Expertise - Mehr Rückenwind für den Sozialen Arbeitsmarkt - vorhandene Potenziale für eine bessere Finanzierung nutzen - Der Paritätische
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Expertise Mehr Rückenwind für den Sozialen Arbeitsmarkt – vorhandene Potenziale für eine bessere Finanzierung nutzen. DEUTSCHER PARITÄTISCHER WOHLFAHRTSVERBAND GESAMTVERBAND e. V. | www.paritaet.org
Inhalt
Einleitung ................................................................................................................................................................................................... 1
Zentrale Aussagen im Überblick ................................................................................................................................................. 2
Zielsetzung und bereitgestellte Mittel in der 19. Legislaturperiode .................................................................................... 3
Regionale Unterschiede ................................................................................................................................................................ 5
Zur Entwicklung des Instrumentes – Teilnehmendenzahlen .......................................................................................... 6
„Teilhabe am Arbeitsmarkt” – ein „teures Instrument“ oder eine gute Investition? ................................................ 12
Passiv-Aktiv-Transfer optimieren ............................................................................................................................................... 16
Zusammenfassung und Schlussfolgerungen ............................................................................................................................... 21
Literatur ...................................................................................................................................................................................................... 23
Impressum
Herausgeber:
Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband – Gesamtverband e. V.
Oranienburger Str. 13–14
10178 Berlin
www.paritaet.org
Inhaltlich verantwortlich gemäß Presserecht: Dr. Ulrich Schneider
Autor:
Tina Hofmann, Der Paritätische Gesamtverband
Dr. Andreas Aust, Paritätische Forschungsstelle
unter Mitarbeit von
Dr. Joachim Rock, Der Paritätische Gesamtverband
Gestaltung:
Christine Maier, Der Paritätische Gesamtverband
Titelbild:
© IRStone – Adobe Stock
Berlin, November 2021PARITÄTISCHE FORSCHUNGSSTELLE
Einleitung
Ein zentrales sozialpolitisches Vorhaben der letzten Für die Umsetzung des Sozialen Arbeitsmarkts sah
Bundesregierung war es, mit einem neuen Angebot der Koalitionsvertrag der früheren Bundesregierung
an geförderter sozialversicherungspflichtiger Be- aus dem Jahr 2018 vor, dass bis zu 150.000 Menschen
schäftigung – dem „Sozialen Arbeitsmarkt” – eine bis erreicht werden sollen, die schon lange arbeitslos wa-
dato bestehende Lücke im Unterstützungsangebot ren.2 Beginnend mit dem Jahr 2019 wurde der Soziale
für langzeitarbeitslose Menschen zu schließen. Zu Be- Arbeitsmarkt eingerichtet und dafür zeitlich befristet
ginn der Legislaturperiode wurde die Reduzierung der ein neues Instrument „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ im
Langzeitarbeitslosigkeit als besonders vordringliches SGB II eingeführt.
Vorhaben identifiziert.
Diese Expertise nimmt eine Zwischenbilanz des Instru-
Ausweislich der Statistik der Bundesagentur für Arbeit ments „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ vor. Die bisherige
wurden damals rund 850.000 Menschen als Langzeit- Umsetzung des neuen Regelinstruments soll darauf-
arbeitslose erfasst. Die tatsächliche Zahl der Betrof- hin überprüft werden, inwieweit die in Aussicht ge-
fenen lag weitaus höher, berücksichtigt man, dass stellten „bis zu 150.000 Menschen“ tatsächlich erreicht
zehntausende Personen, etwa wegen langfristiger Er- wurden. Im Fokus steht dabei die Finanzierung des So-
krankung oder der Teilnahme an einer Maßnahme der zialen Arbeitsmarkts. Es wird geprüft, ob die Mittel im
Arbeitsförderung hierbei statistisch nicht als arbeitslos versprochenen Umfang zur Verfügung gestellt wurden
erfasst sind. und wie diese bislang in der arbeitsmarktpolitischen
Praxis umgesetzt wurden. In diesem Zusammenhang
Die Bundesregierung erkannte „dass es nach wie vor wird auch geprüft, ob und inwieweit das neue Finan-
eine zahlenmäßig bedeutsame Gruppe von arbeits- zierungsinstrument des Passiv-Aktiv-Transfers genutzt
marktfernen Langzeitarbeitslosen (gibt), die seit langem wurde. Diskutiert wird dabei, ob dieses Instrument
Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach auch noch ausgeweitet werden kann, wenn die Um-
dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) beziehen setzung des Sozialen Arbeitsmarkts finanziell auf eine
und ohne besondere Unterstützung absehbar keine re- breitere Basis gestellt wird.
alistische Chance auf Aufnahme einer Beschäftigung
haben. Ziel ist es daher, auch dieser Personengruppe wie-
der eine Perspektive zur „Teilhabe am Arbeitsmarkt” zu
eröffnen.“1
Schon längere Zeit gab es die Erkenntnis und Erfah-
rung, dass ein Angebot an öffentlich geförderter Be-
schäftigung zielführend sein kann, um langzeitarbeits-
losen Menschen wieder Teilhabe an Erwerbsarbeit und
damit eine bessere soziale „Teilhabe” zu ermöglichen.
Die Verbände der Freien Wohlfahrtspflege haben sich
nachdrücklich für eine Einführung eines umfang-
reichen Sozialen Arbeitsmarkts ausgesprochen, um so-
ziale Teilhabe auch für Menschen zu ermöglichen, die
bereits seit längerer Zeit keine reguläre Beschäftigung
hatten und dauerhaft im Hartz IV-Leistungsbezug wa-
ren.
1 Gesetzesbegründung der Bundesregierung zum 2 Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland.Ein
Teilhabechancengesetz – 10. SGB II-ÄndG, Bundestagsdrucksache 19/4725 neuer Zusammenhalt für unser Land. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU
vom 04.10. 2018, S.1. und SPD. Berlin 7. Februar 2018, S. 50
1Zentrale Aussagen im Überblick
Die Bundesregierung aus CDU/CSU und SPD hatte sich Die im Regierungsentwurf zum Bundeshaushalt 2022
in der vergangenen Legislaturperiode die Reduzierung vorgesehene Mittelabsenkung im Umfang von 200
der Langzeitarbeitslosigkeit zum Ziel gesetzt und da- Mio. Euro für Leistungen zur Eingliederung nach dem
für im Jahr 2019 einen Sozialen Arbeitsmarkt mit einer SGB II ist kontraproduktiv und darf nicht bestätigt wer-
neuen, zeitlich befristeten Förderung zur „Teilhabe am den. Ansonsten wäre der Spielraum für die Jobcenter,
Arbeitsmarkt“ im SGB II geschaffen. Bisherige Praxiser- über das Bestehende hinausgehende Förderungen zu
fahrungen mit der Förderung und erste Evaluationser- ermöglichen, sehr begrenzt.
gebnisse sind überwiegend positiv. So hat sich auch
Bundesarbeitsminister Heil anlässlich der positiven Nach unseren Recherchen ergibt sich ein erhebliches
Zwischenergebnisse3 der wissenschaftlichen Evaluati- Optimierungspotenzial beim Passiv-Aktiv-Transfer
on der „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ Anfang des Jahres (PAT). Die Bundesregierung hat die Pauschalen zum
dafür ausgesprochen, den Sozialen Arbeitsmarkt zu PAT sehr niedrig angesetzt. In der Umsetzung der För-
entfristen und auszubauen. derung fallen im Regelfall mehr und höhere passive
Leistungen weg, als durch die Bundesregierung in
Von der in der Koalitionsvereinbarung festgelegten ihrer Kalkulation unterstellt. Sozialversicherungsbei-
Zielgröße, bis zu 150.000 langzeitarbeitslosen Men- träge der geförderten Teilnehmer*innen bleiben bei
schen eine Beschäftigung anzubieten, ist man in der der bisherigen Bemessung ebenso unberücksichtigt
Umsetzung aber weit entfernt. Der Auf- und Ausbau wie zwischenzeitlich eingetretene Veränderungen bei
des Sozialen Arbeitsmarkts ist von den Jobcentern im dem Anteil des Bundes an den Kosten der Unterkunft
Wesentlichen im ersten Jahr nach seiner Einführung, und Heizung. Die Pauschalen können demnach noch
mit Abstrichen dann auch bis in das zweite Jahr hinein, einmal erhöht werden. Alleine durch die Anhebung
realisiert worden und stagniert seitdem auf einem re- der PAT-Pauschale würde man Finanzmittel im Umfang
lativ stabilen Niveau. Im Juni 2021 wurden damit gera- von rund 168 Mio. Euro mobilisieren können, ohne
de einmal 42.300 Personen gefördert. Dabei liegt die dass hierfür zusätzliche Haushaltsmittel bereitgestellt
Langzeitarbeitslosigkeit infolge der Pandemie mit ak- werden müssten. Hiervon könnten zusätzlich rund
tuell über 1 Mio. langzeitarbeitslosen Menschen weit 10.000 weitere Teilnehmer*innen gefördert werden.
über dem Niveau bei Einführung des Sozialen Arbeits- Zusätzliche Finanzreserven wären dadurch zu erschlie-
markts; damals waren rund 774.000 Menschen lang- ßen, dass die Jobcenter den PAT bei jeder Förderung
zeitarbeitslos. verbindlich nutzen und dies nicht länger in ihr Belie-
ben gestellt wäre; dies wäre im Rahmen einer gesetz-
Der Paritätische fordert vor diesem Hintergrund, die lichen Verankerung des PAT zu regeln.
Förderung zu entfristen und auszubauen, damit mehr
Menschen von ihr profitieren können. In einem ersten Zudem gilt es auch, die Einsparungen bei den kom-
Schritt sollten dies mindestens 100.000 Arbeitsplätze munalen Ausgaben für die Wohnkosten durch einen
sein. Damit dies möglich ist, müssen die beiden Finan- „Kommunalen PAT“ für die Umsetzung des Sozialen
zierungsquellen des Sozialen Arbeitsmarkts – Mittel Arbeitsmarkts zu nutzen. Es kann nicht länger so sein,
für Eingliederung und die über den sog. Passiv-Aktiv- dass von dieser Möglichkeit nach allen vorliegenden
Transfer (PAT) nutzbar gemachten Einsparungen des Praxiserkenntnissen nur in wenigen Fällen Gebrauch
Bundes bei den Leistungen zur Sicherung des Lebens- gemacht wird und die Bundesregierung nichts über
unterhaltes- gestärkt und für diesen Zweck gebunden die Umsetzung weiß. Der Paritätische fordert die Kom-
werden. munen dazu auf, auf diesem Feld aktiver zu werden.
Regelungen der Länder für die unter Haushaltsaufsicht
stehenden Kommunen und ein übergreifendes Bund-
3 Bauer, Frank u. a. / IAB (2021): Evaluation der Förderinstrumente nach Länder-Monitoring sollen zusätzliche Unterstützung
§ 16e und § 16i SGB II – Zwischenbericht. (IAB-Forschungsbericht,
03/2021), Nürnberg. für den Kommunalen PAT leisten.
2PARITÄTISCHE FORSCHUNGSSTELLE
Zielsetzung und bereitgestellte Mittel
in der 19. Legislaturperiode
Die Einführung eines Sozialen Arbeitsmarktes war munale Arbeitgeber. Die Förderung besteht aus einem
eines der Kernprojekte der früheren Koalitionsregie- degressiv gestalteten Lohnkostenzuschuss, der für die
rung aus CDU/CSU und SPD. Bereits mit Abschluss der Dauer von bis zu fünf Jahren gewährt wird (100 Prozent
Sondierungsgespräche wurde das Projekt verabredet in den ersten beiden Jahren, 90 Prozent im dritten Jahr,
mit den zentralen Festlegungen zur Schaffung eines 80 Prozent im vierten Jahr und 70 Prozent im fünften
neuen Regelinstruments zur Realisierung von „Teilha- Jahr). Für die erfolgreiche Anbahnung und Stabilisie-
be am Arbeitsmarkt für alle“: Bis zu 150.000 Langzeitar- rung der geförderten Arbeitsverhältnisse ist eine ganz-
beitslose sollten erreicht werden und zur Finanzierung heitliche und beschäftigungsbegleitende Betreuung
solle der Eingliederungstitel um 1 Mrd. Euro jährlich (sog. „Coaching“) vorgesehen. Das Coaching wird vom
aufgestockt werden. Diese Vereinbarung hat dann Jobcenter selbst oder einem „beauftragten Dritten“
auch Eingang in den finalen Koalitionsvertrag der Re- durchgeführt. Es soll die Aufnahme des Arbeitsverhält-
gierungsparteien gefunden.4 nisses begleiten, das Arbeitsverhältnis stabilisieren,
vorzeitige Abbrüche verhindern helfen, Integrations-
Der Soziale Arbeitsmarkt wurde mit dem sog. „Teilha- fortschritte überprüfen und Übergänge in angefor-
bechancengesetz“ gesetzlich umgesetzt. Das neue derte Beschäftigung unterstützen. Des Weiteren sind
Gesetz trat am 01.01.2019 in Kraft. Mit diesem Gesetz betriebliche Praktika und Weiterbildungen förderfä-
wurden insbesondere die „Beschäftigung schaffenden hig. Das Instrument ist gesetzlich befristet bis Ende
Instrumente“ der Arbeitsmarktpolitik neu aufgestellt. 2024; Förderungen können dann längstens bis Ende
Kernstück des Gesetzes war neben der Neufassung 2029 erbracht werden.
des Lohnkostenzuschusses nach § 16e SGB II das neue,
befristete Instrument „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ gem. Das neue Instrument baut auf den Erfahrungen min-
§ 16i SGB II zur Förderung von sozialversicherungs- destens zweier Vorläuferprogramme der Bundesebene
pflichtiger Beschäftigung. Die Förderung ist im Grund- auf: das Bundesprogramm „Soziale Teilhabe am Ar-
satz gedacht für erwerbsfähige Leistungsberechtigte, beitsmarkt” sowie das „ESF-Bundesprogramm zur Ein-
die das 25. Lebensjahr vollendet haben, für insgesamt gliederung langzeitarbeitsloser Leistungsberechtigter
mindestens sechs Jahre innerhalb der letzten sieben nach dem SGB II auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt”.
Jahre im Langzeitleistungsbezug des SGB II waren und Beide Programme sind vor bzw. mit der Einführung des
in dieser Zeit nicht oder nur kurzzeitig beschäftigt wa- neuen Regelinstruments ausgelaufen (Bauer u. a. 2021,
ren. Im Rahmen einer gesonderten Potenzialabschät- S. 8).6
zung ging man von 570.000 bis 900.000 Förderberech-
tigten aus.5 Die Bundesregierung hat es nicht bei der Erweiterung
des gesetzlichen Rahmens zur Förderung von lang-
Die Förderung richtet sich an unterschiedliche Arbeit- zeitarbeitslosen Menschen belassen, sondern auch die
geber, privatwirtschaftliche, gemeinnützige und kom- Finanzen aufgestockt. So stellt die Bundesregierung
nach ihren regelmäßigen Aussagen den Jobcentern
4 Das Ergebnis der Sondierungsgespräche vom 12.01.2018 ist ebenso zusätzliche Mittel in Höhe von 4 Mrd. Euro für den
wie der Koalitionsvertrag u. a. dokumentiert auf der Homepage der
CDU. Paul Schröder vom Bremer Institut für Arbeitsmarktforschung und Zeitraum 2018 bis 2022 über den Titel 1101/685 11 –
Jugendberufshilfe (BIAJ) hat bereits anlässlich der Sondierungsergebnisse „Leistungen zur Eingliederung in Arbeit“ im Bundes-
darauf hingewiesen, dass 1 Mrd. Euro pro Jahr nicht ausreichen kann, haushalt zur Verfügung. Hiervon wurden 300 Mio. Euro
um jahresdurchschnittlich 150.000 Personen zu fördern. Pro Monat und
Förderfall ergibt sich rechnerisch eine Förderhöhe von 556 Euro. Für das im Jahr 2018, 900 Mio. Euro im Jahr 2019 und jeweils
ähnlich konzipierte Bundesprogramm „Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt“ 1 Mrd. Euro für die Jahre 2020 und 2021 veranschlagt.
wurden dagegen bereits 2016 durchschnittlich 1.253 Euro pro Kopf
und Monat ausgegeben, siehe URL:(http://biaj.de/images/2018-01-15_
800 Mio. Euro sind für das Jahr 2022 vorgesehen. Der
sondierungs-milliarde-eingliederungstitel-haushaltswahrheit.pdf ), letzter aufgestockte Ansatz des Jahres 2022 soll in den Fol-
Abruf vom 01.10.2021. Frühzeitig war damit klar, dass das geplante Budget gejahren fortgeschrieben werden. Die entsprechende
nicht ausreichen würde, um die Förderkosten für 150.000 Beschäftigungen
zu finanzieren.
5 Siehe Bundestags-Drucksache 19/17486, S. 3 6 Bauer Frank, u.a., a.a. O..
3Finanzplanung fällt aber in die Verantwortung der ansonsten in der Grundsicherung für Arbeitsuchende
2021 neu gewählten Bundesregierung. angefallen wären, erklärt die Bundesregierung in ihrer
Antwort auf eine Kleine Anfrage der FDP-Fraktion vom
Eine Mittelzweckbindung zur ausschließlichen Nut- März 2020 zum Passiv-Aktiv-Transfer. (Bundestags-
zung der bereitgestellten Haushaltsmittel für die „Teil- drucksache 19/17486).
habe am Arbeitsmarkt” gibt es nicht. Wie die Bundes-
regierung in der Antwort auf eine Kleine Anfrage der Die Bundesregierung wirbt gegenüber den Jobcen-
Fraktion Die LINKE erklärte, entscheiden vielmehr die tern dafür, den PAT zu nutzen. Denn die Nutzung des
„Jobcenter im Rahmen des ihnen zur Verfügung ste- Passiv-Aktiv-Transfers ist für die Jobcenter freiwillig.
henden, aufgestockten Budgets in dezentraler Ent- Eine gesetzliche Regelung oder eine anderweitige Ver-
scheidungskompetenz über Einsatz und Umfang der pflichtung die Möglichkeit prinzipiell zu nutzen, gibt es
Förderungen mit Blick auf die spezifischen Bedarfe nicht. In der Praxis entscheiden danach die jeweiligen
und den lokalen Arbeitsmarkt“ (Bundestagsdrucksa- Jobcenter, ob sie den Passiv-Aktiv-Transfers nutzen und
che 19/29176, S. 13). Der strategischen Ausrichtung wenn ja, für welche Förderungen nach § 16i SGB III. Die
der Arbeitsförderung vor Ort kommt damit eine wich- Jobcenter haben damit die Möglichkeit, Förderungen
tige Rolle bei der konkreten Umsetzung des Instru- nach § 16i SGB II alleine aus ihren Eingliederungsmit-
ments zu. teln zu finanzieren oder Mischfinanzierungen aus Ein-
gliederungsmitteln und dem Passiv-Aktiv-Transfer zu
Es gibt eine wichtige zweite Finanzierungsquelle für ermöglichen. Letztgenannter Weg führt dazu, dass die
den Sozialen Arbeitsmarkt: den Passiv-Aktiv-Transfer örtlichen Budgets für Eingliederung entlastet werden
(PAT). Der Passiv-Aktiv-Transfer ist ein zusätzlicher Fi- bzw. den Jobcentern eine finanzielle Handhabe ge-
nanzierungsweg für den Sozialen Arbeitsmarkt, für geben wird, um mehr Förderfälle gem. § 16i SGB II zu
den im Vorfeld auch die Wohlfahrtsverbände intensiv finanzieren.
geworben hatten. Kernidee des Passiv-Aktiv-Transfers
ist es, die mit Eintritt in die sozialversicherungspflichti- Offen bleibt bei dieser Handhabe des Passiv-Aktiv-
ge Beschäftigung erzielten Einsparungen bei passiven Transfers zudem, wie mit den aufkommenden Einspa-
Leistungen – den Leistungen zur Sicherung des Le- rungen der Kommunen zu verfahren ist. Denn infolge
bensunterhalts und Unterkunftskosten („Passiv“) – zur der geförderten Beschäftigung realisieren auch die
Finanzierung der Förderkosten für die sozialversiche- Kommunen Einsparungen bei ihren anteiligen Kosten
rungspflichtige Beschäftigung („Aktiv“) einzusetzen. der Unterkunft und Heizung, die sie in die Finanzie-
Die Bundesregierung hat diese Idee aufgegriffen. Mit rung und Ausgestaltung des Sozialen Arbeitsmarkts
einem Haushaltsvermerk zum Arbeitslosengeld II im einbringen könnten. Zu einem solchen vollständigen
Bundeshaushalt 2019 wird es den Jobcentern ermög- Passiv-Aktiv-Transfer, der alle relevanten Kostenbe-
licht, die durch einen konkreten Förderfall nach § 16i standteile auf der Passiv-Seite umfasst, ist vom Bund
SGB II eingesparten Bundesmittel zur Sicherung des nichts geregelt.
Lebensunterhaltes (Bundesleistungen ALG II und den
Bundesanteil an den Kosten der Unterkunft ) zusätz- Im Folgenden wird beleuchtet, in welcher Größenord-
lich zur Finanzierung der Förderung einzusetzen. Die nung bzw. Förderintensität und mit welchem finanzi-
Finanzierung wird damit erleichtert, weil auf diesem ellen Aufwand der Soziale Arbeitsmarkt bislang reali-
Wege die Förderkosten nicht alleine über den Einglie- siert wurde.
derungstitel finanziert werden müssen. Der Passiv-
Aktiv-Transfer ermöglicht insofern auch eine höhere
Anzahl an Förderungen nach § 16i SGB II. Führen diese
Förderungen langfristig zu einer ungeförderten Inte-
gration in den Arbeitsmarkt, trägt der Passiv-Aktiv-
Transfer zudem dazu bei, Ausgaben zu vermeiden, die
4PARITÄTISCHE FORSCHUNGSSTELLE
Regionale Unterschiede
Bei der Förderintensität zeigen sich zunächst deutliche Auffällig ist die Konzentration in einigen Bundesländern:
regionale Unterschiede zwischen den Bundesländern Fast ein Drittel aller Beschäftigten bei der „Teilhabe am
und den jeweiligen Jobcentern.7 Die entsprechende Arbeitsmarkt” findet sich im Mai 2021 in Nordrhein-West-
regionale Aufteilung der Teilnehmenden im Mai 2021 falen. Ebenso fällt ein häufiger Einsatz des Instruments in
zeigt das folgende Schaubild. Dargestellt wird die Ver- Berlin auf: Mehr als ein Zehntel der Teilnehmenden lebt
teilung der Teilnehmenden auf die Bundesländer. und arbeitet in Berlin. Daneben sticht Niedersachsen mit
einem Anteil von fast 10 Prozent hervor.
Schaubild: Regionale Verteilung. Teilnehmende in Land, absolute Zahlen, Mai 2021
Soziale Teilhabe
Teilnehmende nach Bundesland
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
-
Mai 20 Mai 21
© Der Paritätische 2021
Quelle: Bundesagentur für Arbeit – Statistik: Förderung svpfl. Beschäftigung von Teilnehmenden mit der Kostenträgerschaft SGB II. Mai 2021.
7 Siehe nähere Angaben zu den einzelnen Jobcentern in Bundestags-
drucksache 19/18854, Tabelle 2, S. 20.
5Zur Entwicklung des Instrumentes – Teilnehmendenzahlen
Das Instrument „Teilhabe am Arbeitsmarkt” ist zum Ja- bruch der Corona-Pandemie im März 2020 auf 38.200
nuar 2019 eingeführt worden. Gestartet ist das Instru- Teilnehmende an. Während der Corona-Pandemie
ment mit etwa 2.000 Teilnehmenden. Der Bestand der stieg die Zahl der Teilnehmenden nur noch wenig an
Teilnehmenden stieg seit der Einführung 2019 bis zum und erreichte mit 42.900 Teilnehmenden im Dezember
Jahresende 2020 stetig an. Im Dezember 2019 vermel- 2020 einen Höchststand. Seitdem stagniert die Anzahl
dete die Bundesagentur für Arbeit insgesamt 34.000 der Teilnehmenden auf diesem Niveau, bzw. sie geht
Teilnehmende. Diese Zahl stieg dann bis vor dem Aus- sogar leicht zurück.
Teilhabe am Arbeitsmarkt
Entwicklung des Bestands
50.000
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
-
Jan Feb Mrz Apr Mai Jun Jul Aug Sep Okt Nov Dez Jan Feb Mrz Apr Mai Jun Jul Aug Sep Okt Nov Dez Jan Feb Mrz Apr Mai Jun
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 21 21 21 21 21 21
Deutschland
© Der Paritätische 2021
Quelle: Bundesagentur für Arbeit – Statistik: Förderung svpfl. Beschäftigung von Teilnehmenden mit der Kostenträgerschaft SGB II. Juni 2021.
6PARITÄTISCHE FORSCHUNGSSTELLE
Um die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die gegen die Anzahl der monatlichen Eintritte deutlich.
Entwicklung der Teilnehmendenzahlen einzuordnen, Zu Beginn der Corona-Pandemie ist die Anzahl der Ein-
bietet sich ein Blick auf die Eintritte an. Hier zeigt sich, tritte auf ein Niveau von 1.000 pro Monat gesunken.
dass bereits vor der Pandemie die Ausweitung an ein In Zeiten des ökonomischen und sozialen Lockdowns
Ende kam. Konkret zeigt sich bei den Eintritten fol- wurde auch die Anbahnung neuer Beschäftigungs-
gende Entwicklung: Einem deutlichen Aufwuchs der möglichkeiten im Sozialen Arbeitsmarkt erschwert:
Eintritte bis auf monatlich 4.500 im April 2019 folgte Während der Corona-Pandemie kommen kaum neue
eine Phase bis in den Herbst 2019, in der weiter zwi- Teilnehmende hinzu. Neue Eintritte ersetzen nunmehr
schen 3.000 und 4.000 Teilnehmende pro Monat hin- lediglich Austritte, sodass die Bestandszahlen weitge-
zukamen. Bereits seit August 2019 reduzierte sich da- hend unverändert bleiben.
Teilhabe am Arbeitsmarkt
Eintritte
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
-
Aug 19
Aug 20
Jun 21
Jun 19
Jun 20
Dez 19
Dez 20
Jul 19
Jul 20
Sep 19
Sep 20
Jan 21
Feb 21
Jan 19
Feb 19
Jan 20
Feb 20
Nov 19
Nov 20
Apr 19
Apr 20
Apr 21
Okt 19
Okt 20
Mrz 21
Mrz 19
Mrz 20
Mai 19
Mai 20
Mai 21
Deutschland
© Der Paritätische 2021
Quelle: Bundesagentur für Arbeit - Statistik: Förderung svpfl. Beschäftigung von Teilnehmenden mit der Kostenträgerschaft SGB II. Juni 2021.
7Im Vergleich zu der Zielmarge im Koalitionsvertrag der mit potenziellen Arbeitgebern ein funktionierendes
Bundesregierung, im Sozialen Arbeitsmarkt ein bun- Matching organisiert wird. Auch das breite Reservoir
desweites Angebot für bis zu 150.000 Menschen zu unterschiedlicher Arbeitgeber kann für die Förderung
schaffen, bleibt die bisherige Umsetzung damit weit noch weiter aufgeschlossen werden.
dahinter zurück. Eine noch größere Lücke klafft zum
Kreis der potenziell Förderberechtigten, die die Bun- Es scheinen demnach andere Gründe zu sein, die einem
desregierung zum Start des Sozialen Arbeitsmarkts in weiteren Ausbau des Instruments im Wege standen.
einer Spannweite von 570.000 bis 900.000 potenziell
Förderberechtigten ermittelt hatte. Bundesweit wurde Im folgenden Abschnitt fragen wir daher, ob und in-
rund die Hälfte der Förderungen zunächst nur für bis wieweit die Finanzierungsbedingungen (unzurei-
zu zwei Jahre ausgesprochen; eine einmalige Verlän- chende Planungssicherheit und / oder unzureichende
gerung der Förderung wäre jedoch möglich. Der volle Mittelausstattung) auch ein Faktor für die noch aus-
Förderzeitraum von fünf Jahren wird nur bei jeder baufähige Nutzung des Instruments darstellt.
vierten Förderung ausgeschöpft.8
Wie dargestellt, ist der Aufbau des Sozialen Arbeits-
markts im Wesentlichen im ersten Jahr nach seiner Ein-
führung vollzogen worden. Der Großteil dieser Eintritte
entfiel auf das erste Jahr 2019 (39.200), im Jahr 2020
kamen dann lediglich noch 17.200 neue Teilnehmende
hinzu. Ein Teil dieses erheblichen Rückgangs kann man
auf die Corona-Pandemie zurückführen. Gleichwohl
deutet der zeitliche Ablauf der Eintritte eher auf eine
Reduktion der Eintritte bereits deutlich vor dem Aus-
bruch der Pandemie in Deutschland hin. Hatten die
Jobcenter also schon einige Monate nach dem Start
des neuen Instruments sämtliche Förderpotenziale
ausgeschöpft? Das heißt, insbesondere den Kreis der
möglichen Teilnehmer*innen für die Förderung erkun-
det und die in der Region verfügbaren Arbeitsplätze
ausfindig gemacht? Das ist offenkundig nicht der Fall.
Denn zum aufgezeigten Höchststand der Förderung
haben die Jobcenter im Durchschnitt maximal zwi-
schen rund fünf und acht Prozent der im Jahr 2018 als
potenziell Förderberechtigten gefördert.9 Nach vor-
liegenden Praxiserfahrungen könnten deutlich mehr
Leistungsberechtigte an der Förderung partizipieren,
wenn sie beim Einstieg in die geförderte Beschäfti-
gung gut angesprochen und unterstützt werden und
8 Siehe Bundestags-Drucksache 19/17486 und Bundesministerium für
Arbeit und Soziales (2021): Bericht des Bundesministeriums für Arbeit und
Soziales zur Umsetzung des Teilhabechancengesetzes auf Grundlage des
Zwischenberichts der Evaluation durch das Institut für Arbeitsmarkt- und
Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit.
9 Der Bestand der Teilnehmenden aus Dezember 2020 mit
42.900 Teilnehmenden wird dazu ins Verhältnis zum angegebenen
Förderpotenzial gesetzt, siehe auch Fußnote 5.
8PARITÄTISCHE FORSCHUNGSSTELLE
Umsetzung – Finanzierung Verfügung. Im Ergebnis standen im Jahr 2018 300 Mio.
Euro zusätzliche Eingliederungsmitteln und in 2019
Die Finanzierung des Instruments „Teilhabe am Arbeits- 700 Mio. Euro zusätzliche Eingliederungsmittel bereit.
markt” speist sich aus zwei Quellen: der angekündigten Für die Jahre 2020 und 2021 stieg der Betrag sogar
Erhöhung der Eingliederungsmittel im Bundeshaus- auf 800 Mio. Euro zusätzliche Eingliederungsmittel an,
halt und der Nutzung des sog. Passiv-Aktiv-Transfers. während für das Jahr 2022 eine nach dem Regierungs-
entwurf zum Bundeshaushalt schon wieder eine Mit-
a. Finanzielle Entwicklung des Eingliederungs- telabsenkung auf dann 600 Mio. Euro bevorsteht.11
titels – Ausgaben für „Teilhabe am Arbeitsmarkt”
Wie sieht nun die Entwicklung bei dem neuen Instru-
Die Einführung des Sozialen Arbeitsmarkts war mit der ment „Teilhabe am Arbeitsmarkt” aus? Die entspre-
Ankündigung versehen worden, den Eingliederungsti- chende Entwicklung ist in der folgenden Tabelle dar-
tel aufzustocken und zwar in 2018 um 300 Mio. Euro, gestellt. Die Ausgaben steigen nach der Einführung
in 2019 um 900 Mio. Euro und in den Jahren 2020 und des Instruments „Teilhabe am Arbeitsmarkt” deutlich
2021 um je 1 Milliarde Euro. In welchem Umfang sind an. Fast 300 Mio. Euro flossen im ersten Jahr des In-
die angekündigten Mittel tatsächlich bereitgestellt krafttretens des Instruments, in 2019 in die „Teilhabe
und für die „Teilhabe am Arbeitsmarkt” eingesetzt wor- am Arbeitsmarkt”. Die Ausgaben aus dem Eingliede-
den? rungstitel für die „Teilhabe am Arbeitsmarkt” stiegen in
2020 auf 650 Mio. Euro an.
Schaut man genauer in die Haushaltsdokumente des
Bundes für die Arbeitsförderung bei Hartz IV, so zeigt
sich, dass effektiv deutlich weniger Geld zur Verfügung
gestellt wurde als öffentlich kommuniziert.
In den Haushaltsdokumenten für das Jahr 2019 wer-
den die zusätzlichen Mittel gegenüber der Finanzpla-
nung 2017 aufgeführt bei der Ermittlung des neuen
Haushaltsansatzes für die Arbeitsförderung. Die Ge-
samtsumme entspricht gegenüber der Planung einer
Steigerung in dem genannten Umfang; die Einglie-
derungsmittel wurden damit erheblich aufgestockt.
Gleichzeitig wurden aber für den Zeitraum 2019 bis
2022 pauschal 200 Mio. Euro pro Jahr im Bundeshaus-
halt unmittelbar zugunsten der Verwaltungskosten
umgeschichtet.10 Zur Finanzierung der Maßnahmen
der Arbeitsförderung und insbesondere der „Teilhabe
am Arbeitsmarkt” stehen diese Gelder nicht mehr zur
10 Einzelplan 11. Kapitel 1101: Leistungen nach dem Zweiten
und Dritten Buch Sozialgesetzbuch und gleichartige Leistungen.
Diese Vorgehensweise wurde damit begründet, dem zunehmenden
Umschichtungsbedarf der Jobcenter in den letzten Jahren zum
Verwaltungskostenbudget SGB II zu Lasten des Eingliederungsbudgets 11 Im Regierungsentwurf des Bundeshaushalts 2022 sind für
Rechnung zu tragen. Damit sollte der Druck auf die Jobcenter, „Leistungen zur Eingliederung nach dem SGB II“ 4,809 Milliarden
Eingliederungsmittel umschichten zu müssen, gemindert werden. Euro veranschlagt (Soll 2022), 200 Millionen Euro weniger als im
Tatsächlich haben die Jobcenter trotz dieser Regelung im Jahr 2019 Bundeshaushalt 2021, siehe URL:http://biaj.de/archiv-materialien/1567-
insgesamt 668 Mio. Euro bzw. 13,6 Prozent des Soll-Ansatzes für jobcenter-2022-bundesmittel-fuer-leistungen-zur-eingliederung-nach-
Leistungen zur Eingliederung in Arbeit in ihre Verwaltungskostenbudgets dem-sgb-ii-und-gesamtverwaltungskosten-ausblick.html, letzter Abruf am
umgeschichtet, siehe Bundestags-Drucksache 19/23409. 23.09.2021
9Tabelle: Eingliederungsmittel12 und Ausgaben „Teilhabe am Arbeitsmarkt” (§ 16i SGB II)
– mit und ohne Passiv-Aktiv-Transfers in Mio. Euro.
„Zusätzliche Ein- EGT: „Teilhabe am Ausgaben Anteil PAT Eingliederung insgesamt:
gliederungsmittel” Arbeitsmarkt” inkl. PAT an Ausgaben in % tatsächliche Ausgaben
2017 3.276
2018 300 3.070
2019 700 286 435 34 % 3.887
2020 800 648 842 23 % 3.995
2021 800
2022 600
Quellen: Bundesagentur für Arbeit, Eingliederungsbilanzen 2018 – 2020
Gleichwohl bleibt auch dieser Aufwuchs hinter den b. Der Passiv-Aktiv-Transfer als zweite Säule
politisch geschürten Erwartungen zurück. Für eine der Finanzierung
Bewertung muss außerdem berücksichtigt werden,
dass vor der Einführung des neuen Instruments an- Die zweite Säule der Finanzierung der „Teilhabe am
dere Maßnahmen mit einer ähnlichen Ausrichtung Arbeitsmarkt” war die Einführung des Passiv-Aktiv-
außerhalb des Eingliederungstitels – das „ESF-Bun- Transfers. Die Nutzung ist für die Jobcenter freiwillig.
desprogramm zur Eingliederung langzeitarbeitsloser Nach Angaben der Bundesregierung wurden im Haus-
Leistungsberechtigter nach dem SGB II auf dem all- haltsjahr 2020 im Rahmen des PAT insgesamt rund
gemeinen Arbeitsmarkt” und das Bundesprogramm 211 Mio. Euro aus dem Ansatz Arbeitslosengeld II für
„Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt”– ausgelaufen sind. Maßnahmen nach § 16i SGB II eingesetzt. Dies bedeu-
Werden diese Sonderprogramme in die Analyse ein- tet zwar im Gesamtansatz eine deutliche Steigerung
bezogen, so kompensieren die zusätzlichen Ausgaben gegenüber dem Jahr 2019, in dem rund 95,1 Mio. Euro
für die „Teilhabe am Arbeitsmarkt” 2019 im Wesent- an „passiven“ Ausgaben des Lebensunterhalts und der
lichen die finanziellen Rückgänge bei den Sonderpro- Wohnkosten für den PAT herangezogen worden wa-
grammen. Im Jahr 2020 kommt es dagegen zu einer ren.13 Allerdings ist der Finanzierungsanteil des PAT
nennenswerten zusätzlichen Aufstockung der Mittel. an den durchschnittlichen Förderkosten mit rund 23
Prozent (Monat/Person) gegenüber dem Vorjahr stark
zurückgegangen: In 2019 ließen sich noch 34 Prozent
der durchschnittlichen Förderkosten über den Passiv-
Aktiv-Transfer refinanzieren.
Dies ist umso erstaunlicher, als nach Angaben der
Bundesregierung im Jahr 2020 99 Prozent der Job-
center den PAT nutzten. Keine Erkenntnisse liegen
jedoch der Bundesregierung dazu vor, bei wie vielen
Förderungen die Jobcenter den PAT nutzen.14 Für 2020
12 Im Bundeshaushalt zusätzlich bereitgestellte 13 Siehe BT-Drucksache 19/17486 und Bundesministerium für Arbeit
Eingliederungsmittel abzüglich vorgenommener Umschichtungen zum und Soziales 2021a, a.a.O.
Verwaltungskostenbudget. 14 Siehe Bundesministerium für Arbeit und Soziales 2021a, a.a.O. und
BT-Drucksache 19/17486
10PARITÄTISCHE FORSCHUNGSSTELLE
berichtet das BMAS für die zugelassenen kommunalen an Eingliederungsmitteln wurden für die „Teilhabe am
Träger von rund 10.000 Förderfällen, in denen der PAT Arbeitsmarkt” tatsächlich ausgegeben.
genutzt wurde. Analoge Angaben der Jobcenter in
gemeinsamen Einrichtungen („gE“) liegen nicht vor. Teilweise wird vorgetragen, dass mangelnde Finan-
Die Erhebung dieser Informationen wäre nach Aus- zierung kein begrenzender Faktor für die weitere Aus-
kunft des BMAS „sehr aufwändig“. Daher werde auf weitung des Instruments „Teilhabe am Arbeitsmarkt”
eine regelmäßige Erhebung verzichtet.15 sei, weil die verfügbaren Eingliederungsmittel in der
Praxis nicht ausgeschöpft wurden. Diese Perspektive
Im Dunkeln bleibt für die Bundesregierung auch, ob ignoriert jedoch zentrale Aspekte.
und ggf. welche Kommunen den PAT ergänzen, indem
sie kommunale Anteile der Kosten der Unterkunft und Die Jobcenter bewirtschaften die ihnen zugewiesenen
Heizung in die Finanzierung einbrachten16 (Bundes- Finanzmittel für Eingliederung und Verwaltung im
tagsdrucksache 19/29176). Hinweisen, nicht nur aus Rahmen eines Gesamtbudgets, innerhalb dessen sie
der Praxis Paritätischer Mitgliedsorganisationen fol- regelmäßig Eingliederungsmittel in ihre Verwaltungs-
gend, dürfte die Beteiligung der Kommunen an der kostenbudgets umschichten. In einer bundesweiten
Flankierung der Förderung mittels kommunalem PAT Betrachtung geben die Jobcenter die ihnen insgesamt
eher die Ausnahme als die Regel darstellen. zugeteilten Mittel nahezu vollständig aus.17
Die Jobcenter müssen ihren Instrumenten- und Mitte-
c. Zwischenfazit leinsatz mittel- bis langfristig planen. Das Instrument
„Teilhabe am Arbeitsmarkt” bindet aber langfristig
In einer vorläufigen Bilanz der Finanzierung können Finanzen der Arbeitsförderung, wenn – wie vom Ge-
wir daher festhalten, dass die Mittel für die Arbeitsför- setzgeber gewünscht – Arbeitsverträge von bis zu fünf
derung insgesamt deutlich erhöht wurden. Allerdings Jahren abgeschlossen werden. In der mittelfristigen
reichten die Mittel schon rechnerisch nicht aus, um Finanzplanung war den Jobcentern schon frühzeitig
150.000 Beschäftigungsmöglichkeiten in einem Sozia- klargemacht worden, dass bereits im Jahr 2022 eine
len Arbeitsmarkt zu finanzieren. Zudem wurden Teile Kürzung der Eingliederungsmittel bevorsteht, die
des Eingliederungsbudgets im Bundeshaushalt unmit- einem weiteren Aufwuchs des Instruments Grenzen
telbar in den Verwaltungstitel umgeschichtet. setzt. Hinzu kommt Ungewissheit über die Mittelaus-
stattung in den Folgejahren. Damit müssen die Job-
Die Ausgaben für die „Teilhabe am Arbeitsmarkt” liegen center umgehen.
im Ergebnis im Jahr 2019 noch deutlich unterhalb der
zusätzlich bereitgestellten Eingliederungsmittel. Im Die zusätzlich bereitgestellten Eingliederungsmittel
Laufe des Jahres 2019 ist die Nutzung des Instruments scheinen dennoch für diejenigen Jobcenter ausrei-
deutlich ausgeweitet worden. Demzufolge stiegen chend zu sein, deren Geschäftspolitik der „Teilhabe am
auch die Ausgaben. In der Summe blieben aber auch Arbeitsmarkt” keine oder nur wenige Bedeutung bei-
noch 2020 – unter den besonders schwierigen Bedin- misst. Schließlich gibt es bei der Nutzung des Instru-
gungen der Pandemie aus teilweise nachvollziehbaren
Gründen – die Ausgaben unterhalb der zusätzlich be-
17 So liegen Daten für die Ausgaben der gemeinsamen Einrichtungen
reitgestellten Eingliederungsmittel. Etwa 650 Mio. Euro in 2020 vor. Vom zugewiesenen „Gesamtbudget“ in Höhe von
7,808 Milliarden Euro für den Bundesanteil (84,8 Prozent) an den
„Gesamtverwaltungskosten“ und „Leistungen zur Eingliederung nach dem
15 Antworten des BMAS auf Fragekomplex zur „Teilhabe am Arbeitsmarkt” SGB II“ wurden von den Jobcentern gE im Haushaltsjahr 2020 insgesamt
nach § 16i SGB II zu 2020 von Dr. Gesine Lötzsch (MdB), Juni 2021. 464,2 Millionen Euro (5,9 Prozent) nicht ausgegeben. Betrachtet man
16 Vgl. dazu die Antwort der Bundesregierung zu einer Zwischenbilanz einzelne Jobcenter, zeigen sich gleichwohl einige Unterschiede bei den
der neuen Regelinstrumente zum sozialen Arbeitsmarkt und zu Ausgaben, siehe URL: http://biaj.de/archiv-materialien/1529-jobcenter-
Lohnkostenzuschüssen, dokumentiert in der Bundestagsdrucksache ge-sgb-ii-eingliederungsleistungen-und-umschichtungen-2020-
19/29176 vom April 2021. verwaltungskosten-2017-bis-2020.html, letzter Abruf am 06.10.2021
11ments in der Praxis der Jobcenter große Unterschiede.18
Bei denjenigen Jobcentern aber, in denen der Soziale
Arbeitsmarkt zur Integration von Langzeitarbeitslo-
sen eine strategisch wichtige Rolle einnimmt, wird das
Instrument auch umfangreicher eingesetzt und das
begrenzte finanzielle Budget in Kombination mit der
unzureichenden Planungssicherheit ein erheblicher
beschränkender Faktor für eine stärkere Nutzung des
Instruments.
„Teilhabe am Arbeitsmarkt” – ein „teures Instrument“ oder eine gute Investition?
Die Ausgaben für eine im Sozialen Arbeitsmarkt ge- Zudem werden mit der „Teilhabe am Arbeitsmarkt”
förderte Person lagen 2020 bei durchschnittlich 1.764 sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhält-
Euro pro Person und Monat. Teilweise wird die Ansicht nisse – allerdings ohne Arbeitslosenversicherung – ge-
vertreten, das Instrument „Teilhabe am Arbeitsmarkt” schaffen. Werden daher zusätzliche Aspekte wie die
sei daher ein teures Instrument der Arbeitsförderung. Rückflüsse an die öffentliche Hand, die Produktion von
Diese Einschätzung speist sich anscheinend aus einem gesellschaftliche wie individuellen Nutzen und nicht
Vergleich mit der Arbeitsgelegenheit, die mit 483 Euro über den PAT eingepreiste Einsparungen bei den SGB
Förderkosten deutlich geringer ausfällt. Bei diesem II-Leistungen beachtet, so erweist sich eine Investiti-
Vergleich wird aber komplett ignoriert, dass bei der on in das Instrument „Teilhabe am Arbeitsmarkt” ge-
„Teilhabe am Arbeitsmarkt” die Hilfebedürftigkeit zu- sellschaftlich wie individuell als äußerst sinnvoll und
meist überwunden wird, während bei den Arbeitsge- zudem für die öffentliche Hand vergleichsweise preis-
legenheiten die kompletten sonstigen Kosten für den wert.
Lebensunterhalt, die Wohnung und die Sozialversiche-
rung noch hinzuaddiert werden müssten.
Auch ein Vergleich mit den Pro-Kopf-Kosten anderer a. Gesellschaftlicher Nutzen / gesamtfiskalische
arbeitsmarktpolitischer Instrumente zeigt, dass die Effekte
„Teilhabe am Arbeitsmarkt” keineswegs besonders
kostenträchtig ist. So weist die Eingliederungsbilanz Eine Besonderheit der Förderung liegt darin, dass da-
2020 etwa 2.135 Euro für Maßnahmen der freien För- mit eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung
derung, 2.221 Euro bei Maßnahmen zur Aktivierung begründet wird. Die geförderten Teilnehmenden er-
und beruflichen Eingliederung oder auch 1.297 Euro bringen darin eine Arbeitsleistung, die zur produktiven
für Maßnahmen der außerbetrieblichen Berufsausbil- Wertschöpfung (etwa in technischen Berufen) bzw. zur
dung aus. Im Vergleich zu diesen Aktivitäten der Ar- Erbringung von Dienstleistungen (etwa im sozialen
beitsförderung fallen die Ausgaben für die „Teilhabe Bereich, im Handel) beiträgt. Mit einer sozialversiche-
am Arbeitsmarkt” keineswegs „teuer“ aus – zumal auch rungspflichtigen Beschäftigung gehen zudem finanzi-
bei diesen Instrumenten die „passiven“ Leistungen der elle Rückflüsse einher.
Jobcenter weitergezahlt werden.
Die Fördersumme geht fast vollständig in einen Lohn-
18 Jobcentergenaue Berechnungen zum Anteil der geförderten kostenzuschuss für ein nahezu reguläres Arbeitsver-
Personen an der Anzahl der Langzeitleistungsbeziehenden liegen für
November 2019 vor. Danach variierte der Anteil der Teilnehmenden an hältnis. Wie bei jedem anderen abhängigen Arbeits-
den Langzeitleistungsbeziehenden von nur 0,1 Prozent im Jobcenter verhältnis wird ein Arbeitslohn gezahlt, der sowohl
Groß-Gerau bis zu 4,8 Prozent im Jobcenter der Stadt Suhl, siehe
Bundestags-Drucksache 19/18854.
steuer- als auch sozialversicherungspflichtig ist – aus-
12PARITÄTISCHE FORSCHUNGSSTELLE
genommen ist dabei allerdings die Arbeitslosenver- Hinzu kommen die Einkommenssteuern auf den Brut-
sicherung. Ein Teil der Förderkosten wandert somit tolohn. Diese belaufen sich nach dem Einkommen-
wieder in die öffentlichen Kassen zurück. Das Ausmaß, steuerrechner des BMF bei Alleinstehenden auf etwas
in dem die Fördersumme unmittelbar wieder in den weniger als 1.000 Euro im Jahr oder etwa 80 Euro im
öffentlichen Kassen landet, ist nicht exakt zu beziffern, Monat. In einer vereinfachten Betrachtung würden bei
da weder das BMAS noch die BA oder das IAB Daten jahresdurchschnittlich 40.000 Teilnehmenden somit
über den Beschäftigungsumfang oder die vereinbarten 40 Mio. Euro als Einkommenssteuer an die öffentlichen
Stundenlöhne veröffentlichen und dies auch statistisch Haushalte zurückfließen.20
nicht erheben. Insofern fehlen grundlegenden Informa-
tionen, um die Rückflüsse angemessen zu berechnen. Diese Rückflüsse an die Sozialversicherungen und den
Fiskus bleiben zumeist unbeachtet. Sie fließen auch
Um trotzdem eine Idee für die Größenordnung der nicht unmittelbar in die Finanzierung der Maßnahme
Rückflüsse zu bekommen, können die durchschnitt- ein. Ungeachtet dessen handelt es sich aber in einer
lichen Ausgaben pro Fall und Monat als Ausgangsla- gesamtwirtschaftlichen Betrachtungsweise um sehr
ge betrachtet werden. Fast die kompletten Ausgaben relevante Effekte.
dienen der Finanzierung des Lohnkostenzuschusses.19
Da die Lohnkosten in den ersten beiden Jahren zu 100 Nach allen Erfahrungen mit vergleichbaren Förde-
Prozent von den Jobcentern getragen werden, ent- rungen, die es schon in der Vergangenheit gab, wird es
sprechen diese Gelder damit in etwa dem Arbeitgeber- einem Teil der geförderten Teilnehmenden auch nach
brutto. Auch wenn die Förderkosten und der zeitliche Auslaufen der Förderung gelingen, weiterhin beschäf-
Umfang der Beschäftigung höchst unterschiedlich tigt zu sein. Diese ungeförderten Integrationen in den
ausfallen, soll mit einem Durchschnittswert eine grobe Arbeitsmarkt reduzieren die (zumal ansonsten langfri-
Idee für die Rückflüsse gewonnen werden. Dann ergibt stig anfallenden) Ausgaben im SGB II.21
sich in etwa folgende Rechnung: Die Förderkosten
2020 belaufen sich etwa auf 842 Mio. Euro (EGT plus Nicht zuletzt erhalten die Jobcenter mit dem Sozialen
PAT). Jahresdurchschnittlich gab es etwa 40.000 Teil- Arbeitsmarkt eine sinnvolle Förderalternative. Sie kön-
nehmende. Die durchschnittliche Fördersumme pro nen bei diesem Personenkreis auf weithin unwirksame
Fall und Monat liegt damit bei etwas weniger als 1.800 Aktivierungsbemühungen mit lediglich kurzfristigen
Euro. Die Eingliederungsbilanz 2020 weist entspre- Maßnahmen verzichten. Sie werden zugleich vor der
chend auch eine Summe von 1.764 Euro pro Förderfall dauerhaft nur schwer zu rechtfertigenden Alternative
aus. Nach Abzug der Sozialversicherungsbeiträge der bewahrt, gar kein Unterstützungsangebot mehr zur
Arbeitgeber (Gesundheit und Pflege sowie Rente in Integration in den Arbeitsmarkt für diese Menschen zu
der Summe 18,5 Prozent) verbleiben im Durchschnitt unterbreiten.
aller Teilnehmenden 1.467 Euro monatlicher Brutto-
lohn. Davon gehen wiederum 18,5 Prozent Sozialver-
sicherungsbeiträge ab. Damit fließen insgesamt über
ein Drittel der Förderausgaben – 600 Euro pro Förder-
fall – in die Kassen der Sozialversicherungen zurück.
19 Nach den Angaben des BMAS auf die Fragen von Dr. Gesine
Lötzsch (MdB) wurden von den gemeinsamen Einrichtungen 2020
rund 650 Mio. Euro für die Lohnkostenzuschüsse aufgewendet, für
beschäftigungsbegleitendes Coaching rund 25 Mio. und rund 2 Mio. 20 Es handelt sich hierbei um eine großzügige Kalkulation, die vereinfacht
für die Qualifizierung. Die Mittel fließen damit ganz überwiegend in davon ausgeht, dass die Teilnehmenden alleinstehend sind. In der
den Lohnkostenzuschuss. Für die zugelassenen kommunalen Träger Förderpraxis gehört mehr als die Hälfte der Geförderten einer Single-BG an.
liegen dem Ministerium keine Angaben vor. Antworten des BMAS auf 21 Nähere Erkenntnisse zur Arbeitsmarktbeteiligung der geförderten
Fragenkomplex zur „Teilhabe am Arbeitsmarkt” nach § 16i SGB II zu 2020 Personen in der „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ soll die wissenschaftliche
von Dr. Gesine Lötzsch (MdB), Juni 2021. Evaluation des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung liefern.
13b. Individueller Nutzen: Stärkung der sozialen Mit der Förderung nach § 16i SGB II werden längerfri-
Teilhabe und Überwindung von Hilfebedürf- stige, sozialversicherungspflichtige Beschäftigungs-
tigkeit verhältnisse bei unterschiedlichen Arbeitgebern aller
Branchen und Arbeitgeber erschlossen. Das sind wich-
Der Soziale Arbeitsmarkt unterstützt langzeitarbeitslo- tige Rahmenbedingungen für eine sinnstiftende Be-
se Menschen in mehrfach positiver Art und Weise. Eine schäftigung, die den geförderten Menschen Gelegen-
wesentliche Begründung der „Teilhabe am Arbeits- heiten zur Leistungsentfaltung und die notwendige
markt“ ist die Verbesserung der sozialen Teilhabe der Zeit zur Verbesserung ihrer Beschäftigungsfähigkeit
Betroffenen. Denn die Ermöglichung von Erwerbsar- gibt.23
beit für ansonsten vom Arbeitsmarkt dauerhaft ausge-
schlossene Personen wird als wesentlicher Beitrag zur Die bisherige Umsetzung der Förderung zeigt wei-
Verbesserung ihrer sozialen Teilhabe aufgefasst. Evalu- ter, dass es einem sehr großen Anteil an geförderten
ationen zu Vorgängerinstrumenten wie dem früheren Personen gelingt, mit ihrer Beschäftigung die Hilfe-
Beschäftigungszuschuss (§ 16e SGB II a.F.) und Vor- bedürftigkeit zu beenden, also keine Leistungen zur
läuferprogrammen bzw. Modellversuchen (so unter Sicherung des Lebensunterhalts und Zuschüsse zu
anderem das Bundesprogramm „Soziale Teilhabe am ihren Unterkunftskosten mehr zu benötigen. Mit Be-
Arbeitsmarkt“) haben den positiven Beitrag entspre- standsdaten von Mai 2020 hat das Bundesministerium
chender Förderungen auf das Empfinden der sozialen für Arbeit und Soziales ermittelt, wie viele der (damals)
Teilhabe aus Sicht der Betroffenen in der Praxis gut be- rund 39.000 geförderten Teilnehmenden die Hilfebe-
legt.22 Auch aus der Praxis der Freien Wohlfahrtspflege dürftigkeit beenden konnten.24 Die entsprechenden
wird über positive Erfahrungen mit entsprechenden Informationen sind in der folgenden Abbildung nach
Förderungen berichtet. Langzeitarbeitslose Menschen Bedarfsgemeinschaftstypen differenziert dargestellt.
und ihre Familienangehörigen profitieren davon, ihren
Lebensunterhalt wieder durch eigene Erwerbsarbeit
zu finanzieren und ihre jeweilige materielle Situati-
on zu verbessern. Eine größere Unabhängigkeit vom
Jobcenter, zumal wenn mit der Förderung die Hilfebe-
dürftigkeit überwunden werden kann, wird von vielen
Betroffenen als Erleichterung erlebt. Viele Geförderte
erleben mit der Übernahme der Rolle, Arbeitnehmer*in
einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung zu
sein, eine persönliche Aufwertung. Dass die Förderung
in der Praxis von den Betroffenen nach vorliegenden
Kenntnissen fast ausnahmslos freiwillig wahrgenom-
men wird, ist hierfür eine wichtige Voraussetzung.
23 Das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung wird im Rahmen
einer umfassenden und bis Ende 2023 fortlaufenden Evaluation zum
Teilhabechancengesetz unter anderem die Wirkungen des §16i SGB II auf
22 Siehe etwa Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (Hrsg): die Soziale Teilhabe und die Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit
Sicherung Sozialer Teilhabe für Langzeitarbeitslose. IAB-Stellungnahme untersuchen.
12/2018 24 Antworten des BMAS, a.a.O.
14PARITÄTISCHE FORSCHUNGSSTELLE
Teilhabe am Arbeitsmarkt -
aktueller SGB II Regelleistungsbezug
45.000
39.209
40.000
35.000
30.000
25.289
25.000 22.344
20.000
15.682
15.000
10.000
4789 4.351 4.189
5.000 2.365 2.487 1.695 2.814 2.695
722 365
0
insgesamt Single-BG AE Partner ohne Partner mit nicht ohne Angabe
Kinder Kinder zuordenbare BG
insgesamt aktuell SGB II aktuell nicht SGB II
© Der Paritätische 2021
Quelle: BMAS, Antworten auf Fragen der Abgeordneten Dr. Lötzsch, Juni 2021
Von den fast 40.000 Teilnehmenden im Mai 2020 be- beitsmarkt“ stellt sich insofern als eine besonders hilf-
finden sich etwa 25.000 zu diesem Zeitpunkt nicht reiche Förderung dar, die einen hohen individuellen
im SGB II-Leistungsbezug. Etwa zwei Drittel der Teil- Nutzen für die geförderten Personen und auch posi-
nehmenden (64 Prozent) sind nicht mehr hilfebedürf- tive Effekte für die Gesellschaft schafft. Und auch in
tig und haben den Leistungsbezug verlassen.25 Der finanzieller Hinsicht handelt es sich um eine lohnende
Großteil der Beschäftigten lebte vor Eintritt alleine, d. Investition, weil damit unmittelbar finanzielle Rück-
h. in einer Single-Bedarfsgemeinschaft (22.300 Teil- flüsse in das Steuer- und Sozialversicherungssystem
nehmende oder 57 Prozent der Förderfälle). In dieser verbunden sind, eine übergroße Mehrheit der geför-
Konstellation reichte das Entgelt in dem meisten Fällen derten Personen die Hilfebedürftigkeit im SGB II mit
(etwa 70 Prozent) aus, um Hilfebedürftigkeit zu ver- der Aufnahme der geförderten Beschäftigung hinter
meiden. Bei den annähernd 5.000 Alleinerziehenden sich lassen kann und dies bei einem derzeit noch nicht
reichte das Entgelt bei der Hälfte der Beschäftigten zur zu beziffernden Anteil an geförderten Personen auch
Vermeidung von Hilfebedürftigkeit aus. Ähnliche An- nach dem Auslaufen der Förderung so bleiben wird.
teile zeigen sich bei den weiteren Haushaltskonstella-
tionen. Gleichwohl stellt sich die Frage, ob die Finanzierungs-
grundlagen des Sozialen Arbeitsmarkts noch verbes-
Der Soziale Arbeitsmarkt in Form der „Teilhabe am Ar- sert werden können. Hierbei rückt bei näherer Be-
trachtung seiner Umsetzung der Passiv-Aktiv-Transfer
25 2.800 Personen waren vor der Förderung nicht im SGB II-
Leistungsbezug, weil sie in einem der Vorgängerprogramme einbezogen in den Blick.
waren.
15Passiv-Aktiv-Transfer optimieren die Einsparungen beim Arbeitslosengeld II sowie der
Bundesbeteiligung an den Kosten für Unterkunft und
Mit dem Passiv-Aktiv-Transfer ist wie gesagt eine zwei- Heizung, differenziert nach drei verschiedenen Be-
te Finanzierungsquelle für den Sozialen Arbeitsmarkt darfsgemeinschaftskonstellationen. Im Grundsatz gibt
eingeführt worden. Der Gedanke, Beschäftigung statt es folglich drei Pauschalen:
Arbeitslosigkeit zu finanzieren, ist mit diesem Prinzip
institutionalisiert worden. • Bedarfsgemeinschaft mit einem Erwachsenen und
keinem Kind („1-Personen BG“): 500 Euro im Monat
Allerdings gibt es hier noch erhebliche Verbesserungs-
potenziale, die es zu nutzen gilt. • Bedarfsgemeinschaft mit einem Erwachsenen und
mindestens einem Kind: 600 Euro im Monat
• alle anderen Fallkonstellationen: 700 Euro im Monat.
a. Gesetzliche Verankerung des PAT im SGB II
Sofern die Fördersumme 1.000 Euro pro Monat unter-
Der PAT sollte im SGB II verbindlich geregelt26 und nicht schreitet, sind um 50 Prozent verminderte PAT-Pau-
länger nur über einen Haushaltsvermerk organisiert schalen zu verwenden. Unterschreitet der Lohnko-
werden, der einer jährlichen Bestätigung in den Haus- stenzuschuss an den Arbeitgeber die um 50 Prozent
haltsberatungen des Deutschen Bundestages bedarf. verminderte PAT-Pauschale, so ist der PAT nicht nutz-
Auf diesem Wege sollen auch die Jobcenter angehal- bar.27 Mit dieser Einschränkung soll vermieden werden,
ten werden, den PAT verbindlich zu nutzen. Die Inten- dass die PAT-Pauschale die Einsparungen beim Arbeits-
sität der Nutzung des PAT nicht in jedem Einzelfall ins losengeld II und dem Bundesanteil bei den Kosten der
Belieben der Jobcenter zu stellen, sondern verbindlich Unterkunft überschreitet.
zu machen, hilft, das Finanzierungspotenzial des PAT
besser auszuschöpfen und es ersetzt bürokratieauf- Die Kalkulationen des BMAS sind sehr vorsichtig und
wändige Einzelfallprüfungen in den Jobcentern. nutzen das Potenzial der tatsächlichen Einsparungen
bei weitem nicht aus. Dies zeigt sich, wenn die PAT-
Pauschalen mit den durchschnittlichen Bedarfen der
jeweiligen Bedarfsgemeinschaften abgeglichen wer-
b. PAT-Pauschalen anpassen den.28 Als Bedarf wird der Geldbetrag benannt, der zur
27 Vgl. Bundesagentur für Arbeit: § 16i SGB II „Teilhabe am Arbeitsmarkt“
Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hat für Förderung sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung am sozialen
die Umsetzung des Passiv-Aktiv-Transfers ein pauscha- Arbeitsmarkt. Weisung vom 14.10.2020.
28 Die Daten zu den Bedarfen der Bedarfsgemeinschaften entstammen der
liertes Abrechnungsverfahren gewählt, um eine mög- regelmäßigen Publikation „Grundsicherung für Arbeitsuchende. Analysereport“.
lichst unbürokratische Handhabe zu gewährleisten. Herangezogen wurde hier der Bericht April 2021 mit Daten für Dezember
Der über den Passiv-Aktiv-Transfer aktivierbare Betrag 2020. Alternativ könnten die „Zahlungsansprüche“ der Bedarfsgemeinschaften
als Kontrastfolie genutzt werden. Die Zahlungsansprüche entsprechen der
(„PAT-Anteil“) wird pauschal festgelegt und bleibt auf Summe der Leistungen, die den Berechtigten tatsächlich gewährt werden. Im
die Bundesmittel begrenzt. Nach Auskunft des BMAS Gegensatz zum Bedarf wird hier ggf. vorhandenes Einkommen angerechnet.
liegen den Bestimmungen der PAT-Pauschalen Modell- Mögliche Minderungen der Leistungen aufgrund von Sanktionen werden
ebenfalls abgezogen. Im Gegenzug erhält der Zahlungsanspruch aber auch
rechnungen zugrunde, die allerdings – soweit erkenn- Beitragszahlungen für die Sozialversicherung, die in der Kalkulation des Bedarfs
bar – nicht veröffentlicht wurden. Ermittelt wurden nicht enthalten sind. Unter dem Strich ergibt diese -hier nicht dokumentierte–
Berechnung in Bezug auf die Single-Bedarfsgemeinschaften im Durchschnitt
26 Der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge hatte ähnliche Ergebnisse. Bei den anderen beiden Konstellationen –insbesondere
sich im Gesetzgebungsverfahren zum Teilhabechancengesetz für eine den Alleinerziehenden-Bedarfsgemeinschaften– fällt der durchschnittliche
entsprechende Regelung in § 46 SGB II ausgesprochen, siehe Stellungnahme Zahlungsanspruch aufgrund von anzurechnenden Erwerbseinkommen spürbar
der Geschäftsstelle des Deutschen Vereins zum Referentenentwurf eines geringer aus. Für den hiesigen Zweck ist aufgrund der Fördervoraussetzung
Zehnten Gesetzes zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch (10. „langzeiterwerbslos“ nicht von Erwerbseinkommen vor dem Eintritt
SGB II-ÄndG) Teilhabechancengesetz vom 11.06. 2018 auszugehen. Daher ist die Bezugnahme auf den Bedarf sachgerecht.
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