Governance in international perspective - Bertelsmann Transformation Index
←
→
Transkription von Seiteninhalten
Wenn Ihr Browser die Seite nicht korrekt rendert, bitte, lesen Sie den Inhalt der Seite unten
Governance in international perspective
Policy Brief 2020/01
Hauke Hartmann
Hohe Krisenanfälligkeit
Die Ergebnisse des BTI 2020 im Zeichen der Corona-Pandemie
COVID-19 wird in den meisten der vom BTI 2020 untersuchten 137 Entwicklungs- und
Transformationsländer gerade die Schwachstellen verstärken, die die Negativbilanz
des letzten Jahrzehnts geprägt haben: mangelnde Rechtsstaatlichkeit, eingeschränkte
politische Rechte, fiskalpolitische Instabilität und steigende soziale Ungleichheit.
Aktuell hält die Corona-Pandemie weite Teile der der politischen Institutionen und die Regierungs-
Welt in Atem. Weder ist absehbar, wie schnell und fähigkeit der von der Pandemie erfassten Staaten
weit sich COVID-19 verbreiten wird, noch wie einem beispiellosen Stresstest unterzogen.
lange die aus der Pandemie erwachsene Krise
der Wirtschaft und der Sozialsysteme bis zur Ent- Der bisherige Umgang mit der Krise und ihre ab-
wicklung eines Impfstoffs andauern wird. Klar ist sehbaren Auswirkungen legen die Prognose
allerdings, dass sie die teils nur schwach ausge- nahe, dass die Pandemie gerade die Schwach-
bauten Gesundheitssysteme vieler der vom stellen verstärken wird, die die vom BTI 2020
Transformationsindex der Bertelsmann Stiftung identifizierte Negativbilanz des vergangenen
(BTI) untersuchten 137 Entwicklungs- und Trans- Jahrzehnts geprägt haben (Bertelsmann Stiftung
formationsländer auf das Äußerste strapazieren 2020). Sie wird in vielen Ländern
und einschneidende ökonomische und soziale
Konsequenzen nach sich ziehen wird. Einige Ex- dazu beitragen, dass die Machtballung in der
perten gehen bereits jetzt davon aus, dass zahl- Exekutive gesteigert und Rechtsstaatlichkeit
reiche Länder in ihrer Entwicklung um viele Jahre und Gewaltenteilung weiter ausgehöhlt wer-
zurückgeworfen werden und Hunderte Millionen den, einhergehend mit schwerwiegenden Ein-
von Menschen in extreme Armut abzugleiten dro- schränkungen von politischen Rechten wie
hen (Steiner 2020). Damit werden die Stabilität Versammlungs- und Meinungsfreiheit
Governance in international perspective | Policy Brief 2020/01
die schweren fiskal- und währungspolitischen Diese krisengetriebene Zustimmung zu einer star-
Instabilitäten vieler Länder aufgrund von mas- ken Exekutive steht aktuell allerdings am Ende ei-
siven Investitionsbedarfen zur Kriseneindäm- nes Jahrzehnts, in dessen Verlauf in 60 der 128
mung und Konjunkturbelebung weiter erhö- vom BTI bereits 2010 untersuchten Staaten so-
hen wieso schon eine teils massive Aushöhlung der
und die schwächsten Mitglieder der Gesell- Gewaltenteilung stattgefunden hat (Donner
schaften besonders stark treffen und damit 2020). In zahlreichen Ländern bietet sich zuneh-
Armut und Ungleichheit noch einmal verstär- mend autoritär regierenden Staatschefs nun die
ken. Gelegenheit, ihre bereits überdehnte Machtfülle
noch weiter auszubauen.
Sie könnte zudem die bereits bestehenden Ten-
denzen zu Polarisierung, Abschottung und natio- Das ungarische Beispiel illustriert diese Proble-
nalstaatlichen Alleingängen steigern, auch wenn matik: Das Parlament verabschiedete am 30.
positivere Szenarien einer innergesellschaftlichen März mit der Zweidrittelmehrheit der regierenden
Solidarisierung und verstärkten internationalen Fidesz-Partei ein selbstentmachtendes Not-
Zusammenarbeit nicht zu voreilig abgeschrieben standsgesetz, das es Ministerpräsident Viktor
werden sollten. Gerade reichere europäische Orbán erlaubt, zur Bewältigung der Krise per Dek-
Länder sollten hier ein starkes Zeichen internatio- ret zu regieren, den Ausnahmezustand unbe-
naler Solidarität und Hilfsbereitschaft setzen. grenzt zu verlängern und bestehende Rechtsvor-
schriften auszusetzen oder von ihnen abzuwei-
Machtkonzentration und Demokratieabbau chen. Dies wird verbunden mit drakonischen
Strafandrohungen für die Verbreitung von Falsch-
In Krisenzeiten wächst die Bereitschaft, Ein- meldungen und die Behinderung der Pande-
schränkungen von Grundrechten hinzunehmen miebekämpfung und eröffnet der Regierung weit-
und eine Ausweitung von Exekutivbefugnissen zu reichende Möglichkeiten, die Meinungsfreiheit
akzeptieren, um eine drohende Gefahr abzuwen- weiter einzuschränken und die kritische Öffent-
den. Dies ist die Logik von Notstandsverordnun- lichkeit zu unterdrücken. Die unbefristete Ausru-
gen, die in den Verfassungen vieler Staaten ver- fung des Notstands sowie die komplette Entmach-
ankert sind. Auf die rapide Verbreitung der tung des Parlaments stellt die nicht nur faktische,
Corona-Pandemie haben mittlerweile fast alle Re- sondern auch formelle Aushebelung der Gewal-
gierungen mit rigiden Krisenplänen reagiert, die tenteilung dar. Die Regierung nutzt damit, in den
der Koordination von Maßnahmen zum Infekti- Worten des ungarischen Philosophen Gáspár
onsschutz, dem Ausbau der Krankenbehandlung Miklós Tamás, “die Epidemie als Vorwand …, um
und Materialbeschaffung, der Verhängung von eine offene, formale Diktatur einzuführen“ (Deut-
Ausgangssperren und Kontaktverboten sowie der sche Welle 2020).
Stimulierung der Wirtschaft und der Vermeidung
von sozialen Härtefällen dienen sollen. Auch wenn die ungarische Aushebelung der Ge-
waltenteilung den bislang gravierendsten Fall des
Auch wenn föderal verfasste Demokratien wie Demokratieabbaus darstellt, gehen andere Re-
Deutschland und die Schweiz durchaus ihre teils gierungen schon jetzt in eine ähnliche Richtung,
dezentral organisierte politisch-administrative insbesondere bei Einschränkungen der Ver-
Steuerungsfähigkeit unter Beweis gestellt haben sammlungs- und Meinungsfreiheit. Der BTI 2020
(Bertelsmann Stiftung 2019), wird eine starke weist neben Ungarn auch Serbien, die Philippi-
zentralisierte Führung von der Bevölkerung nicht nen, Sambia und Tansania als Kandidaten für das
nur aus Gründen der (vermeintlich) effektiveren Abgleiten in autoritäre Verhältnisse aus. In diesen
Politikkoordination akzeptiert oder präferiert, denn Ländern ist Rechtsstaatlichkeit in den vergange-
in unsicheren Zeiten wächst auch das Bedürfnis nen Jahren bereits in bedenklichem Ausmaß aus-
nach Information, Ermutigung und Orientierung gehöhlt worden, und bei weiterer exekutiver
durch eine entschlossene und richtungsgebende Machtballung im Zuge der Corona-Krise droht
Exekutive.
Seite 2
Governance in international perspective | Policy Brief 2020/01
auch deren Gewaltenteilung, wie im türkischen der schnelle Anpassungsfähigkeit, transparente
Fall bereits geschehen, unter demokratische Min- Evaluation und Kommunikation sowie eine lernfä-
deststandards zu fallen. hige Zusammenarbeit vieler gesellschaftlicher Ak-
teure vonnöten ist, wird sich diese Verringerung
Das türkische Beispiel wiederum belegt anschau- von Steuerungsqualitäten noch einmal umso
lich, dass eine Machtkonzentration in der Exeku- schmerzhafter auswirken.
tive nicht zwingend dazu beiträgt, Regierungsleis-
tungen zu verbessern, sondern eher die Fähigkeit Die chinesische Reaktion auf die sich entfaltende
von Regierungen einschränkt, aus eigenen Erfah- Corona-Krise wiederum belegt die Defizite einer
rungen und externen Anregungen zu lernen eingeschränkten Rechenschaftslegung und
(Schwarz 2020). Unter Präsident Recep Tayyip Transparenz gerade in Autokratien. Als Mitte No-
Erdoğan beraubte sich weit vor der Corona-Krise vember 2019 die ersten Hinweise auf eine neue,
ein immer mehr auf eine Führungsfigur zuge- hoch ansteckende Infektionsgefahr in der chinesi-
schnittenes System selbst schrittweise des kriti- schen Provinz Hubei auftauchten, wurden diese
schen Diskurses, alternativer Ideen und damit Informationen unterdrückt, mahnende Ärzte ein-
letztlich Innovationskraft und Flexibilität. Diese geschüchtert und Labore geschlossen. Kostbare
stark eingeschränkte Lernfähigkeit machte sich Zeit zur Eindämmung von COVID-19 wurde ver-
bei der nur schleppenden Überwindung der türki- spielt, bis sich die chinesische Führung nach zwei
schen Wirtschaftskrise 2018, dem wenig effizien- Monaten korrigieren musste und dann mit drako-
ten Umgang mit verfügbaren Ressourcen sowie nischen Maßnahmen der Abriegelung und Aus-
der kompromisslosen Ausgestaltung internationa- gangssperre in der betroffenen Provinz reagierte.
ler Beziehungen besonders abträglich bemerk-
bar. Seitdem hat das Land – sollten die vorgelegten
Zahlen stimmen – wohl bei der Eindämmung der
Wie der Türkei erging es zahlreichen Ländern mit Infektionskrankheit wichtige Erfolge zu verzeich-
stark gesunkener Demokratiequalität. Ein knap- nen und auch eine beeindruckende internationale
pes Viertel aller Regierungen demonstrierte in Kooperations- und Hilfsbereitschaft unter Beweis
den letzten zwei Jahren weniger Bereitschaft und gestellt, aber der Triumphalismus der chinesi-
Fähigkeit zu politischem Lernen, vor allem in de- schen Führung wirkt angesichts der frühen Ver-
fekten Demokratien und neuen Autokratien wie säumnisse propagandistisch und deplatziert.
der Türkei. In Zeiten einer globalen Epidemie, in Wenn der chinesische Außenminister Wang Yi im
Seite 3
Governance in international perspective | Policy Brief 2020/01
Interview mit der Nachrichtenagentur Reuters er- oberen Hälfte des wirtschaftlichen Leistungstab-
klärt, „nur in China und nur unter der Führung von leaus des BTI bewegen – gemeinsam mit weite-
Präsident Xi kann es so wirksame Maßnahmen ren 22 Demokratien. Fällt die autokratische Leis-
geben, um diese plötzliche und sich schnell aus- tungsbilanz mit lediglich einem guten Fünftel (12
breitende Epidemie unter Kontrolle zu bringen“ von 56) aller wirtschaftlich und sozial passablen
(Reuters 2020), dann blendet er die Leistung von oder erfolgreichen Staaten bereits ernüchternd
asiatischen Demokratien wie Südkorea und Tai- aus, so wird sie am unteren Ende des BTI-Wirt-
wan aus, die unter ähnlich guten Voraussetzun- schaftsrankings vollends katastrophal. Die 25
gen – unter anderem einer meritokratisch ausge- Staaten mit besonders schwachem wirtschaftli-
richteten Beamtenschaft und hilfreichen Vorerfah- chen Transformationsstand sind ausschließlich
rungen mit der Bekämpfung der Infektionskrank- Autokratien, deren Regierungen sich wie im Iran
heit SARS von 2003 – zu ähnlich guten Eindäm- oder Venezuela an Ideologien klammern müssen,
mungserfolgen gelangt sind, und dies allerdings weil ihre output-orientierten Legitimitätsargu-
unter weitgehender Einhaltung rechtsstaatlicher mente aufgezehrt sind.
Standards sowie mit einem funktionierenden und
transparenten Frühwarnsystem. Insofern spricht Umgekehrt ist aber das Legitimitätspolster in den
viel dafür, dass China nicht wegen, sondern trotz vergangenen zehn Jahren auch in Demokratien
seiner autoritären Einparteienherrschaft nach ers- dünn geworden. Der BTI 2020 verzeichnet auch
ten, systembedingten Fehlern viele weitere in vielen demokratisch regierten Ländern einen
Schritte richtig gemacht hat. durch Korruption, Machtmissbrauch und kliente-
listische Strukturen zunehmend verzerrten politi-
Die bisherige Bilanz der Pandemiebekämpfung schen und wirtschaftlichen Wettbewerb, der in po-
fällt jedoch in Bezug auf die Systemfrage unein- litischer Entmündigung und wachsender sozialer
heitlich aus, was auch auf den erratischen Kurs Ungleichheit mündet. Die steigende Frustration
zahlreicher demokratisch gewählter populisti- vieler Bürger mit diesen Entwicklungen drückt
scher Regierungen zurückzuführen ist. Zum aktu- sich in sinkenden Zustimmungswerten zur Demo-
ellen Zeitpunkt sieht es eher danach aus, dass un- kratie aus, die seit dem BTI 2010 im globalen
abhängig von der Systemfrage eher die Kompe- Durchschnitt um 0,79 Punkte auf einer Zeh-
tenz und Legitimität einer Regierung ausschlag- nerskala zurückgegangen sind. Unter den 57 Län-
gebend ist (Kleinfeld 2020). Dies bedeutet zumin- dern, die sowohl der BTI 2010 als auch der BTI
dest, dass – anders als die Protagonisten einer 2020 als Demokratien einordnet, ist die Zustim-
harten Hand behaupten – eine Autokratisierung mung in 34 Staaten gesunken – und nur in zwei
an sich keine Effizienzgewinne verspricht. (Mauritius und Senegal) gestiegen. Zwar spre-
chen sich in den meisten Gesellschaften noch im-
Die Ergebnisse des BTI 2020 verweisen aber zu- mer deutliche Mehrheiten für eine demokratische
dem auf schwerwiegende Legitimitätsdefizite in Ordnung aus. Sie sind aber unzufrieden damit,
Autokratien wie Demokratien. Da autokratische wie Demokratie in ihren Ländern funktioniert und
Regierungen nicht auf input-orientierte Legitimi- misstrauen Institutionen und Politikern.
tätsargumente zurückgreifen können, müssen sie
ihre Herrschaftsberechtigung über ihre Leistungs- Ein solches Maß an Misstrauen in Demokratien
fähigkeit gerade im ökonomischen und sozialen wie Autokratien schwächt das soziale Gefüge,
Bereich definieren. Allerdings erreichen im BTI und die mangelnde Legitimität zahlreicher Regie-
2020 nur vier Autokratien (drei Golfstaaten plus rungen wird eine effektive und vertrauensvolle ge-
Singapur) einen fortgeschrittenen wirtschaftlichen samtgesellschaftliche Anstrengung gegen die
Entwicklungsstand, gemeinsam mit 22 Demokra- Ausbreitung von COVID-19 noch schwieriger ma-
tien. Hinzu kommen acht Autokratien, unter ihnen chen.
China, Russland und die Türkei, die mit bereits
eingeschränkter wirtschaftlicher Transformation
immerhin noch einen Gesamtwert von 6.00 Punk-
ten oder mehr erreichen und sich damit in der
Seite 4Governance in international perspective | Policy Brief 2020/01
Drohende wirtschaftliche und Viele Länder sind so hoch verschuldet wie seit
soziale Katastrophe den 1980er Jahren nicht mehr. Der Anteil der al-
leine für Zinszahlungen aufgewendeten Staats-
Zur Kriseneindämmung und für Konjunkturpro- einnahmen ist laut Weltbank im Libanon (45,7
gramme verfügen die meisten der 137 vom BTI Prozent) und Sri Lanka (40,0 Prozent) besonders
2020 untersuchten Staaten nicht über hinrei- hoch. Aber auch die Regierungen Ägyptens und
chende finanzielle Ressourcen. Schon der vor Brasiliens wenden ein ganzes Drittel ihrer Staats-
dem Ausbruch der Corona-Krise erstellte globale einnahmen für den Zinsdienst auf und verloren
Wirtschafts-Report des BTI 2020 warnte vor einer hinsichtlich der im BTI bewerteten Fiskalstabilität
drohenden Schuldenkrise (Hartmann 2020), und in diesem Jahrzehnt deutlich (-2 bzw. -3 Punkte).
seitdem ist dieses Szenario noch einmal deutlich Immerhin noch ein Viertel des Haushalts fällt für
wahrscheinlicher geworden. Mitte April hatten be- Zinszahlungen in Ghana (-2), Indien (-1), Jamaika
reits über 100 Regierungen beim Internationalen (-1) und Sambia (-2) an. Besonders betroffen sind
Währungsfonds Finanzhilfe beantragt (IMF 2020). die Niedrigeinkommensländer, von denen knapp
die Hälfte akute Bedienungsschwierigkeiten auf-
Das zurückliegende Jahrzehnt war von einer stark weisen, auch, weil der Anteil von Krediten zu hö-
gesunkenen Haushaltsdisziplin geprägt. Zahlrei- herverzinsten Marktbedingungen für Enwick-
che Regierungen profitierten zunächst von lungsländer in den letzten zwölf Jahren von einem
sprunghaft gestiegenen und auf hohem Niveau knappen Viertel auf 46 Prozent angestiegen ist
verbliebenen Devisenerlösen, die sich aus stei- (DIE 2019).
genden Rohstoffpreisen und anderen Quellen wie
Überweisungen von Arbeitsmigranten, Touris- Aus massiver Überschuldung könnte im Zuge der
museinnahmen und Industriegüterexporten speis- Corona-Pandemie eine Welle von Staatspleiten
ten. Sie richteten daher ihre Haushalte zuneh- resultieren. Schon jetzt hat die ökonomische
mend expansiver aus. Als ab Ende 2014 die Welt- Schockwelle zahlreiche Länder erreicht, bevor es
marktpreise für Energie, Metalle und Agrarpro- überhaupt zu den zu erwartenden hohen Infekti-
dukte rapide fielen und die globale Nachfrage er- onsraten gekommen ist. In Argentinien droht die
lahmte, wurde ein ressourcengetriebenes Wachs- Umschichtung der noch unter Präsident Mauricio
tumsmodell brüchig. Ohne Produktivitätssteige- Macri erneut stark gestiegenen Staatsverschul-
rungen, Produktdiversifizierung, Stärkung der dung zu scheitern, Südafrikas Staatsanleihen
Binnennachfrage und eine substantielle Integra- wurden von Ratingagenturen erneut auf
tion des informellen Sektors in den formellen Sek- Ramschstatus abgestuft, die Wachstumsprogno-
tor stieß es rasch an seine Entwicklungsgrenzen. sen Brasiliens wurden schon jetzt geviertelt und
der Türkei fehlt nach der Währungskrise von 2018
Vielen Staatshaushalten droht jetzt, angesichts der fiskalpolitische Spielraum für mehr als das am
der notwendigen Investitionen in Gesundheitssys- 18. März angekündigte und vermutlich unzuläng-
tem und Krisenmanagement sowie bei einbre- liche Konjunkturpaket von 15 Milliarden Euro.
chender Weltwirtschaft und massivem Kapitalab-
fluss, der Bankrott: Der Indikator Fiskalstabilität Noch einmal stärker werden ärmere und fiskalpo-
weist im BTI 2020 mit einem durchschnittlichen litisch instabile energieexportierende Länder wie
globalen Minus von 0,45 Punkten auf der BTI- Angola, Nigeria oder Venezuela betroffen sein,
Zehnerskala eine der stärksten Verschlechterun- die neben eigenem Politikversagen unter dem von
gen in diesem Jahrzehnt auf. Der Anteil von Län- Saudi-Arabien induzierten und von gesunkener
dern wie China, Südkorea und Taiwan mit einer Nachfrage verstärkten Verfall der Ölpreise leiden.
robusten Fiskalstabilität von 8 bis 10 Punkten hal- In zahlreichen Entwicklungsländern hat sich die
bierte sich nahezu von 37 Prozent im BTI 2010 heimische Währung gegenüber dem Dollar als
auf 20 Prozent im BTI 2020. schwächelnd erwiesen, wodurch sich der Schul-
dendienst für die in Dollar denominierten Kredite
massiv erschwert hat. Damit droht das Banken-
system in diesen Ländern zu kollabieren.
Seite 5Governance in international perspective | Policy Brief 2020/01
Tragisch ist an dieser fiskalpolitisch so prekären dass angesichts des täglichen Kampfes ums
Situation, dass damit vielerorts die Ressourcen Überleben der Aufruf zu „Social Distancing“ unge-
fehlen, um dem umfassenden gesellschaftlichen hört verhallen muss.
Schock auch nur annähernd ange-
messen zu begegnen, der sich aus
einer Überforderung der Gesund-
heitssysteme, der extremen Kontrak-
tion des Wirtschaftslebens und den
daraus resultierenden massiven sozi-
alen Verwerfungen ergeben wird. Die
von hochentwickelten Industrienatio-
nen wie Deutschland verfolgte „Ham-
mer and Dance“-Strategie, die Infek-
tionsrate (und daraus resultierende
Immunisierung eines Teils der Bevöl-
kerung) in einem Mix aus Restriktion
und Lockerung nach Möglichkeit nur
bis zur Belastungsgrenze des Ge-
sundheitssystems ansteigen zu las-
sen (Pueyo 2020), parallel stabilisie-
rende Maßnahmen für konkursge-
fährdete Unternehmen zu ergreifen
und sozialen Härtefällen vorzubeugen, stellt für Das Leben an oder unterhalb der Armutsgrenze
die allermeisten der vom BTI untersuchten Ent- zählt für die meisten Menschen in Entwicklungs-
wicklungs- und Transformationsländer aus meh- ländern zum Alltag. Im BTI 2020 weisen 76 von
reren Gründen keinen gangbaren Weg dar: 137 Ländern ein sehr niedriges Niveau der sozio-
ökonomischen Entwicklung auf, das mit 4 oder
Zum einen fehlen eben fast allen Regierungen weniger Punkten bewertet wird. In mehr als der
dieser Länder die fiskalpolitischen Möglichkeiten, Hälfte aller vom BTI untersuchten Länder sind Ar-
um stabilisierende und sozialpolitische Maßnah- mut und Ungleichheit damit weit verbreitet und
men im europäischen Umfang zu ergreifen. weisen auf fest verankerte Ausgrenzungsmuster
hin.
Zum zweiten ist die medizinische Infrastruktur in
den meisten Ländern so schwach entwickelt, dass Trotz insgesamt eher gesunkener extremer Ar-
deren Kapazitäten auch bei moderater Infektions- mutsraten hat sich die soziale Ungleichheit in den
rate sehr schnell überfordert sein werden. So ist letzten zehn Jahren noch verstärkt, auch in den
das im afrikanischen Vergleich vergleichsweise wenigen Ländern, deren Regierungen eine aktive
gut entwickelte südafrikanische Gesundheitssys- Sozialpolitik verfolgen. In Botswana beispiels-
tem selbst unter normalen Bedingungen bereits weise wurde und wird der Ressourcenreichtum für
jetzt mit über sieben Millionen HIV-Infizierten eine langfristige Entwicklungsstrategie einge-
schon an der Belastungsgrenze. setzt, die unter anderem binnen 20 Jahren na-
hezu in einer Halbierung der offiziellen Armutsrate
Zum dritten schließlich kann die Infektionsrate an-
auf 16 Prozent resultierte. Trotzdem lebt etwa ein
gesichts von fehlenden hygienischen, sozialräum-
weiteres Drittel der Bevölkerung nur knapp ober-
lichen und steuerungspolitischen Kapazitäten in
halb dieser Armutsrate und ist weiterhin einer ho-
den meisten Ländern nicht unter Kontrolle gehal-
hen sozialen Anfälligkeit ausgesetzt. Der Koeffi-
ten werden, wenn die Epidemie erst einmal aus-
zient von Einkommensungleichheit im Gini-Index
gebrochen ist. Das indische Beispiel der Millionen
weist mit derzeit etwa 0.53 noch immer auf eine
Wanderarbeiter, die den Virus aus den überfüllten
extreme sozioökonomische Polarisierung hin. In
Metropolen in ihre Dörfer zurücktragen, illustriert,
Lateinamerika, der Region mit der insgesamt
Seite 6Governance in international perspective | Policy Brief 2020/01
größten sozialen Ungleichheit, ist es zahlreichen für diese großen Herausforderungen nur unzu-
Regierungen während des Ressourcenbooms ge- reichend gerüstet sind. Der aktuelle Transforma-
lungen, das Entstehen einer „prekären Mittel- tionsindex der Bertelsmann Stiftung zeichnet ein
schicht“ zu fördern (Thiery 2020), von denen in besorgniserregendes Bild und belegt, dass im zu-
den letzten Jahren bereits Millionen wieder in Ar- rückliegenden Jahrzehnt die Regierungsqualität
mut abgeglitten sind und die sich im Zuge des in zahlreichen Ländern deutlich gesunken ist. Da-
wirtschaftlichen Corona-Schocks fast komplett runter befinden sich bevölkerungsreiche und wirt-
aufzulösen droht. schaftlich für ihre Regionen bedeutsame Staaten
wie Ägypten, Brasilien, Indien, Indonesien, Me-
Ein wesentliches Problem ist in diesem Zusam- xiko, Nigeria und die Türkei. Insgesamt ver-
menhang die in den meisten Ländern nur geringe schlechterte sich die Governance-Leistung seit
Größe des formellen Sektors. Nach Angaben der dem BTI 2010 in 42 der 128 kontinuierlich unter-
International Labour Organization sind mehr als suchten Ländern deutlich (mit einem Minus von
60 Prozent der globalen Erwerbsbevölkerung im mindestens 0,50 Punkten auf der BTI-Zeh-
informellen Sektor tätig, in Subsahara-Afrika sind nerskala), davon sind mehr als drei Milliarden Bür-
es sogar 85 Prozent (ILO 2018). Auch wenn der ger – und damit nahezu die Hälfte aller im BTI-
informelle Sektor ein Sicherheitsventil für Arbeits- Ländersample lebenden Menschen – betroffen.
suchende darstellt, so ist er deutlich weniger pro-
duktiv, schlechter bezahlt, sozialpolitisch weniger Beunruhigend mit Blick auf eine gebotene ge-
zugänglich und arbeitsrechtlich so gut wie nicht samtgesellschaftlich getragene und internationale
abgesichert. Die soziale Verletzlichkeit der im in- abgestimmte Krisenstrategie ist dabei, dass ge-
formellen Sektor arbeitenden Bevölkerung ist also rade die konsensorientierten Aspekte von Gover-
besonders hoch und droht, wie im Falle Indiens nance wie Konfliktmanagement oder die Bereit-
mit weit über 80 Prozent informell Beschäftigter, schaft zur internationalen Zusammenarbeit sehr
durch die Corona-Krise in dramatischer Weise zu stark zurückgehen.
steigen. Insofern droht die Pandemie sich zu einer
globalen Sozialkrise noch ungeahnten Ausmaßes Bestehende ethnische, religiöse oder regionale
auszuwachsen. Spaltungen werden häufig instrumentalisiert und
vertieft, so dass die Polarisierung von Gesell-
Schlechte Regierungsqualität in Krisenzeiten schaften in der zurückliegenden Dekade weltweit
gestiegen ist. Seit 2010 sank in 49 Ländern die
Vor dem Hintergrund der akut drohenden politi- Fähigkeit oder Bereitschaft von Regierungen, mo-
schen, wirtschaftlichen und sozialen Verwerfun- derierend und konfliktentschärfend zu agieren.
gen ist besonders problematisch, dass viele Re-
gierungen in Entwicklungs- und Schwellenländern
Seite 7Governance in international perspective | Policy Brief 2020/01
Mit einem Minus von vier Punkten auf der BTI- So zeichnet sich bereits jetzt eine Entzauberung
Zehnerskala traf dies besonders auf sechs Länder autoritär-populistischer Regierungen ab, deren
zu, unter ihnen Brasilien, Indien und die Türkei. konfrontative und spaltende Politik sich beispiels-
Der Rechtspopulismus von Präsident Jair Bol- weise in Brasilien, Indonesien oder auf den Philip-
sonaro will die emanzipatorischen und sozialpoli- pinen negativ auf ein effektives Krisenmanage-
tischen Fortschritte Brasiliens im Sinne seiner Kli- ment ausgewirkt hat.
entel von Evangelikalen, Sozialkonservativen und
Wirtschaftslobbyisten rückgängig machen und hat Zum einen findet deren polarisierende „Wir
die politische Spaltung seines Landes vertieft. Der gegen sie“-Rhetorik deutlich weniger An-
Hindunationalismus von Premierminister Naren- klang, da sie gesamtgesellschaftliche An-
dra Modi untergräbt das pluralistische und säku- strengungen zur Krisenbewältigung unter-
lare Fundament des Vielvölkerstaates und ver- gräbt und ein Feindbild perpetuiert, das bei
schärft mit ethnozentrischen Maßnahmen wie den meisten Bürgern längst durch die Haupt-
dem neuen Staatsbürgerrecht oder der Strei- bedrohung der Pandemie abgelöst worden
chung der Autonomierechte für Kaschmir die Kon- ist.
flikte mit der muslimischen Minderheit. Der autori- Zum zweiten schließt der antielitäre Duktus
täre Islamismus von Präsident Recep Tayyip eines populistischen Regierungsstils zumeist
Erdoğan richtet sich gegen die als Staatsfeinde ein ausgeprägtes Misstrauen gegen Studien
erklärten Anhänger der Gülen-Bewegung sowie der etablierten Wissenschaftselite ein, deren
die kurdische Minderheit und hat in seiner kom- Forschungsergebnisse bei der Pandemiebe-
promisslosen Verfolgung oppositioneller Kritiker kämpfung allerdings hochgradig gefragt sind.
bereits demokratische Mindeststandards unter- Zum dritten beinhaltet die ausgeprägte Perso-
schritten. Allen drei Regierungschefs ist gemein, nalisierung politischer Macht in populistischen
dass sie durch ihre ausgrenzende Politik wesent- Regimes auch eine als wesentlich direkter
lich dazu beigetragen haben, das verbindende, wahrgenommene Verantwortung von Regie-
nicht identitätsgebundene Sozialkapital in ihren rungschefs für negative Entwicklungen und
Ländern zu reduzieren und damit eine gesamtge- verleitet sie deshalb dazu, die Krisensymp-
sellschaftliche Anstrengung gegen die Corona- tome erst zu ignorieren, dann herunterzuspie-
Krise zu erschweren. len und ihnen schließlich mit „optimistischer
Verzerrung“ zu begegnen (Booth und Lassa
Auch auf internationaler Ebene haben die kon- 2020).
sensstiftenden Aspekte von Regierungsqualität
deutlich an Gewicht verloren, insbesondere in Dieses von US-Präsident Donald Trump be-
Zentralamerika, im Nahen Osten sowie in Ostmit- kannte bagatellisierende Reaktionsmuster kenn-
tel- und Südosteuropa. Regionalpolitisches zeichnete auch die anfängliche Reaktion der
Machtstreben und illiberale Allianzen haben die Staatschefs in Brasilien („Grippchen“), Indonesien
Zusammenarbeit mit externen Unterstützern so- („kleine Krankheit“) oder auf den Philippinen
wie im bi- und multilateralen Rahmen erheblich („hysterische Öffentlichkeit“) (Booth und Lassa
beeinträchtigt. Gerade die recht hoch bewertete 2020, Satrio 2020, Palatino 2020). Auch wenn
regionale Kooperationsbereitschaft ist im BTI sich deren aktuelles Vorgehen mittlerweile grund-
2020 besonders stark rückläufig. Dies lässt be- legend voneinander unterscheidet, so haben die
fürchten, dass vielerorts Abschottungstendenzen Regierungen in allen drei Ländern kostbare Zeit
und nationalstaatliche Alleingänge die Reaktion für eine Bekämpfung der Ausbreitung von COVID-
auf die Corona-Pandemie prägen werden. 19 vertan und an Glaubwürdigkeit eingebüßt.
Allerdings lässt sich derzeit noch nicht absehen, Zudem ist durchaus denkbar, dass es im Zuge ei-
welchen Effekt die globale Gesundheits-, Wirt- ner umfassenden Krise zu einer innergesell-
schafts- und Sozialkrise auf die Qualität von schaftlichen Solidarisierung kommt, die zivilge-
Governance in Entwicklungsländern haben wird. sellschaftliche Selbsthilfe und Kooperation gegen
Auch deutlich positivere Szenarien sind denkbar. die gesundheitlichen und sozialen Folgen der
Seite 8Governance in international perspective | Policy Brief 2020/01
Pandemie stärkt. Unter den wenigen Demokra- Quellen
tieindikatoren, die sich im Verlauf der letzten zehn
Jahre im BTI positiv entwickelt haben, zählt die
Bertelsmann Stiftung, Hrsg. (2020). Transfor-
gestiegene Selbstorganisationskraft und Koope- mation Index BTI 2020: Governance in inter-
rationsbereitschaft der Zivilgesellschaft in vielen national comparison. Gütersloh: Verlag Ber-
Ländern. telsmann Stiftung.
Schließlich besteht aktuell, bevor die Ausbreitung Bertelsmann Stiftung, Hrsg. (2019). Sustain-
able Governance Indicators 2019. www.sgi-
des Virus in den meisten Ländern ihren Höhe-
network.org/2019/Governance/Execu-
punkt erreicht hat, noch die Möglichkeit, durch tive_Capacity (26. April 2020).
eine deutlich verstärkte internationale Zusam-
menarbeit die Wucht der Krise etwas abzumil- Booth, Miranda und Jonatan A. Lassa
dern. In den vergangenen Wochen sind erste rich- (2020). „Are populist leaders a liability during
COVID-19?” https://theconversa-
tige Schritte zur Unterstützung von Entwicklungs-
tion.com/are-populist-leaders-a-liability-
ländern gegangen worden, von einem zeitweisen during-covid-19-135431 (26. April 2020).
Schuldenerlass des IWF über Initiativen zur Stär-
kung der Weltgesundheitsorganisation bis hin zu Deutsche Welle (2020). „Corona-Krise in
Hilfspaketen in Milliardenhöhe. Zurecht aber for- Südosteuropa: Quarantäne für den Rechts-
staat” www.dw.com/de/corona-krise-in-
dert Bundesentwicklungsminister Gerd Müller ein
s%C3%BCdosteuropa-quarant%C3%A4ne-
deutliches Signal „Europa hilft“ und betont, dass f%C3%BCr-den-rechtsstaat/a-52896701 (26.
beispielsweise die 15 Milliarden Euro des EU- April 2020).
Hilfspakets lediglich Umschichtungen bereits
budgetierter Mittel sind und eine substantielle Auf- Deutsches Institut für Entwicklungspolitik DIE
stockung, auch durch Stabilisierungskredite und (2020). „A looming debt crisis in developing
countries: What role for the G20?“
Nothilfen, vonnöten sei (Müller 2020). https://blogs.die-gdi.de/2019/06/05/a-
looming-debt-crisis-in-developing-countries-
Angesichts drohender Hungersnöte „biblischen what-role-for-the-g20 (26. April 2020).
Ausmaßes“ (UN News 2020), die das Welternäh-
rungsprogramm der Vereinten Nationen bei aus- Donner, Sabine (2020). „Widerstand gegen
bleibender Stabilisierung und Unterstützung be- Demokratieabbau und autoritäre Herrschaft
wächst“, Demokratie-Report BTI 2020. Gü-
fürchtet, wird es wesentlich sein, dass der wieder- tersloh: Bertelsmann Stiftung 2020. www.bti-
holt betonte politische Wille zu internationaler Zu- project.org/content/de/berichte/global-report-
sammenarbeit zügig in Taten resultiert. Dann d/global_findings_democracy_2020_DE.pdf
kann diese Krise auch eine Chance für die Wie-
derbelebung des Multilateralismus sein. Hartmann, Hauke (2020). „Globale Unsicher-
heit“, Wirtschafts-Report BTI 2020. Güters-
loh: Bertelsmann Stiftung 2020. www.bti-pro-
ject.org/content/de/berichte/global-report-
e/global_findings_economy_2020_DE.pdf
International Labour Organization ILO
(2018). „ More than 60 per cent of the world’s
Dr. Hauke Hartmann ist Senior Expert der Bertelsmann employed population are in the informal
Stiftung und Projektleiter des Transformationsindex economy”. www.ilo.org/global/about-the-
BTI. ilo/newsroom/news/WCMS_627189/lang--
en/index.htm (26. April 2020).
Ein dreifach herzlicher Dank geht an Sabine Donner
(Bertelsmann Stiftung), Prof. Dr. Rolf Langhammer International Monetary Fund IMF (2020).
(Institut für Weltwirtschaft, Kiel) und Dr. Peter Thiery „The IMF's Response to COVID-19”.
(Institut für politische Wissenschaft, Universität Heidel- www.imf.org/en/About/FAQ/imf-response-to-
berg) für ihre Kommentare und Anregungen. covid-19#Q5 (26. April 2020).
Seite 9Governance in international perspective | Policy Brief 2020/01
Kleinfeld, Rachel (2020). „Do Authoritarian or mann Stiftung 2020. www.bti-project.org/con-
Democratic Countries Handle Pandemics tent/de/berichte/regional-reports/regional_re-
Better?” www.carnegieendow- port_LAC_2020_DE.pdf
ment.org/2020/03/31/do-authoritarian-or-de-
mocratic-countries-handle-pandemics-better- UN News (2020). „As famines of ‘biblical pro-
pub-81404 (26. April 2020). portion’ loom, Security Council urged to ‘act
fast’”,
Müller, Gerd (2020). „Das Signal muss sein: https://news.un.org/en/story/2020/04/106227
Europa hilft - Gerd Müller warnt vor Corona- 2 (26. April 2020).
Ausbreitung.” Interview, MOZ.
www.moz.de/nachrichten/branden-
burg/artikel-ansicht/dg/0/1/1797259 (26. April
2020). -> Abschnittswechsel NICHT löschen!
Palatino, Mong (2020). „What Is Bogging
Down the Philippines’ COVID-19 Re-
sponse?” https://thediplo-
mat.com/2020/04/what-is-bogging-down-the-
philippines-covid-19-response (26. April
2020).
Pueyo, Tomas (2020). „Coronavirus: The
Hammer and the Dance” https://me-
dium.com/@tomaspueyo/coronavirus-the-
hammer-and-the-dance-be9337092b56 (26.
April 2020).
Reuters (2020). „Exclusive: Senior China
diplomat concedes challenge of coronavirus,
slams 'overreaction'”. www.reuters.com/ar-
ticle/us-china-politics-exclusive/exclusive-se-
nior-china-diplomat-concedes-challenge-of-
coronavirus-slams-overreaction-i-
dUSKBN2082EZ (26. April 2020).
Satrio, Abdurrachman (2020). „Indonesia’s
Fight against COVID-19: A Battle Over the
Meaning of Emergency?“ https://verfas-
sungsblog.de/indonesias-fight-against-covid-
19-a-battle-over-the-meaning-of-emergency
(26. April 2020).
Schwarz, Robert (2020). „Reformregierun-
gen trotzen Negativtrend“, Governance-Re-
port BTI 2020. Gütersloh: Bertelsmann Stif-
tung 2020. www.bti-project.org/con-
tent/de/berichte/global-report-g/global_fin-
dings_governance_2020_DE.pdf
Steiner, Achim (2020). „Es ist unvorstellbar“.
Interview, Die ZEIT. https://www.zeit.de/poli-
tik/ausland/2020-04/achim-steiner-coronavi-
rus-krise-armut-arbeitslosigkeit-schuldener-
lass (26. April 2020).
Thiery, Peter (2020). „Rückwärts in die Zu-
kunft?“ Regionalbericht Lateinamerika und
Karibik, BTI 2020, S. 20. Gütersloh: Bertels-
Seite 10Governance in international perspective | Policy Brief 2020/01
Titelbild: © Anna Psiaki / Wikimedia Com-
V.i.S.d.P.
mons - CC BY-SA 4.0
Grafiken: Jürgen Schultheiß (1, 2), Statista
GmbH (3)
Bertelsmann Stiftung
Carl-Bertelsmann-Straße 256
D-33311 Gütersloh
www.bertelsmann-stiftung.de
Autor | Kontakt
Dr. Hauke Hartmann Dr. Stefan Empter
Programm Nachhaltig Wirtschaften Telefon: +49 5241 81-81137
Bertelsmann Stiftung stefan.empter@bertelsmann-stiftung.de
hauke.hartmann@bertelsmann-stiftung.de
Telefon: +49 5241 81 81389 Dr. Daniel Schraad-Tischler
Telefon: +49 5241 81-81240
daniel.schraad-tischler@bertelsmann-stiftung.de
Der Policy Brief Governance in internatio-
nal perspective ist ein gemeinsames Pro-
dukt der Sustainable Governance Indicators
SGI (www.sgi-network.org) und des Trans-
formationsindex BTI (www.bti-project.org)
der Bertelsmann Stiftung.
Der Transformationsindex BTI bewertet alle
zwei Jahre die Qualität von Demokratie,
Marktwirtschaft und Governance in 137 Ent-
wicklungs- und Transformationsländern.
Die Sustainable Governance Indicators SGI
bewerten jedes Jahr die Politikperformanz,
Demokratiequalität und Governance-Kapazi-
tät aller 41 OECD- und EU-Staaten.Sie können auch lesen
