Präventive Sicherungshaft? - Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr - Deutsches Institut für Menschenrechte
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Essay
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Präventive Sicherungshaft?
Zu den rechtsstaatlichen Grenzen
der Terrorismusabwehr
Sebastian Müller
www.institut-fuer-menschenrechte.deImpressum Der Autor
Deutsches Institut für Menschenrechte Sebastian Müller, Ass. jur., studierte Rechts- Essay
German Institute for Human Rights wissenschaften, Geschichte und Politikwissen-
schaften in Freiburg im Breisgau, Düsseldorf
Zimmerstr. 26/27 und Straßburg. Seit 2003 arbeitet er schwer-
D-10969 Berlin punktmäßig zu menschenrechtlichen Fragen
Phone (+49) (0)30 – 259 359 0 der Inneren Sicherheit. 2004 Referent bei der Präventive Sicherungshaft?
Fax (+49) (0)30 – 259 359 59 Integrationsbeauftragten der Bundesregie-
info@institut-fuer-menschenrechte.de rung. Seit 2005 ist er wissenschaftlicher
Zu den rechtsstaatlichen Grenzen
www.institut-fuer-menschenrechte.de Mitarbeiter am Deutschen Institut für Men- der Terrorismusabwehr
schenrechte.
Gestaltung:
iserundschmidt Sebastian Müller
Kreativagentur für PublicRelations GmbH
Bad Honnef – Berlin
Essay No. 4
August 2006
ISBN 3-937714-23-5Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr
Auch in Deutschland wurde über die Einfüh- verstehen, sondern stellt ein Novum dar. Die
rung einer präventiven Sicherungshaft nach- zweite Zielsetzung des Aufsatzes besteht dar-
gedacht.5 Bei allen Unterschieden im Detail in, das zur Begründung neuer Instrumente
Präventive Sicherungshaft? stimmen die Vorschläge zumeist in den we-
sentlichen Punkten überein: Die präventive
wie der präventiven Sicherheitshaft vorge-
brachte Argument, es bestehe eine „Schutz-
Zu den rechtsstaatlichen Grenzen Sicherungshaft wird nur für Personen ohne
deutsche Staatsbürgerschaft in Betracht ge-
lücke“, einer kritischen Betrachtung zu unter-
ziehen. Dabei wird sich zeigen, dass angesichts
der Terrorismusabwehr zogen, die, wie es heißt, eine Gefahr für die
Mitmenschen darstellen. Voraussetzung solle
bereits vorhandener Instrumente von Straf-
verfolgung und Gefahrenabwehr von einer
sein, dass eine Abschiebung aus rechtlichen großen Schutzlücke nicht die Rede sein kann.
oder tatsächlichen Gründen nicht möglich ist.6 Die dritte und wichtigste Zielsetzung ist der
1 Die Kontroverse Hausarrest zu setzen.1 In Großbritannien Nachweis, dass eine präventive Sicherungs-
hatte die Regierung ebenfalls mit einer Si- Der vorliegende Text ist ein Beitrag zur haft mit der Logik des freiheitlichen Rechts-
Seit den Terroranschlägen des 11. Septem- cherungshaft Terrorverdächtige festgehalten. Diskussion um menschenrechtliche und staats unvereinbar wäre. Insofern versteht
ber 2001 steht das Thema einer präventiven Der Anti-Terrorism, Crime and Security Act rechtsstaatliche Grenzen der staatlich gebote- sich der vorliegende Aufsatz als ein Beitrag
Sicherungshaft für Menschen, von denen man aus dem Jahre 2001 hatte die Verwaltung nen Terrorismusabwehr. Näherhin verfolgt zur Klärung der Grenzen rechtsstaatlicher legi-
vermutet, dass sie terroristische Gewaltakte ermächtigt, auf der Grundlage eines Auswei- der Text drei Zielsetzungen: Zum ersten soll timer Gefahrenabwehr.
verüben könnten, auf der Agenda auch demo- sungsbeschlusses einen Ausländer ohne zeit- deutlich werden, dass der Staat mit der Ein-
kratischer Staaten. Bekanntestes Beispiel sind liche Begrenzung festzuhalten.2 Nachdem führung einer präventiven Sicherungshaft
die Gefangeneneinrichtungen auf dem Stütz- das House of Lords, das höchste britische neues Terrain betreten würde. Die Sicherungs- 2 Freiheitsentzug im Rechtsstaat
punkt Guantanamo in Kuba, in denen die Gericht, die so genannte „Administrative haft lässt sich nicht als bloße graduelle Erwei-
amerikanische Regierung ohne richterlichen Detention“ mit menschenrechtlichen Grund- terung von bereits bestehenden Instrumen- Freiheitsentziehende Maßnahmen7 bedürfen
Beschluss oder Anklage Menschen festhält, sätzen für unvereinbar erklärt hatte,3 führte ten von Strafverfolgung und Gefahrenabwehr im Rechtsstaat stets einer besonderen Recht-
die sie mit terroristischer Gefahr in Verbin- die britische Regierung mit dem Prevention of
dung bringt. Das australische Parlament hat Terrorism Act 2005 eine neue Regelung ein,
im November 2005 einem Anti-Terrorismus- wonach die zuständigen Behörden als gefähr- 5 Siehe: Süddeutsche Zeitung (03.08.2005), S. 5; Spiegel Online (15.09.2005): Beckstein will Integrationsverwei-
gesetz zugestimmt, wonach den Behörden lich angesehene Ausländer/innen mittels gerer bestrafen, http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,374827,00.html [abgerufen am 02.07.2006];
Die Terrorgefahren werden in Deutschland unterschätzt, 09.09.2005, Pressemitteilung der CDU, http://www.cdu.de/
das Recht eingeräumt wird, verdächtige Aus- einer „control order“ in zahlreichen Lebens- db/pabz.php?tid=88&sta=6&load=10282 [abgerufen am 02.07.2006]; Spiegel Online (27.10.2005): Union und
länder/innen für unbestimmte Zeit unter bereichen einschränken können.4 SPD steuern auf Schily-Kurs, http://www.spiegel.de/politik/deutschland/ 0,1518,381943,00.html [abgerufen am
02.07.2006]. Vgl. zu dieser Diskussion auch das Interview mit Hans-Jürgen Papier. In: Frankfurter Allgemeine
Zeitung (25.10.2005), S. 4; und das Interview mit Winfried Hassemer. In: Die Tageszeitung 25./26.03.2006, S. 8.
6 Anstelle dieses präventiven Ansatzes wird vereinzelt die Einführung eines neuen Straftatbestandes im Straf-
gesetzbuch gefordert. Danach sollen Personen beispielsweise für den Besuch eines ausländischen Ausbildungs-
lagers für terroristische Anschläge bestraft werden. Siehe: Süddeutsche Zeitung (16.12.2005), S. 1. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müssen Straftatbestände ebenfalls an Hand des Freiheits-
grundrechts überprüft werden. Ob die Einführung eines eigenen Tatbestandes dem Bestimmtheitsgrundsatz
oder dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Detail genügen kann, soll hier nicht genauer untersucht werden.
7 Ein Freiheitsentzug liegt vor, wenn die körperliche Bewegungsfreiheit „nach jeder Richtung hin aufgehoben
1 Vgl. Anti-Terrorism Bill 2005, Division 104.4, Control Orders. The Greens, Anti Terrorism Bill 2005, wird.“ BVerfG: Beschluss vom 15.05.2002, Aktenzeichen 2 BvR 2292/00, Zeile 24. Jarass, Hans / Pieroth, Bodo
http://greens.org.au/hotissues/terrorismbill [abgerufen am 02.07.2006]. (2006): Grundgesetz, Kommentar, Art. 104, Randnummer 10. Eine Freiheitsbeschränkung liegt hingegen vor,
2 Art. 23 Abs. 1, Anti-Terrorism, Crime and Security Act 2001. wenn die körperliche Bewegungsfreiheit kurzfristig eingeschränkt wird, wie dies bei der Sistierung einer Person
3 House of Lords: Opinions of the Lords of Appeal for Judgement in the Cause, A and others vs. Secretary of the (Mitnahme zur Dienststelle durch Polizeikräfte) geschieht. Freiheitsentziehung und Freiheitsbeschränkung
State for the Home Department, 16.12.2004, UKHL 56. grenzt das Bundesverfassungsgericht nach der Intensität des Eingriffs ab. „Eine Freiheitsbeschränkung liegt vor,
4 Art. 1 Abs. 4, Prevention of Terrorism Bill 2005. Diese Einschränkung wird derzeit vor Gericht für nicht vereinbar wenn jemand durch die öffentliche Gewalt gegen seinen Willen daran gehindert wird, einen Ort aufzusuchen
mit Art. 5 der Europäischen Menschenrechtskonvention angesehen. Siehe: Judge quashes anti-terror orders, oder sich dort aufzuhalten, der ihm an sich (tatsächlich und rechtlich) zugänglich ist.“ BVerfG: Beschluss vom
BBC News, http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk/5125668.stm [abgerufen am 09.07.2006]. 15. Mai 2002, Aktenzeichen 2 BvR 2292/00, Zeile 24.
4 5Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr
fertigung. Denn für den Rechtsstaat ist die Gesichtspunkte – Gemeinwohlerwägungen, dass sie dazu unmittelbar notwendig und gelegentlich, dass ähnliche Instrumente –
Freiheit der Person – und zwar näherhin die Sicherheitsinteressen etc. – reichen zur Begrün- geeignet ist. Noch einmal anders liegt die wenn auch zur Abwehr anderer Gefahren-
gleiche Freiheit eines/einer jeden – nicht nur dung nicht aus. Vielmehr ist gefordert, dass der Begründung für eine Beugehaft, mit der die lagen – bereits im geltenden Recht existieren.
ein Rechtsgut neben anderen. Vielmehr bil- Staat die Haft vor allem gegenüber dem kon- Betroffenen zur Erfüllung einer rechtlichen Verwiesen wird in diesem Zusammenhang
det sie den Legitimationsgrund der rechts- kret betroffenen Menschen rechtfertigen kann. Verpflichtung veranlasst werden sollen. zum Beispiel auf die Untersuchungshaft oder –
staatlichen Ordnung im Ganzen. Die Freiheit mehr noch – auf die nachträgliche Siche-
der Person steht im engsten Zusammenhang Die klassische rechtsstaatliche Grundlage des Eine präventive Sicherungshaft hat per defi- rungsverwahrung. Bei näherem Hinsehen
zur Würde des Menschen, deren Achtung und Freiheitsentzugs ist das Schuldprinzip im nitionem keinen Strafcharakter, so dass die zeigt sich indessen, dass die präventive
Schutz nach Artikel 1 des Grundgesetzes Strafrecht. Beim Entzug der Freiheit wird im Zusammenhang des Strafrechts entwickelte Sicherungshaft mit diesen bestehenden Instru-
(GG)8 „Verpflichtung aller staatlichen Ge- der/die Betroffene strafrechtlich gleichsam rechtsstaatliche Begründung des Freiheits- menten nicht vergleichbar ist. Die präventive
walt“ sind. Die Würde des Menschen als ei- „zur Verantwortung gezogen“ und insofern entzugs nicht einschlägig ist. Sie dient der Sicherungshaft stellt in vieler Hinsicht ein
nes Verantwortungssubjekts findet ihre poli- als verantwortliches Rechtssubjekt anerkannt. Gefahrenabwehr, die allerdings im Unter- Novum dar. Sollte sich die Politik dafür
tisch-rechtliche Anerkennung darin, dass jeder Das strafrechtliche Schuldprinzip begrenzt schied zu den geltenden polizeirechtlichen entscheiden, ein solches Instrument zur
Mensch – nach Maßgabe der Gleichberech- zugleich das Strafmaß auf die Vergeltung der Möglichkeiten präventiven Gewahrsams nicht Terrorismusbekämpfung zu schaffen, würde
tigung – als Subjekt rechtlicher Freiheit zu konkreten Tatschuld. Diese ist den Betroffenen an einer akuten und unmittelbaren Gefahren- sie tatsächlich neues Terrain betreten.
behandeln ist.9 Der Rechtsstaat definiert sich in einem Strafverfahren nachzuweisen, in dem lage, sondern an einer potenziellen zukünfti-
somit geradezu durch den Respekt vor der die Beweislast auf Seiten des Staates liegt gen Gefährdung anknüpft. Darin besteht die
rechtlichen Freiheit des Menschen. Ihn auf- und Angeklagte die reale Möglichkeit haben Brisanz der präventiven Sicherungshaft für 3.1 Der Unterschied zu
zukündigen oder unter Vorbehalt zu stellen, müssen, sich auch verfahrensrechtlich als den Rechtsstaat. Die Einführung einer präven- strafrechtlichen Maßnahmen
wäre ein Bruch mit der inneren Logik der handelndes Subjekt zu behaupten. tiven Sicherungshaft würde im Rahmen der
Rechtsstaatlichkeit, gegen die der Staat nicht deutschen Rechtsordnung ein absolutes No- Laut Bundesverfassungsgericht verbietet es
verstoßen kann, ohne seinen rechtsstaatli- Die auf das Schuldprinzip gegründete Straf- vum darstellen. der Grundsatz der Unschuldsvermutung im
chen Anspruch zu beschädigen. haft bildet das Paradigma des rechtsstaat- Strafverfahren, „bei noch so dringendem Tat-
lichen Freiheitsentzugs. Das Bundesverfas- verdacht gegen den Beschuldigten im Vor-
Das Gebot, den Menschen stets als Rechts- sungsgericht räumt daher dem Schuldprinzip griff auf die Strafe Maßregeln zu verhängen,
subjekt zu behandeln, gilt gerade auch im im Strafrecht Verfassungsrang ein.10 Andere 3 Worin besteht die qualitative die in ihrer Wirkung der Freiheitsstrafe gleich-
Falle von Freiheitsbeschränkungen und Frei- Haftgründe stehen, was ihre rechtsstaatliche kommen.“11 Wegen der identischen Rechts-
Differenz der präventiven
heitsentzug. Nach dem Selbstverständnis des Legitimation angeht, auf schwächeren Füßen. folge der präventiven Sicherungshaft muss
Rechtsstaats sind Einschränkungen mensch- Entweder befinden sie sich in engem Zusam-
Sicherungshaft zu geltenden diese Rechtsprechung des Bundesverfassungs-
licher Handlungsfreiheit stets rechtfertigungs- menhang mit der Strafhaft. Dies gilt beispiels- freiheitsentziehenden gerichts auch für die vorliegende Frage ange-
bedürftig. Insbesondere gilt dies für die weise für die Untersuchungshaft. Oder eine Regelungen? wendet werden. Dabei fällt besonders auf,
massivste Einschränkung, nämlich den län- Freiheitsentziehung dient der Abwehr einer dass der Freiheitsentzug auf der Grundlage
gerfristigen Freiheitsentzug durch eine staat- unmittelbar drohenden konkreten Gefahr, Diejenigen, die für die Einführung einer prä- der präventiven Sicherungshaft auf einer
lich verfügte Haft. Allgemeine politische lässt sich dann aber nur dadurch rechtfertigen, ventiven Sicherungshaft eintreten, behaupten Gefahrenprognose beruht und nicht auf einer
8 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23.05.1949, zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.07.2002. 11 So das Bundesverfassungsgericht. BVerfG: Beschluss vom 15.12.1965, Aktenzeichen 1 BvR 513/65. In: BVerfGE
9 Siehe dazu: BVerfG: Urteil vom 21.06.1977, Aktenzeichen 1 BvL 14/76. In: BVerfGE, Band 45, S. 227-228. Band 19, S. 347. Siehe auch BVerfG: Beschluss vom 16.03.2006, Aktenzeichen 2 BvR 170/06, Zeile 21: „Diese
10 Siehe stellvertretend für viele: BVerfG: Urteil vom 21.06.1977, Aktenzeichen 1 BvL 14/76. In: BVerfGE, Band 45, Maßnahme schon gegen einen einer Straftat lediglich Verdächtigen zu ergreifen, ist nur in eng begrenzten
S. 228. Ausnahmefällen zulässig.“
6 7Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr
nachgewiesenen und schuldhaften Straftat. grundsatzes betreffen. Es bleibt im Grund- ständige Gericht zwar einen Straftäter nach Ein weiterer Unterschied besteht in der Ent-
Der auf ihrer Grundlage ausgesprochene satz festzuhalten, dass diese Prinzipien in Verbüßung der schuldangemessenen Strafe scheidungsgrundlage. Für die Sicherungsver-
Freiheitsentzug kommt daher einem Vorgriff einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren auf unbestimmte Zeit festhalten, wenn die wahrung bestimmt dass Bundesverfassungs-
auf eine Strafe gleich, was im Sinne der bundes- auch anwendbar sind, das bei der Überprüfung Gefahr besteht, dass der Untergebrachte gericht, dass besondere Anforderungen an
verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung der Rechtmäßigkeit einer präventiven Siche- infolge seines Hanges erhebliche Straftaten die Wahrheitserforschung, insbesondere an
nicht vertretbar wäre. Hinzu kommt ein wei- rungshaft das einschlägige Verfahren wäre. So begehen wird.17 Der Freiheitsentzug durch die Prognosegutachten zu stellen seien: „Es ist
terer Unterschied: Beim Freiheitsentzug auf schreibt die Verwaltungsgerichtsordnung vor, die Sicherheitsverwahrung dient somit eben- unverzichtbare Voraussetzung rechtsstaatli-
Grund einer schuldhaften Straftat konkreti- dass das Gericht den Sachverhalt von Amts falls der Verhinderung zukünftiger Straf- chen Verfahrens, dass Entscheidungen, die
siert sich das Schuldprinzip, wonach nur wegen zu erforschen hat.13 Zudem könnte taten18 beziehungsweise zukünftiger, pro- den Entzug der persönlichen Freiheit betreffen,
inhaftiert werden darf, wem eine strafbare daran gedacht werden, den Grundsatz „in gnostizierter Gefahren für die Allgemeinheit. auf ausreichender richterlicher Sachaufklä-
Handlung verantwortlich vorwerfbar ist. Bei dubio pro reo“, der sich auch aus dem Rechts- Die damit aufgeworfenen und in Politik und rung beruhen.“19 Neben der so geforderten
der präventiven Sicherungshaft wären der staatsprinzip herleiten lässt14, für das Ver- Wissenschaft kontrovers diskutierten Grund- breiten Prognosebasis fordert das Gericht,
betroffenen Person hingegen Handlungen fahren bei der präventiven Sicherungshaft fragen können hier nicht erörtert werden. das Gutachten auf bestimmte Mindest-
vorwerfbar, die je nach Lage auf bevorstehen- heranzuziehen. Gleiches gilt für die Regeln Obwohl die Sicherungsverwahrung als solche standards zu überprüfen. Es muss insbeson-
de gefährliche Akte hindeuten, es ist aber über die Verwertbarkeit von Beweisen.15 nicht auf dem Schuldprinzip gründet – darin dere nachvollziehbar und transparent sein.20
noch nicht zur schuldhaften Verletzung von besteht die besondere rechtsstaatliche Proble- Die vom Gericht formulierten Voraussetzun-
strafrechtlich geschützten Rechtsgütern ge- matik dieses Instruments –, knüpft sie jedoch gen würden, übertragen auf das Verfahren
kommen.12 3.2 Der Unterschied zur an eine Verurteilung wegen einer schweren bei der Sicherungshaft, verlangen, dass das
Sicherungsverwahrung Straftat an. Dies macht den grundlegenden zuständige Gericht durch die vorgelegten
Es gibt allerdings auch Parallelen, die hier Unterschied zur präventiven Sicherungshaft Unterlagen in die Lage versetzt werden muss,
angesprochen werden sollen. Sie sind jedoch Auch der Einwand, dass das Strafrecht mit zum Zwecke der Terrorismusabwehr aus. Mit eine eigene Entscheidung über die Gefähr-
nicht geeignet, die beschriebenen Differenzen der Sicherungsverwahrung bereits ein ganz anderen Worten: Die Gefährlichkeit der mit lichkeit des Ausländers oder der Ausländerin
aufzuheben. Im Strafverfahren gibt es neben ähnliches Instrument bereithalte, die präven- Sicherungsverwahrung belegten Person muss zu treffen. Die Grundlage für diese Entschei-
den Grundsätzen „in dubio pro reo“ und des tive Sicherheitshaft insofern also nichts sich zumindest in einem schwerwiegenden dung erhält der/die Richter/in in aller Regel
fairen Verfahrens eine Reihe von Vorschrif- Neues darstelle, verfängt bei genauer Ana- Fall bereits nachweislich aktualisiert haben. jedoch von Ausländerbehörden oder Polizei-
ten, die Fragen der Beweisverwertung und lyse nicht. Nach dem neugefassten § 67 d) Bei der präventiven Sicherungshaft für Terroris- stationen. Der Unterschied zu dem oben auf-
des Ermittlungs- und Untersuchungs- Abs. 3 Strafgesetzbuch (StGB)16 kann das zu- musverdächtige hingegen müsste das zustän- geführten Verfahren liegt auf der Hand. In
dige Gericht auf der Grundlage strafrechtlich den Fällen der Sicherungsverwahrung zieht
nicht relevanter Tatsachen eine Prognoseent- das Gericht eine/n unabhängige/n Gutachter/in
12 Ebenso wichtig ist der Unterschied der Pflichtverteidigung. Nach § 140 StPO (Strafprozessordnung in der Fassung scheidung darüber treffen, ob die betreffen- zur Klärung hinzu. In den Fällen der präven-
vom 07.04.1987, zuletzt geändert durch Gesetz vom 12.08.2005) muss einem Beschuldigten in einem gerichtlichen de Person Straftaten begehen könnte. tiven Sicherungshaft sind die handelnden
Strafverfahren ein Verteidiger zur Seite gestellt werden, sollte er eines Verbrechens angeklagt werden. Der Sinn
dieser Norm liegt darin, dass in besonders schwerwiegenden Fällen die beschuldigte Person eine wirksame
Verteidigung hat (vgl. BVerfG: Beschluss vom 06.11.1984, Aktenzeichen 2 BvL 16/83. In: BVerfGE, Band 68,
S. 254.). Eine vergleichbare Pflichtverteidigung, die im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Form des Pflicht-
anwalts hätte, findet sich in der derzeitigen Fassung der Verwaltungsgerichtsordnung nicht. 17 § 67d Abs. 3 StGB: „Sind zehn Jahre der Unterbringung in der Sicherungsverwahrung vollzogen worden, so
13 § 86 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO): „Das Gericht erforscht den Sachverhalt von Amts wegen, (…).“ erklärt das Gericht die Maßregel für erledigt, wenn nicht die Gefahr besteht, dass der Untergebrachte infolge
Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung vom 19.03.1991, zuletzt geändert durch Gesetz vom 22.08.2005. seines Hanges erhebliche Straftaten begehen wird, durch welche die Opfer seelisch oder körperlich schwer
14 So BVerwG: Urteil vom 03.07.2003, Aktenzeichen 1 WD 3/03, Zeile 3. geschädigt werden.“
15 Siehe hierzu Kopp, Ferdinand / Schenke, Wolf-Rüdiger (2003): Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, § 98, 18 So auch BVerfG: Urteil vom 05.02.2004, Aktenzeichen 2 BvR 2029/01, Zeile 124.
Randnummer 4. 19 BVerfG: Urteil vom 05.02.2004, Aktenzeichen 2 BvR 2029/01, Zeile 114.
16 Strafgesetzbuch in der Fassung vom 13.11.1998, zuletzt geändert durch Gesetz vom 01.09.2005. 20 BVerfG: Urteil vom 05.02.2004, Aktenzeichen 2 BvR 2029/01, Zeile 121.
8 9Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr
Organe von Polizei bis hin zu nachrichten- allem auf die Anlasstat, um den Freiheits- gefährdet werden könnte.25 Eine völlig andere Gefahren genannten Fallkonstellationen
dienstlichen Akteuren an dem Verfahren entzug zu rechtfertigen und zu legitimieren. Richtung verfolgt dagegen die präventive durchaus im Rahmen des geltenden Straf-
unmittelbar beteiligt. Es ist offensichtlich, Eine solche Anlasstat ist aber in den Fall- Sicherungshaft. Sie soll, so die Befürworter, rechts angegangen werden können.
dass sie bei der Gefahrenprognose nicht die- konstellationen, die im Kontext der präven- vor möglicherweise bevorstehenden Rechts-
selbe Unabhängigkeit besitzen wie Gutach- tiven Sicherungshaft diskutiert werden, nicht gutsverletzungen an Leben und Eigentum Bildung terroristischer Vereinigungen
ter/innen. Dies wäre rechtsstaatlich in ho- gegeben. schützen.26 Die §§ 129 a) und 129 b) StGB stellen die
hem Grade bedenklich. Bildung und Unterstützung terroristischer
Vereinigungen unter Strafe. Die Tatbestände
3.4 Der Unterschied zur Abschiebehaft umfassen auch Handlungen, die im Zusam-
3.3 Der Unterschied zur 4 Abwehr terroristischer menhang mit ausländischen terroristischen
Untersuchungshaft Die zuständigen Ausländerbehörden können
Gefahren im Rahmen Vereinigungen begangen werden. Damit findet
nach dem geltenden Aufenthaltsgesetz Aus- sich jeder in Deutschland mit den Strafverfol-
Das Strafprozessrecht sieht mit der Unter- länder, die abgeschoben werden sollen, unter
bestehender Bestimmungen gungsbehörden konfrontiert, der eine aus-
suchungshaft ein weiteres Instrument vor, den dort genannten Voraussetzungen in Haft ländische terroristische Vereinigung unter-
auf dessen Grundlage ein Gericht die Haft nehmen lassen. Zu den Gründen gehören ge- Eines der wichtigsten Argumente der Befür- stützt, für sie wirbt oder sich an ihr beteiligt.
und damit den Freiheitsentzug anordnen mäß § 62 Aufenthaltsgesetz (AufenthG)22 worter der präventiven Sicherungshaft lautet, Gleiches gilt für denjenigen, der sich im Aus-
kann. Wie schon bei der Sicherungsver- unter anderen, dass der begründete Verdacht dass es in der deutschen Rechtsordnung be- land an einer terroristischen Vereinigung
wahrung kann das Gericht auch bei der besteht, dass der Ausländer oder die Auslän- züglich gewaltbereiter Einzeltäter eine Schutz- beteiligt hat, auch wenn er sich in Deutsch-
Untersuchungshaft nur tätig werden, wenn derin sich der Abschiebung entziehen will.23 lücke gebe. Dieses Argument soll zum Anlass land lediglich passiv verhält.27 Besondere
es eine strafbare Handlung vorfindet, die es Die Haft kann nach den derzeit24 geltenden genommen werden, die schon bestehenden Bedeutung erlangen diese Bestimmungen im
mit dem Betroffenen in Verbindung bringt. Bestimmungen bis zu 18 Monate dauern. Auch Bestimmungen aus dem straf- und polizei- Strafprozessrecht. Wenn die Staatsanwalt-
Nicht umsonst verweist das Bundesver- hier ergeben sich erhebliche rechtsstaatliche rechtlichen Bereich unter diesem Gesichts- schaft oder die Polizei einem Verdacht nach-
fassungsgericht in einer Entscheidung zur Probleme, deren Behandlung den Rahmen punkt genauer zu beleuchten. gehen, der auf die Begehung terroristischer
Untersuchungshaft daher darauf, dass der der vorliegenden Abhandlung allerdings Straftaten hinweist, so stehen ihnen weit-
Eingriff in die Freiheit nur dann hinzuneh- sprengen würde. reichende Überwachungsmöglichkeiten zur
men sei, „wenn und soweit (…) wegen drin- 4.1 Strafrechtliche Bestimmungen Verfügung. Diese reichen von der Telefon-
genden auf konkreten Anhaltspunkten ge- Die Abschiebehaft soll die Abschiebung aus überwachung bis hin zum großen Lausch-
stützten Tatverdachts begründete Zweifel an Deutschland in den Fällen ermöglichen, bei Ein Blick auf die bestehenden strafrechtli- angriff, der akustischen Wohnraumüber-
der Unschuld des Verdächtigen bestehen“21. denen von Seiten der zuständigen Behörden chen Bestimmungen zeigt, dass viele der bei wachung.28 Damit können die zuständigen
Das Bundesverfassungsgericht stützt sich vor angenommen wird, dass sie ohne die Haft der Diskussion um die Abwehr terroristischer Behörden schon jetzt nach den geltenden
21 BVerfG: Beschluss vom 15.12.1965, Aktenzeichen 1 BvR 513/65. In: BverfGE, Band 19, S. 347-348. So auch 25 Siehe Renner, Günter (1999): Ausländerrecht, Kommentar, § 57 AuslG, Randnummer 5.
BVerfG: Beschluss vom 16.03.2006, Aktenzeichen 2 BvR 170/06, Zeile 23. 26 Die Abschiebehaft ist zudem aus einem anderen Grunde nicht vergleichbar. Sie gilt für Ausländer/innen, die
22 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Auf- keinen gültigen Aufenthaltsstatus in Deutschland haben. Nach den geltenden Bestimmungen dürfen sie sich
enthaltsgesetz - AufenthG) vom 30.07.2004, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14.03.2005. nicht mehr in Deutschland aufhalten. Das ist eine Hauptvoraussetzung für die Abschiebung. Bei der präventiven
23 Siehe § 62 Abs. 2 Nr. 5 AufenthG. Sicherungshaft dürfen sich die davon betroffenen Personen jedoch hier aufhalten.
24 Nach einem Vorschlag der EU-Kommission für eine Richtlinie über gemeinsame Normen und Verfahren in den 27 Siehe hierzu die Kommentierung in Tröndle, Herbert / Fischer, Thomas (2003): Strafgesetzbuch und
Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, KOM(2005), 391 end. ist dort in Nebengesetze, § 129 b) StGB, Randnummer 10.
Art. 14 Nr. 3 die Höchstdauer auf 6 Monate beschränkt. 28 Siehe § 100 a und § 100 c StPO.
10 11Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr
Bestimmungen beim Verdacht der Bildung verletzung des Lebens oder des Eigentums schon jetzt vorübergehend in Gewahrsam festzuhalten. Auf die grundsätzliche Proble-
oder Unterstützung einer terroristischen Ver- anderer Personen kommen kann. genommen werden können. Dies gilt insbe- matik, die aus menschenrechtlicher Sicht in
einigung Ermittlungsmaßnahmen im Vorfeld sondere im Wege des Sicherungsgewahrsams, der zwangsweisen Unterbringung liegt, kann
einleiten, die im Ergebnis dazu führen können, Zwischenergebnis um eine unmittelbar bevorstehende Bege- hier nicht eingegangen werden.33 Dass Landes-
dass die betroffenen Personen von weiteren Diese knappe exemplarische Übersicht ver- hung einer Straftat zu verhindern.30 In einigen gesetze zur Unterbringung psychisch kranker
Straftaten abgehalten werden können.29 deutlicht die Möglichkeiten, wie auf Gefahren Bundesländern kann die Polizei danach Menschen keineswegs geeignet sind, poten-
schon im Vorfeld mit den strafrechtlichen betroffene Personen bis zu zwei Wochen in tielle Attentäter/innen an ihren Ausführungen
Androhung einer Straftat Bestimmungen reagiert werden kann. Vor- Gewahrsam nehmen.31 Damit ist aus der Sicht zu hindern, ist indessen offensichtlich. Sie
Weiter ist § 126 StGB zu nennen, der einen aussetzung ist in jedem Fall aber ein tatsäch- des Bundesverfassungsgerichts die Grenze betreffen einen ganz anderen Personenkreis,
Strafrahmen bis zu drei Jahren vorsieht, sollte liches Handeln, in dem sich der Wille sowohl des möglichen rein polizeirechtlichen Freiheits- nämlich psychisch erkrankte Menschen, und
jemand den öffentlichen Frieden mittels An- zur Verletzung konkreter wie auch abstrakter entzuges erreicht.32 verfolgen daher einen völlig anderen Zweck
drohung einer Straftat gefährden. Die im Tat- Rechtsgüter bereits manifestiert hat. Bloße als den der polizeirechtliche Gewahrsam zur
bestand genannten Straftaten umfassen neben Verdachtsmomente können in einem Rechts- Gefahrenabwehr. Dies ergibt sich eindeutig
der schweren Körperverletzung auch Mord, staat hingegen nicht als Anknüpfungspunkte 4.3 Landesrechtliche Bestimmungen aus dem Schleswig-Holsteinisches Gesetz,
Totschlag sowie andere Verbrechen (wie die für strafrechtliche Sanktionen gelten. Außer- zum Unterbringungsgewahrsam das hier exemplarisch herangezogen werden
Brandstiftung). Auch diese Norm eignet sich dem ist es dem Staat verwehrt, eine Gesinnung psychisch kranker Menschen soll: „Psychisch kranke Personen können ge-
jetzt schon dazu, auf terroristische Bedro- (etwa ein allgemeines „Sympathisantentum“) gen oder ohne ihren Willen in einem geeig-
hungen zu reagieren. zu pönalisieren, die sich noch nicht in tat- Die deutsche Rechtsordnung kennt einen wei- neten Krankenhaus untergebracht werden,
sächlichem Verhalten niedergeschlagen hat. teren Bereich, in dem mutmaßlich gefährliche wenn und solange sie infolge ihrer Krankheit
Versuchte Anstiftung zum Verbrechen beziehungsweise gefährdete Personen für eine ihr Leben, ihre Gesundheit oder Rechtsgüter
Einschlägig ist ferner § 30 StGB. Danach wird bestimmte Zeit in Gewahrsam genommen anderer erheblich gefährden und die Gefahr
der Versuch, einen anderen zu einem Ver- 4.2 Polizeirechtliche Bestimmungen werden können. Die Landesgesetzgeber haben nicht anders abgewendet werden kann.“34
brechen zu bestimmen, unter Strafe gestellt. zum Zwecke der Unterbringung psychisch
§ 30 StGB umfasst damit schon alle Fälle, in Im Unterschied zum Strafrecht, das stets kranker Menschen Regelungen erlassen, die Zwischenergebnis
denen eine Person, die eine terroristische retrospektiv an eine bereits geschehene Straf- es den Behörden ermöglichen, psychisch kran- Nach der hier geführten Analyse zeigt sich,
Straftat plant, versucht, eine andere Person in tat anknüpft, ist das Polizeirecht präventiv ke Menschen auch gegen ihren Willen in einem dass dem Staat schon jetzt ein komplexes
ihren Plan einzuweihen und für einen Anschlag orientiert. Es zielt auf die Gefahrenabwehr. geeigneten Krankenhaus unterzubringen und Instrumentarium zur Verfügung steht. Dass
zu gewinnen. Das Strafrecht kann auch in
dieser Konstellation schon im Vorfeld reagieren, Betrachtet man das geltende Polizeirecht in
bevor es zu einer konkreten Rechtsguts- den Bundesländern, zeigt sich, dass Personen
30 Vgl. Marschner, Rolf: Materielles Freiheitsentziehungsrecht, Randnummern 47-51. In: Marschner, Rolf /
Volckart, Bernd (2001): Freiheitsentziehung und Unterbringung.
31 Vgl. hierzu das hamburgische Polizeirecht § 13 Abs. 1 in Verbindung mit § 13 c Abs. 1 des Gesetzes zum
Schutze der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (SOG) vom 14.03.1966, zuletzt geändert durch Gesetz vom
06.10.2005. Ähnliche Regelungen finden sich im bayerischen Polizeirecht in Art. 17 in Verbindung mit Art. 20
Polizeiaufgabengesetz vom 14.09.1990, zuletzt geändert am 25.10.2000 sowie in Baden-Württemberg in § 28
des baden-württembergischen Polizeigesetzes vom 13.01.1992, zuletzt geändert am 01.07.2004.
29 Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die genannten strafrechtlichen Bestimmungen aus rechtsstaatlicher 32 BVerfG: Urteil vom 10.02.2004, Aktenzeichen 2 BvR 834/02 und 2 BvR 1588/02, Zeile 111.
Sicht nicht unumstritten sind, da sie nicht bei einer konkreten Rechtsgutsverletzung wie das Leben oder die 33 Siehe hierzu kritisch: Marschner, Rolf: Die Ländergesetze zur Unterbringung psychisch kranker und süchtiger
Freiheit ansetzen, sondern abstrakte Rechtsgüter schützen, wie die innere Sicherheit. Siehe Rudolphi, Hans- Menschen, Randnummern 40 und 41. In: Marschner, Rolf / Volckart, Bernd (2001): Freiheitsentziehung und
Joachim: Die Gesetzgebung zur Bekämpfung des Terrorismus. In: Juristische Arbeitsblätter 1979, S. 2; Unterbringung.
Birkenmaier, Werner: Mit falschen Mitteln gegen den Terror. In: Deutsche Richterzeitung 1987, S. 68. 34 § 7 Abs. 1 des Gesetzes zur Hilfe und Unterbringung psychisch kranker Menschen vom 14.01.2000.
12 13Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr
damit für jeden denkbaren Bedrohungsfall 5.1 Freiheit der Person vorschriften. Er besagt, dass eine gesetzliche die im Folgenden näher analysiert werden
ein passendes strafrechtliches oder polizei- nach dem Grundgesetz Ermächtigung der Exekutiven zur Vornahme sollen.
rechtliches Instrument bereit stehen würde, von Verwaltungsakten nach Inhalt, Zweck
wird jedoch niemand behaupten wollen; ein Eingriff in das Freiheitsrecht und Ausmaß hinreichend bestimmt und be- Die bestehenden polizeirechtlichen Bestim-
solches Versprechen absoluter Sicherheit wäre Die präventive Sicherungshaft hat zum Ziel, grenzt sein muss, so dass das Handeln der mungen der Länder zum Sicherungsgewahr-
aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen einer Person ihre Freiheit zu entziehen. Aus Verwaltung messbar und in gewissem Aus- sam39 sehen vor, dass ein Freiheitsentzug nur
allerdings von vornherein nicht einlösbar. Von diesem Grund müssen Art. 2 Abs. 2 S. 2 sowie maß für den/die Betroffene/n voraussehbar gerechtfertigt ist, wenn die Gefahr unmittel-
einer Schutzlücke, die so gravierend ist, dass Art. 104 Abs. 1 GG, die die körperliche Bewe- und berechenbar wird.37 bar bevorsteht, die Gefahr, wie die Begehung
sie mit den bestehenden Instrumenten über- gungsfreiheit der Person schützen, als Maß- einer Straftat, sich demnach sofort oder in
haupt nicht zu bearbeiten wäre, kann jeden- stab herangezogen werden. Ein Blick auf diese Freiheitseingriffe unterliegen zudem einem allernächster Zeit verwirklicht. Wegen des
falls nicht die Rede sein. beiden Bestimmungen verdeutlicht, dass das besonderen Rechtfertigungserfordernis. Sie verfassungsrechtlich besonders geschützten
Freiheitsgrundrecht wegen seiner Bedeutung sind nur zulässig, wenn der Schutz anderer Freiheitsrechts sehen diese Bestimmungen
für die freie Entfaltung des Menschen in der oder der Allgemeinheit unter Abwägung der höhere Anforderungen für die Annahme einer
Verfassung einen hohen Rang unter den Grund- jeweiligen Interessen dies erfordert,38 der Ein- Gefahr vor. Es genügt eben nicht, dass eine
5 Grund- und rechten einnimmt.35 Es bildet den Legiti- griff somit verhältnismäßig ist. konkrete Gefahrenlage vorliegt, von der die
mationsgrund der staatlichen Rechtsordnung. Befürworter der präventiven Sicherungshaft
menschenrechtliche Vorgaben
Deshalb fordert Art. 104 GG ein förmliches Begriff der Gefahr sprechen. Vielmehr ist der Freiheitsentzug
Die Einführung einer präventiven Sicherungs- Gesetz als Grundlage für den Freiheitsent- Der kritische Punkt, der bei der Frage der Ver- nur gerechtfertigt, wenn er der Verhinderung
haft zum Zweck der Terrorismusabwehr wäre zug wie auch die Einhaltung besonderer Ver- fassungsmäßigkeit einer präventiven Siche- der unmittelbar bevorstehenden Begehung
ein Bruch mit der Logik des Rechtsstaats, der fahrensgarantien.36 rungshaft genauer betrachtet werden muss, oder Fortsetzung einer Straftat dient.40
sich durch den in der Würde des Menschen ist der Begriff der Gefahr. Die Befürworter
begründeten Respekt vor der gleichen Frei- Neben diesen formellen Anforderungen an einer solchen Regelung gehen davon aus, Es bleibt festzuhalten, dass der Vergleich
heit eines/einer jeden definiert. Zur Vertiefung ein Gesetz mit freiheitsentziehender Zielrich- dass es für den Freiheitsentzug genüge, wenn einen Widerspruch aufzeigt. Der höchstens
dieses Arguments sollen im Folgenden die tung müssen auch inhaltliche Grenzen be- von der betroffenen Person eine „objektive 14tägige polizeirechtliche Sicherungsgewahr-
einschlägigen menschenrechtlichen Gewähr- achtet werden, die sich aus der Verfassung und konkrete Gefahr“ ausgehe. Bei genauer sam darf nur durchgesetzt werden, wenn
leistungen des Grundgesetzes, der Europäischen ergeben. Hervorzuheben ist als Teil des Betrachtung ergeben sich allerdings zwei eine unmittelbar bevorstehende Gefahren-
Menschenrechtskonvention beziehungsweise Rechtsstaatsprinzips der verfassungsrechtli- rechtliche Problemfelder – das Verhältnis von lage vorliegt. Die präventive Sicherungshaft
ergänzender Instrumente analysiert werden. che Grundsatz der Bestimmtheit von Rechts- konkreter und unmittelbar bevorstehender Ge- hingegen soll schon bei einer konkreten Ge-
fahr sowie polizeiliche Vorfeldmaßnahmen - fahrenlage anwendbar sein, deren Voraus-
37 Vgl. dazu Jarass, Hans / Pieroth, Bodo (2006) Grundgesetz, Kommentar, Art. 20, Randnummer 61.
38 BVerfG: Urteil vom 05.02.2004, Aktenzeichen 1 BvR 2019/01, Zeile 98.
39 Die Polizei kann gemäß den Voraussetzung der geltenden Bestimmungen Personen je nach Bundesland bis zu
35 So auch BVerfG: Urteil vom 05.02.2004, Aktenzeichen 1 BvR 2019/01, Zeile 98. 14 Tage in Gewahrsam nehmen. Ein Grund für den Sicherungsgewahrsam liegt beispielsweise in der
36 Art. 104 Abs. 1 GG: „Die Freiheit der Person kann nur auf Grund eines förmlichen Gesetzes und unter der Verhinderung einer unmittelbar bevorstehenden Begehung einer Straftat.
Beachtung der darin vorgeschriebenen Form beschränkt werden.“ 40 Siehe zum Beispiel: § 32 Abs. 1 Nr. 2 Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom
Art. 104 Abs. 2 GG: „Über die Zulässigkeit und Fortdauer einer Freiheitsentziehung hat nur der Richter zu ent- 26.06.1990, in der Fassung vom 14.01.2005; § 204 Landesverwaltungsgesetz Schleswig-Holstein in der
scheiden. Bei jeder nicht auf richterlicher Anordnung beruhenden Freiheitsentziehung ist unverzüglich eine Fassung vom 02.06.1992, zuletzt geändert durch Gesetz am 15.03.2006. Siehe dazu auch BVerwG: Urteil vom
richterliche Entscheidung herbeizuführen.“ 26. Februar 1974, Aktenzeichen BVerwG I C 31.72. In: BVerwGE, Bd. 45, S. 57.
14 15Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr
setzungen jedoch viel niedriger sind. Es ist auffällig, dass sie als gefährlich gelten kön- Handlungen des Staates im Vorfeld zu er- ist auch aus einem weiteren Grund proble-
offensichtlich, dass eine solche Regelung nen? Wie ist es mit dem jungen Marokkaner, möglichen.43 Der Gesetzgeber hätte daraus matisch. Jede Person muss in die Lage ver-
nicht dem verfassungsrechtlich besonders der auf seiner Festplatte eine Anleitung ge- die Konsequenz zu ziehen, die besonderen setzt werden, die Handlungen des Staates
geschützten Freiheitsrecht aus Art. 2 Abs. 2 speichert hat, die den Bau einer kleinen Ruck- Grenzen, die sich aus Vorfeldmaßnahmen er- und seiner Organe vorhersehen zu können.
S. 2 GG genügen kann. sackbombe beschreibt? Liegt dann schon eine geben, zu berücksichtigen. Als Maßstab kön- Sie muss sich darauf einstellen können, mit
konkrete Gefahr eines Bombenanschlags vor nen hier die Voraussetzungen herangezogen welchen Konsequenzen sie zu rechnen hat.46
Trotz des Begriffs einer konkreten Gefahr als – oder ist für die Annahme der Gefahr zusätz- werden, die das Bundesverfassungsgericht in Mit Blick auf den besonders hohen Rang, den
Voraussetzung würde der Gesetzgeber mittels lich notwendig, dass eben dieser Mann eine seiner Entscheidung zum Niedersächsischen die Freiheit unter den Grundrechten einnimmt,
einer präventiven Sicherungshaft Vorfeld- Moschee besucht, die für ihre radikale Inter- Polizeigesetz aufgestellt hat.44 Dort urteilt kommt dieser Voraussetzung eine besondere
maßnahmen ergreifen, die er zudem beson- pretation des Koran bekannt ist? Noch schwie- das Gericht: „Sieht der Gesetzgeber in sol- Bedeutung zu. Jede Person muss wissen, wann
ders rechtfertigen müsste. Nach den bisheri- riger ist es bei solchen Personen, die durch chen Situationen Grundrechtseingriffe vor, der Staat ihre Handlungen als so gefährlich
gen Überlegungen zur Sicherungshaft hätten ihre Äußerungen auffallen und denen die so hat er die den Anlass bildenden Straftaten ansieht, dass sie inhaftiert werden kann.
die zuständigen Behörden die Verpflichtung, Polizei keine Kontakte zu terroristischen Grup- sowie die Anforderungen an Tatsachen, die
an Hand von Tatsachen eine Prognoseent- pen nachweisen kann. Stellt eine muslimische auf die künftige Begehung hindeuten, so be- Verhältnismäßigkeit des Freiheitsentzugs
scheidung darüber zu treffen, ob von der junge Frau eine konkrete Gefahr dar, wenn stimmt zu umschreiben, dass das im Bereich Der Gesetzgeber dürfte ferner in die Frei-
betroffenen Person eine konkrete Gefahr aus- sie von Dritten mit der Aussage zitiert wird, der Vorfeldermittlung besonders hohe Risi- heitsrechte nur eingreifen, wenn dieser Ein-
geht. Das ist zwar eine typische Überlegung dass das Ende der westlichen Zivilisation für sie ko einer Fehlprognose gleichwohl verfas- griff dem Verhältnismäßigkeitsprinzip ent-
im Polizeirecht, wonach eine Gefahr dann heilsbringende Bedeutung hätte? Bei einer – sungsrechtlich noch hinnehmbar ist.“45 Über- spricht, das heißt, wenn der Freiheitsentzug
angenommen wird, wenn „eine Sachlage oder auch nur oberflächlichen - Analyse zeigt sich, tragen auf die präventive Sicherungshaft geeignet, erforderlich und verhältnismäßig
ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des dass es kaum möglich ist, den Begriff einer bedeutet das, dass eine Haft nur auf der wäre. Je länger der Freiheitsentzug dauert,
objektiv zu erwartenden Geschehens mit konkreten Gefahr in der Praxis zu nutzen, oh- Grundlage eines Gesetzes angeordnet wer- umso strenger werden die Voraussetzungen
Wahrscheinlichkeit ein polizeilich geschütztes ne den Bereich der Vorverlagerung von Ein- den dürfte, das sowohl die Straftaten wie für die Verhältnismäßigkeit.47 Auf der Grund-
Rechtsgut schädigen wird“41. Diese Umschrei- griffsbefugnissen zu berühren.42 auch die Tatsachen, die auf die künftige Be- lage dieses Prinzips müsste in einem letzten
bung ist jedoch für den Personenkreis, den der gehung hindeuten, bestimmt umschreibt. Da Schritt geklärt werden, wie die sich wider-
Gesetzgeber mit der präventiven Sicherungs- In der Diskussion um die präventive Siche- die präventive Sicherungshaft in der Rechts- streitenden Interessen in Ausgleich gebracht
haft im Blickfeld haben könnte, kaum geeig- rungshaft und den Begriff der konkreten Ge- folge die körperliche Bewegungsfreiheit einer werden können. Für die Sicherungshaft be-
net, eine für die Mitmenschen gefährliche fahr, wie er dort benutzt wird, geht es eher Person entzieht, sind an die Bestimmtheit be- deutet dies, dass der Gesetzgeber das Frei-
Situation festzustellen. Wann entwickelt sich darum, den klassische Gefahrenbegriff mehr sonders hohe Anforderungen zu stellen. Der heitsrecht des Betroffenen mit dem Bedürf-
ein Prediger zu einer konkreten Gefahr? Wann und mehr gegen einen neuen, „vorverlager- Begriff der „konkreten Gefahr“ kann diesen nis der Allgemeinheit, sich vor Gefahren zu
verhalten sich ausländische Studenten so ten“ Gefahrenbegriff einzutauschen, um Anforderungen offensichtlich nicht genügen. schützen, gegeneinander abwägen müsste.
Der bloße Verweis auf die konkrete Gefahr
41 BVerwG: Urteil vom 26.02.1974, Aktenzeichen BVerwG I C 31.72. In: BVerwGE, Bd. 45, S. 57. Im Niedersächsischen
Polizeirecht wurde die Definition in das Gesetz aufgenommen. § 2 Nr. 10 NdsSOG: "Gefahr ist eine Sachlage, 43 So auch Hetzer, Wolfgang: Terrorabwehr im Rechtsstaat. In: Zeitschrift für Rechtspolitik 2005, S. 134.
bei der im einzelnen Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für 44 BVerfG: Urteil vom 27.07.2005, Aktenzeichen 1 BvR 668/04.
die öffentliche Sicherheit und Ordnung eintreten wird." 45 BVerfG: Urteil vom 27.07.2005, Aktenzeichen 1 BvR 668/04, Zeile 122.
42 Vgl. zu dieser Diskussion Müller, Reinhard: Terroristen nach Helgoland. In: Frankfurter Allgemeine Zeitung 46 Vgl. BVerfG: Urteil vom 27.07.2005, Aktenzeichen 1 BvR 668/04, Zeilen 116-119.
(09.08.2005), S. 1. 47 Vgl. BVerfG: Beschluss vom 08.10.1985, Aktenzeichen 2 BvR 1150/80 und 1504/82. In: BVerfGE, Band 70, S. 315.
16 17Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr
Die besondere Problematik liegt darin, dass steten Person zum Zwecke der Gefahrenabwehr gesetzes zugrunde liegt. Das Grundgesetz wogen werden; sie müssen in einem ange-
der Freiheitsentzug auf der Grundlage einer vor. Die präventive Sicherungshaft stünde hält ausdrücklich fest, dass alle Menschen messenen Verhältnis zueinander stehen.54
Gefahrenprognose vollzogen werden müss- somit in einem klaren Widerspruch zu der in vor dem Gesetz gleich sind.50 Das schließt eine
te. Auch wenn Polizei und andere Behörden diesem Urteil vom Gericht gefundenen Rechts- Differenzierung zwar nicht grundsätzlich aus. Die Ungleichbehandlung ist darin zu sehen,
konkrete Informationen darüber gesammelt ansicht. Verfassungsrechtlich geboten ist jedoch eine dass gewaltbereite Personen mit deutscher
haben, die den Schluss nahe legen, eine be- Überprüfung des Differenzierungsgrundes. Staatsangehörigkeit nicht präventiv inhaf-
stimmte Person könnte einen Anschlag ver- Das Gericht geht beim Gesichtspunkt der Diese Prüfung fällt umso strenger aus, wenn tiert werden. Aus verfassungsrechtlicher Sicht
üben oder eine terroristische Gruppe unter- Verhältnismäßigkeit einer Freiheitsentzie- die Ungleichbehandlung an Differenzierungs- gibt es keinen Grund, der die unterschiedliche
stützen, so bleibt es dabei, dass das Gericht hung noch auf einen weiteren Aspekt ein: merkmale anknüpft, die nicht durch das eige- Behandlung rechtfertigen könnte. Es stellt
auf der Grundlage einer Gefahrenprognose „Denn es ist (…) gerade und ausschließlich ne Verhalten beeinflusst werden können.51 sich zuerst sogar die Frage, worin der Grund
entscheiden müsste. das schwerwiegende und dem Betroffenen Das Bundesverfassungsgericht hält ferner fest: für die Ungleichbehandlung liegen soll. Liegt
zurechenbare Indiz der Anlasstaten, welches „Für den Gesetzgeber ergeben sich aber aus er in der Annahme, dass ausländische,
Mit Blick auf die Frage, wie das Freiheitsrecht den Staat berechtigt, die Gefährlichkeit seiner dem allgemeinen Gleichheitssatz umso engere gewaltbereite Personen gefährlicher sind als
und die Interessen der Allgemeinheit gegen- Bürger zu überprüfen und auf das Ergebnis Grenzen, je stärker sich die Ungleichbehandlung inländische Personen? Die jüngste deutsche
einander abzuwägen sind, ist eine Entschei- dieser Überprüfung eine langfristige schuld- auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Geschichte hat am Beispiel der Roten Armee
dung des Bundesverfassungsgerichts auf- unabhängige Freiheitsentziehung zu grün- Freiheiten nachteilig auswirken kann.“52 Fraktion gezeigt, dass das nicht der Fall ist. Ein
schlussreich, die es zur Unterbringung von den.“49 Damit hebt das Gericht die Bedeutung Blick in das europäische Ausland zeigt das
Straftätern – nach ihrer Verbüßung der Stra- einer abgeurteilten Straftat hervor, die als Bei der präventiven Sicherungshaft liegt der gleiche Bild. In Spanien war es die ETA und in
fe – auf der Grundlage von landesgesetzli- Indiz für die Entscheidung herangezogen wer- Differenzierungsgrund in der Staatsangehö- Nordirland die IRA, die mittels terroristischer
chen Bestimmungen getroffen hat. Das Ge- den muss. Das ist etwas, was einer präventi- rigkeit. Das ist ein Umstand, auf den lediglich Aktivitäten durch inländische Anhänger
richt hält über den Fall hinausgehend folgendes ven Sicherungshaft in den Voraussetzungen durch die Einbürgerung Einfluss genommen Unheil angerichtet haben. Als nächstes Argu-
fest: „Dagegen wäre die längerfristige Ver- fehlen würde. werden kann. Zudem erfüllt die präventive ment könnten die Befürworter der präven-
wahrung (über 14 Tage, sic) eines psychisch Sicherungshaft auch das zweite Kriterium: tiven Sicherungshaft vorbringen, dass die
gesunden und strafrechtlich nicht oder nur Es zielt auf den Entzug der grundrechtlich Gefahr, die von einzelnen ausländischen Per-
unerheblich vorbelasteten Bürgers zum Zwek- 5.2 Gleichbehandlungsgebot geschützten körperlichen Bewegungsfreiheit. sonen ausgehe, nur so zu unterbinden wäre.
ke der Abwehr einer von ihm ausgehenden nach dem Grundgesetz Wie ist das allerdings mit Blick auf deutsche
Gefahr der Begehung einer Straftat mit dem Für den Gesetzgeber ergeben sich daraus enge Gruppen zu rechtfertigen, die dazu tendieren,
Grundgesetz nicht vereinbar.“48 Diese Aussa- In der Diskussion um die Einführung einer Grenzen, in denen eine Ungleichbehandlung die Rechtsordnung zu missachten? Könnte in
ge des Bundesverfassungsgerichts lässt sich präventiven Sicherungshaft zeigte sich, dass von deutschen Staatsangehörigen und von Zukunft ein deutscher Neonazi, dem man
auf die Fallkonstellation der präventiven Si- sie ausschließlich für Ausländer gelten soll. Nichtstaatsangehörigen gerechtfertigt wäre.53 Gewaltbereitschaft unterstellt, in Haft ge-
cherungshaft übertragen. Denn sie sieht ge- Eine solche Regelung nur für Frauen und Män- Die Ungleichbehandlung und der rechtferti- nommen werden? Auch hier besteht die Mög-
rade die längerfristige Verwahrung über 14 ner ohne deutsche Staatsbürgerschaft steht gende Grund müssen gegeneinander abge- lichkeit, dass in Zukunft Straftaten begangen
Tage einer psychisch gesunden und straf- im Konflikt mit dem menschenrechtlichen
rechtlich nicht oder nur unerheblich vorbela- Gleichheitsprinzip, das Art. 3 des Grund-
50 Art. 3 Abs. 1 GG.
51 BVerfG: Beschluss vom 06.07.2004, Aktenzeichen 1 BvL 4, 5, 6/97, Zeile 47 für den ausländerrechtlichen Status
einer Person.
52 BVerfG: Beschluss vom 06.07.2004, Aktenzeichen 1 BvL 4, 5, 6/97, Zeile 46.
48 BVerfG: Urteil vom 10.02.2004, Aktenzeichen 2 BvR 834/02 und 2 BvR 1588/02, Zeile 111. 53 Vgl. Jarass, Hans / Pieroth, Bodo (2006) Grundgesetz, Kommentar, Art. 3 Randnummer 20.
49 Ebd. Diese Aussage hat das Gericht als obiter dictum getätigt. 54 Vgl. BVerfG: Beschluss vom 06.07.2004, Aktenzeichen 1 BvL 4, Zeile 43.
18 19Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr Präventive Sicherungshaft? Zu den rechtsstaatlichen Grenzen der Terrorismusabwehr
werden. Diese Überlegung lässt sich problem- Es bleibt festzuhalten, dass die präventive Inhaftierung klare Grenzen gesetzt sind.59 Kein anderes Ergebnis ergibt sich im Hinblick
los fortsetzen. Wie soll die Ungleichbehand- Sicherungshaft Art. 2 GG und Art. 3 GG ver- Besonders streng sind die Grenzen legitimer auf Art. 5 Abs. 1 f) EMRK. Danach darf die
lung gerechtfertigt werden, wenn die poten- letzen würde und sie daher nicht verfassungs- Freiheitsbeschränkungen für den Fall von Freiheit der Person entzogen werden, sollte ihr
tiellen Attentäter/innen beispielsweise die gemäß wäre. präventiven Maßnahmen geregelt; diese sind gegenüber ein Ausweisungsverfahren im
deutsche Staatsbürgerschaft haben? nur möglich, wenn ein begründeter Anlass Gange sein.62 Die Bestimmung darf allerdings
besteht, dass eine Person eine bestimmte nicht so verstanden werden, dass lediglich
Eine Ungleichbehandlung liefe faktisch auf 5.3 Recht auf Freiheit nach der Euro- Straftat begehen möchte und daran gehindert eine Ausweisung beabsichtigt oder möglich
einen grundsätzlich geringeren Rechtsstatus päischen Menschenrechtskonvention werden soll.60 Die EMRK gestattet daher kei- sein müsste, um einen Ausländer zu inhaf-
von Ausländer/inne/n hinaus, der aber im ne Inhaftierung als generalpräventive Maß- tieren. Der Europäische Gerichtshof für Men-
grundrechtlichen Bereich des Gleichheitssat- Eine Regelung zur präventiven Sicherungs- nahme, die sich lediglich auf den Verdacht schenrechte hat mehrfach entschieden, dass
zes keinen Bestand haben kann.55 Es darf haft scheitert auch mit Blick auf die Ver- verbrecherischer Absichten gründet.61 der Freiheitsentzug nur gerechtfertigt ist,
keinen für eine spezielle Personengruppe pflichtungen Deutschlands aus der Euro- solange die Behörden die Ausweisung tat-
geschaffenen Rechtsrahmen geben, inner- päischen Menschenrechtskonvention (EMRK).57 Diese enge Auslegung bedeutet, dass eine sächlich verfolgen.63 Das Ausweisungs-
halb dessen andere Normen gelten sollen. Auch wenn die EMRK innerhalb der deutschen präventive Sicherungshaft mit Art. 5 c) EMRK verfahren muss folglich betrieben werden.
Eine andere Sichtweise würde das Prinzip der Rechtsordnung den Rang eines einfachen nicht vereinbar wäre. Mit Blick auf diese Da die präventive Sicherungshaft Ausländer/
menschenrechtlich verbürgten Gleichheit in Gesetzes einnimmt, so sind doch alle staat- Norm darf keine Person präventiv in Haft ge- innen betreffen soll, die nicht im Rahmen
Frage stellen und einen Sonderstatus künst- lichen Organe grundsätzlich an die Beachtung nommen werden, wenn nur vermutet wird, eines Ausweisungsverfahren abgeschoben wer-
lich kreieren. Dies gilt insbesondere für die der EMRK und die durch den Europäischen dass sie in Zukunft eine Straftat begehen den können, könnte ein solches Gesetz Art.
körperliche Bewegungsfreiheit, die in Art. 2 Gerichtshof für Menschenrechte ergangenen möchte. Vielmehr müssen konkrete Gründe 5 Abs. 1 f) EMRK nicht als menschenrechtlich
Abs. 2 Satz 2 GG als so genanntes „Jeder- Entscheidungen gebunden.58 vorliegen, die auf eine bestimmte künftige gerechtfertigten Haftgrund heranziehen.
mann-Recht“ ausgestaltet ist. Vor allem an strafbare Handlung schließen lassen.
Hand der Prüfung des allgemeinen Gleich- Art. 5 EMRK verbürgt das zentrale Menschen-
heitssatzes verdeutlicht sich, dass eine recht auf Freiheit. Dieses gilt zwar nicht ein-
Ungleichbehandlung mittels der präventiven schränkungslos. Entscheidend ist aber, dass
Sicherungshaft die Grundfesten des demo- die legitimen Gründe für eine Freiheitsent-
kratischen Rechtsstaates ändern würde, da ziehung in Art. 5 EMRK umfassend normiert
sie auf ein „Feindrecht“ hinausliefe.56 sind, somit staatlichem Ermessen bei der
59 EGMR: Urteil vom 29.02.1988, Antragsnummer 9106/80, Ziffer 43: “This Article (art 5-1) sets out an exhaustive
list which must be interpreted strictly.”
60 Art. 5 Abs. 1 c) EMRK: „Die Freiheit darf nur in den folgenden Fällen und nur auf die gesetzlich vorgeschriebe-
ne Weise entzogen werden: rechtmäßige Festnahme oder Freiheitsentziehung zur Vorführung vor die zuständi-
55 Der Verweis, bei der Abschiebehaft können Ausländer/innen schon jetzt inhaftiert werden, greift ebenfalls ge Gerichtsbehörde, (…) wenn begründeter Anlass zur Annahme besteht, dass es notwendig ist, sie [die Person,
nicht. Wie sich gezeigt hat, liegt der Abschiebehaft eine eigene Rechtfertigung zugrunde. Mit ihr soll die sic] an der Begehung einer Straftat zu hindern.“ Siehe auch EGMR: Urteil vom 6.11.1980, Antragsnummer
Abschiebung eines Ausländers vorbereitet und gesichert werden. Die präventive Sicherungshaft verfolgt mit 7367/76, Ziffer 102 “…it does no more than afford the Contracting States means of preventing a concrete and
der Abwehr von potentiellen Gefahren eine völlig andere Richtung. specific offence”.
56 Vgl. dazu Jakobs, Günther: Bürgerstrafrecht und Feindstrafrecht. In: HRRS, Onlinezeitschrift für Höchstrichter- 61 Vgl. dazu EGMR: Urteil vom 6.11.1980, Antragsnummer 7367/76, Ziffer 102; EGMR: Urteil vom 22.2.1989,
liche Rechtssprechung im Strafrecht, Ausgabe 3/2004, S. 92. Antragsnummer 11152/84, Ziffer 40. Peukert, Wolfgang: Art. 5, Randnummer 81. In: Frowein, Jochen / Peukert,
57 Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 04.11.1950, für die Wolfgang (1996): Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar.
Bundesrepublik Deutschland in Kraft getreten am 03.09.1953. Neubekanntmachung der Konvention in der 62 Art. 5 Abs. 1 f) EMRK: „Die Freiheit darf nur in folgenden Fällen und nur auf die gesetzlich vorgeschriebene
Fassung des Protokolls Nr. 11. In: BGBl. 2002 II S. 1054. Weise entzogen werden: rechtmäßige Festnahme oder Freiheitsentzug (…) bei Personen, gegen die ein
58 Art. 1 EMRK verpflichtet die Hohen Vertragsparteien „allen Ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Personen die in Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahren im Gange ist.“
Abschnitt I bestimmten Rechte und Freiheiten“ zuzusichern. Danach sind alle Formen der Staatsgewalt, 63 EGMR: Urteil vom 15.11.1996, Antragsnummer 22414/93, Ziffer 113: ”The Court recalls, however, that any
Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung, an Art. 1 EMRK gebunden. Vgl. zur Bindung der EMRK auch deprivation of liberty under Article 5 para 1 (f) (art. 5-1-f) will be justified only for as long as deportation
BVerfG: Beschluss vom 14.10.2004, 2 BvR 1481/04, Zeilen 45-46. proceedings are in progress.“
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