgemeine Vor-
schriften gemäß Art. 3 Abs. 2 der VO (EG) 1370/2007: Rechtsgrundlagen
und Mitarbeiter gesetzt werden. Um einen Anreiz in Rich-
und Hinweise für die Praxis, Verkehr und Technik, 63(12), 466-470.
tung Fahrgastzahlen zu schaffen, sollte in den Verträgen Bongaerts, R., A. Krämer und G. Wilder (2022), Das 9-Euro-Ticket: Erfah-
die Steigerung der Fahrgastzahlen, gemessen in Pkm, rungen, Wirkungsmechanismen und Nachfolgeangebot, Wirtschafts-
dienst, 102(11), 873-880, https://www.wirtschaftsdienst.eu/inhalt/
berücksichtigt werden.
jahr/2022/heft/11/beitrag/das-9-euro-ticket-erfahrungen-wirkungs-
mechanismen-und-nachfolgeangebot-7220.html (1. Februar 2023).
Künftige Organisation Fichert, F. und R. Sterzenbach (2023), Der Irrweg der ÖPNV-Flatrate,
Frankfurter Allgemeine Zeitung, 19. Januar.
NDR (2023), 9-Euro-Ticket: Wissing fordert Länder-Finanzplan für Nachfol-
Die Branche diskutiert bereits intensiv, über welche Ver- ge, https://www.ndr.de/nachrichten/info/9-Euro-Ticket-Wissing-fordert-
bundstrukturen das 49-Euro-Ticket und die Ausgleichs- Laender-Finanzplan-fuer-Nachfolge,wissing116.html (1. Februar 2023).
Title: Impact of the 49 Euro Ticket on Transport Associations and Revenue Sharing
Abstract: This article describes the current system of public transport associations and ticket revenue allocation in Germany. The system has
been subject to public criticism for its administrative cost and complex regulations. The new nationwide 49 euro flat rate ticket planned to start
in May 2023 will require significant changes to this system. The article details the challenges and discusses ideas to reform the system.
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