Ist eine EU-weite Corona-Impfpflicht zulässig? Eine unionsrechtliche Analyse
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Ist eine EU-weite Corona-Impfpflicht
zulässig? Eine unionsrechtliche
Analyse
Gastautorin 2021-12-10T10:46:11
von
LISA-MARIE LÜHRS
Die europaweite Diskussion über eine allgemeine Impfpflicht gegen
Covid-19 nimmt zunehmend an Fahrt auf: Nunmehr hat auch EU-
Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen angekündigt, eine allgemeine
Corona-Impfpflicht für die gesamte EU zu „prüfen“ und damit ein enormes
Medienecho hervorgerufen (siehe z.B. hier, hier und hier). Sie begründet
diese Überlegungen mit der zunehmenden Ausbreitung der neuen Omikron-
Variante und damit, dass ein Drittel der EU-Bürgerinnen und EU-Bürger
bislang nicht gegen Covid-19 geimpft ist. Außerdem fügte sie hinzu, dass es
einen „gemeinsamen Ansatz der Mitgliedstaaten“ brauche. Epidemiologisch
scheint diese Überlegung auf den ersten Blick sinnvoll zu sein, denn eine globale
Pandemie lässt sich effektiv nur global bekämpfen. Ein gemeinsamer europäischer
Ansatz ist insofern ein Schritt in die richtige Richtung. Auch deshalb wurde jüngst
der Grundstein für eine Europäische Gesundheitsunion gelegt. Doch wie ist der
Vorschlag der EU-Kommissionspräsidentin bezüglich einer allgemeinen, EU-weiten
Corona-Impfpflicht rechtlich zu beurteilen?
Die Idee einer europaweiten Corona-Impfpflicht könnte als Anstoß der EU-
Kommission verstanden werden, um die Mitgliedstaaten zeitnah zu eigenen
Impfregelungen anzuhalten, bevor ihnen von Seiten der EU eine Vorgabe gemacht
wird. Während in Deutschland die Debatte über die Einführung und – gegebenenfalls
– Verfassungsmäßigkeit einer allgemeinen Corona-Impfpflicht noch in vollem Gange
ist, hat Österreich als erster EU-Mitgliedsstaat mittlerweile verlautbart, zum Februar
2022 eine solche einzuführen. Frankreich, Italien und Griechenland haben bereits
Impfpflichten eingeführt für Personen, die im Gesundheitsbereich arbeiten. Ein
aus nationalen Einzelmaßnahmen bestehender, bloßer „gemeinsamer Ansatz der
Mitgliedstaaten“ würde der EU aber über den moralischen Zeigefinger hinaus keinen
-1-neuen, eigenen Aktionsradius eröffnen. Insofern stellt sich die Frage, ob die EU
selbst eine entsprechende Impfpflicht einführen könnte.
I. Überlegungen de lege lata: Eine Frage der Kompetenz
Hinsichtlich der Zulässigkeit einer allgemeinen, EU-weiten Corona-Impfpflicht stellt
sich zunächst die Kompetenzfrage. Denn nach dem Grundsatz der begrenzten
Einzelermächtigung (Art. 5 I 1, II EUV) darf die EU nur tätig werden, wenn
die Mitgliedstaaten ihr entsprechende Kompetenzen übertragen haben. Der
Politikbereich Gesundheit zählt klassischerweise zum Kompetenzbereich der
Mitgliedstaaten. Doch auch die EU-Verträge sehen in diesem Bereich einige
möglicherweise einschlägige Kompetenztitel vor.
1. Art. 168 IV AEUV
So teilt sich die Union die Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten für „gemeinsame
Sicherheitsanliegen im Bereich der öffentlichen Gesundheit“ (Art. 4 II lit. k AEUV).
Was diese geteilte Kompetenz umfasst, führt Art. 168 IV AEUV aus. Danach hat
die Union u.a. die Möglichkeit, „Maßnahmen zur Festlegung hoher Qualitäts-
und Sicherheitsstandards für Arzneimittel und Medizinprodukte“ festzulegen
(Buchstabe c). Dies meint v.a. produktbezogene Gesundheitsschutzmaßnahmen wie
Qualitätsstandards für Covid-Impfstoffe, taugt aber nicht als Kompetenzgrundlage für
eine Impfpflicht an sich.
2. Art. 168 I, II, V AEUV
Zuständig ist die Union zudem für Maßnahmen zum Schutz und zur Verbesserung
der menschlichen Gesundheit (Art. 6 S. 2 lit. a) AEUV i.V.m. Art. 168 I-
III, V-VII AEUV). Dies umfasst u.a. die „Bekämpfung schwerwiegender
grenzüberschreibender Gesundheitsgefahren“ (Art. 168 I UAbs. 2 S. 2 AEUV),
der eine unionsweite Corona-Impfpflicht durchaus dienen würde. Maßnahmen der
EU dürfen in diesem Bereich aber nur „unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung
der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten“ (Art. 168 V AEUV) erfolgen.
Dieses Harmonisierungsverbot hat zur Folge, dass die EU gestützt auf diese
Kompetenznorm keinen eigenen, europäischen Rechtsakt für eine allgemeine
Corona-Impfpflicht erlassen kann. Sie muss sich vielmehr darauf beschränken,
die Regelungen und Maßnahmen der Mitgliedstaaten in Form von Leitlinien zu
fördern und erforderlichenfalls zu unterstützen (vgl. Art. 168 II UAbs. 1 S. 1, UAbs. 2
S. 2 AEUV). Diese Unterstützungsfunktion nimmt die Kommission seit Beginn der
Coronapandemie bereits wahr: Sie koordiniert beispielsweise die mitgliedstaatlichen
Maßnahmen durch einen Coronavirus-Krisenstab und handelt die Verträge mit den
Impfstoffherstellern aus.
3. Art. 114 I AEUV
Mangels einer einschlägigen speziellen Kompetenzgrundlage im Politikbereich
Gesundheitswesen könnte auf die allgemeine Harmonisierungsklausel des Art. 114
I AEUV zurückgegriffen werden. Diese dient der Errichtung und dem Funktionieren
des Binnenmarktes und wurde in der Vergangenheit z.B. herangezogen, um
-2-unionale Maßnahmen hinsichtlich Tabakwaren einzuführen. Auch die Bestimmungen
über Tabakerzeugnisse dienen dem Gesundheitsschutz; könnte also auch eine
allgemeine Corona-Impfpflicht auf diese Regelung gestützt werden? Dazu bedürfte
es eines Bezuges zum Binnenmarkt, der sich durchaus herstellen lässt. So setzt
ein funktionsfähiger Binnenmarkt u.a. voraus, dass Personen frei zwischen den
Mitgliedstaaten verkehren können. Die Ausbreitung von Covid-19 erschwerte dies,
wie die zeitweise Einführung von Grenzkontrollen innerhalb der EU eindrücklich
belegen. Berufspendler:innen und Waren mussten an den Binnengrenzen Schlange
stehen. Die Schengen-Regelungen, wonach grundsätzlich keine Grenzkontrollen
an den EU-Binnengrenzen stattfinden dürfen, unterstreichen zusätzlich die
Notwendigkeit einer gemeinsamen europäischen Lösung. Art. 114 I AEUV stellt
jedoch hohe Anforderungen an den Binnenmarktbezug: Die betreffende Maßnahme
muss „tatsächlich den Zweck haben, die Voraussetzungen für die Errichtung
und das Funktionieren des Binnenmarktes zu verbessern“ (EuGH, Rs. C-376/98,
Rn. 84). Die Verwirklichung des Binnenmarktes muss also „Hauptzweck und nicht
lediglich ein beiläufiges oder ergänzendes Ziel der Rechtsangleichungsmaßnahme
sein“ (Calliess/Ruffert-Kingreen, EUV/AEUV, 6. Auflage 2022, Art. 168 AEUV,
Rn. 31.). Hinsichtlich einer allgemeinen Corona-Impfpflicht wäre Hauptzweck
der Gesundheitsschutz durch Eindämmung des Covid-19-Virus. Die Stärkung
eines funktionsfähigen Binnenmarktes würde als Nebenzweck, quasi „en passant“
miterfüllt. Um eine EU-weite allgemeine Corona-Impfpflicht zu stützen, kann Art. 114
I AEUV damit als Kompetenzgrundlage nicht herhalten.
4. Art. 352 AEUV
Einschlägig könnte schließlich die sogenannte Flexibilitätsklausel des Art. 352
AEUV sein. Sie kann herangezogen werden, wenn Ziele der EU-Verträge anders
nicht zu verwirklichen wären. „Gesundheit“ wird als Ziel der EU in Art. 3 I EUV nicht
genannt und die Förderung des „Wohlergehens ihrer Völker“ in dieser Norm ist zu
abstrakt, um daran eine allgemeine Impfpflicht aufzuhängen. Zudem darf Art. 352
AEUV laut seines dritten Absatzes nicht dazu genutzt werden, um an anderer Stelle
normierte Harmonierungsverbote der Verträge zu umgehen. Wie oben dargestellt
schließt Art. 168 V AEUV eine Harmonisierung in Bezug auf eine allgemeine
Corona-Impfpflicht aber gerade aus. Insofern genügt auch Art. 352 AEUV nicht als
Rechtsgrundlage für eine EU-Corona-Impfpflicht.
II. Überlegungen de lege ferenda: Weitere rechtliche Hindernisse
Nach der aktuellen Rechtslage verfügt die EU somit nicht über eine Rechtsgrundlage
zur Einführung einer unionsweiten allgemeinen Corona-Impfpflicht. Es bestünde
jedoch die Möglichkeit, eine neue Kompetenzgrundlage zu schaffen. Bei den
folgenden Überlegungen de lege ferenda geht es mir allein darum, mögliche
rechtliche Hindernisse aufzuzeigen. Die Frage, ob eine allgemeine Corona-
Impfpflicht tatsächlich unionsweit eingeführt werden sollte, wird hierbei weder geprüft
oder bewertet.
-3-1. Richtlinie oder Verordnung?
Zunächst wäre zu bedenken, in Form welchen Rechtsakts – Verordnung oder
Richtlinie – eine solche Impfpflicht geregelt werden könnte. Eine Verordnung
(Art. 288 II AEUV) hätte den Vorteil, eine einheitliche, in allen Mitgliedstaaten
verbindliche allgemeine Impfpflicht zu schaffen. Eine Richtlinie (Art. 288 III AEUV)
würde hingegen allein das verbindliche Ziel vorgeben, dass eine allgemeine
Corona-Impfpflicht in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen einzuführen ist.
Die Mitgliedstaaten könnten selbst entscheiden, welche Rechtsform (Gesetz,
Verordnung etc.) sie dafür wählen und wie die Impfpflicht durchgesetzt wird (z.B.
durch eine Geldbuße oder unmittelbar durch Zwang). Eine Richtlinie wäre insofern
die schonendere und daher zu bevorzugende Maßnahme, da den Mitgliedstaaten
ein Gestaltungsspielraum belassen würde, der nationale Besonderheiten (z.B. des
Gesundheitssystems) berücksichtigen kann.
2. Probleme bei der Durchsetzung
Fragen der Durchsetzung einer allgemeinen Impfpflicht sind bereits auf der
Ebene der Mitgliedstaaten hoch umstritten. Eine weitere Verkomplizierung
träte ein, wenn es darum ginge, mit welchem Sanktionsmaßnahmen die EU
gegen Verstöße der Impfpflicht vorgehen könnte. Maßnahmen wie 2G- bzw. 3G-
Regelungen zum Zugang zu Gaststätten, Geschäften, Kultureinrichtungen oder
zum Arbeitsplatz liegen in der Kompetenz der Mitgliedstaaten. Die Einführung
eines Bußgeldes, wie Österreich es zur Durchsetzung der Impfpflicht einzuführen
plant, wäre auf europäischer Ebene durchaus möglich. Zur Verhängung und
Eintreibung von möglichen Bußgeldern müsste die EU jedoch mangels europäischer
Gerichtsvollzieher:innen auf die Mitgliedstaaten zurückgreifen. Auch insofern wäre
der Erlass einer Richtlinie dem einer Verordnung vorzuziehen, da die konkrete
Durchsetzung der Impfpflicht den Mitgliedstaaten überlassen bliebe.
3. Mangelhafter Rechtsschutz
Eine unionsrechtliche allgemeine Corona-Impfpflicht müsste sich u.a. am
Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit (Art. 3 I GRCh) messen lassen.
Doch Individuen haben keine direkte grundrechtliche Beschwerdemöglichkeit
zum Europäischen Gerichtshof (EuGH). Auch könnte eine solche EU-weite
Impfpflicht vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) nicht
unmittelbar überprüft werden, da die EU keine Vertragspartei der Europäischen
Menschenrechtskonvention ist. Eine effektive Rechtsschutzmöglichkeit hinge
insofern von der konkreten Ausgestaltung der Impfpflicht ab. So könnte nur eine
mitgliedstaatliche, auf Unionsrecht beruhende Impfanordnung angegriffen werden.
Vor nationalen Gerichten könnte somit zumindest mittelbar gegen eine EU-Corona-
Impfpflicht geklagt werden und diese darüber ggf. auch zum EGMR gelangen.
III. Fazit
Zur Einführung einer von EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen in die
Diskussion eingebrachten allgemeinen, EU-weiten Impfpflicht gegen Covid-19 fehlt
es der Europäischen Union an einer Kompetenzgrundlage. Selbst wenn eine solche
-4-nachträglich in die europäischen Verträgen eingefügt werden sollte, ergäben sich
Probleme hinsichtlich der Ausgestaltung des Rechtsakts, der Durchsetzbarkeit von
und dem Rechtsschutz gegen eine unionsweite Impfpflicht.
Zitiervorschlag: Lisa-Marie Lührs, Ist eine EU-weite Corona-Impfpflicht zulässig?
Eine unionsrechtliche Analyse, JuWissBlog Nr. 111/2021 v. 10.12.2021, https://
www.juwiss.de/111-2021/.
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