Die Konferenz zur Zukunft Europas - Einleitung - Stiftung Wissenschaft ...
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NR. 20 MÄRZ 2021 Einleitung Die Konferenz zur Zukunft Europas Herausforderungen und Erfolgsbedingungen für einen Reformimpuls, der über Krisenmanagement hinausreicht Nicolai von Ondarza / Minna Ålander Seit dem Vertrag von Lissabon ringt die Europäische Union (EU) mit ihrer Fähigkeit, strukturelle Reformen durchzuführen. Neue Integrationsschritte waren nur unter extremem Krisendruck möglich, Vertragsänderungen sind zu einem Tabu geworden. Einen neuen Weg soll die »Konferenz zur Zukunft Europas« eröffnen und in einem Hybrid aus interinstitutionellen Verhandlungen und Bürgerbeteiligung neue Ideen für die Weiterentwicklung der Union hervorbringen. Doch die Covid-19-Pandemie hat den Start verzögert. Auch Ziele, Ambitionsniveau und Struktur der Konferenz sind unter den EU-Institutionen umstritten. Um einen nachhaltigen Reformimpuls zu ent- falten, muss die Konferenz vier Hindernisse überwinden: die Skepsis vieler Mitglied- staaten, das Tabu von Vertragsänderungen, interinstitutionelle Rivalitäten und bis- herige Schwierigkeiten der EU mit der Bürgerbeteiligung. »Nicht zu verwechseln mit dem ›Konvent kunftskonferenz in ihrer Bewerbungsrede zur Zukunft Europas‹« – so lautet der Warn- als Versprechen an das Europäische Parla- hinweis auf der englischen Wikipedia-Seite ment (EP) auf die Agenda gesetzt, vor allem zur »Konferenz zur Zukunft Europas«. Im um das 2019 gescheiterte Spitzenkandi- namensverwandten Konvent wurde 2002– datenverfahren zu reformieren. Danach 2004 der Entwurf für einen »Vertrag über wurde die Konferenz zu einem Opfer der eine Verfassung für Europa« auf den Weg Covid-19-Pandemie, ihre für Mai 2020 vor- gebracht, der nach negativen Referenden gesehene Eröffnung musste verschoben in Frankreich und den Niederlanden im werden. Nur nach zähen Verhandlungen Vertrag von Lissabon mündete. Eine ähn- ist eine Einigung der drei Hauptorgane lich ambitionierte Reform der europäischen der EU (Parlament, Rat und Kommission) Verträge soll mit der Zukunftskonferenz auf Programm und Struktur der Zukunfts- nach dem Willen des Rates der EU nicht konferenz gelungen. Das schleppende Tempo angestoßen werden. Was genau mit der der Verhandlungen kann auf Faktoren zu- »Konferenz zur Zukunft Europas« erreicht rückgeführt werden, die sich in vier Haupt- werden soll, bleibt indes weiterhin unklar. herausforderungen für die Konferenz unter- Vor ihrer Wahl zur Kommissionspräsi- teilen lassen. dentin hat Ursula von der Leyen die Zu-
Die Zukunftskonferenz als Geflecht aufgelöst werden, was einem Öff-
Reformwerkstatt nen der Büchse der Pandora gleichkäme.
Auch der Ratifikationsprozess birgt Risiken.
Die erste große Herausforderung ist die Denn am Ende müssen nicht nur alle natio-
Klärung der Reichweite der zu diskutieren- nalen Regierungen, sondern auch die natio-
den Reformen, insbesondere ob Vertrags- nalen Parlamente, Verfassungsgerichte und
reformen prinzipiell Teil der Diskussionen zum Teil Bevölkerungen in Referenden Ver-
sein sollen. tragsänderungen zustimmen. Solche Ände-
Grundsätzlich soll die Zukunftskonfe- rungen sind somit sehr zeitaufwendig und
renz neue Wege zur Weiterentwicklung der insofern nicht als schnell einsetzbares Krisen-
EU aufzeigen. Ein Blick auf die europäische instrument geeignet. Von der Erklärung
Agenda lässt einen großen Bedarf an Refor- von Laeken (2001) über den Verfassungs-
men erkennen. Reformprozesse wie in der vertrag bis hin zum Lissabonner Vertrag
Asyl- und Migrationspolitik oder bei der (2009) vergingen acht Jahre. Selbst das »ver-
Bankenunion stecken seit Jahren fest, zen- einfachte Vertragsänderungsverfahren«, mit
trale strukturelle Defizite der Eurozone sind dem 2011–2013 durch Hinzufügen eines
nach wie vor nicht behoben. Gleichzeitig einzigen Satzes in Artikel 136 des Vertrags
ringt die EU um internationale Handlungs- über die Arbeitsweise der EU der Euro-
fähigkeit in einer zunehmend von Groß- päische Stabilitätsmechanismus (ESM) ab-
macht-Konkurrenz dominierten Welt sowie gesichert werden sollte, nahm über zwei
in ihrer von Krisen überzogenen Nachbar- Jahre in Anspruch (s. SWP-Aktuell 89/2015).
schaft. Das Bemühen um die Bewältigung Ein Großteil der Mitgliedstaaten im Rat
der Covid-19-Pandemie hat neue Fragen will daher verhindern, dass in der Zukunfts-
nach Kompetenzen in der Gesundheits- konferenz über Vertragsänderungen dis-
politik aufgeworfen. Ebenso klärungsbedürf- kutiert wird. Das wäre ein doppelter Fehler.
tig ist seit den Europawahlen 2019 das Aus- Denn auf der einen Seite würden damit
wahlverfahren für EU-Führungspositionen von vornherein alle Reformvorschläge aus-
und dessen demokratische Legitimität. geschlossen, zu deren Umsetzung Vertrags-
änderungen nötig wären – etwa im insti-
Blockade von Vertrags- tutionellen Bereich. Zum anderen würde
änderungen überwinden man sich die Chance verbauen, Politik-
bereiche miteinander zu verknüpfen, wozu
Trotz dieses offenkundigen Reformbedarfs gerade die Zukunftskonferenz mit ihrem
ist es der Europäischen Union im letzten breiten, langfristigen Ansatz gut geeignet
Jahrzehnt nur unter großen Mühen gelun- wäre. Besser wäre es daher, die Zukunfts-
gen, Antworten auf die inneren und äuße- konferenz offen zu halten und Vertrags-
ren Herausforderungen zu finden. Das änderungen weder zwingend zu fordern
liegt zum einen daran, dass Vertragsrefor- noch von Anfang an auszuschließen.
men zu einem europapolitischen Tabu
geworden sind. Seit 2009 hat die EU in Reformen jenseits von Krisen
keiner ihrer strukturellen Krisen – Euro-
krise, Migrationskrise, Brexit, der Konflikt Ein Symptom der EU-Reformblockade ist,
um Rechtsstaatlichkeit – ihre Verträge dass im vergangenen Jahrzehnt Reformen
angetastet, um Kompetenzen und/oder (fast) nur im Krisenmodus durchzusetzen
Strukturen der Union den Herausforderun- waren. »Jede Krise bietet auch eine Chance«
gen anzupassen. ist in Brüssel zum geflügelten Wort gewor-
Häufig wird gegen EU-Primärrechtsände- den. So hat die EU in Einzelbereichen oft in
rungen angeführt, dass die EU-Verträge auf kürzester Zeit weitreichende Integrations-
einem komplexen Geflecht von Kompro- schritte beschlossen. Aber eben nur unter
missen zwischen den Mitgliedstaaten beru- hohem Krisendruck, und die Schritte reich-
hen. Bei Vertragsänderungen müsste dieses ten auch nur so weit, wie nötig war, um die
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2unmittelbare Krise einzudämmen. Zwei vor. Die Agenda sah auch umfangreiche
Beispiele verdeutlichen diese »Integration Maßnahmen zur Reform der Bankenunion
im Krisenmodus«: und der demokratischen Legitimation der
Das erste Beispiel ist die Eurozone, für EU vor. Da aber das Krisenmoment fehlte,
die zwischen 2010 und 2015 in kurzer Ab- hat keines dieser Dossiers substantielle
folge zur Eindämmung der Schuldenkrise Fortschritte verzeichnet, obwohl sie zur
zunächst ein temporärer und später mit »Chefsache« erklärt worden waren.
dem ESM ein permanenter »Eurorettungs- Eine EU, die ausschließlich unter Krisen-
schirm« geschaffen wurde. Mit dem Euro- druck zu Reformen fähig ist, kann auf
Plus-Pakt und dem Fiskalpakt haben Grup- Dauer nicht stabil sein. Als politisches Kon-
pen von je 19 bzw. 25 Mitgliedstaaten zwei strukt ist sie in besonderem Maße auf Out-
völkerrechtliche Vereinbarungen über haus- put-Legitimation angewiesen. Jede existen-
haltspolitische Maßnahmen getroffen und tielle Krise schadet ihrer Akzeptanz in der
ebenfalls mit einem völkerrechtlichen Ver- Bevölkerung. Die Zukunftskonferenz hat
trag Bestandteile einer Bankenunion auf- folglich die Aufgabe, einen Reformimpuls
gebaut. Seit 2015 und dem Nachlassen des zu generieren, der nicht nur eine Reaktion
akuten Krisendrucks in der Eurozone ist die auf Krisendruck bleibt und einen länger
weitere Vollendung der Bankenunion aber anhaltenden Prozess sicherstellt.
kaum vorangekommen.
Ein zweites Beispiel ist die Asyl- und
Migrationspolitik. 2015–2016 hat die EU in Die Zukunftskonferenz als
relativ kurzer Zeit das Mandat von Frontex interinstitutionelles Gremium
deutlich ausgeweitet und die kontroverse
Flüchtlingsverteilung beschlossen. Seitdem Die zweite große Herausforderung ist der
aber deutlich weniger Geflüchtete in der EU Interessenausgleich zwischen den EU-Insti-
ankommen, tritt die Reform des Asyl- und tutionen. Die damit verbundenen Konflikte
Migrationssystems auf der Stelle. zeigen sich bereits bei den Verhandlungen
Gemeinsam ist diesen Beispielen, dass über Mandat und Struktur der Konferenz
die Reformprozesse nur a) durch Krisen- und werden diese prägen:
druck, b) ad hoc als Antwort auf einzelne, Konzeptionelle Unterschiede lassen sich
besonders ausgeprägte Krisensymptome bereits bei der Zielvorstellung für die Kon-
und c) ohne Beseitigung der strukturellen ferenz erkennen. In ihrer Bewerbungsrede
Defizite zustande gekommen sind. Im versprach Ursula von der Leyen dem EP im
Gegensatz dazu waren die Fortschritte bei Juli 2019 »neuen Schwung für die Demo-
nicht-krisengetriebenen Reformprozessen kratie in Europa«, eine Konferenz, die
der EU gering. So starteten die Staats- und sich vor allem mit der Reform des Spitzen-
Regierungschefs der EU-27 im September kandidatensystems und einem Initiativ-
2016 in Reaktion auf das Brexit-Votum recht für das EP beschäftigen würde. Dieses
den »Bratislava-Fahrplan«, mit dem sie die Wahlversprechen sollte das EP entschädi-
Handlungsfähigkeit und den Mehrwert der gen und die Abgeordneten dazu bewegen,
EU unterstreichen wollten. Zwar wurden mit der Wahl von der Leyens gleichsam zu
einzelne gesetzgeberische Vorhaben wie akzeptieren, dass sich der Europäische Rat
etwa die Einrichtung eines Reiseinforma- ihnen gegenüber beim »Spitzenkandida-
tions- und Genehmigungssystems (ETIAS) ten«-Prinzip durchsetzen konnte.
beschlossen, die grundlegenden Probleme Seitdem hat der politische Impetus der
des im Fokus stehenden Asyl- und Migra- Kommission von der Leyen für die Zu-
tionssystems der EU konnten aber nicht kunftskonferenz jedoch deutlich nachgelas-
behoben werden. Später legte der damalige sen. In einer Mitteilung von Januar 2020
Präsident des Europäischen Rates, Donald verschob die Kommission den Fokus von
Tusk, die »Agenda der EU-Führungsspitzen« institutionellen Fragen auf eine breitere
(Leaders’ Agenda«) für die Jahre 2017–2019 inhaltliche Ausfächerung entlang der poli-
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3tischen Agenda der Kommission und der Die Konferenz als Trilog
strategischen Agenda des Europäischen
Rates. Institutionelle Reformen, einschließ- Neben der grundsätzlichen Ausrichtung
lich des Spitzenkandidatenprinzips und verdienen auch prozedurale Entscheidun-
weiterer Schritte zur Stärkung der Demo- gen Aufmerksamkeit. Mit Blick auf die
kratie in der EU, sollten kein Schwerpunkt Zusammensetzung der Zukunftskonferenz
mehr sein. In ihrer »Rede zur Lage der sind sich EP, Rat und Kommission einig,
Europäischen Union« im September 2020 dass nicht nur die nationalen Regierungen
schließlich setzte Kommissionspräsidentin und die Kommission, sondern auch das
von der Leyen den Fokus allein auf den Europäische Parlament sowie nationale
Ausbau einer »EU-Gesundheitsunion«. Parlamente vertreten sein sollen. Obwohl
Im Gegensatz dazu hat das Europäische der Rat die Zukunftskonferenz explizit vom
Parlament die Idee der Zukunftskonferenz Konvent abgrenzt, entspricht ihre Zusam-
mit großer Begeisterung aufgenommen. mensetzung damit dem Modell eines Kon-
In zwei Resolutionen von Januar und Juni vents gemäß Artikel 48 (2) EUV.
2020 sprachen sich die Abgeordneten mehr- Neben der Pandemie hat vor allem ein
heitlich für ambitionierte Konferenzziele interinstitutioneller Streit über die Führung
aus, die neben einer breit gefächerten Bür- der Konferenz deren Beginn verzögert.
gerbeteiligung und einer inhaltlich offenen Beim Verfassungskonvent hatte das Präsi-
Agenda institutionelle Reformen ins Zen- dium unter dem ehemaligen französischen
trum rücken und die Option von Vertrags- Staatspräsidenten Valéry Giscard d’Estaing
änderungen nicht ausschließen. Die Zu- entscheidenden Einfluss auf das finale
kunftskonferenz wird demnach als Mög- Ergebnis genommen. Das EP hat daher
lichkeit betrachtet, zum einen die Input- gefordert, dass die Zukunftskonferenz von
Legitimation durch Bürgerbeteiligung zu einem Koordinationsgremium aus Vertre-
stärken und zum anderen die Integration terinnen und Vertretern der drei Haupt-
zu vertiefen, einschließlich Kompetenz- organe der EU geführt wird, aber unter
erweiterungen und größeren Mitwirkungs- Leitung des Europäischen Parlaments. Der
rechten des EP. Rat hingegen verlangt eine unabhängige
Viele nationale Regierungen im Rat wie- »bedeutende europäische Persönlichkeit«,
derum stehen der Zukunftskonferenz reser- also eine ehemalige Staats- oder Regierungs-
viert gegenüber. Der Rat war die letzte Insti- chefin oder einen ehemaligen Staats- oder
tution, welche im Juni 2020 ihre Position Regierungschef.
festlegte. Hierbei zielte er vor allem darauf Als Kompromiss hat die portugiesische
ab, die Aktivitäten der Konferenz zu be- Ratspräsidentschaft vorgeschlagen, dass die
grenzen. Vertragsänderungen gemäß Arti- Konferenz unter der gleichrangigen Leitung
kel 48 EU-Vertrag (EUV) sollen von vornher- der Präsidenten von Parlament und Rat so-
ein ausgeschlossen sein, die Konferenz soll wie der Präsidentin der Kommission stehen
sich vor allem an der strategischen Agenda soll. Der Streit um die Führungsfrage wäre
des Europäischen Rates ausrichten, institu- damit zwar erstmals entschärft, gleichzeitig
tionelle Reformen werden nicht erwähnt. aber auch direkt in die Konferenz hinein-
Die Zukunftskonferenz muss somit einen getragen. Denn die Zukunftskonferenz
Ausgleich zwischen diesen sehr unterschied- würde so zu einem institutionalisierten
lichen Visionen für die Weiterentwicklung Trilog, in dem die drei Hauptorgane der EU
der EU finden – zwischen einer partiellen unter Begleitung der nationalen Parlamente
Vertiefung in einzelnen Politikbereichen, um die Ausrichtung der Union ringen.
wie sie der Kommission vorschwebt, einem Umstritten ist außerdem die Frage, wie
Begleitprogramm zur strategischen Agenda mit dem Ergebnis der Zukunftskonferenz
des Europäischen Rates, wie der Rat vor- umgegangen werden soll. Das EP will, dass
schlägt, und einer Rückkehr zu großen Ver- sich alle Institutionen verpflichten, die Emp-
tragsrevisionen, wie sie das EP vertritt. fehlungen der Konferenz so weit wie mög-
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4lich umzusetzen. Der Rat hingegen will nationalen Regierungen im Rat bzw. Euro-
nur einen Bericht an den Europäischen Rat päischen Rat und unter Umständen bei der
erstellen lassen. Die Gefahr wäre in diesem Ratifikation von den nationalen Parlamen-
Fall groß, dass die Zukunftskonferenz ähn- ten mitgetragen werden müssen. Sinnvoll
lich wie die Bürgerdialoge der EU 2018 wäre es daher, die Zukunftskonferenz nach
keine europapolitischen Reformen nach dem späteren Start auch nach hinten zu
sich zieht. verlängern, etwa bis Ende 2022 oder Mitte
2023. Dann könnte Deutschland nach den
Bundestagswahlen weiter reichende Impulse
Die Skepsis der Mitgliedstaaten in die Konferenz einbringen.
In den interinstitutionellen Verhandlungen
über Struktur und Mandat der Konferenz Die Zukunftskonferenz als
war der Rat mit Abstand am zögerlichsten. Demokratiewerkstatt
Damit ist die dritte Herausforderung ver-
bunden. Viele nationale Regierungen schät- Die vierte große Herausforderung für die
zen Mehrwert und Format der Zukunfts- Zukunftskonferenz ist die Einbindung der
konferenz skeptisch ein. Aus ihrer Sicht Bürgerinnen und Bürger. Grundsätzlich
bindet die Konferenz Ressourcen, die für bietet die Konferenz die Gelegenheit, ein
dringende Herausforderungen benötigt Element der partizipativen Demokratie in
werden, welche mit regulären EU-Gesetz- das politische System der EU einzuführen.
gebungsprozessen und Koordinierungs- Wie diese Partizipation jedoch genau zu
maßnahmen bewältigt werden sollen. Der gestalten ist, solange die Pandemie und die
Beschluss des Rates zur Zukunftskonferenz Kontaktbeschränkungen andauern, bleibt
ist daher deutlich weniger ambitioniert als auf absehbare Zeit eine nicht leicht zu be-
die einschlägige Mitteilung der Kommission antwortende Frage. Die Kommission hat an-
und die Resolutionen des EP. geboten, ein mehrsprachiges Online-Portal
Darüber hinaus gibt es eine zeitliche zu etablieren, über die EU-Bürgerinnen und
Komponente. Der ursprüngliche Zeitplan Bürger miteinander diskutieren und ihre
der Konferenz war auf ein Datum im ersten Vorschläge an die EU-Institutionen heran-
Halbjahr 2022 ausgerichtet, mit Blick auf tragen können. Es bleibt den einzelnen
die französische EU-Ratspräsidentschaft – Mitgliedstaaten überlassen, gegebenenfalls
implizit aber auch als Zeichen der euro- lokale Veranstaltungen zu organisieren.
päischen Reformagenda für den Wahl- Dabei ist sicherzustellen, dass die Ergeb-
kampf Emmanuel Macrons bei den franzö- nisse durch ein übergeordnetes gemein-
sischen Präsidentschaftswahlen im April/ sames Konzept vergleichbar sind und in
Mai 2022. Mit dem um ein Jahr verzögerten die Debatten der Gesamtkonferenz ein-
Start fällt die gesamte Zukunftskonferenz gebracht werden.
aber nun in Wahlkämpfe in Deutschland Noch liegt kein konkreter Vorschlag der
und Frankreich, denkbar schwierige Um- EU-Institutionen vor. Das Parlament plä-
stände für einen europapolitischen Impuls dierte in seiner Resolution vom Januar 2020
seitens des »deutsch-französischen Motors«. für Bürger- und Jugendagoras mit repräsen-
Ohne aktive Unterstützung der natio- tativ ausgewählten Bürgerinnen und Bür-
nalen Regierungen aber kann die Zukunfts- gern; der Rat sah in seinem Dokument vom
konferenz nicht funktionieren. Denn die Juni 2020 Konferenzen in Brüssel, Straß-
Mitgliedstaaten sind noch immer die »Her- burg und den Mitgliedstaaten vor, und die
ren der Verträge« und entscheiden folglich, Kommission sprach in ihrer Pressemittei-
was im Rahmen des Möglichen ist. Letztlich lung vom Januar 2020 lediglich von Betei-
kann das Format nur Vorschläge erarbeiten, ligung »aus allen Ecken Europas«. Klar ist,
die entweder als reguläre Rechtsakte oder dass die Konferenzveranstaltungen ange-
in Form von Vertragsänderungen von den sichts der anhaltenden Pandemie absehbar
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5in virtueller Form stattfinden müssen. Dies zu Unrecht, wie der Europäische Gerichts-
bietet Bürgerinnen und Bürgern aus ver- hof 2017 feststellte. Die in Deutschland viel
schiedenen EU-Staaten allerdings auch die beachtete Bürgerbefragung der Kommission
Chance, ohne Reiseaufwand miteinander zur Abschaffung der Sommerzeit blieb bis-
zu diskutieren. lang ebenfalls folgenlos. Auch die Bürger-
dialoge mündeten lediglich in ein Informa-
Bisherige Erfahrungen mit partizi- tionsdokument des Rates der EU.
pativer Demokratie in der EU Derart umgesetzt schwächt Bürgerbetei-
ligung eher die demokratische Legitimation
Auch vor der Pandemie hat sich die EU mit der EU, weil sie Mitteilungsmöglichkeiten
partizipativer Demokratie schwergetan. vortäuscht, die jedoch zu nichts führen.
Denn bei vergleichbaren Instrumenten der Wenn die Zukunftskonferenz aus der Bür-
Bürgerbeteiligung waren die EU-Institutio- gerbeteiligung tatsächlich positive Impulse
nen bislang kaum bereit, diese in politische für die demokratische Legitimation ziehen
Initiativen umzusetzen. Im Vertrag von will, sollte sie daher drei Grundsätze beher-
Lissabon 2009 wurde beispielsweise die zigen: Erstens sollten die beteiligten Bür-
Europäische Bürgerinitiative eingeführt, gerinnen und Bürger repräsentativ aus den
mittels der seit 2012 Europäerinnen und verschiedenen Mitgliedstaaten ausgewählt
Europäer der Kommission Vorschläge für werden, um Positionen aus verschiedenen
Gesetzesinitiativen machen können. Die Strömungen der Bevölkerungen einzube-
Juncker-Kommission veranstaltete zudem ziehen. Dies hat etwa Irland bei seinen Bür-
in den letzten Jahren Bürgerkonsultatio- gerkonsultationen erfolgreich praktiziert.
nen, in denen Europäerinnen und Europäer Zweitens: Weil die europäische Dimension
in Internetbefragungen der Kommission plus Pandemie die Logistik erheblich
Einschätzungen und Vorschläge zu Geset- erschwert, sollte die EU für die Beteiligung
zesinitiativen übermitteln konnten. Inspi- jede denkbare logistische Unterstützung
riert von der Sorbonne-Rede von Frank- bieten, von Online-Plattformen über not-
reichs Staatspräsident Emmanuel Macron wendige Übersetzungsdienstleistungen bis
2017 führten die Mitgliedstaaten 2018 auch hin zur Übernahme von Kosten für physi-
nationale Bürgerkonsultationen durch. sche Konsultationen. Nicht zuletzt braucht
Die Ergebnisse dieser Bürgerbeteiligungs- eine Bürgerbeteiligung vor allem das Signal,
formate sind aber kaum in die Entschei- dass deren Ergebnisse in den Prozess der
dungsprozesse der EU eingeflossen. Ange- Beratungen zwischen den EU-Institutionen
sichts großer logistischer Hürden ist es nur einbezogen werden.
sechs von 76 registrierten Europäischen
Bürgerinitiativen gelungen, eine Million
Unterschriften zu sammeln – diese Min- Perspektiven für die
destzahl gilt es zu erreichen, um von der Zukunftskonferenz
Kommission berücksichtigt zu werden. Nur
zu fünf davon hat die Kommission Stellung Die Konzeption der Zukunftskonferenz als
genommen, aber in keinem Fall die Vor- ein Hybrid aus interinstitutionellen Ver-
schläge der Initiative vollständig umgesetzt. handlungen und Bürgerkonsultationen war
Im Regelfall verwies sie auf bereits beste- kaum durchführbar in der Notlage natio-
hende EU-Gesetzgebung oder laufende naler Lockdowns und europäischer Reise-
Gesetzgebungsprozesse. In zwei Fällen blieb beschränkungen, die im Zuge der Covid-19-
die Kommission sogar gänzlich untätig. Pandemie verhängt wurden. Doch die Defi-
Eine Bürgerinitiative gegen das Transatlan- zite der Konstruktion Zukunftskonferenz
tische Freihandelsabkommen TTIP, die mehr reichen tiefer und sind nicht allein der In-
als drei Millionen Unterschriften gesam- kompatibilität mit einer globalen Pandemie
melt hatte, wies die Kommission mit Ver- geschuldet. Die unterschiedlichen Vorstel-
weis auf mangelnde Kompetenzen zurück – lungen der drei zentralen EU-Institutionen
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6sowie die ungeklärte Frage, ob die EU auch sel ist und wie wenig aus den Vorschlägen
außerhalb akuter Krisensituationen zu Re- wird, die im Rahmen dieser Konferenz
formen fähig ist, bleiben auch dann im diskutiert wurden. Das würde der demokra-
Raum, wenn europäischer Austausch wie- tischen Legitimation der EU mehr schaden
der mit weniger Einschränkungen möglich als nützen. Statt die EU vor den – mit
sein wird. Angesichts der bislang schwieri- Sicherheit aufkommenden – nächsten
gen Verhandlungen über die Ausgestaltung Krisen intern zu stärken, wäre die Union
der Konferenz sind zwei sehr unterschied- weiterhin erst dann zu Reformen fähig,
liche Entwicklungspfade vorstellbar: wenn sich Krisensituationen zu existentiel-
len Gefahren zuspitzen. Auf Dauer ver-
Szenario 1: Wirkungslose stärken solche krisengetriebenen Reaktio-
Pflichtübung mit Schaden für die nen zu Recht die Zweifel an der Handlungs-
demokratische Legitimation fähigkeit der EU.
Die erste mögliche Entwicklung ist die kon- Szenario 2: Europäischer Impuls
sequente Aufrechterhaltung der bestehen-
den interinstitutionellen Differenzen, ver- Im Gegenszenario lässt sich die Konferenz
bunden mit mangelndem Reformwillen der zur Zukunft Europas für einen echten euro-
nationalen Regierungen. In der Folge wird päischen Reformimpuls einsetzen. Im Laufe
die Konferenz zwar 2021 pflichtbewusst ins der Konferenz gelingt es den beteiligten
Leben gerufen, allerdings mit einem ambi- nationalen und europäischen Institutionen,
valenten Mandat und auf Basis eines Mini- durch aktive Mitwirkung der Bürgerinnen
malkompromisses, begleitet von einer fort- und Bürger einen Fahrplan für strukturelle
währenden Skepsis nationaler Regierungen Reformen zu erarbeiten. Die Reformvor-
gegenüber der Durchführbarkeit weitrei- schläge werden den EU-Institutionen nach
chender EU-Reformen. Im weiteren Verlauf Verlängerung des Zeitplans Ende 2022
von 2021/22 wird zwar europaweit digital vorgelegt. Nach den deutschen Bundes-
und gegebenenfalls später mit physischen tagswahlen 2021 und den französischen
Treffen Bürgerbeteiligung inszeniert. Dar- Präsidentschafts- und Parlamentswahlen
über hinausreichende Reformvorschläge 2022 ergibt sich vor den Europawahlen
werden aber entweder mit dem Verweis 2024 ein Gelegenheitsfenster, um substan-
auf bereits laufende Gesetzgebungsprozesse tielle Teile dieser Vorschläge mit vornehm-
in der EU abgetan, oder weil Vertragsände- lich sekundärrechtlichen, gegebenenfalls
rungen notwendig wären, welche die Mit- aber auch primärrechtlichen Reformen
gliedstaaten ablehnen. Am Ende des Pro- durchzusetzen. In der Folge können 2024
zesses überreicht das Konferenzpräsidium die Europawahlen nach einem wie immer
dem Europäischen Rat feierlich seinen schwierigen Ratifikationsprozess auf neuer,
Bericht, der den europäischen Geist der gestärkter institutioneller Basis stattfinden.
Vielfalt beschwört, aber wenig konkrete Um diese idealtypische Vorstellung der
Empfehlungen enthält. Der Europäische Rat Zukunftskonferenz zu organisieren, bedarf
nimmt den Bericht wohlwollend zur Kennt- es jedoch erheblicher Anstrengungen sowie
nis und gibt dabei das unverbindliche Ver- den Mut, sich auch in der deutschen Europa-
sprechen ab, die Forderungen der Bürge- politik von dem Mantra der schrittweisen
rinnen und Bürger im Rahmen seiner »stra- Weiterentwicklung der EU in Krisenzeiten
tegischen Agenda« umzusetzen. zu verabschieden. Deutschland hat bereits
Für die Europäische Union wäre das einen großen Schritt ins Ungewisse gewagt,
nicht nur eine weitere verpasste Reform- indem die Bundesregierung angesichts der
chance. Eine aufwendig organisierte Zu- absehbar gravierenden wirtschaftlichen
kunftskonferenz mit Bürgerbeteiligung, die Folgen der Covid-19-Pandemie in den Haus-
letztlich nur demonstriert, wie groß die haltsverhandlungen im Sommer 2020 ihre
Distanz zwischen Bevölkerungen und Brüs- traditionelle Opposition gegen eine Eigen-
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7verschuldung der EU aufgab. Weitere Deutschland und Frankreich stehen hier
solche Schritte sind erforderlich, um die in besonderer Verantwortung. Während der
EU zukunftsfähig zu machen. Dazu sind Covid-19-Pandemie ist es der EU gelungen,
drei Erfolgsbedingungen zu erfüllen: mit dem Wiederaufbaufonds umfangreiche
Erstens sollte die Konferenz mit einem Veränderungen im EU-Haushalt anzusto-
offenen Mandat ohne Tabus ausgestattet ßen. Voraussetzung hierfür war nicht nur
werden. Vertragsänderungen können kein ein klassischer deutsch-französischer Kom-
Ziel an sich sein, aber ebenso wenig darf promiss, bei dem sich beide Seiten stell-
diese Option ausgeklammert werden. Im vertretend für die zentralen Konfliktlinien
Interesse einer glaubwürdigen Bürgerbetei- in der EU angenähert haben. Notwendig
© Stiftung Wissenschaft ligung müsste die Konferenz von Beginn an war auch die anschließende, politisch zum
und Politik, 2021 sicherstellen, dass die Vorschläge der Bür- Teil mühsame Einbeziehung der verschie-
Alle Rechte vorbehalten gerinnen und Bürger zwar nicht das Ergeb- denen Blockadegruppen in der EU, in die-
nis der Konferenz bestimmen, aber doch sem Fall insbesondere der Sparsamen Vier
Das Aktuell gibt die Auf-
konkret und nachvollziehbar in die Bera- sowie der Visegrád-Staaten.
fassung des Autors und der
Autorin wieder. tungen einfließen. Dabei hat schon das Jahr Soll die Zukunftskonferenz Erfolg haben,
2020 gezeigt, wie schnell sich der Schwer- ist eine vergleichbare europapolitische
In der Online-Version dieser punkt des Reformbedarfs politisch verschie- Initiative aus Berlin und Paris ebenso not-
Publikation sind Verweise ben kann – von dem Fokus auf institutio- wendig wie die Einbindung weiterer Staa-
auf SWP-Schriften und
nelle Fragen und die Spitzenkandidaten im tengruppen. Gerade die neue deutsche Bun-
wichtige Quellen anklickbar.
Nachgang zu den Europawahlen hin zu der desregierung wird ab Herbst 2021 gefordert
SWP-Aktuells werden intern Notwendigkeit in Folge der Covid-19-Pan- sein, in und außerhalb der Zukunftskonfe-
einem Begutachtungsverfah- demie, über die Kompetenzen der EU in der renz mit anderen Staaten(gruppen) Initia-
ren, einem Faktencheck und Gesundheitspolitik nachzudenken. Auch tiven für die Weiterentwicklung der EU an-
einem Lektorat unterzogen. die bereits getroffenen Beschlüsse zum Wie- zustoßen.
Weitere Informationen
deraufbaufonds, die Ausweitung der Mög- Drittens muss es der Leitung der Zu-
zur Qualitätssicherung der
SWP finden Sie auf der SWP- lichkeiten der EU, eigene Schulden auf- kunftskonferenz gelingen, die Impulse aus
Website unter https://www. zunehmen, und die Aussicht auf neue der Bürgerbeteiligung, den nationalen wie
swp-berlin.org/ueber-uns/ Eigenmittel der Union bieten Anknüpfungs- europäischen Parlamenten sowie der natio-
qualitaetssicherung/ punkte für zusätzliche Reformstränge. nalen Regierungen zu einem stimmigen
Diese historischen Integrationsschritte wür- Gesamtpaket zusammenzuschnüren. Zu
SWP
Stiftung Wissenschaft und
den von einer eng gekoppelten Begleitung Recht wird bei Vertragsänderungen vor
Politik durch die Konferenz profitieren. Nicht zu- dem Öffnen der Büchse der Pandora ge-
Deutsches Institut für letzt drängen sich auch in der Außen- und warnt. Eine Konferenz, in der Paketlösun-
Internationale Politik und Sicherheitspolitik institutionelle Anpassun- gen politikfeldübergreifend mit institutio-
Sicherheit gen auf – für die im Zweifelsfall ebenfalls nellen Reformen kombiniert werden kön-
Vertragsreformen nötig sind. nen, birgt gleichzeitig die Chance, in die
Ludwigkirchplatz 3–4
10719 Berlin Zweitens ist eine erfolgreiche Zukunfts- seit Jahren blockierten Reformprozesse der
Telefon +49 30 880 07-0 konferenz auf den politischen Impetus und EU neue Dynamik hineinzubringen. Soll
Fax +49 30 880 07-100 die Beteiligung der nationalen Hauptstädte die EU-Reformblockade aufgelöst werden,
www.swp-berlin.org angewiesen. Am Ende werden EU-Reformen braucht die Zukunftskonferenz darum ein
swp@swp-berlin.org
nur dann umgesetzt, wenn sie im (Europäi- offenes Mandat, die politische Unterstüt-
ISSN (Print) 1611-6364
schen) Rat die notwendige Unterstützung zung der Mitgliedstaaten und eine Führung,
ISSN (Online) 2747-5018 der nationalen Regierungen erhalten. Ver- die in der Lage ist, die diversen politischen
doi: 10.18449/2021A20 tragsänderungen oder weitergehende Refor- Stränge zu einem tragfähigen Reform-
men, wie zuletzt der für den Wiederaufbau- kompromiss zusammenzubinden.
fonds erneuerte Eigenmittelbeschluss,
benötigen zudem auch die Zustimmung
der nationalen Parlamente.
Dr. Nicolai von Ondarza ist Leiter der Forschungsgruppe EU / Europa.
Minna Ålander ist Forschungsassistentin der Forschungsgruppe EU / Europa.
SWP-Aktuell 20
März 2021
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