Leitfaden Mitwirkung der Stadt Zürich - Eine Arbeitshilfe für die sozialräumliche Stadtentwicklung
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Leitfaden Mitwirkung der Stadt Zürich Eine Arbeitshilfe für die sozialräumliche Stadtentwicklung
Inhalt
Vorwort 3
Hinweise 4
1 Was heisst Mitwirkung? 5
1.1 Zum Begriff der Mitwirkung 5
1.2 Grad der Mitwirkung 5
1.3 Einsatzbereiche und Ziele von Mitwirkungsverfahren 6
2 Mitwirkung ist Verwaltungskultur 8
3 Wo ist Mitwirkung ein Thema? 10
3.1 Gesetzlich geregelte Mitwirkungsverfahren 13
3.2 Dialogprozesse 15
3.3 Mitwirkung bei Konzepten, Strategien, Planungen 16
3.4 Mitwirkungsverfahren bei konkreten Bauvorhaben 18
3.5 Aktivierende Prozesse 19
4 Hinweise zum Vorgehen 21
4.1 Checkliste 21
4.2 Entscheid zur Durchführung 22
4.3 Analyse der Rahmenbedingungen 24
4.4 Rollen von Stadtverwaltung und Politik 25
4.5 Betroffene und Beteiligte 26
4.6 Spielregeln und Prozessgestaltung 28
4.7 Umgang mit Konflikten 30
4.8 Moderation und Partizipationsmethoden 31
4.9 Kommunikation und Öffentlichkeitsarbeit 32
4.10 Stolpersteine, häufige Probleme 33
4.11 Koordinierende Instrumente und Verwaltungsabteilungen 34
Anhang 36
Literaturhinweise 36
Abkürzungen 36
2 Stadtentwicklung ZürichVorwort
Mitwirkungsverfahren haben bei der Stadtverwaltung Zürich eine zunehmende
Bedeutung erhalten. Neben einer Vielzahl formell geregelter Mitwirkungsverfahren wie
Vernehmlassungen oder öffentlichen Auflagen, sind dies insbesondere zusätzliche,
freiwillige Formen der Mitwirkung.
Die sozial-räumliche Stadtentwicklung kann nicht aus der Amtstube heraus verordnet
werden, sondern wird von den Menschen gestaltet und gelebt, die hier wohnen und
arbeiten. Der Stadtrat möchte deshalb, dass die Vorhaben und Projekte der Stadt in
einem kooperativen und partizipativen Klima angegangen werden.
Ein kooperatives Klima entsteht hingegen nicht von selbst. Es muss immer von Neuem
erarbeitet werden. Als Basis für das gegenseitige Vertrauen sind dabei die Transparenz
und die Glaubwürdigkeit der Akteure ganz wichtig. Das ist der Grund, weshalb beim
Thema Mitwirkung der Kommunikation eine ganz zentrale Rolle zukommt. Von
Planungsprozessen Betroffene Personen oder Unternehmen fordern umfassende
Informationen und mischen sich nötigenfalls ein.
Für den Staat ist das Engagement und das Wissen der Direktbetroffenen eine Chance.
Mitwirkungsverfahren können die Effizienz und Effektivität des staatlichen Handelns
erheblich steigern. Das lokale Wissen der Betroffenen hat schon in manchen Fällen zu
realitätsnaheren Lösungen für die sozialräumliche Stadtentwicklung beigetragen.
Insbesondere wo Interessenkonflikte dominieren, sind Mitwirkungsverfahren oftmals die
einzig effiziente Methode komplexe Fragestellungen zu lösen.
Weil Mitwirkungsverfahren hohe Anforderungen an alle Beteiligten stellen, hat die Stadt
Zürich diesen Leitfaden als Arbeitshilfe erarbeitet. Er macht wertvolle Erfahrungen der
vergangenen Jahre für zukünftige Verfahren greifbar. Wir freuen uns, wenn er auch
nicht-staatlichen Institutionen Anstösse vermitteln kann und damit einen generellen
Beitrag zu einem kooperativen Klima in unserer Stadt leistet.
Mitwirkungsverfahren stehen im Einklang mit dem Leitbild der Stadt Zürich und sind für
uns ein zentraler Bestandteil unserer Verwaltungskultur.
verabschiedet vom Zürcher Stadtrat am x.y.2006
Leitfaden Mitwirkung, Entwurf, 18.01.2006 3Hinweise
Weil Mitwirkungsverfahren hohe Anforderungen an alle Beteiligte stellen, hat die Stadt
Zürich als Arbeitshilfe für die sozialräumliche Stadtentwicklung den vorliegenden
„Leitfaden Mitwirkung“ erarbeitet. Er besteht aus drei Teilen: Dem vorliegenden
Leitfaden, einer separaten Sammlung von 22 Fallbeispielen und einer Kurzfassung für
den täglichen Gebrauch.
Der Leitfaden Mitwirkung basiert auf einem Erfahrungsaustausch innerhalb der
Stadtverwaltung Zürich. Dazu wurden Workshops mit insgesamt über 70 Beteiligten
durchgeführt. Insbesondere die Leitsätze im Kapitel 4 wurden direkt in diesen
Workshops erarbeitet. Ein spezieller Dank geht deshalb an alle, die daran
teilgenommen haben und damit wesentlich zum Entstehen dieses Leitfadens
beigetragen haben!
Eine interdepartementale Begleitgruppe und ein fachliches Reviewteam haben die
Erarbeitung der Materialien darüber hinaus eng begleitet (vgl. Impressum). Alle
mitwirkenden Dienstabteilungen bzw. Departemente verpflichten sich zu einer
Mitwirkungskultur im Geist des gemeinsam erarbeiteten Leitfadens. Die Mitglieder der
Begleitgruppe sind gleichzeitig für die Verankerung der neuen Mitwirkungskultur in
ihren Departementen bzw. Dienstabteilungen verantwortlich.
Der Leitfaden Mitwirkung ersetzt weder eine Ausbildung oder ein gutes Methodenbuch,
noch kann er Patentrezepte für die Durchführung von Mitwirkungsverfahren abgeben.
Hingegen können aufgrund der vielfältigen Erfahrungen wichtige Hinweise für die
Planung von derartigen Prozessen vermittelt werden. In diesem Sinne ist auch die
Checkliste zu Beginn des Kapitels 4 zum Vorgehen zu verstehen.
Viel Erfolg bei der Planung von Mitwirkungsverfahren!
4 Stadtentwicklung Zürich1 Was heisst Mitwirkung?
1.1 Zum Begriff der Mitwirkung
Was in den 60er Jahren im Zuge der Emanzipationsbewegungen in Universitäten Verändertes Staatsverständnis:
vom Top-Down zum
aufgrund ungenügender formeller Mitsprachemöglichkeiten entstanden ist, hat heute
Miteinander
längst den kämpferischen Charakter verloren. Im Zeitalter der Informationsgesellschaft
ist der Ruf nach mehr Transparenz und Mitsprache zwar nicht geringer geworden,
freiwillige Mitwirkungsverfahren sind aber heute in der sozialräumlichen
Stadtentwicklung vielerorts zu einem etablierten Instrument eines neuen
Staatsverständnisses geworden. Die öffentliche Hand findet sich immer häufiger in der
Rolle des Moderators zwischen den Interessen, als in der Rolle der autoritär von oben
herab steuernden Instanz.
Die zunehmende Komplexität der Problemstellungen macht es erforderlich, dass Mitwirkungsverfahren ergänzen
das hoheitliche Handeln
partizipative und kooperative Methoden das hoheitliche Handeln ergänzen. Die
Vielfältigkeit der Formen und Arten von Mitwirkungsverfahren, die im Zusammenhang
mit der sozialräumlichen Stadtentwicklung angewendet werden, macht es notwendig,
den hier dafür verwendeten Sammelbegriff der "Mitwirkung" etwas zu umschreiben.
Alternativ zum Begriff „Mitwirkung“ werden auch die Begriffe „Beteiligung“,
„Partizipation“ oder "Kommunikation" gebraucht. Für die Arbeit der Stadt Zürich gehen
wir von folgender Definition aus:
Mit dem Begriff "Mitwirkung" meinen wir in der Stadt Zürich die aktive Beteiligung von Arbeitsdefinition für die
sozialräumliche Stadt-
Personen, Unternehmen oder Interessengruppen, die von hoheitlich gefällten
entwicklung in Zürich
Entscheidungen betroffen sind. Wir unterscheiden zwischen formellen, gesetzlich
vorgeschriebenen Mitwirkungsverfahren, die auch juristisch einforderbare
Mitbestimmungsrechte enthalten können, und freiwilligen Mitwirkungsverfahren
(bewusst gewählte Verfahren zur aktiven Beteiligung Betroffener im Sinne eines
Zusatzangebotes).
1.2 Grad der Mitwirkung
Mitwirkung kann auf unterschiedlichen Intensitätsniveaus erfolgen. Abbildung 1 zeigt verschiedene Ebenen der
Mitwirkungsintensität
das Spektrum zwischen einfacher Information und eigentlicher Selbstverwaltung auf.
„Information“ als tiefster Grad der Mitwirkung, hat einen passiven Charakter, da sich
das Mitwirken auf das Zuhören beschränkt. Gleichzeitig ist Information aber
Grundvoraussetzung für alle andern Stufen der Mitwirkung. Die Selbstverwaltung am
Leitfaden Mitwirkung, Entwurf, 18.01.2006 5anderen Ende der Skala, beschreibt eine sehr aktive Beteiligung, die ebenfalls kaum
mehr als Mitwirkung bezeichnet werden kann, da der Selbstorganisationsgrad sehr
hoch ist. Wichtig ist es, in Projekten frühzeitig festzulegen, um welchen Grad von
Mitwirkung es sich handelt.
Abbildung 1
Schematische Abbildung zum Begriff Mitwirkung und verschiedene Mitwirkungsstufen
Ergebnis vorgegeben
Mitent Mitarbeit in Selbstver
Information Anhörung Mitsprache scheidung Umset- waltung
zung
hohe Offenheit des Ergebnisses
Information: Kommunikation von Wissen. Anhörung: Meinungen der Betroffenen
werden u. Umständen in Lösung miteinbezogen. Mitsprache: Meinungen der
Betroffenen werden berücksichtigt. Mitentscheidung: Verbindliche Beteiligung an der
Entscheidungsfindung. Mitarbeit: Aktive Beteiligung der Betroffenen an der
Umsetzung. Selbstverwaltung: Betroffene sind für Entscheid, Umsetzung und
Organisation verantwortlich.
Ein hoher Mitwirkungsgrad setzt eine hohe Ergebnisoffenheit bei allen Beteiligten
voraus. Wenn das Ergebnis eines Planungsprozesses grösstenteils vorgegeben ist,
kann von den Betroffenen keine grosse Mitarbeit in der Umsetzung erwartet werden. Je
grösser der Handlungsspielraum für die Betroffenen ist, desto höher kann der
Mitwirkungsgrad sein.
Vom angestrebten Mitwirkungsgrad hängt auch die Art des zu wählenden
Mitwirkungsverfahrens ab. Während auf tiefem Niveau eher konsultative Verfahren zum
Zug kommen, eignen sich für einen aktiveren Einbezug eher diskursive Verfahren.
Mediationsverfahren dienen zur Lösung von offenen Konflikten (vgl. auch Kap. 4.8).
1.3 Einsatzbereiche und Ziele von Mitwirkungsverfahren
Die Stadt Zürich wendet Mitwirkungsverfahren für die unterschiedlichsten
Fragestellungen in der sozialräumlichen Stadtentwicklung an (vgl. auch Sammlung der
Fallbeispiele). Beteiligungsprojekte können sich mit Fragen des Zusammenlebens im
Quartier ebenso wie mit der Verteilung von Fluglärm, mit der Planung von neuen
Wohngebieten, öffentlichen Plätzen oder neuen Verkehrssystemen befassen. Oft
6 Stadtentwicklung Zürichkommt der Anstoss zur Mitwirkung natürlich auch von Interessengruppen, die aktiv
werden möchten.
Insbesondere dort, wo wegen Interessen- oder Zielkonflikten ein sachlich-fachlicher Mitwirkung hilft Konflikte lösen
und ...
Entscheid nicht oder nur mit hohem Aufwand möglich ist, sind Mitwirkungsverfahren die
Methode erster Wahl. Sie können eine gegenseitige Annäherung und ein gegenseitiges
Lernen bewirken.
Ein weiteres Ziel von Mitwirkungsverfahren kann es sein, die Betroffenen zu aktivieren. ...ist Voraussetzung für
Akzeptanz und Mitarbeit
Gerade in sozialen Prozessen ist ein frühzeitiger Einbezug Voraussetzung dafür, dass
Veränderungen von den Betroffenen nachher akzeptiert und getragen werden.
Mitwirkung erlaubt immer eine Identifikation mit der Veränderung, die durch den
Prozess ausgelöst wird. Ganz grundlegend fördert Mitwirkung das Verständnis für
demokratische Prozesse.
Mitwirkungsverfahren können folgenden Nutzen stiften:
- Lösung von Interessen- oder Zielkonflikten (Kompromisse finden)
- Akzeptanz und Legitimität von Entscheidungen erhöhen
- Qualität von Lösungen verbessern, bessere Resultate
- Gegenseitige Lernprozesse auslösen, Vertrauen aufbauen
- Vermindern des Risikos von Einsprachen und Rekursen
- Aktivierung der Bevölkerung: Betroffene zu Beteiligten machen
- Identifikation mit der Lösung erhöhen
Die Stadt Zürich ist als öffentlich-rechtliche Institution in ihrem Handeln nicht frei. Dies Grenzen: Freiwillige Verfahren
ergänzen formelle Verfahren
gilt es bei der Konzeption von Mitwirkungsverfahren immer mitzudenken. Gerade in der
räumlichen Planung gibt es eine Vielzahl von gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren
und vorgegebenen formellen Zuständigkeiten. Viele materielle Entscheidungen bleiben
der zuständigen Behörde vorbehalten. Insbesondere Entscheidungen mit Kostenfolgen
für die öffentliche Hand können in der Regel nicht an informelle Mitwirkungsverfahren
delegiert werden. Der Handlungsspielraum in freiwilligen Mitwirkungsverfahren ist
deshalb immer durch formelle Verfahren und letztlich die Souveränität des Volks
eingeschränkt. Freiwillige Mitwirkungsverfahren können formelle Verfahren deshalb nur
sinnvoll ergänzen und nicht ersetzen.
Leitfaden Mitwirkung, Entwurf, 18.01.2006 72 Mitwirkung ist Verwaltungskultur
Mitwirkungsverfahren werden Die Vorhaben und Projekte der Stadt werden in einem kooperativen und partizipativen
proaktiv eingesetzt
Klima angegangen. Mitwirkungsverfahren sind in der Stadt Zürich Verwaltungskultur
und werden proaktiv eingesetzt. Die vielen positiven Erfahrungen zeigen, dass der
Ansatz für die Arbeit in der sozialräumlichen Stadtentwicklung geeignet ist. Mitwirkung
darf durchaus auch als strategisches Instrument eingesetzt werden. Die sich daraus
ergebenden Chancen reichen vom der Erhöhung des gegenseitigen Verständnisses bis
hin zur Förderung der Eigenverantwortung und der Initiative der Betroffenen.
Die wichtigsten Handlungsgrundsätze der Stadt Zürich für das Vorgehen in Mitwir-
kungsprozessen sind in Abbildung 2 dargestellt und werden nachfolgend erläutert.
Abbildung 2
Wichtigste Handlungsgrundsätze für das Vorgehen in Mitwirkungsprozessen.
Prinzip der
Nachhaltigkeit Mitwirkung einbetten in
Entscheidungsprozess
Empowerment – Stärken
vorhandener Ressourcen
Transparenz
Mitwirkung ist Verwaltungskultur!
und Vertrauen
Lokales Wissen
nutzen Berücksichtigung
schwacher
Interessengruppen
Dialog/Konsens-
orientierung
Mitwirkung einbetten in Entscheidungsprozesse der Stadt Zürich
Es gibt keine Patentrezepte für Mitwirkungsverfahren, vielmehr sind die spezifischen
Rahmenbedingungen und lokalen Voraussetzungen (bereits gemachte Erfahrungen,
zur Verfügung stehende Ressourcen usw.) zu berücksichtigen. Es bedarf einer wohl
durchdachten und langfristigen Planung (Etappen, Meilensteine), damit Mitwirkungs-
verfahen in Entscheidungsprozesse der Stadt Zürich eingebettet werden können.
Minimaler Standard ist die Anhörung des Ergebnisses eines Mitwirkungsverfahrens
durch ein Entscheidungsgremium der Stadt Zürich und ein begründetes Feedback zu
den Vorschlägen.
8 Stadtentwicklung ZürichTransparenz und Vertrauen
Mitwirkungsprozesse müssen für alle Interessengruppen in grösstmöglicher
Transparenz ablaufen. Alle Beteiligten müssen die Sicherheit haben, dass sie sich
gleichermassen in den Prozess einbringen können und dass dieser nicht auf ihre
Kosten abläuft.
Empowerment – Stärken vorhandener Ressourcen
In Mitwirkungsprozessen soll von den vorhandenen Ressourcen und den Möglichkeiten
der Beteiligten ausgegangen werden. Die Eigeninitiative und Selbstorganisation der
BürgerInnen soll gefördert und unterstützt werden. Die Stadt nimmt vor allem
Moderations- und Mediationsfunktionen wahr und erledigt nur dort inhaltliche Aufgaben,
wo es unerlässlich ist oder wo sie zuständig ist.
Dialog/Konsensorientierung
Mitwirkungsprozesse führen unterschiedliche Sichtweisen, Erfahrungen und Interessen
zusammen und stellen damit eine ganzheitliche Perspektive her. Über den Dialog
zwischen den verschiedenen Interessengruppen werden Interessenkonflikte sichtbar
und Lösungen verhandelbar gemacht. Ein wesentliches Ziel des Dialogs ist es,
Vereinbarungen zu treffen, die auf lange Sicht allen Beteiligten einen Gewinn bieten.
Vereinbarungen zwischen den beteiligten Interessengruppen können nur dann
wirkungsvoll umgesetzt werden, wenn sie von allen getragen werden. Aus diesem
Grund wird in Mitwirkungsprozessen immer konsensorientiert gearbeitet.
Lokales Wissen nutzen
Für die Stadt Zürich ist das Wissen und das Engagement der Direktbetroffenen eine
Chance. Das lokale Wissen der Betroffenen hat schon in manchen Fällen zu
realitätsnäheren Lösungen für die sozialräumliche Stadtentwicklung beigetragen.
Mitwirkungsverfahren können deshalb die Effizienz und Effektivität des staatlichen
Handelns erheblich steigern.
Berücksichtigung schwacher Interessengruppen
Alle betroffenen Interessengruppen und Bevölkerungsteile sollen ihre Anliegen und
Bedürfnisse zur Sprache bringen können. Zu bedenken ist, dass nicht alle Interessen
gleich gut organisierbar sind: Auch schwache Interessengruppen sind zu berück-
sichtigen (z.B. Kinder und Jugendliche, AusländerInnen, Betagte). Die Mitwirkungsform
soll sich auf die Lebenswelten der Beteiligten beziehen und ihre Kommunikations-
gewohnheiten berücksichtigen. Die Teilnahme schwacher oder schwer organisierbarer
Gruppen soll mit niederschwelligen Angeboten gefördert werden.
Prinzip der Nachhaltigkeit
Die Ergebnisse von Mitwirkungsprozessen sollen auf lange Sicht Nutzen bieten. Ihre
sozialen, ökologischen und ökonomischen Auswirkungen auf lokaler und globaler
Ebene sind zu bedenken. Deshalb ist neben dem Einbezug Direktbetroffener auch an
den Einbezug organisierter Interessen zu denken (Umweltinteressen,
Wirtschaftsverbände, Soziale Institutionen).
Leitfaden Mitwirkung, Entwurf, 18.01.2006 93 Wo ist Mitwirkung ein Thema?
Vorbemerkung: Sozialräumliche Stadtentwicklung und Mitwirkung
Hoheitliche Entscheidungen Mitwirkung ist in der Stadtentwicklung überall dort ein Thema, wo hoheitliche Ent-
tangieren Nutzung und Gestalt
scheidungen Nutzung oder Gestalt des Lebensraums Stadt tangieren. Das können zum
des Lebensraums Stadt
Beispiel Verkehrsplanungen sein, Nutzungskonzepte, Bauvorhaben, Agenda 21
Projekte, städtebauliche Leitbilder, Grünraumplanungen oder sozialräumliche Prozesse
zur Quartierentwicklung.
Unterscheidung zwischen Wir unterscheiden einerseits zwischen gesetzlich vorgeschriebenen (formellen) und
formellen und freiwilligen
freiwilligen Mitwirkungsverfahren. Die Grenzen sind in der Realität nicht immer so klar,
Verfahren (Abbildung 3)
denn freiwillige Mitwirkungsverfahren laufen immer parallel und damit ergänzend zu
gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren. Abbildung 3 zeigt dies exemplarisch. Sie
veranschaulicht den Ablauf in hoheitlichen Planungs- und Bauverfahren und zeigt das
Nebeneinander von gesetzlich geregelten und freiwilligen Mitwirkungsprozessen.
Beschreibung gesetzlich Die Kenntnisse der formellen Verfahren sind oft die Voraussetzung zur Durchführung
vorgeschriebener Verfahren
freiwilliger Verfahren. Im Folgenden wird deshalb zuerst das Thema der gesetzlich
vorgeschriebene Mitwirkung behandelt (Kap. 3.1), wobei auf Artikel im eidgenössische
Raumplanungsgesetz, auf die Mitwirkung gemäss kantonalem Strassengesetz sowie
auf Vorschriften im kantonalen Planungs- und Baugesetz eingegangen wird.
Vier Arten von Mitwirkungsverfahren in der sozialräumlichen Stadtentwicklung
Einteilung in vier Gruppen nach Unabhängig davon, ob ein Mitwirkungsverfahren gesetzlich vorgeschrieben ist, können
Grund für Mitwirkungsprozess
die verschiedenen Prozesse nach dem Grund für das Mitwirkungsverfahren grob in vier
(Tabelle 1)
Gruppen aufgeteilt werden:
1) Dialogprozesse: Kommunikationsdefizite decken, Konflikte lösen (Kap. 3.2)
2) Mitwirkung bei Konzepten, Strategien, Planungen der Stadt Zürich: Einbezug von
lokalem Wissen (oft auch um Interessen einzubinden) (Kap. 3.3)
3) Mitwirkung bei konkreten Bauvorhaben der Stadt Zürich: Einbezug von lokalem
Wissen (oft auch um Akzeptanz zu erhöhen) (Kap. 3.4)
4) Aktivierende Prozesse: Aktivierung, neue Impulse setzen. (Kap. 3.5)
Die Einteilung in diese vier Gruppen ist nicht immer eindeutig. Die Übergänge sind oft
fliessend. Eine allgemeingültige Systematik für Mitwirkungsverfahren gibt es nicht. Die
hier gewählte Gruppierung soll zu einem besseren Verständnis der Eigenheiten der
einzelnen Verfahrensarten beitragen. Tabelle 1 zeigt obige Einteilung in einer Übersicht
10 Stadtentwicklung ZürichAbbildung 3: Mitwirkung bei Planungs- und Bauvorhaben
Übersicht über gesetzlich vorgeschriebene und freiwillige Mitwirkungsmöglichkeiten
Leitfaden Mitwirkung, Entwurf, 18.01.2006 1112
Stadtentwicklung Zürich
Tabelle 1:
Einteilung der Fallbeispiele nach dem Grund für das Mitwirkungsverfahren
Art des Verfahrens Ziele Resultate Fallbeispiele aus der Sammlung
Dialogprozesse: Kommunikations- Dialog, Kommunikationsdefizit decken, - Informationsaustausch Stadtforum Zürich
defizite decken/ Konflikte lösen: Verständnis schaffen, gemeinsame - Klärung Konsens/Dissens Leitbild und Arbeitskreis Innenstadt
Basis finden, handlungsfähig werden, - Schlussbericht/Leitsätze/Leitbild Quartiersekretariat Oerlikon/Neu-Oerlikon
Blockierte Situationen, offensichtliche
direkte unkomplizierte Runder Tisch Verkehr Zürich West (Anfangsphase)
Kommunikationsdefizite, drohende
Kommunikationswege schaffen,
oder offene Konflikte
Netzwerke pflegen
Einbezug von lokalem Wissen bei Lokales Wissen einbeziehen, Qualität - Konkretes (Nutzungs-)Konzept Kooperative Entwicklungsplanung Zürich West
Konzepten/Strategien/Planungen: von Entwürfen prüfen und verbessern, - Konkrete Pläne Nutzungskonzept Allmend Brunau
Berücksichtigen lokaler Bedürfnisse, - Entscheide für Standorte/Varianten Poststellenreorganisation
Nutzungskonzepte, LEK,
Interessenkonflikte lösen, Städtisches LEK Limmatraum
Freiraumkonzepte,
gegenseitiges Verständnis schaffen Nutzungskonzept „Wandern und Velofahren am Uetliberg“
Verkehrsplanungen,
Arbeitsgruppe Veranstaltungsstrategie
Strategieentwicklungen, Leitbilder
Einbezug von lokalem Wissen bei Lokales Wissen einholen, - Wettbewerbsunterlagen/ Natur ums Schulhaus
konkreten Bauvorhaben: Berücksichtigen lokaler Bedürfnisse, Studienausschreibungen Strassenprojekt an der Birchstrasse
Qualität von Vorhaben verbessern, - fertig ausgearbeitetes, überprüftes Neue Tempo-30-Strategie
Erarbeiten von
beste Lösungen vor Ort finden, Projekt/fertige Baupläne Neunutzung der Viaduktbögen im Kreis 5
Wettbewerbsunterlagen,
Akzeptanz schaffen, Verständnis - Realisiertes Projekt (z.B. Tempo- Neugestaltung Kreuzplatz
Studienaufträgen oder Bauplänen
fördern, Widerstände abfedern, 30-Zonen, Schulhausumgebung) Projektwettbewerb Stadtpark Hardau
(bei Strassenbauvorhaben
schnelle Umsetzung
Mitwirkung gemäss Strassengesetz)
Aktivierende Prozesse: gemeinsame Zukunftsvorstellungen - Projekt- und Massnahmenideen Mega!phon
Aktivieren/neue Impulse setzen: und Projektideen erarbeiten, - Informationsgewinn Sicherheit und Sauberkeit im öffentlichen Raum
Eigeninitiative fördern, Pionierprojekte - Aktivierung Wettbewerb „Zukunftsfähiges Zürich“
Quartier, Gruppe oder Thema hat zu
auslösen, neue Impulse setzen, Langstrassenmarketing
wenig Gehör, ungünstige
ungenutzte Potentiale freisetzen Quartierentwicklungsprozess Seebach
Entwicklung, Abwärtsspirale droht
Stadtteilentwicklungsprozess „Zukunft Zentrum Oerlikon“3.1 Gesetzlich geregelte Mitwirkungsverfahren
Planungen gemäss RPG Art. 4
Das Bundesgesetz über die Raumplanung enthält einen Grundsatzartikel, der die Genereller Mitwirkungsauftrag
bei Planungen
Behörden zu Mitwirkungsverfahren verpflichtet:
"Art. 4 RPG Information und Mitwirkung
1 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden unterrichten die Bevölkerung über
Ziele und Ablauf der Planungen nach diesem Gesetz.
2 Sie sorgen dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwir-
ken kann.
3 Die Pläne nach diesem Gesetz sind öffentlich."
Der Gesetzestext ist sehr generell formuliert und lässt die Art und Weise der Mitwirkung
offen. Viele der nachfolgend unter den "freiwilligen Mitwirkungsverfahren" aufgeführten
Mitwirkungsverfahren der Stadt Zürich lassen sich grundsätzlich auch mit diesem Arti-
kel begründen.
Gestaltungspläne und Sonderbauvorschriften: Planungen gemäss PBG
Die Planungen in der Stadt Zürich richten sich grundsätzlich nach der Bau- und Zonen- Gestaltungspläne und Sonder-
bauvorschriften: Mitsprache
ordnung (BZO). Von der Grundordnung abweichende Planungen bedürfen eines
Dritter über Einspracheverfah-
Gestaltungsplans oder einer Sonderbauvorschrift gemäss kantonalem Planungs- und ren
Baugesetz (PBG). Sonderbauvorschriften werden vom Stadtrat genehmigt,
Gestaltungspläne durch den Gemeinderat diskutiert und festgelegt. Gestaltungspläne
sind immer öffentlich aufzulegen und berechtigte AnwohnerInnen und Interessenver-
bände können Einwendungen in Rekursen geltend machen (vgl. Abb. 2). Gestaltungs-
pläne der öffentlichen Hand sind selten, in der Regel handelt es sich in der Stadt Zürich
um private Gestaltungspläne. Ob die privaten Grundeigentümer die betroffene Bevölke-
rung an ihren Planungen mitwirken lässt, liegt aber nicht im Einfluss- und
Entscheidungsbereich der Stadtbehörden.
Baubewilligungsverfahren nach PBG (§309 bis 314 und 323f)
Das Baubewilligungsverfahren ist massgeblich im kantonalen Planungs- und Bauge-
setz geregelt (§309 bis 314 und 323f). Auch die Stadt muss sich als Bauherrin an das
Baubewilligungsverfahren halten. Im Zusammenhang mit der Konzeption von freiwilli-
gen Mitwirkungsverfahren sind folgende Verfahrenspunkte von Bedeutung:
- Ein Bauvorhaben, das gegen aussen relevant in Erscheinung tritt oder das auf die
unmittelbare Nachbarschaft einen Einfluss hat, muss publiziert und ausgesteckt
werden.
- Während 20 Tagen liegt das Bauvorhaben öffentlich auf. Berechtigte können die
Unterlagen bestellen und Rekurse einreichen.
Leitfaden Mitwirkung, Entwurf, 18.01.2006 13Einsprachen können in Bei grösseren und komplexen Bauvorhaben kann es ein Ziel eines freiwilligen Mitwir-
Spezialfällen durch freiwillige
kungsverfahren sein, Einsprachen im förmlichen Verfahren zu vermeiden, um Zeit zu
Mitwirkungsverfahren
vermieden werden gewinnen. Dies erfordert jedoch eine grosse Verhandlungsbereitschaft der beteiligten
Partner und eine spezielle Ausgangslage. Es müssen alle Parteien einen grösseren
Nutzen aus der Verhandlungslösung ziehen können, als sie von der gerichtlichen Lö-
sung erwarten (Konzept BATNA = Best Alternative To Negociated Agreement).
Strassenbauvorhaben nach Strassenverkehrsgesetz (§ 13 und § 16)
Anhörung und Auflageverfahren Bei Strassenbauvorhaben ist die Mitwirkung der Bevölkerung vor einem Kreditent-
bei Strassenbauvorhaben
scheid durch das Strassenverkehrsgesetz geregelt.
vorgeschrieben
§ 13 StrG:
"Die Projekte sind der Bevölkerung vor der Kreditbewilligung in einer Orientierungs-
versammlung oder durch öffentliche Auflage zur Stellungnahme zu unterbreiten; bei
Projekten von untergeordneter Bedeutung kann darauf verzichtet werden.
Zu nicht berücksichtigten Einwendungen ist gesamthaft Stellung zu beziehen. Die
Stellungnahme erfolgt vor der Kreditbewilligung.
a) mündlich in der ersten oder nötigenfalls in einer weitern Orientierungsversammlung
oder
b) schriftlich im Antrag zur Kreditbewilligung, im Kreditbeschluss oder durch besondern
Bericht.
..."
Die Stadt Zürich hat bereits einige Erfahrung mit dieser Art von demokratischen Mitwir-
kungsverfahren gesammelt (vgl. separate Sammlung der Fallbeispiele). Die Mitwirkung
ist für jedermann möglich, eine besondere Betroffenheit ist nicht erforderlich. Im
Gegenzug besteht auch kein Anspruch darauf, dass eingebrachte Vorschläge aufge-
nommen werden müssen ("Anhörung", vgl. Abb. 1). Es ergibt sich kein Einsprache-
oder anderes Rechtsmittel.
städtische Praxis ist sich am § 13 StrG war eher für grosse Strassenbauvorhaben auf der "grünen Wiese" oder
entwickeln
umfangreiche Neubauten gedacht, also für Bauten, welche erheblich in den Raum
eingreifen. Im bereits bebauten städtischen Raum kommen grosse Eingriffe eher weni-
ger vor. Trotzdem werden in der Stadt Zürich die meisten Projekte, welche die Oberflä-
che gestalterisch verändern der Bevölkerung zur Mitwirkung zugänglich gemacht. Es
hat sich gezeigt, dass im städtischen Raum die Bevölkerung zum Teil auch auf kleine
Eingriffe reagiert und die Möglichkeit zur Mitwirkung auch wahrgenommen wird. Die
Praxis des Tiefbauamtes hat sich deswegen in den letzten Jahren entsprechend ent-
wickelt, sodass heute im Zweifel das Mitwirkungsverfahren durchgeführt wird.
Auflagen führen meist zu Folgende Grundsätze haben sich bereits herauskristallisiert: Ein Projekt sollte auf der
präziseren Stellungnahmen als
Stufe der Vorstudie sein. Ungefähre Kosten und ein konkreter Vorschlag müssen be-
Orientierungsveranstaltungen
kannt sein, ohne dass bereits alle Details definiert sind. Erfahrungsgemäss ist bei öf-
fentlichen Auflagen die Zugänglichkeit sehr gut gewährleistet und die Stellungnahmen
sind präziser und sachbezogener, weshalb eher die Form der Auflage gewählt wird.
14 Stadtentwicklung ZürichFolgende Faktoren sprechen im Einzelfall aber dafür, direkt mit den Betroffenen ins
Gespräch zu kommen und eine öffentliche Orientierungsveranstaltung durchzuführen
(Beispiele Birchstrasse, Butzenstrasse und Idaplatz):
- grosses gestaltungsrelevantes Projekt (Oberflächenveränderung, neue Strasse /
Brücke etc.)
- Projekt bringt bedeutende Veränderungen für Nutzerinnen und Nutzer
- Projekt ist in einem sensiblen Gebiet angesiedelt (z.B. Platz in der Innenstadt)
Das Mitwirkungsverfahren nach § 13 ist zu unterscheiden vom Auflageverfahren nach § Gesetzlich geregelte Mitspra-
che im Auflageverfahren
16 StrG, aus dem sich für einen definierten Teil der Betroffenen ein Einspracherecht
ergibt, insbesondere dann, wenn Rechte erworben werden müssen. Dieses Verfahren
ist stark formalisiert und es bestehen die ordentlichen Rechtsmittelwege. Dieses
Verfahren wird erst durchgeführt, wenn das Bauprojekt vorhanden ist.
Beispiele: Kreuzplatz, Strassenprojekt mit Landerwerb an der Birchstrasse (vgl.
Sammlung der Fallbeispiele), Butzenstrasse
3.2 Dialogprozesse
Dialogprozesse dienen dazu, ein Kommunikationsdefizit zu decken oder Konflikte zu Dialogprozesse in
festgefahrenen Situationen
lösen. Sie kommen in blockierten, festgefahrenen Situationen mit offenen oder drohen-
den Konflikten zur Anwendung. Dialogprozesse bezwecken in der Regel keine konkre-
ten Planungen oder Vorhaben, können aber eine Vorstufe dazu sein.
Das Ziel des Verfahrens besteht darin, den Dialog zu fördern, Verständnis und Ver- Festhalten von Konsens oder
Dissens, intensiverer Dialog
trauen zu schaffen und eine gemeinsame Basis zu finden. Durch persönliche Kontakte
werden direkte und unkomplizierte Kommunikationswege ermöglicht. Das Ergebnis von
Dialogprozessen wird meistens in einzelnen Leitsätzen, einem Leitbild oder einem
Schlussbericht mit Konsens und Dissens festgehalten. Das Ergebnis kann aber auch
einfach ein intensivierter Dialog oder ein neues Netzwerk sein.
Runde Tische und Foren
Dialogprozesse werden beispielsweise eingesetzt bei Nutzungskonflikten um be- Dialog unter ausgewählten
Interessengruppen
stimmte, besonders intensiv nachgefragte Stadtgebiete (z.B. öffentliche Freiräume). Es
kann sich aber auch um Interessenkonflikten zwischen Direktbetroffenen und überge-
ordneten Interessen der Stadt bzw. Region Zürich (z.B. direkte AnwohnerInne, Grund-
eigentümerInnen) handeln. In diesem Falle verläuft der Konflikt zwischen Direktbetrof-
fenen und im Auftrag des öffentlichen Interesses handelnden VertreterInnen der Stadt
Zürich. Bewährte Methoden um in solchen Fällen eine gemeinsame Kommunikations-
basis zu schaffen, sind Runde Tische, Foren oder in Situationen mit offenen Konflikten
auch Mediationsverfahren. Oftmals ist die erste Stufe
Charakteristik
Am Prozess sind die betroffenen Interessengruppen möglichst gleichberechtigt vertre-
ten (unabhängig von politischer oder wirtschaftlicher Stärke). Die Stadt Zürich kann die
Rolle der Moderatorin zwischen konkurrierenden Nutzungsansprüchen übernehmen. In
den meisten Fällen ist sie aber selber Konfliktpartei, weshalb die Moderation meistens
Leitfaden Mitwirkung, Entwurf, 18.01.2006 15von einer externen Person bzw. von einer neutralen Stelle wahrgenommen wird. Die
Verhandlungsbereitsschaft der Akteure ist eine Grundvoraussetzung für einen erfolg-
reichen Prozess. Sie wird in der Regel in einer Arbeitsvereinbarung schriftlich fest-
gehalten.
Beispiele: Stadtforum, Runder Tisch Verkehr Zürich West (vgl. Sammlung der Fallbei-
spiele), Mediationsversuch Flughafen.
Ständige Arbeitsgruppen, Anlaufstellen
Institutionalisierung der Kom- Wenn Nutzungskonflikte nur fallweise gelöst werden können oder wenn ein intensives
munikation
Bedürfnis nach einem verbesserten Dialog besteht, kann die Kommunikation institutio-
nalisiert werden. Die Institutionalisierung durch die Gründung von ständigen Arbeits-
gruppen und festen Anlaufstellen (z.B. Quartiersekretariate oder GebietsmanagerIn-
nen) ist oft ein letzter Schritt in Dialogprozessen. Das Ziel ist es, die in Gang gekom-
mene Kommunikation langfristig zu sichern. Ständige Arbeitsgruppen entstehen dabei
meist aus dem Prozess heraus und setzen sich aus den wichtigsten beteiligten Par-
teien zusammen. Feste Anlaufstellen werden dagegen normalerweise von der Stadt-
verwaltung eingesetzt und finanziert
Charakteristik
Mit der Institutionalisierung von Dialogprozessen ist eine Professionalisierung der
Daueraufgabe „Kommunikation“ verbunden. Als Rechtsform von ständigen Arbeits-
gruppen wird oft ein privatwirtschaftlicher Verein gewählt, an dem sich auch die Stadt-
verwaltung beteiligen kann. Anlaufstellen sind in der Regel innerhalb der Stadtverwal-
tung angesiedelt.
Beispiele: Arbeitskreis Innenstadt, Quartiersekretariat Oerlikon/Neu-Oerlikon (vgl.
Sammlung der Fallbeispiele), GebietsmanagerIn Zürich West, Impulsgruppe Aufwer-
tung Zürich West
3.3 Mitwirkung bei Konzepten, Strategien, Planungen
Qualität des Produkts Mitwirkungsverfahren werden oft bei der Erarbeitung von Konzepten, Strategien oder
optimieren und Interessen-
Planungen, beispielsweise bei Nutzungskonzepten,
konflikte entschärfen
Landschaftsentwicklungskonzepten (LEK), Freiraumkonzepten und Verkehrsplanungen
eingesetzt. Im Vordergrund steht dabei das Ziel, ein optimales Produkt zu erlangen,
indem lokales Wissen einbezogen wird. Oftmals wird gleichzeitig ein Ausgleich
zwischen unterschiedliche Bedürfnissen von Betroffenen gesucht (Lösung von
Interessenkonflikten).
Das Ergebnis sind optimierte Konzepte oder Pläne beziehungsweise Empfehlungen für
bestimmte Standorte oder Varianten.
Städtebauliche Leitbilder
Kooperation zwischen Ein städtebauliches Leitbild wird normalerweise erarbeitet, wenn sich in einem Stadt-
Grundeigentümer und Stadt
gebiet grössere Veränderungen abzeichnen und dient als gemeinsamer Orientierungs-
rahmen für nachfolgende Planungen bzw. Bauvorhaben. Die städtebaulichen Leitbilder
16 Stadtentwicklung Zürichbasieren auf den bestehenden Planungsgrundlagen wie der Richtplanung und der Bau-
und Zonenordnung, ergänzen die Planungsinstrumente, sind aber nicht rechtsverbind-
lich. Getroffene Abmachungen können allenfalls über städtebauliche Verträge gesichert
werden.
Charakteristik
Nach heute gängiger Praxis beschränkt sich die Mitwirkung meistens auf die Grund-
eigentümerInnen des betroffenen Stadtgebietes (kooperative Verfahren). Federführend
ist normalerweise das Amt für Städtebau.
Beispiele: Kooperative Entwicklungsplanung Zürich West (vgl. Sammlung der Fallbei-
spiele), Leitbild Schwamendingen, Leitbild Kürberg.
Nutzungskonzepte für den öffentlichen Raum
Wenn Planungsprozesse den öffentlichen Raum betreffen, ist in der Regel die Stadt Nutzungskonflikte in Frei- und
Grünräumen
Grundeigentümerin und es besteht ein grösserer Handlungsspielraum. Gleichzeitig hat
die Berücksichtigung übergeordneter, öffentlicher Interessen oberste Priorität. Typische
Beispiele sind Nutzungskonzepte für Frei- und Grünräume.
Konkurrierende Nutzungsansprüche stehen sich auf engem Raum gegenüber. Die
einen wollen die Ruhe am See geniessen, die anderen eine Veranstaltung durchführen.
Am Uetliberg möchten die einen gemütlich Spazieren und die anderen sportlich Biken.
Nutzungskonzepte enthalten Spielregeln, die über die Regelung des Einzelfalls hinaus Gemeinsam mit Betroffenen
und Nutzern Spielregeln auf-
Gültigkeit haben. In der Stadt Zürich besteht die Praxis, die Nutzungskonzepte zusam-
stellen
men mit Betroffenen und Nutzern zu erarbeiten. Das gewählte Vorgehen kann dabei
sehr unterschiedlich sein, wie die Sammlung der Fallbeispiele zeigt. Durch die gemein-
same Erarbeitung der Spielregeln lernen die verschiedenen Interessengruppen die
Sicht der anderen kennen, was die Basis legt, für einen breit getragenen Konsens.
Charakteristik
Nutzungskonzepte sind nicht rechtsverbindlich, geben Behörden und Beteiligten aber
einen Orientierungsrahmen für Bewilligungen, weitere Planungen und für die Behand-
lung von Konflikten. In der Regel werden Nutzungskonzepte vom Stadtrat verabschie-
det.
Beispiele: Nutzungskonzept Allmend Brunau, Veranstaltungsstrategie, Nutzungskon-
zept Üetliberg, LEK Limmatraum (vgl. Sammlung der Fallbeispiele)
Varianten- oder Standortentscheide
Variantenentscheide für grössere Anlagen oder Standortentscheide für Nutzungen Sozialräumliche Informationen
einbeziehen
werden oft aus der Sicht des Anbieters bzw. Betreibers vorbereitet. Wirtschaftliche
Überlegungen aus betriebsinterner Sicht stehen dabei im Vordergrund. Der Einbezug
von potenziellen NutzerInnen stellt einen derartigen Entscheid auf eine breitere Wis-
sensbasis.
Mitwirkungsprozesse bedeuten ein gegenseitiges Lernen. Den Projektträgern – seien Bessere Nachvollziehbarkeit
dies Private oder die öffentliche Hand - werden wichtige, lokale Informationen vermit-
telt. Im Gegenzug können diese ihre Überlegungen für die Wahl gewisser Varianten
Leitfaden Mitwirkung, Entwurf, 18.01.2006 17oder Standorte verständlich machen. Auch wenn nicht in allen Punkten auf die Anlie-
gen der Betroffenen eingegangen werden kann, so können die Entscheide doch nach-
vollzogen und eher akzeptiert werden.
Charakteristik
Die Ausarbeitung von Varianten oder das Eruieren von geeigneten Standorten erfolgt
oft aufgrund von wirtschaftlichen oder technischen Überlegungen. Durch den Einbezug
von Betroffenen können auch sozialräumliche Aspekte in diese Planungen einfliessen,
die sonst nicht berücksichtigt würden.
Beispiele: Poststellenreorganisation (vgl. Sammlung der Fallbeispiele)
3.4 Mitwirkungsverfahren bei konkreten Bauvorhaben
Qualität des Projektes Für Bauvorhaben wie Plätze, Parks, Gebäude und Strassen bestehen auf dem norma-
verbessern
len Rechtsweg vorgeschriebenen Mitwirkungsformen wie öffentliche Auflagen und Re-
kurse (vgl. Kap. 3.1). Darüber hinaus kommen in relevanten Bauprojekten, ergänzend
zum formellen Verfahren, oft freiwillige Mitwirkungsprozesse zum Einsatz, um Meinun-
gen und Anliegen von Betroffenen besser einzubeziehen oder die Akzeptanz zu
verbessern. Es hat sich gezeigt, dass durch den Einbezug von lokalem Wissen Pro-
jekte massgeblich optimiert werden können.
Akzeptanz schaffen Zum Teilnehmerkreis gehören meist formelle und informelle MachtträgerInnen
(GemeinderätInnen, PolitikerInnen, "Quartierkönige") sowie die Direktbetroffenen. Das
Resultat solcher Mitwirkungsverfahren sind typischerweise Wettbewerbsunterlagen für
Bauprojekte, Unterlagen für Studienaufträge oder überarbeitete Baupläne, in welche
die Anregungen aus dem Mitwirkungsprozess eingeflossen sind.
Architekturwettbewerbe, Studienaufträge
Verbesserung der städtebauli- Die Stadt Zürich fördert zur Verbesserung der städtebaulichen Qualität Architekturwett-
chen Qualität
bewerbe und stellt öffentlichen und privaten Bauherren dafür das Know-how der Stadt
zur Verfügung. Städtische Stellen veranstalten und begleiten Architekturwettbewerbe
und Studienaufträge. Es liegt aber immer in der Hand der Bauherren, ob sie sich für
einen Wettbewerb oder einen Studienauftrag entscheiden oder nicht.
Einbezug von lokalem Wissen Die Diskussion von Ausschreibungsentwürfen mit QuartiervertreterInnen, kann für alle
in Ausschreibungsunterlagen
Seiten Vorteile bringen und ermöglicht allen Beteiligten eine differenzierte Sicht auf das
Projekt. Lokale Kenntnisse können äusserst wertvoll sein für die Festlegung von Wett-
bewerbsbedingungen. Ausserdem wird die Akzeptanz gegenüber dem Projekt durch
den Einbezug von Anwohnenden und QuartiervertreterInnen massgeblich erhöht.
Einsitz von Quartiervertre- Damit die Mitwirkung von QuartiervertreterInnen auch beim Entscheid über die Wett-
terInnen in Jurys und Beur-
bewerbsprojekte gewährleistet ist, werden manchmal QuartiervertreterInnen in Jurys
teilungsgremien
und Beurteilungsgremien aufgenommen. Die Erfahrungen sind ermutigend. Der Erfolg
dieser Massnahme hängt allerdings stark von den einzelnen Personen ab.
Beispiele: Neunutzung der Viaduktbögen im Kreis 5, Projektwettbewerb Stadtpark Har-
dau, Neugestaltung Kreuzplatz (vgl. Sammlung Fallbeispiele), Hottingerplatz
18 Stadtentwicklung ZürichÜbrige Bauvorhaben, Strassenprojekte
Mitwirkungsverfahren kommen manchmal auch bei baulichen Vorhaben ohne Wettbe- Unterschiedliche Gründe für
Mitwirkungsprozesse
werbe sowie bei Strassenprojekten zum Einsatz. Die Gründe können unterschiedlicher
Natur sein. Ein Projekt kann dank dem Einbezug von QuartiervertreterInnen besser den
lokalen Begebenheiten angepasst, genauer auf die Bedürfnisse des Quartiers ausge-
richtet und schneller umgesetzt werden.
In gewissen Fällen kann es als Reaktion auf Widerstand gegen ein Projekt zu einem
Mitwirkungsverfahren kommen. Bei bedeutenden Strassenprojekten ist ein nie-
derschwelliges Mitwirkungsverfahren mit einer Orientierungsveranstaltung und mögli-
chen Einwendungen per Gesetz definiert (§ 13 kantonales Strassengesetz, siehe auch
Kap. 3.1).
Bei Bauvorhaben im Aussenraum von Siedlungen oder Schulhäusern hat Grün Stadt
Zürich eine Praxis entwickelt, die sogar eine aktive Mitarbeit der Betroffenen bei der
Umsetzung der Bauvorhaben vorsieht, um damit nicht zuletzt auch die Identifikation
und einen sorgsamen Umgang mit dem Aussenraum zu fördern.
Beispiele: Natur ums Schulhaus, Neue Tempo-30-Strategie, Strassenprojekt mit
Landerwerb an der Birchstrasse (vgl. Sammlung Fallbeispiele), Idaplatz
3.5 Aktivierende Prozesse
Aktivierende Prozesse sind Interventionen der öffentlichen Hand mit dem Ziel, in einem Zukunftsvorstellungen und
Projektideen entwickeln
bestimmten Gebiet oder zu einem speziellen Thema neue Aktivitäten zu generieren
und neue Impulse zu setzen. Der Einbezug der Betroffenen steht dabei im Zentrum und
dient insbesondere der Förderung der Eigeninitiative. Ausgangspunkt ist meistens eine
diffuse Problemlage, eine ungünstige oder unerwünschte Entwicklung. Gemeinsam mit
den Betroffenen werden neue Zukunftsvorstellungen entwickelt und Projektideen erar-
beitet.
Über das Mitwirkungsverfahren soll die Bevölkerung für ein aktives Engagement Eigeninitiative fördern
gewonnen werden. Dabei wird in der Regel ein möglichst breites TeilnehmerInnen-
Spektrum angestrebt. Eine aktive Mitarbeit der TeilnehmerInnen ist wichtig, es kann
aber niemand zu einer Teilnahme verpflichtet werden (Freiwilligkeit). Es geht darum,
Neues auszulösen und nicht genutzte Potentiale freizusetzen. Das Ergebnis sind im
Idealfall nebst der Aktivierung neue Netzwerke und konkrete Projektideen zur Verbes-
serung der Situation.
Sozialräumliche Entwicklungsprozesse, Quartierentwicklung
Wenn in einem Quartier oder einem Stadtteil eine ungünstige oder unerwünschte Ent- Ziel: Neue Impulse und neue
Energie
wicklung eingetreten ist und eine Abwärtsspirale droht, oder wenn grössere (bauliche)
Veränderungen in einem Quartier anstehen, von denen Auswirkungen auf das soziale
Gefüge zu erwarten sind, kann es sinnvoll sein, mit einem aktivierenden Mitwirkungs-
prozess zu intervenieren. Das Ziel ist dann, gemeinsam mit den Betroffenen Visionen
für die Zukunft zu entwickeln, konkrete Projektideen zu erarbeiten und auch umzuset-
zen. Im Idealfall kann eine Aufbruchstimmung ausgelöst werden. Aus den Mitwirkungs-
Leitfaden Mitwirkung, Entwurf, 18.01.2006 19prozessen ergeben sich meist auch einzelne Schwerpunktthemen, die von spezieller
Bedeutung sind und längerfristig weiter verfolgt werden.
Beispiele: Quartierentwicklungsprozess Seebach, Stadtteilentwicklungsprozess "Zu-
kunft Zentrum Oerlikon", Langstrassenmarketing (vgl. Sammlung der Fallbeispiele),
Langstrasse Plus, Quartierentwicklungsprozesse Hardau, Grünau und Schwamendin-
gen.
Lokale Agenda 21, Nachhaltigkeit
Nachhaltigkeit als übergeord- Die Stadt Zürich hat als lokale Behörde einen internationalen Auftrag zusammen mit
netes Ziel
ihrer Bevölkerung und den übrigen Stakeholdern einen Aktionsplan für eine nachhaltige
Entwicklung, eine sogenannte lokale Agenda 21, auszuarbeiten und umzusetzen. Vor
diesem Hintergrund hat die Stadt in den Jahren 1998 - 2002 das Projekt "Zukunftsfähi-
ges Zürich" durchgeführt. Nachhaltige Entwicklung wurde auch als übergeordnetes Ziel
in den Legislaturschwerpunkten der Stadt Zürich verankert.
Beteiligte setzen Massnahmen Die Mitwirkung der Betroffenen ist ein zentrales Handlungsprinzip der nachhaltigen
selbst um
Entwicklung. Es geht einerseits darum, die Bevölkerung für das Anliegen der nachhalti-
gen Entwicklung zu gewinnen, andererseits wird auch ein Bewusstseinsprozess für das
Alltagshandeln angestrebt. In der Regel wird mit diskursive Methoden wie Zukunfts-
werkstätten gearbeitet. Die Umsetzung von Massnahmen soll in einem möglichsten
hohen Grad der Selbstorganisation durch die Betroffenen selbst erfolgen. Nur wenn
nötig werden sie von der Stadtverwaltung unterstützt.
Beispiele: Wettbewerb „Zukunftsfähiges Zürich“ (vgl. Sammlung der Fallbeispiele),
Schwamendinger Foren, Nachhaltige Verwaltungstätigkeit, Regionale Mobilität.
Übrige gruppenspezifische oder themenspezifische Beteiligungsprozesse
einer Gruppe Gehör Aktivierende Mitwirkungsprozesse kommen auch zum Einsatz, um einer spezifischen
verschaffen
Gruppe wie beispielsweise Kindern und Jugendlichen mehr Gehör zu verschaffen. Es
geht darum, dass diese Gruppe bei Entscheiden, die sie betreffen, miteinbezogen wer-
den und so ihr Umfeld aktiv mitgestalten können. Das integrative Potential von Mitwir-
kung ist gross. Wer mitwirkt ist zufriedener, selbstsicherer und verständnisvoller ande-
ren Lebensgewohnheiten gegenüber.
Sensibilisierung für eine spezi- Themenspezifische Mitwirkungsprozesse, wie beispielsweise im Rahmen der Kam-
fisches Thema
pagne „Sicherheit und Sauberkeit im öffentlichen Raum“ haben primär die Sensibilisie-
rung zu einem bestimmten Thema zum Ziel. Die TeilnehmerInnen sollen Verantwortung
für die Thematik übernehmen und sie auch zu ihrem eigenen Anliegen machen.
Beispiele: Mega!phon, Sicherheit und Sauberkeit im öffentlichen Raum (vgl. Sammlung
der Fallbeispiele).
20 Stadtentwicklung Zürich4 Hinweise zum Vorgehen
4.1 Checkliste
Wer ein Mitwirkungsverfahren plant, hat viele Punkte zu beachten. Oft ist die Durch-
führung von Mitwirkungsverfahren nicht die Kernkompetenz von Verwaltungsabtei-
lungen. Die nachfolgende Checkliste hilft, an die wichtigsten Punkte zu denken und
führt zu den wichtigsten Kapiteln im Leitfaden mit weiterführenden Hinweisen.
Kennen Sie das Ziel des Mitwirkungsverfahrens? 3.2 ff
Eignet sich die Fragestellung für ein Mitwirkungsverfahren? 4.2
Ist der Zeitpunkt für das Mitwirkungsverfahren richtig gewählt? 4.2
Ist der Handlungsspielraum genügend gross bzw. erweiterbar? 4.2, 4.3
Ist die Ausgangslage und Fragestellung allen klar? 4.3, 4.6, 4.9
Ist die Methode der Fragestellung angepasst? 4.8, 4.5
Haben alle Beteiligten genügend Ressourcen für das
Mitwirkungsverfahren? 4.3, 4.5
Kennen Sie Ihre eigene Rolle und die der anderen Beteiligten? 4.4, 4.5
Sind auf Seiten des Prozessverantwortlichen alle Betroffenen
frühzeitig über das bevorstehende Mitwirkungsverfahren
informiert? (Begrüssung betroffene Dienstabteilungen) 4.4, 4.9
Sind mit dem Teilnehmerkreis die Betroffenen genügend
repräsentierbar? 4.5
Ist allen Beteiligten jederzeit der Handlungsspielraum klar? 4.9
Sind die Spielregeln allen Beteiligten klar? 4.6
Ist klar, was mit den Ergebnissen des Mitwirkungsverfahrens
passiert? 4.6, 4.4
Sind Kriterien für einen Abbruch des Mtiwirkungsverfahrens
definiert? 4.7, 4.10
Leitfaden Mitwirkung, Entwurf, 18.01.2006 214.2 Entscheid zur Durchführung
"Am Anfang eines freiwilligen Mitwirkungsverfahrens steht ein bewusster und
geplanter Entscheid."
Kenntnis der Vorgeschichte
Konflikte und andere Verfahren Für den Entscheid zur Durchführung eines Mitwirkungsverfahrens ist es entscheidend,
recherchieren
die Vorgeschichte eines Projektes genau zu kennen. Dazu gehört das Wissen über
frühere Konflikte um das Projekt bzw. die Fragestellung und insbesondere gehört dazu
auch das Wissen über bereits im gleichen räumlichen Perimeter früher bzw. gleichzeitig
durchgeführte andere Mitwirkungsverfahren. Die Baukoordination und spezifische Ver-
waltungsstellen können als Drehscheibe für derartige Informationen dienen (vgl. Kap.
4.11). Mehrere Mitwirkungsverfahren mit der gleichen Zielgruppe schliessen sich
gegenseitig aus, können aber unter Umständen gemeinsam durchgeführt werden.
Bei reaktiven Prozessen, d.h. wenn die Mitwirkung von den Betroffenen eingefordert
wird, ist die Ausgangslage besonders sorgfältig zu analysieren und der Teilnehmerkreis
zu prüfen.
Kriterien zur Durchführung von Mitwirkungsverfahren
Ob die Durchführung eines Mitwirkungsverfahrens sinnvoll ist, hängt von einer
sorgfältigen Analyse der Ausgangslage ab. In der folgenden Abbildung sind die
Kriterien aufgeführt, die den Entscheid positiv oder negativ beeinflussen.
Abbildung 4
Kriterien zur Durchführung eines Mitwirkungsverfahrens mit Direktbetroffenen.
Ressourcen genügend
(Betroffene, Handlungsspiel-
Prozesseigner) raum vorhanden Problem-
Hohes Mit- perimeter lokal
sprachebedürfnis
⊕ ⊕ ⊕
Komplexe, aber
⊕ Problem-
⊕
Entscheid zur perimeter Stadt,
nicht abstrakte Durchführung -
Fragestellung
⊕ -
⊕
Problem =
Relevanz für die
Betroffenen hoch
⊕ ⊕ Wissensfrage
Projekt in sen-
hohe Akzeptanz Problem =
siblem Gebiet /
oder gar Mitar- Interessenfrage
Quartierentwick-
beit erforderlich
lungsprozess
Je grösser der Perimeter der Bedeutung und der Auswirkungen eines Projektes
(städtisch, überregional) desto wichtiger ist die Rolle der Stadtverwaltung bzw. von
gewählten Politikern. Mitwirkungsverfahren mit Direktbetroffenen sind in der Regel
22 Stadtentwicklung Zürichsinnvoll für komplexere, quartierrelevante Projekte bzw. Probleme, die durch
Interessenkonflikte geprägt sind.
Zeitpunkt für die Durchführung von Mitwirkungsverfahren
Je früher ein Mitwirkungsverfahren einsetzt, desto grösser ist in der Regel der Hand- je früher desto grösserer
Handlungsspielraum
lungsspielraum. Hingegen dauert es dafür umso länger, bis Ergebnisse umgesetzt
werden können. Eine schnelle Umsetzung - zumindest von Teilergebnissen - ist
insbesondere bei Mitwirkungsverfahren mit Kindern und Jugendlichen von grösster
Wichtigkeit.
Bei Planungen bzw. bei der Erstellung von Konzepten empfiehlt sich ein erster
Einbezug zu einem möglichst frühen Zeitpunkt. Für die Mitwirkung nach Strassen-
verkehrsgesetz ist der Zeitpunkt auf der Stufe des Vorprojektes vorgesehen (vgl. Kap.
3.1). Bei Dialogprozessen und bei aktivierenden Prozessen ist der Zeitpunkt des
Einbezugs vom Problemdruck abhängig zu machen.
Mitwirkungsverfahren sollten keine isolierten, einmaligen Veranstaltungen sondern Mitwirkungsverfahren sind
Bestandteil von
Bestandteile eines Enscheidungsfindungsprozesses sein. Von daher ist in der Regel
Entscheidungsprozessen
ein mehrmaliger Einbezug der Betroffenen in den verschiedenen Phasen eines
Projektes sinnvoll.
Mitwirkung ist dann besonders erfolgreich, wenn ersichtlich wird, dass daraus Vorteile Dauer und Aufwand bedenken
für alle involvierten Parteien entstehen. Das bedingt auch die Berücksichtigung der
Zeitdimension. Die Dauer des Mitwirkungsprozesses muss festgelegt sein und für
Projekt und Beteiligte Sinn machen.
Grenzen der Mitwirkung
Der direktdemokratische Prozess sieht bei grösseren Planungen und Bauvorhaben nicht delegierbare
Entscheidungen
bereits verschiedene formelle Mitsprachemöglichkeiten entweder von gewählten
Behörden oder aber auch durch Einspracherechte vor (vgl. Abb.2 in Kap. 3). Gewisse
Entscheidungen lassen sich nicht sinnvoll an ein freiwilliges Mitwirkungsverfahren
delegieren. Zudem lässt es unter Umständen der angestrebte zeitliche Fahrplan des
Grundeigentümers nicht zu, dem formellen Verfahren ein freiwilliges vorausgehen zu
lassen.
Die Auswahl der Teilnehmenden lässt sich in aller Regel nicht vollständig steuern (vgl. Partikularinteressen nur soweit
berücksichtigen, wie andere
Kap. 4.5, Repräsentativität). Dies ist jedoch kein Hinderungsgrund, ein Mitwirkungs-
Interessen nicht tangiert
verfahren durchzuführen. Die Qualität eines Produktes lässt sich durch einen sinnvollen werden
Einbezug von lokalem Wissen meistens verbessern. Hingegen ist darauf zu achten,
dass ein Prozess nicht von Partikulärinteressen dominiert wird. Dies ist insbesondere
dann zu beachten, wenn sich der Handlungsspielraum im Verlauf eines Prozesses
verändert. Es ist die Aufgabe der Prozessverantwortlichen, das Gesamtinteresse nicht
aus den Augen zu verlieren, es gibt immer Nicht-Beteiligte.
Leitfaden Mitwirkung, Entwurf, 18.01.2006 23Sie können auch lesen
