Folgerungen für die zukünftige Ver kehrspolitik nach den Erfahrungen und dem Umgang mit der COVID 19 Pandemie - BMVI
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Folgerungen für die zukünftige Ver‐
kehrspolitik nach den Erfahrungen
und dem Umgang mit der COVID‐19‐
Pandemie
Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesminister
für Verkehr und digitale Infrastruktur Nr. 2/Jahr 2020
Seite 1GUTACHTEN DES WISSENSCHAFTLICHEN BEIRATS BEIM BUNDESMINISTER FÜR VERKEHR UND
DIGITALE INFRASTRUKTUR
Folgerungen für die zukünftige
Verkehrspolitik nach den Erfah‐
rungen und dem Umgang mit der
COVID‐19‐Pandemie
Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats
beim Bundesminister für Verkehr und digitale Infrastruktur
September 2020
Seite 2FOLGERUNGEN FÜR DIE ZUKÜNFTIGE VERKEHRSPOLITIK NACH DEN ERFAHRUNGEN UND DEM
UMGANG MIT DER COVID‐19‐PANDEMIE
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung 4
2 Politische Entscheidungen im Pandemiefall und Auswirkungen
auf den Verkehr 6
3 Nachfrage im Personenverkehr 8
4 Angebot im öffentlichen Personenverkehr 11
5 Güterverkehr und Logistik 13
6 Wettbewerbsverhältnisse im Verkehr 15
7 Ausblick: Krisen‐Resilienz im Verkehrssektor 16
Mitglieder des Wissenschaftlichen Beirats 19
Seite 3GUTACHTEN DES WISSENSCHAFTLICHEN BEIRATS BEIM BUNDESMINISTER FÜR VERKEHR UND
DIGITALE INFRASTRUKTUR
1 Einleitung
Die COVID‐19‐Pandemie mit den ge‐ ist von internationalen Beschränkungen
sundheits‐ und gesellschaftspolitischen stark betroffen. Zudem schränken die
Reaktionen führt der Gesellschaft ihre Hygieneregeln die Effizienz der Produk‐
Anfälligkeit, aber auch ihre Reaktions‐ tionsprozesse in Logistikzentren, Ter‐
fähigkeit vor Augen. Die Auswirkungen minals und an den Rampen von Ver‐
sind überall in der Gesellschaft zu spü‐ sendern und Empfängern ein. Diese
ren, auch im Verkehr. Die verkehrliche Veränderungen haben entsprechende
Seite der „Corona‐Krise“ hat viele Fa‐ Auswirkungen auf die Verkehrsunter‐
cetten: Die öffentlichen Verkehrsmittel nehmen. Während kommunale Nah‐
sind stark betroffen, weil sie zeitweise verkehrsanbieter am ehesten mit öf‐
nicht oder nur sehr eingeschränkt fentlicher finanzieller Unterstützung
nutzbar waren und weil ihre Nachfrage rechnen können, sind viele private An‐
stark rückläufig war und in Teilen noch bieter mit zunehmender Dauer der
ist. Im Nahverkehr brach die Nachfrage Krise in ihrer Existenz gefährdet.
ein, als Arbeits‐ und Ausbildungsplätze
In dieser Kurzstellungnahme richtet der
geschlossen und Hygieneregeln vorge‐
Wissenschaftliche Beirat beim Bun‐
schrieben wurden. Auf viele Fernreisen
desminister für Verkehr und digitale
wurde wegen Reisewarnungen, Reise‐
Infrastruktur den Blick auf die langfris‐
verboten oder Hygieneregeln im Zu‐
tigen Auswirkungen der Krise auf den
sammenhang mit möglichen Infektio‐
Verkehr und auf die möglichen Konse‐
nen verzichtet. Im Pkw‐Verkehr waren
quenzen für die Verkehrspolitik. Im
die Rückgänge geringer und sind in der
Vordergrund stehen also nicht die
Zwischenzeit fast wieder ausgeglichen.
akuten Auswirkungen und das aktuelle
Im Radverkehr gab es Zuwächse bei
Krisenmanagement. In langfristiger
Freizeitaktivitäten. Im internationalen
Perspektive stellen sich folgende Fra‐
Reiseverkehr kam es zeitweise zu
gen:
Grenzschließungen und kommt es in‐
Wie werden die neuartigen Er‐
zwischen zu Quarantäne‐ oder Test‐
fahrungen der Bevölkerung, die
pflichten, welche die Nachfrage eben‐
sie durch die Pandemie und die
falls drücken. Auch der Güterverkehr
wegen der Pandemie ergriffe‐
mit seiner internationalen Ausrichtung
Seite 4FOLGERUNGEN FÜR DIE ZUKÜNFTIGE VERKEHRSPOLITIK NACH DEN ERFAHRUNGEN UND DEM
UMGANG MIT DER COVID‐19‐PANDEMIE
nen Maßnahmen machte, ihr für zukünftige Krisenfälle auch
zukünftiges Mobilitätsverhalten ganz anderer Art gezogen wer‐
beeinflussen? den?
Wie wirken sich kriseninduzierte
Der Wissenschaftliche Beirat betont die
Maßnahmen auf den Verkehrs‐
Notwendigkeit, entsprechende wissen‐
sektor aus und wie können Kos‐
schaftliche Untersuchungen zu initiie‐
ten und Nutzen abgewogen
ren. Die Forschung sollte in verkehrspo‐
werden?
litische Empfehlungen oder Optionen
Wie haben sich die während der
münden, bis hin zur Entwicklung kon‐
Pandemie ergriffenen Maß‐
kreter Maßnahmen oder Werkzeuge.
nahmen auf die privaten und
öffentlichen Verkehrsanbieter In dieser Kurzstellungnahme können
des Personen‐ und Güterver‐ die genannten Fragen nicht in Vollstän‐
kehrs und ihre Strategien aus‐ digkeit adressiert oder gar abgearbeitet
gewirkt bzw. werden sich wei‐ werden. Vielmehr werden schlaglicht‐
terhin auswirken? artig einige Themenbereiche angespro‐
Sind verkehrspolitische Ziele im chen, die aus der Sicht des Wissen‐
Lichte der langfristigen Auswir‐ schaftlichen Beirats als verkehrspoli‐
kungen der Pandemie anzupas‐ tisch besonders wichtig erscheinen. Mit
sen? der Formulierung von Forschungs‐ und
Welche verkehrspolitischen Entwicklungsfragen werden zugleich
Maßnahmen sind zu ergreifen, Hinweise auf einen möglichen konkre‐
um die „neuen“ verkehrspoliti‐ ten verkehrspolitischen Handlungsbe‐
schen Zielstellungen zu errei‐ darf gegeben.
chen?
Welche Lehren können aus die‐
ser Krise und deren Krisenpolitik
Seite 5GUTACHTEN DES WISSENSCHAFTLICHEN BEIRATS BEIM BUNDESMINISTER FÜR VERKEHR UND
DIGITALE INFRASTRUKTUR
2 Politische Entscheidungen im Pandemiefall
und Auswirkungen auf den Verkehr
Eine Vielzahl der verabschiedeten temrelevante“ Verkehre, gleichwohl
politischen Maßnahmen im Verlauf entsteht auch hier Entscheidungsbe‐
der COVID‐19‐Pandemie wirken sich darf, z.B. über Privilegien für Beschäf‐
stark auf den Verkehrssektor aus. tigte im Ver‐ und Entsorgungsbereich.
Über die allermeisten Maßnahmen Demnach eröffnet sich ein For‐
wurden aber nicht vom BMVI, son‐ schungsfeld „Governance und Kri‐
dern von anderen Ministerien, von senmanagement“ für künftige Pan‐
Landesregierungen und von Kommu‐ demiefälle ebenso wie für den Fort‐
nen entschieden. Deshalb stellt sich gang des aktuellen Krisenmanage‐
grundsätzlich die Frage, ob die Aus‐ ments. Dazu gehört zugespitzt auch
wirkungen dieser Maßnahmen auf die Frage, welche Verkehre in wel‐
den Verkehrssektor vor ihrer Inkrafts‐ chem Krisenstadium mit welchen
etzung hinreichend untersucht und Maßnahmen noch aufrecht zu erhal‐
mit anderen verkehrspolitischen Ziel‐ ten sind, und zwar im Zusammenspiel
stellungen abgewogen wurden. Es ist von privaten und öffentlich‐
auch nicht erkennbar, dass eine adä‐ rechtlichen Akteuren bei Transport‐
quate, auf den Verkehrsbereich abge‐ ketten im Personen‐ und im Güterver‐
stellte Abwägung von politischen kehr sowie unter Berücksichtigung der
Maßnahmen gemessen am jeweiligen Substitutionsmöglichkeiten zwischen
Stadium der Krise stattgefunden hat. den Verkehrsträgern.
In der politischen Kommunikation
Zu den politischen Reaktionen auf
wurden insbesondere die Lkw‐Fahrer
europäischer Ebene gehörten auch
als „Helden der Logistik“ dargestellt,
Grenzschließungen, die in den Mona‐
dies im Lichte der Erkenntnis, dass
ten März / April ebenso umfassend
insbesondere der Güterverkehr als
wie international unkoordiniert vor‐
„systemrelevant“ galt. Es stellt sich
genommen wurden. Für zukünftige
daher die Frage, ob in verschiedenen
Pandemien wäre im europäischen
Stadien der Krise gemessen am An‐
Rahmen ein Mechanismus zielführen‐
spruch der Systemrelevanz auch je‐
der, der nach einheitlichen Regeln bei
weils geeignete Schutzmaßnahmen
zwingendem Erfordernis regionale
für den Güterverkehr ergriffen wur‐
Bewegungsbeschränkungen zulässt
den. Für den Personenverkehr gab es
und zudem zwischen Personenver‐
wenig explizite Diskussion über „sys‐
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UMGANG MIT DER COVID‐19‐PANDEMIE
kehr und Güterverkehr differenziert. den. Auf die Etablierung eines solchen
Damit könnte räumlich genauer auf Mechanismus sollte politisch hingear‐
die Infektionssituation reagiert wer‐ beitet werden.
Seite 7GUTACHTEN DES WISSENSCHAFTLICHEN BEIRATS BEIM BUNDESMINISTER FÜR VERKEHR UND
DIGITALE INFRASTRUKTUR
3 Nachfrage im Personenverkehr
In der aktuellen Krise hat sich das politische Interventionen beeinflusst
Mobilitätsverhalten der Bevölkerung werden. Dazu müssen die Hintergrün‐
geändert. Einige Veränderungen ent‐ de der Änderungen möglichst gut ver‐
sprechen den verkehrspolitischen standen werden. Insbesondere muss
Zielen der Umweltverträglichkeit und analysiert werden, wie aktuell gelten‐
der Verkehrsentlastung der Städte de und weitere vorstellbare krisenbe‐
(z.B. verstärkte Nutzung des Fahr‐ zogene Maßnahmen mittel‐ und lang‐
rads), andere laufen diesen Zielen fristig auf die Personenverkehrsnach‐
zuwider (z.B. verstärkte Nutzung des frage wirken, und zwar differenziert
Pkw anstelle öffentlicher Verkehrsmit‐ nach den Verkehrsträgern.
tel).
Die detaillierte Erfassung und Analyse
Die beobachtbaren kurzfristigen Ver‐ des Mobilitätsverhaltens während
änderungen des Mobilitätsverhaltens der COVID‐19‐Pandemie ermöglicht
sind primär auf den Wegfall von We‐ eine sozial differenzierte Quantifizie‐
gen (Ausgangsbeschränkungen, rung der Auswirkungen von konkreten
Schließung von Betrieben und Einrich‐ verkehrsrelevanten Maßnahmen und
tungen, mobile Arbeit und auch Rei‐ damit eine Abwägung von Kosten und
sewarnungen), die Angst vor Anste‐ Nutzen. Zu den Auswirkungen gehö‐
ckung sowie den zeitweisen Wegfall ren auch Veränderungen im Unfallge‐
von Mobilitätsangeboten zurückzu‐ schehen und bei Emissionen sowie im
führen. Stellenweise wurden kurzfris‐ weiteren Sinn Gesundheitswirkungen
tig infrastrukturelle Maßnahmen als durch veränderte körperliche Bewe‐
Reaktion auf oder zur Unterstützung gung.
von Verhaltensänderungen umge‐
Die quantitativen Änderungen werden
setzt, z.B. die Ausweisung zusätzlicher
beim motorisierten Verkehr in der
Radfahrstreifen.
Regel flächendeckend gut erfasst so‐
Durch eine Verstetigung der kurzfris‐ wohl durch Dauerzählstellen der Inf‐
tigen Verhaltensanpassungen können rastrukturbetreiber als auch durch
sich langfristige Veränderungen des Floating‐Car‐Daten kommerzieller
Mobilitätsverhaltens ergeben. Welche Anbieter wie Inrix oder TomTom.
Änderungen in welchem Umfang ver‐ Schlechter abgedeckt ist die Erfassung
stetigt werden, kann durch verkehrs‐ der personenbezogenen Mobilität, die
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UMGANG MIT DER COVID‐19‐PANDEMIE
aber wesentlich mehr Hintergrundin‐ office im erweiterten Sinne“) und
formationen liefert. Die dafür erfor‐ Videokonferenzen bisher unbekannte
derlichen Erhebungen, meistens GPS‐ Ausmaße. Da neben der Gewöhnung
Tracking oder Befragungen, sind viel an die digitalen Werkzeuge auch die
aufwändiger als reine Verkehrszäh‐ technischen Voraussetzungen dafür
lungen. Aktuell laufen bereits mehre‐ verbessert wurden und die Nachfrage
re nationale und internationale Pro‐ nach digitalen Endgeräten sprunghaft
jekte, die zum Teil speziell in der Krise anstieg, ist zu erwarten, dass diese
initiiert wurden und zum Teil bereits Möglichkeiten in Zukunft nach Aufhe‐
vor dem Ausbruch begonnen wurden. bung der Bewegungseinschränkungen
Die langfristigen, aggregierten Ände‐ öfter genutzt werden als bisher. Im
rungen des Mobilitätsverhaltens wer‐ Sinn der Krisenvorsorge und der lang‐
den durch die vom BMVI regelmäßig fristigen Verkehrsvermeidung ist ein
beauftragten nationalen Mobilitätser‐ weiteres Bereithalten dieser Möglich‐
hebungen (MiD, SrV, MOP) gemessen. keiten und ein weiterer Ausbau der
Diese Erhebungen sollten erweitert technischen Voraussetzungen not‐
und gegebenenfalls ergänzt werden, wendig.
um die Entwicklung des Mobilitäts‐
Mobile Arbeit und Videokonferenzen
verhaltens möglichst genau zu verfol‐
können auf mindestens zwei Aspekte
gen und zu verstehen. Hilfreich sind
der Verkehrsnachfrage relevant ein‐
neben Befragungen auch Bewegungs‐
wirken: Im Bereich des Fernverkehrs
profile aus Mobilfunkdaten und aus
lassen sich durch Videokonferenzen
Navigationsanwendungen ebenso wie
lange Anreisen vermeiden. Der Fern‐
Daten zur Verfügbarkeit und Nutzung
verkehr macht einen erheblichen und
des ÖPNV (bei deren Verwendung
wachsenden Anteil des Personenver‐
natürlich die Regeln des Datenschut‐
kehrs aus, zudem wird ein großer Teil
zes zu beachten sind). Um das erho‐
der Fernverkehrsleistung von einem
bene Verkehrsverhalten richtig inter‐
kleinen Teil der Bevölkerung erbracht.
pretieren zu können, müssen parallel
Der Ersatz eines Teils der überregio‐
die rechtlichen Randbedingungen
nalen dienstlichen Zusammenkünfte
festgehalten werden, d.h. die in den
durch Videokonferenzen mit hoch‐
Bundesländern gültigen Beschränkun‐
qualitativer Technik führt zu einer
gen während der Pandemie.
Einsparung an Personenkilometern
In der Verkehrsplanung wird schon ohne wesentliche Einschränkungen
seit Jahrzehnten diskutiert, in wel‐ des Aktivitätenspektrums der Beteilig‐
chem Umfang physische Ortsverände‐ ten.
rungen durch Telekommunikation Im Bereich des täglichen Pendlerver‐
ersetzt werden können. Während der kehrs kann mobile Arbeit die Ver‐
COVID‐19‐Pandemie erreichte die kehrssysteme entlasten. Zunächst
Nutzung von mobiler Arbeit („Home‐ lässt sich die Verkehrsmenge insge‐
Seite 9GUTACHTEN DES WISSENSCHAFTLICHEN BEIRATS BEIM BUNDESMINISTER FÜR VERKEHR UND
DIGITALE INFRASTRUKTUR
samt reduzieren, aber den größeren Ein bereits erkanntes Hemmnis ist die
Effekt wird die Flexibilisierung der mangelnde Datensicherheit der meis‐
Präsenzzeiten am Arbeitsplatz haben, ten verfügbaren Werkzeuge für Vide‐
weil dadurch die morgendlichen und okonferenzen und eine Rechtslage,
abendlichen Verkehrsspitzen abge‐ die für bestimmte Vorgänge immer
flacht werden, während denen in der noch Präsenz fordert. Hier müssen
Regel sowohl die Straßen als auch die Plattformen und Cloud‐Dienste so
öffentlichen Verkehrsmittel überlastet gestaltet werden, dass sie den Anfor‐
sind. Langfristig könnte allerdings die derungen an Daten‐ und Rechtssi‐
dauerhafte Zunahme der Möglichkei‐ cherheit gerecht werden. Sodann wä‐
ten für mobile Arbeit zu einer verän‐ re anzustreben, dass Telepräsenz
derten Wohnort‐ oder Arbeitsplatz‐ rechtlich der physischen Präsenz
wahl führen, bei der größere Entfer‐ gleichgestellt werden kann. Auch digi‐
nungen akzeptiert werden, wodurch tale Bürgerdienste der Verwaltung,
zumindest die Gewinne bei der Per‐ die ohne physische Anwesenheit der
sonenverkehrsleistung wieder verlo‐ Bürger auskommen, sollten ausgewei‐
rengehen könnten. tet werden.
Ausgehend von den Erfahrungen der
Die Verwaltungen in Kommunen, Mi‐
letzten Monate sind die quantitativen
nisterien. Landes‐ und Bundesämter
Potentiale von mobiler Arbeit und
bei den Kommunikationsmöglichkei‐
Videokonferenzen zur Vermeidung
ten sind schlechter auf die neuen An‐
von Wegen und zur Abflachung von
forderungen vorbereitet als private
Verkehrsspitzen zu untersuchen und
Unternehmen, Hochschulen und pri‐
Hemmnisse der Nutzung zu identifi‐
vate Haushalte. Die Ursachen hierfür
zieren. Dabei müssen auch die lang‐
liegen sowohl in der technischen Aus‐
fristigen Auswirkungen auf Wohnort‐
stattung (fehlende Mikrofone,
und Arbeitsplatzwahl und auf die Ver‐
Webcams, VPN‐Anschlüsse) als auch
kehrsnachfrage betrachtet werden.
in einschränkenden oder fehlenden
Für politische Entscheidungen sind
Regeln (z.B. Bedenken des Personal‐
auch die sozialen und psychologischen
rats).
Effekte der mobilen Arbeit und die
Auswirkungen auf die Produktivität zu
berücksichtigen.
Seite 10FOLGERUNGEN FÜR DIE ZUKÜNFTIGE VERKEHRSPOLITIK NACH DEN ERFAHRUNGEN UND DEM
UMGANG MIT DER COVID‐19‐PANDEMIE
4 Angebot im öffentlichen Personenverkehr
schutzes in den allgemeinen Zielka‐
Die Angebote des öffentlichen Ver‐
non integriert werden kann. Sicherlich
kehrs (ÖV) sind weitgehend davon
wäre dieses Ziel nicht konfliktfrei zu
gekennzeichnet, dass in großen Fahr‐
den zuvor genannten umweltorien‐
zeugen jeweils viele Personen zu‐
tierten Zielen, insbesondere unter
sammen befördert werden und im
Berücksichtigung der finanziellen Im‐
Zugangsbereich regelmäßig hohe Per‐
plikationen.
sonenkonzentrationen auftreten. Das
läuft Infektionsschutzmaßnahmen Es folgen einige Impulse, wie das Ziel
zuwider, die Abstandsgebote vorse‐ des Infektionsschutzes im ÖV künftig
hen. In der ersten Phase der Pande‐ intensiver verfolgt werden kann. Die
mie war die Nachfrage im ÖV stark Infektionsmechanismen in Systemen
zurückgegangen, weil andere Ver‐ des öffentlichen Verkehrs sind noch
kehrsmittel gewählt oder Wege ganz nicht ausreichend bekannt. Voraus‐
vermieden wurden. Bei wieder stei‐ setzung für eine angemessen zu defi‐
gender Nachfrage müssen vorüberge‐ nierende „infektionssichere“ Gestal‐
hend Maßnahmen zur Sicherstellung tung des öffentlichen Verkehrs (die
des Infektionsschutzes im ÖV ergriffen natürlich nie perfekt sein kann) ist die
werden. Erforschung der Infektionswege in
Fahrzeugen und Anlagen des ÖV.
Dabei geht es auch um die Stabilisie‐
Dabei ist auch der Einfluss der in Fahr‐
rung des allgemeinen Vertrauens in
zeugen, Bahnhöfen oder Warteräu‐
den ÖV, da davon auszugehen ist,
men eingesetzten Klimatechnik zu
dass der ÖV in der Bevölkerung zu‐
untersuchen. Eine Herausforderung
künftig als vergleichsweise unsicher
besteht dabei darin, die Infektionswe‐
bewertet wird, auch hinsichtlich ande‐
ge auch für ganz andere Erreger als
rer Infektionen wie der Grippe. Dies
bei COVID‐19 zu erforschen.
könnte den Zielen der Umweltverträg‐
lichkeit und der Entlastung der Städte Im Anschluss stellt sich die Frage, wie
zuwiderlaufen, da die bisher gewollte ein möglichst „infektionssicherer Be‐
Verlagerung des MIV auf den ÖV be‐ trieb“ des ÖV aussehen kann. Wie in
hindert wird, insbesondere bei sol‐ vielen anderen Bereichen der Technik
chen Personengruppen, die den ÖV mit Gefahrenpotenzial sollte auch für
bisher noch nicht sehr intensiv nut‐ eine generelle Infektionsgefahr in öf‐
zen. Es stellt sich somit die Frage, in‐ fentlichen Verkehrsmitteln eine Stan‐
wieweit das Ziel des Infektions‐ dardisierung von Gegenmaßnahmen
Seite 11GUTACHTEN DES WISSENSCHAFTLICHEN BEIRATS BEIM BUNDESMINISTER FÜR VERKEHR UND
DIGITALE INFRASTRUKTUR
‐ unter Berücksichtigung der Kosten ‐ sprechende Vorbeugemaßnahmen zu
angestoßen werden. Daraus können entwickeln. Erfahrungen mit ver‐
neue Klimatisierungssysteme oder gleichbaren Herausforderungen (zum
Luftfilter, besondere Materialien für Beispiel Unfallforschung mit Crash‐
Sitze und Halterungen, Sitzabstände, test‐Dummies, die über Jahrzehnte
Reinigungskonzepte, Verhaltensregeln entwickelt werden) zeigen, dass man
und ihr Enforcement abgeleitet wer‐ sich auf einen langen und kostenin‐
den. Um die Wirksamkeit der Maß‐ tensiven Weg einstellen muss.
nahmen zu belegen und eine lösungs‐
Parallel dazu sollte die Entwicklung
neutrale industrielle Entwicklung zu
von Systemen zur Information der
forcieren, werden auch neue Testkon‐
Fahrgäste über den aktuellen und
zepte zu entwickeln sein, die eine
erwarteten Füllgrad der Fahrzeuge
Nachprüfbarkeit der Einhaltung von
im öffentlichen Nahverkehr gefördert
Grenzwerten gewährleisten. Die soll‐
werden. Auch wenn keine Pandemie
ten die gängigen Übertragungsme‐
vorherrscht, ist es von Vorteil, wenn
chanismen im öffentlichen Raum, die
die Fahrgäste überfüllte Fahrzeuge
Tröpfchen‐, die Aerosol‐ und die
vermeiden können.
Schmierinfektion, abdecken, um ent‐
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UMGANG MIT DER COVID‐19‐PANDEMIE
5 Güterverkehr und Logistik
Zunächst verursachte der Lockdown in gen Prozessketten aller Verkehrsträ‐
China einen Abriss der Lieferketten ger, d.h. neben dem Straßen‐ und
aus Fernost nach Europa. Mit jedem Schienengüterverkehr auch der Luft‐
weiteren Land, das die Grenzen frachtverkehr, die Binnenschifffahrt,
schloss und einen Lockdown verord‐ Kurzstreckenseeverkehre sowie die
nete, hat sich dieses Phänomen ver‐ damit verbundenen Umschlags‐ und
breitet und verschärft. Zu krisenbe‐ Lagereinrichtungen. Institutionell be‐
dingten Veränderungen im Güterver‐ trifft dies Logistikdienstleister (Spedi‐
kehr und in der Logistik zählen dem‐ tionen und Transportunternehmen),
nach auch die zeitweise Schließung Logistikeinrichtungen von Industrie‐
von Grenzen, das temporäre Ausfallen und Handelsunternehmen, digitale
einzelner Verkehrsträger wie etwa des Plattformen (Frachtenbörsen und di‐
Luftverkehrs und damit auch das gitale Speditionen) sowie die Betrei‐
Wegfallen der sogenannten Belly‐ ber von Infrastruktureinrichtungen
Kapazitäten. Mit dem Lockdown in (z.B. Terminals, Güterverkehrszen‐
Deutschland setzten zugleich Hams‐ tren). Bereits die temporäre Schlie‐
terkäufe im Pharma‐ und Hygienepro‐ ßung eines zentralen Hubs einer
dukte‐Bereich sowie generell im Onli‐ Stückgutkooperation kann mehrere
ne‐Handel ein, so dass mit dem hundert Logistikdienstleister lahmle‐
sprunghaften Anstieg der Nachfrage gen. Dies betrifft dann wellenförmig
sich die Probleme der Versorgung von nahezu alle Branchen, in denen Stück‐
Industrie, Handel und Konsumenten gut zu transportieren ist.
verschärften. Der Abbruch der Liefer‐
Diesem Gedankengang folgend stellt
ketten hatte indessen vielfältige Ursa‐
sich die Frage, was überhaupt zu kriti‐
chen, beispielsweise auch Schließun‐
schen Gütern zu zählen ist. Auf dieser
gen von Produktionswerken im In‐
Basis können neue, spezifische Lo‐
und Ausland. Mithin wurde das Phä‐
gistikkonzepte für sogenannte „kriti‐
nomen in der Logistik sichtbar, war
sche“ Güter entworfen werden, ggf.
aber kein reines Logistikproblem. Gü‐
verbunden mit staatlichen Vorsorge‐
terverkehr und Logistik sind demnach
maßnahmen für den Krisenfall („Zen‐
zugleich von einem Angebotsschock
tren der Krisenfall‐Logistik“). Danach
und einem Nachfrageschock betrof‐
steht im Raum, internationale Güter‐
fen.
verkehrs‐ und Logistiksysteme hin‐
Typisch für Güterverkehr und Logistik
sichtlich ihrer Anfälligkeit gegenüber
ist die Exponiertheit von feingliedri‐
externen Störungen und einem be‐
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DIGITALE INFRASTRUKTUR
stimmten Niveau an Versorgungssi‐ und Logistikbranche ist mit einer
cherheit neu zu bewerten. demnächst einsetzenden, massiven
Insolvenzwelle zu rechnen, die nicht
Ein weiteres, langfristig schwerwie‐
nur viele Arbeitslose zur Folge hat,
gendes Problem zeichnet sich indes‐
sondern dem Markt auf Dauer Lo‐
sen mit fortlaufender Aufrechterhal‐
gistikkapazitäten entzieht. Hier stellt
tung der Pandemie‐Maßnahmen ab:
sich angesichts der oben angespro‐
die anhaltenden und massiven Nach‐
chenen Systemrelevanz die verkehrs‐
frageeinbrüche in vielen Branchen.
politische Frage, ob man diese Ent‐
Güterverkehr und Logistik bedienen
wicklung ohne staatliche Abfede‐
eine derivative Nachfrage und halten
rungsmaßnahmen zulassen möchte.
für ein geplantes Nachfrageniveau
Ansonsten könnte sich ungeachtet
Kapazitäten vor. Diese Kapazitäten
möglicher Knappheitsphänomene in
sind nun seit Monaten massiv unter‐
der Folge in Spezialbereichen des
ausgelastet, teilweise um 40‐50% und
Marktes die Wettbewerbsintensität
mehr. In Verbindung mit den generell
deutlich verringern.
niedrigen Margen der Güterverkehrs‐
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UMGANG MIT DER COVID‐19‐PANDEMIE
6 Wettbewerbsverhältnisse im Verkehr
Die COVID‐19‐Pandemie und die in die langfristigen Auswirkungen deut‐
der Folge erlassenen Einschränkungen lich werden.
des gesellschaftlichen Lebens haben
In einem oder mehreren Forschungs‐
tiefgreifende wirtschaftliche Auswir‐
vorhaben müsste ein Gesamtbild über
kungen, die wiederum einschneiden‐
die wirtschaftlichen und wettbewerb‐
de wirtschaftspolitische Maßnahmen
lichen Auswirkungen der Krise und
nach sich ziehen. Nicht alle Branchen
der wirtschaftspolitischen Maßnah‐
und Unternehmen sind in gleicher
men auf die Verkehrsbranche erstellt
Weise betroffen; insbesondere unter‐
werden. Welche Konkurse, Fusionen
nehmensspezifische Rettungsmaß‐
und Verschiebungen von Marktantei‐
nahmen sind nicht wettbewerbsneut‐
len haben stattgefunden? Sind neue
ral.
Marktteilnehmer aufgetreten? Haben
Der Wissenschaftliche Beirat ist be‐ sich Plattformen (Apps) verstärkt
sorgt, dass wichtige Anbieter von Ver‐ durchgesetzt? Welche Auswirkungen
kehrsdienstleistungen vom Markt ver‐ hatten die zeitweisen Grenzschlie‐
schwinden und in der Folge ganze ßungen?
Verkehrsmodi wegfallen könnten oder
Zu betrachten sind vor allem die
dass in einigen Segmenten die Markt‐
Marktsegmente, in denen Wettbe‐
konzentration wesentlich zunehmen
werb vorhanden, aber tendenziell
könnte. Daher ist es wichtig, die wirt‐
gefährdet ist oder sein könnte, näm‐
schaftlichen Auswirkungen der Krise
lich der Luftverkehr, der Schienengü‐
auf Unternehmen und Wettbewerbs‐
terverkehr, der öffentliche Personen‐
verhältnisse im Verkehrssektor zu
nahverkehr sowie der Personenfern‐
beobachten. Gegebenenfalls sind Vor‐
verkehr in intermodaler Perspektive
schläge für politische Maßnahmen zu
(Bahn, Fernbusse, Flugzeuge, Mitfahr‐
erarbeiten, die geeignet sind, Unter‐
gelegenheiten). Daneben wären auch
nehmen das Überleben zu sichern und
solche Marktsegmente zu beobach‐
Marktkonzentrationen vorzubeugen
ten, in denen viele familiäre Kleinst‐
oder sie später wieder abzubauen.
unternehmen tätig sind (Lkw, Binnen‐
Diese Forschung könnte mit einer
schiffe, Taxis), die gegebenenfalls be‐
Datensammlung und Ereignisverfol‐
sonders in ihrer Existenz bedroht sind.
gung bald beginnen, sollte aber
schwerpunktartig in den kommenden
Jahren durchgeführt werden, wenn
Seite 15GUTACHTEN DES WISSENSCHAFTLICHEN BEIRATS BEIM BUNDESMINISTER FÜR VERKEHR UND
DIGITALE INFRASTRUKTUR
7 Ausblick: Krisen‐Resilienz im Verkehrssektor
Die aktuelle Krise stellt den Verkehrs‐ gen Kapazitätserhöhung erschlos‐
sektor vor vielfältige Herausforderun‐ sen werden können.
gen. Langfristig gehört deshalb die Bei Unterforderung der Kapazität
Auseinandersetzung mit Resilienz im ist die wirtschaftliche Resilienz zu
Personen‐ und Güterverkehr zu den betrachten. Letztendlich geht es
zentralen Forschungsbereichen. dann um die Frage: Wie können
die Verkehrsunternehmen und
Im Bereich des Personenverkehrs
Kommunen auch bei geringen
steht die Frage im Zentrum, was der
Fahrgastzahlen über einen länge‐
ÖV in welchen Krisensituationen leis‐
ren Zeitraum das gewünschte An‐
ten soll und wie dies erreicht werden
gebot aufrechterhalten? Die Ant‐
kann.
wort kann auch die Beförderungs‐
Krisen‐Vorsorge‐Pläne: Welches
tarifgestaltung für den Normalfall
Personenverkehrsangebot wird
beeinflussen.
für welchen vorhersehbaren Kri‐
Im Krisenfall können Schutzmaß‐
senfall angestrebt und wie lässt
nahmen sowohl für Fahrpersonal
sich dieses Angebot unter den an‐
und anderes Betriebs‐ und Ser‐
genommenen Bedingungen orga‐
vicepersonal als auch für die Be‐
nisieren? Je nach Krisenfall kann
förderten erforderlich werden, die
eine Über‐ oder Unterforderung
ihrerseits zu unpopulären Ein‐
der Kapazität des ÖV‐Systems die
schränkungen oder Auflagen füh‐
Konsequenz sein.
ren können. Diese Maßnahmen
Bei der Sicherstellung der Beför‐
sollten möglichst schon vor einem
derung im Falle von Engpässen an
Krisenfall definiert sowie deren
personellen und materiellen Res‐
praktische Um‐ und Durchsetzbar‐
sourcen müssen Konzepte erarbei‐
keit gesichert werden. Über eine
tet werden, wie die Kapazität
den Definitionsprozess begleiten‐
schnell an das benötigte Angebot
de Forschung in den Bereichen der
angepasst werden kann. Dazu soll‐
Medizin und der Verkehrsorgani‐
te erforscht werden, wie durch
sation, aber auch der Psychologie
Kopplung des ÖV an andere Berei‐
und Soziologie sollte der Vorsor‐
che, beispielsweise den privaten
geplan für Schutzmaßnahmen an
Reisebus‐Sektor, im Krisenfall zu‐
den Stand der Wissenschaft ange‐
sätzliche Potenziale zur kurzzeiti‐
passt werden.
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UMGANG MIT DER COVID‐19‐PANDEMIE
Für den Güterverkehr empfehlen sich ter Berücksichtigung regionaler
dabei folgende Forschungsfelder: Wettbewerber, und Kommunika‐
Güterflussbezogene Sichtweise: tionsarrangements von privatwirt‐
Benötigt es neue, das Ausfallrisiko schaftlichen Güterverkehrs‐ und
berücksichtigende Lager‐ sowie Logistikunternehmen in Krisensi‐
Bereitstellungs‐ und Bevorra‐ tuationen zu identifizieren.
tungskonzepte (Umfang, Zeit‐ Arrondierend sollte sich die For‐
raum, Ort) für definierte Produkt‐ schung mit neuen betriebswirt‐
gruppen? Wie können Logistikkno‐ schaftlichen Finanzinstrumenten
ten und Güterverkehrszentren als des Supply Chain Finance beschäf‐
krisenrelevante Hubs in Güterver‐ tigen, mit denen die Vorbeugung,
kehrssystemen identifiziert und die Abfederung und das Manage‐
dimensioniert werden? Wie lassen ment von Krisensituationen
sich „kritische Infrastrukturen“, sichergestellt werden kann.
bei deren Ausfall oder Beeinträch‐ Entscheidungspolitische Sichtwei‐
tigung nachhaltig wirkende Ver‐ se: Es stellt sich die grundsätzliche
sorgungsengpässe, erhebliche Stö‐ Frage, wie in Störfallsituationen
rungen der öffentlichen Sicherheit die Struktur und Steuerung von
oder andere schwerwiegende Fol‐ politischen Entscheidungspfaden
gen eintreten würden, noch bes‐ und die Entscheidungshoheit im
ser schützen? Spannungsfeld zwischen bundes‐
Organisatorische Sichtweise: Aus staatlicher und föderaler Regulie‐
organisatorischer Sicht spielt die rung sowie unternehmerischer
betriebswirtschaftliche Forschung Handlungsfreiheit zu gestalten
zur „Coopetition“, also der zeit‐ sind. Hierbei geht es auch um den
weisen und partiellen Kooperation Konflikt zwischen ordnungspoliti‐
zwischen Wettbewerbern, eine schen staatlichen Entscheidungen
wesentliche Rolle. Ziel ist eine im Sinne der Daseinsvorsorgever‐
verbesserte, engpass‐ und be‐ pflichtung und marktwirtschaftli‐
darfsorientierte Steuerung von chen unternehmerischen Ver‐
Güterverkehrs‐ und Logistiksyste‐ handlungslösungen. Die Forschung
men durch eine bewusste und in‐ sollte sich mit dem Potential und
tendierte Zusammenarbeit der Ak‐ der Ausgestaltung von obligatori‐
teure im Krisenfall. Die Forschung schen Krisenmanagementsyste‐
hat sich demnach mit geeigneten men in Güterverkehrs‐ und Lo‐
Kooperations‐ und Koordinations‐ gistiksystemen als Vorsorgein‐
formen in Güterverkehrs‐ und Lo‐ strumente einerseits hinsichtlich
gistiksystemen zu befassen. Dabei der Mitarbeitersicherheit, ande‐
sind u.a. geeignete Governance‐ rerseits hinsichtlich der Aufrecht‐
Strukturen und Steuerungspro‐ erhaltung der Versorgungssicher‐
zesse für Kooperationen, auch un‐ heit befassen.
Seite 17GUTACHTEN DES WISSENSCHAFTLICHEN BEIRATS BEIM BUNDESMINISTER FÜR VERKEHR UND
DIGITALE INFRASTRUKTUR
Digitalisierungsorientierte Sicht‐ basierte Mustererkennung zur
weise: Als Voraussetzung für einen Vermeidung von Bullwhip‐
leistungsfähigen Güterverkehr und Effekten in Versorgungsketten
eine agile Logistik sind belastbare mittels Demand Chain Manage‐
und eindeutige Kommunikations‐ ment und Data Analytics. Dies soll‐
und Entscheidungsprozesse we‐ te in digital‐orientierte For‐
sentlich. Hierfür empfiehlt sich schungsprojekte zur Initiierung,
Forschung zu digitalen Plattform‐ Begleitung und Unterstützung ei‐
Organisationen für einebedarfs‐ nes „Digitalen Testfeldes Krisen‐
orientierte Güterverteilung, eine management in Güterverkehr
Automatisierung der Datenbereit‐ und Logistik“ münden.
stellung durch Sensoren zur digita‐
len Kommunikation sowie eine KI‐
Seite 18FOLGERUNGEN FÜR DIE ZUKÜNFTIGE VERKEHRSPOLITIK NACH DEN ERFAHRUNGEN UND DEM
UMGANG MIT DER COVID‐19‐PANDEMIE
Mitglieder des Wissenschaftlichen Beirats
beim Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur
Prof. Dr.‐Ing. Hartmut Fricke Dresden
Prof. Dr.‐Ing. Markus Friedrich Stuttgart
Prof. Dr.‐Ing. Regine Gerike Dresden
Prof. Dr. Astrid Gühnemann Wien
Prof. Dr. Hans‐Dietrich Haasis Bremen
Prof. Dr. Natalia Kliewer Berlin
Prof. Dr. Dr. h.c. Andreas Knorr Speyer
Prof. Dr.‐Ing. Ullrich Martin Stuttgart
Prof. Dr. Kay Mitusch (Vorsitzender) Karlsruhe
Prof. Dr. Stefan Oeter Hamburg
Prof. Dr. Tibor Petzoldt Dresden
Prof. Dr. Gernot Sieg Münster
Prof. Dr. Wolfgang Stölzle St. Gallen
Prof. Dr.‐Ing. Peter Vortisch Karlsruhe
Prof. Dr. rer. nat. Hermann Winner Darmstadt
Seite 19GUTACHTEN DES WISSENSCHAFTLICHEN BEIRATS BEIM BUNDESMINISTER FÜR VERKEHR UND DIGITALE INFRASTRUKTUR Impressum Herausgeber Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur Invalidenstr. 44, 10115 Berlin Stand September 2020 Redaktion Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium Verkehr und digitale Infrastruktur Weitere Informationen im Internet unter www.bmvi.de Diese Broschüre ist Teil der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung. Sie wird kostenlos abgegeben und ist nicht zum Verkauf bestimmt. Seite 20
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