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Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur- Assoziierungsabkommens Dr. Rhea Tamara Hoffmann and Prof. Dr. Markus Krajewski
Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens
Impressum
Veröffentlicht im Auftrag von: Autor:innen:
Dr. Rhea Tamara Hoffmann 1 und
MISEREOR e. V. Prof. Dr. Markus Krajewski 2
Mozartstraße 9, 52064 Aachen, Deutschland Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg
Telefon +49 (0)241 442-0
www.misereor.de, www.misereor.org Redaktion:
Lena Hollender, Greenpeace,
Greenpeace e. V. Jürgen Knirsch, Greenpeace,
Hongkongstraße 10, 20457 Hamburg, Deutschland Armin Paasch, MISEREOR
Telefon +49 (0)40-30618-0
www.greenpeace.de Fotos (Titelseite):
AdobeStock (rustamank, Flag Store)
CIDSE
Rue Stévin 16, 1000 Brüssel, Belgien Grafik Design:
Telefon +32 (0) 22307722 VISUELL Büro für visuelle Kommunikation, Aachen
www.cidse.org
Bestell-Nummer (Greenpeace):
V. i. s. d. P.: S03531
MISEREOR (Armin Paasch),
Greenpeace (Jürgen Knirsch)
Veröffentlicht im Mai 2021
1 Dr. Rhea Tamara Hoffmann ist Akademische Rätin a.Z. am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Völkerrecht an der Friedrich-Alexan-
der-Universität Erlangen-Nürnberg. Ihre Forschungsschwerpunkte sind internationales Investitions- und Handelsrecht, nachhaltige
Entwicklung und Grundrechte einschließlich des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung. Zuvor war sie wissenschaftliche Mitarbei-
terin am Exzellenzcluster „Herausbildung normativer Ordnungen“ der Universität Frankfurt am Main und arbeitete für die United
Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) in Genf
2 Prof. Dr. Markus Krajewski ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht und Völkerrecht an der Friedrich-Alexander-Universität
Erlangen-Nürnberg. Seine Forschungsschwerpunkte sind internationales Wirtschaftsrecht, Menschenrechte, europäische Außen-
beziehungen und das Recht öffentlicher Dienstleistungen. Er ist Vorsitzender des Kuratoriums des Deutschen Instituts für Menschen-
rechte und Generalsekretär der Deutschen Vereinigung für Internationales Recht (DVIR, Deutsche Sektion der International Law
Association).
2
Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens
Inhaltsverzeichnis
Impressum 2
Vorwort 4
Zusammenfassung 6
1 Einleitung 8
2 Notwendige allgemeine Änderungen des Freihandelsabkommens zum Schutz
der indigenen Völker, der Menschenrechte, der Arbeitnehmerrechte, der Umwelt
und des Klimas 12
2.1 Notwendige Verpflichtungen vor der Ratifizierung 12
2.2 Kapitel über nachhaltige Entwicklung 12
2.3 Jenseits des Kapitels über nachhaltige Entwicklung:
Nachhaltige Entwicklung in anderen Kapiteln des Übereinkommens 16
3 Optionen zur Verbesserung oder Neuverhandlung 19
3.1 Option 1: Selbstständiges Abkommen („Side Letter“ oder Protokoll) 19
3.2 Option 2: Auslegungserklärung 20
3.3 Option 3: Neuverhandlungen 21
4 Aufteilung des Abkommens 22
5 Empfehlungen 24
Anlage 1: Alternativtext für ein Kapitel über Handel und nachhaltige Entwicklung
(in englischer Sprache) 25
Anlage 2: Allgemeine Ausnahmen (Muster-Ausnahmeklausel)
(in englischer Sprache) 40
Literatur 41
Abkürzungsverzeichnis 43
3Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens
Vorwort
„D
ie EU projiziert ihre Werte durch ihre Han- erstmals bis dato geheim gehaltene Dokumente der
delsabkommen. Ein Handelsabkommen Verhandlungen.4 Inzwischen sind zwar die politi-
abzuschließen, bevor seine potenziellen schen Verhandlungen abgeschlossen, der vollständige
Auswirkungen vollständig bewertet wurden, birgt Verhandlungstext liegt der Öffentlichkeit aber noch
das Risiko, diese Werte zu untergraben und nimmt nicht vor. Auch einzelne europäische Regierungen
der Öffentlichkeit die Gelegenheit, das Abkommen zu und Parlamente wie etwa Österreich oder Frankreich
diskutieren. Es birgt auch das Risiko, dass die na- opponieren gegen das Abkommen. Zunehmend mehrt
tionalen Parlamente und das Europäische Parlament sich auch die Kritik aus dem Mercosur, etwa vonseiten
das Abkommen nicht umfassend diskutieren können”, der Zivilgesellschaft und der Gewerkschaften.5
so kommentierte die Europäische Bürgerbeauftragte
Emily O‘Reilly im März 2021 die Mängel der Nach- Die EU-Kommission bezeichnet sich als den trans-
haltigkeits-Folgenabschätzung für das EU-Mercosur parentesten Verhandler auf der Welt.6 Dabei wurde
Handelsabkommen. bis heute noch nicht einmal das Mandat für das EU-
Mercosur Assoziierungsabkommen aus dem Jahre
Die EU-Kommission hatte die Folgenabschätzung 1999 veröffentlicht. Teile des Handelsabkommens
bereits 2017 in Auftrag gegeben, doch nicht wie fehlen bis heute. Das im Juni 2020 verabschiedete
vorgesehen vor dem Abschluss der politischen Ver- Assoziierungsabkommen ist bis heute offiziell nicht
handlungen im Sommer 2019 vorgelegt. Fünf Nicht- einsehbar.
regierungsorganisationen hatten daraufhin eine Be-
schwerde bei der Bürgerbeauftragten eingereicht. Frau Die Intransparenz der EU-Kommission setzt sich
O’Reilly bestätigte in ihrem Untersuchungsbericht fort: Seit Monaten wird darüber spekuliert, dass es
im März, die EU hätte vor einem Abschluss belegen zusätzlich zum Abkommen eine mit dem Mercosur
müssen, dass sie die möglichen Auswirkungen auf die verhandelte Erklärung zu Nachhaltigkeitsaspekten
Umwelt und andere Fragen vollständig berücksichtigt geben soll, die auf die massive Kritik reagiert. So-
habe. Wenige Tage nach der Schelte durch die Bürger- wohl über den Inhalt als auch über den Stand der
beauftragte veröffentlichte die EU-Kommission dann Verhandlungen dieser Zusatzerklärungen schweigt
den endgültigen Bericht. die EU-Kommission.
Das EU-Mercosur Assoziierungsabkommen und ins- Doch lässt sich ein Abkommen überhaupt durch
besondere der darin enthaltene Handelsteil sind seit Zusatzerklärungen verbessern? Wie sind diese In-
Jahren in der Kritik. Bereits im Dezember 2017 wies itiativen völkerrechtlich einzustufen? Wäre nicht
Misereor auf die möglichen sozialen, ökologischen eine komplette Neuverhandlung der einzige Weg,
und menschenrechtlichen Auswirkungen des Abkom- die offensichtlichen Mängel des Abkommens zu
mens hin.3 Gleichzeitig veröffentlichte Greenpeace beseitigen?
3 Siehe https://thomas-fritz.org/studien/das-eu-mercosur-abkommen-auf-dem-pruefstand
4 Siehe https://trade-leaks.org/mercosur-leaks
5 Siehe Übersicht auf https://stopeumercosur.org
6 Die damalige Handelskommissarin Cecilia Malmström schrieb in dem Magazin „The Parliament“: „We should be proud that the EU is
now the most transparent trade negotiator in the world“. Ihr Artikel „The evolution of EU trade policy“ erschien am 25. Juni 2019 und
damit drei Tage vor dem politischen Abschluss des EU-Mercosur Handelsabkommens. Siehe https://www.theparliamentmagazine.eu/
news/article/the-evolution-of-eu-trade-policy
4Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens
Vorwort
Um diesen Fragen auf den Grund zu gehen und der So ist es nun die Aufgabe der Zivilgesellschaft, von
fehlenden Transparenz entgegenzutreten, haben ihren jeweiligen Regierungen einzufordern, dem
Greenpeace, Misereor und CIDSE das vorliegende Abkommen in seiner jetzigen Fassung nicht zuzu-
Rechtsgutachten in Auftrag gegeben. Beauftragt stimmen. Kosmetische Veränderungen müssen als
wurden Rhea Hoffmann und Markus Krajewski von Scheinlösungen abgelehnt werden. Die Lösung kann
der Universität Erlangen-Nürnberg, renommierte Ju- nur eine transparente und demokratische Neuver-
rist:innen zu Handels- und Völkerrecht. Aus unserer handlung sein.
Sicht füllt das Gutachten nicht nur eine Lücke, die
die Intransparenz der EU-Kommission hinterlässt, Die Bedeutung des EU-Mercosur Abkommens ist im-
sondern ist auch richtungsweisend für die weitere mens: Es wäre das bisher größte Freihandelsabkom-
Debatte. men der EU. Es ist auch das erste Handelsabkommen
des Mercosur überhaupt. Umso schwerer wiegt die Ver-
Die beiden Expert:innen kommen zu dem Ergebnis, antwortung beider Seiten, sicherzustellen, dass die
dass sich gravierenden Mängel des Abkommens im Inhalte auf allen Ebenen zukunftsweisend und zeitge-
Bereich Umweltschutz und Menschenrechte nachhal- mäß sind. Diese Kriterien können nur erfüllt werden,
tig nur durch eine Neuverhandlung beheben lassen. wenn Menschenrechte und die Rechte der indigenen
Für das Nachhaltigkeitskapitel und die Menschen- Völker garantiert sind; wenn Umwelt und Klima ge-
rechtsklausel legen sie konkrete Formulierungs- schützt sind; wenn für die betroffenen Menschen ein
vorschläge vor. Zugleich betonen sie, dass auch die ausreichendes Einkommen und vernünftige Arbeits-
anderen Kapitel des Abkommens auf den Prüfstand bedingungen sichergestellt sind; und wenn das Ver-
gehören. Neuverhandlungen schließt die EU-Kom- trauen auf Rechtsstaatlichkeit und demokratischer
mission bislang jedoch kategorisch aus. Teilhabe nicht missbraucht wird.
Aachen, Brüssel, Hamburg im Mai 2021
Dr. Bernd Bornhorst
Abteilungsleiter
Politik und Globale Zukunftsfragen
MISEREOR
Josianne Gauthier
Generalsekretärin
CIDSE
Stefan Krug
Leiter Politik
Politische Vertretung Berlin
Greenpeace e. V.
5Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens
Zusammenfassung
A
ngesichts des wachsenden Widerstands bindlich formuliert. Viele Bestimmungen enthalten
gegen den Entwurf des Handelsteils des lediglich rechtlich nicht durchsetzbare „best-ende-
EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens mit avour“-Klauseln 8 und sind reine Absichtserklärungen
Blick auf den Klimawandel, die Rechte indigener oder bleiben vage und bringen nur ein geringes Maß
Völker, Arbeits-, Menschenrechte und Umweltab- an Verpflichtung mit sich.
kommen werden derzeit verschiedene Änderungs-
optionen zwischen den Akteuren diskutiert. Die Die Studie befasst sich daher mit den Möglichkeiten
vorliegende Studie zeigt Defizite im Kapitel über und Grenzen verschiedener Verbesserungsmöglich-
Handel und nachhaltige Entwicklung (TSD-Kapitel) keiten aus rechtlicher Sicht. Allen diesen Optionen
sowohl hinsichtlich materiellrechtlicher als auch ist gemeinsam, dass neue Vertragstexte nur dann
verfahrensrechtlicher Standards auf und analysiert wirksam werden können, wenn alle Vertragsparteien
mögliche Reformen, die von der EU-Kommission ihnen zustimmen. Einseitige Erklärungen können den
angekündigt werden.7 Inhalt des Abkommens nicht verändern (sie können
bestenfalls Bestimmungen aussetzen, jedoch keine
In Bezug auf verfahrensrechtliche Standards haben neuen Verpflichtungen schaffen). Darüber hinaus
die Vertragsparteien des Entwurfs des Handelsteils ist die Bezeichnung eines Dokuments unerheblich
des EU-Mercosur-Abkommens beschlossen, dass das für dessen Rechtsnatur – vielmehr kommt es auf den
TSD-Kapitel nicht auf den allgemeinen Mechanismus Inhalt und die Rechtswirkung an.
zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen Staaten
in Kapitel VIII „Streitbeilegungsmechanismus“ Die einzige Option zur Verbesserung dieses Abkom-
verweisen sollte. Stattdessen entschieden sie sich mens wären Neuverhandlungen. Ein neues EU-Merco-
für das Standardmodell der Streitbeilegung in TSD- sur-Abkommen sollte ein fortschrittliches TSD-Kapitel
Kapiteln von EU-Freihandelsabkommen, einen we- mit substanziellen Nachhaltigkeitsstandards, effek-
niger wirkungsvollen Mechanismus, der letztlich tiven Umsetzungsmaßnahmen und Streitbeilegungs-
auf dem politischen Willen der Vertragsparteien mechanismen enthalten. Dieses Ziel könnte nur durch
beruht, den Bericht des Sachverständigenpanels Neuverhandlungen erreicht werden.
umzusetzen.
Ein Protokoll bzw. separates Abkommen, das Än-
Im Hinblick auf materiellrechtliche Standards sind derungen am TSD-Kapitel – in Bezug auf materiell-
in dem Entwurf des EU-Mercosur-Abkommens Men- rechtliche, verfahrensrechtliche oder beide Aspekte
schenrechtsverpflichtungen und -zusagen, die sich – umsetzen könnte, wäre nicht sinnvoll. Diese Option
auf multinationale Abkommen zum Schutz von Um- würde von der Überlegung ausgehen, dass der Text
welt und von Arbeitsrechten beziehen, oft unver- des EU-Mercosur-Abkommens unangetastet bleibt.
7 „Angesichts der Besorgnis über die Entwaldung und die Umwelt strebt die Kommission auf dem Weg zur Ratifizierung des
Abkommens ein sinnvolles Engagement des Mercosur in Bezug auf das Pariser Abkommen und die Entwaldung an.
Beim Informellen Außenministertreffen der Europäischen Union mit den Ländern Lateinamerikas und der Karibik vom
14. Dezember 2020 wiesen der Vizepräsident der Europäischen Kommission, Dombrovskis, und die Mercosur-Minister ihre
Beamten an, die Kontakte zu intensivieren, um den Informationsaustausch in diesen Bereichen zu verbessern, den politi-
schen Dialog zu intensivieren und Bereiche der Zusammenarbeit zu ermitteln. Die Kommission hat bereits mit der Arbeit
an einer Initiative begonnen, um diese Anliegen anzugehen.” Eigene Übersetzung. Siehe Europäische Kommission: Overview
of FTA and other Trade Negotiations (Stand März 2021). Abrufbar unter https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/december/
tradoc_118238.pdf (aufgerufen am 21. März 2021).
8 Dies bedeutet, dass die Verpflichtungen „im besten Bestreben“ umgesetzt werden sollen.
6Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens
Zusammenfassung
Daher kann ein solches Zusatzabkommen nicht alle Es reicht nicht aus, Klauseln zur nachhaltigen Ent-
Mängel des TSD-Kapitels beheben. wicklung in einem abgeschlossenen Kapitel festzu-
legen, ohne die Verpflichtungen der Vertragsparteien
Eine reine Auslegungserklärung zum TSD-Kapitel zur nachhaltigen Entwicklung in andere Kapitel des
wäre nicht sinnvoll, da sie die materiellrechtlichen Freihandelsabkommens aufzunehmen. Ein umfas-
Standards nicht ändert und keinen verbindlichen sender Ansatz muss alle Elemente des Abkommens
Durchsetzungsmechanismus festlegt. berücksichtigen. Anforderungen, die den Schutz von
Arbeitnehmerrechten, Umweltschutzstandards und
Allerdings ist auch das beste TSD-Kapitel allein noch Menschenrechten betreffen, müssen in den gesamten
kein Garant für die Nachhaltigkeit des Abkommens. Vertragstext einbezogen werden.
7Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens
1. Einleitung
A
m 28. Juni 2019 gaben die Mercosur-Grup- Das TSD-Kapitel ist ein Kapitel im Handelsteil des
pe und die Europäische Union (EU) „eine Abkommens.11 TSD-Kapitel von EU-Freihandelsab-
politische Einigung über ein ehrgeiziges, kommen enthalten üblicherweise Bestimmungen zu
ausgewogenes und umfassendes Handelsabkommen“ Handel und Umwelt sowie zu Handel und Arbeits-
bekannt.9 Die Verhandlungen über das EU-Mercosur- normen. Dabei ist zu beachten, dass das klassische
Assoziierungsabkommen fanden zwischen 2000 und Verständnis von nachhaltiger Entwicklung, das
2020 mit mehrjährigen Unterbrechungen statt; die ökonomische, ökologische und soziale Dimensionen
eigentlichen inhaltlichen Verhandlungen wurden beinhaltet, nicht auf diese Themen beschränkt ist.
erst im Jahr 2016 aufgenommen.10 Die Zustimmung Vielmehr kann auch der Schutz der Menschenrechte
des Rates und des Europäischen Parlaments steht als ein Element nachhaltiger Entwicklung im Kon-
noch aus. Das Abkommen soll zwischen der EU, den text von Handelsabkommen betrachtet werden. Da
27 Mitgliedstaaten der EU und den vier Mitglied- die Liberalisierung des Handels negative Auswir-
staaten des südamerikanischen Wirtschaftsraums kungen auf die Menschenrechte haben kann, wäre
Mercosur (Argentinien, Brasilien, Paraguay und die Aufnahme von Menschenrechtsverpflichtungen
Uruguay) in Kraft treten, sofern es nicht in einen in ein TSD-Kapitel ein wichtiges Element eines
politischen und einen Handelsteil aufgeteilt wird; verbesserten TSD-Kapitels. Allerdings deckt das
in diesem Fall könnte der Handelsteil als „EU-only“- TSD-Kapitel im Handelsteil des Assoziierungsab-
Abkommen unterzeichnet werden (siehe unten). kommens lediglich den Arbeits- und Umweltaspekt
der nachhaltigen Entwicklung ab, nicht aber die
Das geplante Abkommen besteht aus zwei Teilen: Menschenrechte, die im Kooperationsteil des Ab-
Dem Hauptteil, der sich mit Zöllen, Importquoten kommens behandelt werden.
und nicht-tarifären Handelshemmnissen befasst –
ein Freihandelsabkommen – und dem politischen Ein endgültiger Text des Abkommens liegt noch
Rahmenabkommen (das Assoziierungsabkommen nicht vor, der Handelsteil ist seit Juli 2019 teilweise
im engeren Sinne), das allgemeine politische und verfügbar, das politische Rahmenabkommen vom
institutionelle Fragen sowie Fragen der Zusammen- Juni 2020 wurde noch nicht offiziell veröffentlicht.12
arbeit behandeln würde. Das Abkommen wird derzeit einer juristischen Über-
9 Siehe Europäische Kommission, Brüssel, 28. Juni 2019: EU and Mercosur reach agreement on trade. Abrufbar unter: http://trade.
ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2039 (aufgerufen am 21. März 2021).
10 „Obwohl die EU und Mercosur die Verhandlungen über ein Assoziierungsabkommen der EU im Jahr 2000 aufgenommen hatten,
erwiesen sich die Handelsverhandlungen als problematisch. Die Verhandlungen wurden 2004 abgebrochen, 2010 wieder aufge-
nommen und 2012 erneut unterbrochen. Seit 2016 beteiligten sich die beiden Seiten wieder uneingeschränkt an den Verhandlun-
gen, was zu einem endgültigen Text führte, der im Juni 2019 vereinbart wurde.” Eigene Übersetzung. Siehe: European Parliament
Delegations: History – Delegation for relations with Mercosur (DMER). Abrufbar unter https://www.europarl.europa.eu/delegations/
en/dmer/about/history (aufgerufen am 21. März 2021).
11 Siehe hierzu den Wortlaut des TSD-Kapitels des „Trade Part of the Agreement following the agreement in principle announced on
28 June 2019“, der am 12. Juli 2019 veröffentlicht wurde. Der Text ist abrufbar unter https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2019/
july/tradoc_158166.%20Trade%20and%20Sustainable%20Development.pdf (aufgerufen am 1. März 2021).
12 Für die Zwecke dieses Rechtsgutachtens stützen wir uns auf den Text der Kapitelentwürfe, die hier abrufbar sind: https://trade.
ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2048 (aufgerufen am 1. März 2021). Der politische und kooperationsbezogene Teil des
Rahmenabkommens war im Oktober 2020 bekannt geworden. Das Dokument ist abrufbar unter https://trade-leaks.org/mercosur-
eu-association-agreement-leaks-8-october-2020 (aufgerufen am 21. März 2021).
8Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens
1. Einleitung
prüfung (sog. „legal scrubbing“) unterzogen und auf nachhaltige Entwicklung – einschließlich der
übersetzt.13 In letzter Zeit mehren sich die Anzeichen Menschenrechte 14 – als einem der wichtigsten Ziele
für eine mögliche Aufteilung der beiden Teile des der EU-Außenpolitik. Artikel 207 Absatz 1 des Ver-
Abkommens in ein Handelsabkommen, das in die trags über die Arbeitsweise der Europäischen Union
ausschließliche Zuständigkeit der EU fiele (EU-on- (AEUV) stellt klar, dass diese Ziele auch für Han-
ly), und den politischen Teil des Abkommens, der in dels- und Investitionsabkommen der EU gelten.15
die geteilte Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und Darüber hinaus halten die Leitprinzipien der Ver-
der EU fiele (gemischtes Abkommen), um eine zügi- einten Nationen für Wirtschaft und Menschenrechte
ge Ratifizierung des Handelsteils zu gewährleisten, (UNGP) in Leitprinzip 9 fest, dass Staaten sich bei
ohne dass die Ratifizierung durch die EU-Mitglied- Freihandelsabkommen ausreichenden innerstaat-
staaten und damit die Zustimmung der nationalen lichen Politikspielraum zur Erfüllung ihrer men-
Parlamente erforderlich wäre. Ob die Aufteilung des schenrechtlichen Verpflichtungen erhalten sollten.
Abkommens negative Auswirkungen auf die nach- In der Allgemeine Bemerkung Nr. 24 zu den staat-
haltige Entwicklung hätte, würde von der endgültigen lichen Verpflichtungen gemäß dem Internationalen
Fassung des Handelsteils des Abkommens abhängen. Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle
Da Menschenrechte derzeit nicht im Handelsteil ent- Rechte im Kontext unternehmerischen Handelns
halten sind, besteht die Gefahr, dass die nachhaltige konkretisiert der UN-Ausschuss für wirtschaftliche,
Entwicklung auf Arbeitnehmer- und Umweltfragen soziale und kulturelle Rechte die Verpflichtung
beschränkt bliebe, wenn das Handelsabkommen mit der Staaten im Rahmen von Handelsabkommen.16
dem Text in seiner jetzigen Fassung zustande käme. Demzufolge müssen alle Freihandelsabkommen
Es ist jedoch anzumerken, dass der aktuelle Entwurf der EU zum Ziel der nachhaltigen Entwicklung bei-
des Handelsabkommens nicht in ein eigenständiges tragen und sollten negative Auswirkungen auf die
Abkommen umgewandelt werden könnte, da ihm zen- nachhaltige Entwicklung vermeiden.17 Im Einklang
trale Elemente des institutionellen Rahmens fehlen, mit diesen Verpflichtungen hat die EU nicht ein-
die derzeit im politischen Teil des Assoziierungsab- klagbare Bestimmungen zu Arbeitsrechts- und Um-
kommens behandelt werden. weltaspekten der nachhaltigen Entwicklung in ihre
bilateralen Freihandelsabkommen aufgenommen,
Artikel 3 Absatz 5 und Artikel 21 Absatz 2 des Ver- wie z. B. in die Handelsabkommen mit Südkorea
trags über die Europäische Union (EUV) verweisen (2011) 18, Zentralamerika (2012) 19 und Kolumbien/
13 Siehe EU Commission: Overview of FTA and other Trade Negotiations (Stand März 2021). Abrufbar unter: https://trade.ec.europa.
eu/doclib/docs/2006/december/tradoc_118238.pdf (aufgerufen am 21. März 2021).
14 Siehe Lorand Bartels, A Model Human Rights Clause for the EU's International Trade Agreements (1. Februar 2014). Deutsches
Institut für Menschenrechte und Misereor, 2014, abrufbar unter https://ssrn.com/abstract=2405852 (aufgerufen am 21. März 2021).
15 Markus Krajewski, Normative Grundlagen der EU-Außenwirtschaftsbeziehungen: Verbindlich, umsetzbar und angewandt?,
51 Europarecht 2016, S. 239ff. Siehe auch Vivian Kube, The European Union’s External Human Rights Commitment: What is the
Legal Value of Art. 21 TEU?, EUI Working Paper LAW 2016/10.
16 Allgemeine Bemerkung Nr. 24 zu den staatlichen Verpflichtungen gemäß dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale
und kulturelle Rechte im Kontext unternehmerischen Handelns des UN-Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle
Rechte, Abs. 13 und 29, abrufbar unter https://digitallibrary.un.org/record/1304491?ln=en (aufgerufen am 25. März 2021).
17 Rafael Leal-Arcas und Catherine Wilmarth, Strengthening Sustainable Development through Preferential Trade Agreements,
Queen Mary School of Law Legal Studies Research Paper No. 174/2014, S. 8.
18 Für eine Analyse von Fragen im Zusammenhang mit der nachhaltigen Entwicklung im Freihandelsabkommen zwischen der EU
und Südkorea siehe Ludo Cuyvers, The Sustainable Development Clauses in Free Trade Agreements: An EU Perspective for ASEAN?,
UNU-CRIS Working Papers, W-2013/10, S. 17 ff; Gracia Marín-Durán, The European Union and South Korea, The Legal Framework
for Strengthening Trade, Economic and Political Relations, Edinburgh University Press, 2013, S. 124-146.
19 Für eine Analyse von Fragen im Zusammenhang mit der nachhaltigen Entwicklung im Assoziierungsabkommen zwischen der
EU und Zentralamerika siehe Steve Woolcock et al, The Trade Chapter of the European Union Association Agreement with Central
America, Study requested by the European Parliament’s Committee on International Trade, 2012, S. 37-42.
9Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens
1. Einleitung
Peru (2012)20. Jüngste Beispiele sind die Kapitel zu haben daher mit einem Veto gegen das Abkommen
Handel und nachhaltiger Entwicklung, Handel und gedroht und das Europäische Parlament hat im ver-
Arbeitsnormen sowie Handel und Umwelt im Umfas- gangenen Jahr angedeutet, dass es dem Abkommen
senden Wirtschafts- und Handelsabkommen (CETA) „in der vorliegenden Fassung“ nicht zustimmen
zwischen der EU und Kanada (2017) 21 und die TSD- wird. 25 Darüber hinaus bezieht sich die Kritik auf
Kapitel in den Abkommen EU-Japan (2018), EU-Sin- Anreize des Abkommens, die Produktion von Zu-
gapur (2019), EU-Vietnam (2020) und EU-Vereinigtes ckerrohr, Rindfleisch und Soja auszuweiten, was
Königreich (2020) 22. Diese Entwicklung folgt einem zu Waldzerstörung, Schädigung der Artenvielfalt,
globalen Trend bei bilateralen Handelsabkommen, Vertreibung indigener Völker und Menschenrechts-
die zunehmend Bestimmungen zur nachhaltigen verletzungen führt; auf den vermehrten Einsatz
Entwicklung enthalten. 23 hochgefährlicher Pestizide und die Bedrohung der
Artenvielfalt und des Rechts auf Gesundheit; auf
Das TSD-Kapitel des Entwurfs des EU-Mercosur-Ab- das Fehlen des Vorsorgeprinzips im Kapitel über ge-
kommens wurde jedoch für seine unzureichende sundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche
Wirksamkeit in Bezug auf Menschenrechte, Umwelt- Maßnahmen (SPS); auf die Sicherung des Zugangs
schutz und Arbeitnehmerrechte kritisiert. Dieser zu billigen metallischen Rohstoffen aus dem nach
Umstand wurde als einer von zahlreichen Gründen ökologischen und menschenrechtlichen Kriterien
für den Widerstand gegen das geplante Abkommen hochproblematischen Bergbau; auf das Verbot der
in einigen EU-Staaten, den Mercosur-Ländern und Förderung der heimischen Industrie im öffentlichen
der Zivilgesellschaft angeführt. Insbesondere die Ab- Beschaffungswesen und auf schwerwiegende Mängel
holzung des Amazonas-Regenwaldes durch Brasilien im Nachhaltigkeitskapitel und in der Menschen-
bereitet zunehmend Sorgen. 24 Mehrere EU-Staaten rechtsklausel. 26 Wie argentinische Wissenschaft-
20 Lorand Bartels, Human Rights and Sustainable Development Obligations in EU Free Trade Agreements, 40 Legal Issues of Eco-
nomic Integration 2013, S. 297-313. Für eine Bewertung des Freihandelsabkommens zwischen der EU und Kolumbien/Peru siehe
Thomas Fritz, The Second Conquest, The EU Free Trade Agreement with Colombia and Peru, FDCL/TNI, October 2010, [Die zweite
Eroberung: Das EU-Freihandelsabkommen mit Kolumbien und Peru, FDCL/TNI, September 2010 – Titel der deutschen Ausgabe,
erschienen im September 2010], S. 18 f.
21 Für eine Analyse von Fragen im Zusammenhang mit der nachhaltigen Entwicklung im CETA siehe ALOP et al, EU Trade Agree-
ments with Central America, Colombia and Peru: Roadblocks for sustainable development, Briefing for MEPs, October 2011;
Aaron Cosbey, Inside CETA: Unpacking the EU-Canada free trade deal, Biores, Volume 8, Number 9, November 2014, abrufbar
unter http://www.ictsd.org/bridges-news/biores/news/inside-ceta-unpacking-the-eu-canada-free-trade-deal.
22 Das Abkommen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich hat ein Kapitel 8: „Sonstige Instrumente für Handel und nach-
haltige Entwicklung“ [im Titel XI : Gleiche Wettbewerbsbedingungen für offenen und fairen Wettbewerb und Nachhaltigkeit], das
mit den TSD-Kapiteln anderer Freihandelsabkommen der EU vergleichbar ist. Siehe: Handels- und Kooperationsabkommen zwi-
schen der Europäischen Union und der Europäischen Atomgemeinschaft einerseits und dem Vereinigten Königreich Großbritan-
nien und Nordirland andererseits, Amtsblatt der Europäischen Union L 444/14, 31. Dezember 2020, S. 242-250, abrufbar unter:
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:22020A1231(01)&from=EN (aufgerufen am 21. März 2021).
23 J. Anthony VanDuzer, Sustainable Development Provisions in International Trade Treaties, in: Steffen Hindelang und Markus
Krajewski (Hrsg.), Shifting Paradigms in International Investment Law, Oxford 2016, S. 145 ff.
24 IMAZON, Is the EU-Mercosur trade agreement deforestation-proof?, November 2020, abrufbar unter https://imazon.org.br/en/publi-
cacoes/is-the-eu-mercosur-trade-agreement-deforestation-proof (aufgerufen am 3. März 2021); Luciana Ghiotto und Javier Echaide,
Analysis of the agreement between the European Union and the Mercosur, December 2019, abrufbar unter https://power-shift.de/
wp-content/uploads/2020/01/Study-on-the-EU-Mercosur-agreement-09.01.2020-1.pdf (aufgerufen am 3. März 2021); James Harrison
und Sophia Paulini, The Trade and Sustainable Development Chapter in the EU-Mercosur Association Agreement – Is it fit for pur-
pose?, Juli 2020, abrufbar unter https://www.documents.clientearth.org/library/download-info/the-trade-and-sustainable-develop-
ment-chapter-in-the-eu-mercosur-association-agreement (aufgerufen am 3. März 2021).
25 POLITICO, Dombrovskis moves to save Mercosur deal, abrufbar unter: https://www.politico.eu/article/dombrovskis-hopes-to-save-
mercosur-deal (aufgerufen am 3. März 2021).
26 Thomas Fritz, EU-Mercosur-Abkommen, Risiken für Klimaschutz und Menschenrechte, MISEREOR, Greenpeace, Dreikönigsaktion,
Aachen, Hamburg, Wien, Juni 2020, abrufbar unter https://www.greenpeace.de/sites/www.greenpeace.de/files/publications/green-
peace-misereor-dka-studie-eu-mercosur-abkommen-0620.pdf (aufgerufen am 21. März 2021).
10Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens
1. Einleitung
ler:innen herausgearbeitet haben, wird das Abkom- Gutachten formalrechtliche Optionen vor, ob und
men zudem die Handelsungleichgewichte zwischen wie diese Maßnahmen im Entwurf des EU-Mercosur-
den Blöcken vertiefen und europäischen Unterneh- Abkommens an dieser Stelle noch umgesetzt werden
men in der Automobil-, Chemie-, Maschinenbau- können, und zeigt mögliche Alternativen wie etwa
branche und in anderen Industriezweigen zusätz- Neuverhandlungen auf. Dazu erörtert die Studie in
liche Geschäfte garantieren. 27 einem ersten Schritt notwendige allgemeine Ände-
rungen am Freihandelsabkommen (siehe unten 2.).
In einer Antwort auf eine parlamentarische Anfrage In diesem Abschnitt geht es um die Verpflichtungen
erklärte die Europäische Kommission am 13. Januar vor der Ratifizierung (2.1), die derzeitigen Mängel
2021, dass „die EU mit den Mercosur-Ländern zusam- des TSD-Kapitels und Vorschläge zur Erreichung ei-
menarbeiten sollte, um zu sehen, wie das Abkommen nes effektiven TSD-Kapitels (2.2) sowie um Aspekte,
dazu beitragen könnte, die Situation im Bereich die über das TSD-Kapitel hinausgehen, wie z.B. eine
Umwelt/Klimawandel/Abholzung im Mercosur anzu- „essential elements“-Klausel, d.h. eine Klausel über
gehen und zu verbessern“, um die oben dargelegten wesentliche Bestandteile des Abkommens (2.3). In
Bedenken auszuräumen. Die Kommission räumte ein, einem zweiten Schritt (siehe unten 3.) werden zwei
„dass sich die Situation vor Ort tatsächlich ändern Optionen zur Verbesserung des TSD-Kapitels (3.1 und
muss, bevor es zur Ratifizierung kommen kann.“ 3.2) sowie die Option für Neuverhandlungen (3.3)
Allerdings stellte sie klar, dass entsprechende Ver- ausführlich erörtert. Schließlich erläutert die Studie
pflichtungen in einem zusätzlichen Dokument forma- die derzeit diskutierte Aufteilung des EU-Mercosur-
lisiert werden könnten. Sie wies darauf hin, dass eine Abkommens (siehe unten 4.). Im letzten Abschnitt
Entscheidung über die genaue Form eines solchen (siehe unten 5.) werden in zwei Anhängen konkrete
Instruments noch nicht getroffen worden sei und mit Empfehlungen vorgestellt. Anhang 1 enthält einen
den Mercosur-Partnern abgestimmt werden müsse. alternativen Text für das TSD-Kapitel, der auf dem
Nach Auffassung der Kommission ist das TSD-Ka- Entwurf des EU-Mercosur-Abkommens basiert. In
pitel des Handelsteils des Assoziierungsabkommens Anhang 2 wird eine mögliche Klausel für allgemeine
jedoch „bereits verbindlich und durchsetzbar und Ausnahmen von den Verpflichtungen des Handels-
daher ist keine Änderung oder Neuverhandlung des abkommens präsentiert.
ausgehandelten Textes erforderlich.“ 28
Allerdings ist das beste TSD-Kapitel allein noch
In diesem Rechtsgutachten wird erörtert, wie Maß- kein Garant für die Nachhaltigkeit des Abkommens.
nahmen zum Schutz indigener Völker, der Men- Ein umfassender Ansatz muss alle Elemente des
schenrechte, der Arbeitnehmerrechte, der Wälder Abkommens berücksichtigen. Anforderungen zum
und des Klimas in EU-Freihandelsabkommen so Schutz der Arbeitnehmerrechte, der Umwelt und der
verankert werden können, dass sie durchsetzbar und Menschenrechte müssen in den gesamten Vertrags-
sanktionsbewehrt sind. Darüber hinaus stellt das text einbezogen werden.
27 Luciana Ghiotto und Javier Echaide, Analysis of the agreement between the European Union and the Mercosur, The Greens/EFA and
PowerShift e.V., Berlin, Buenos Aires, Brussels, December 2019. Available at https://power-shift.de/wp-content/uploads/2020/01/
Study-on-the-EU-Mercosur-agreement-09.01.2020.pdf (aufgerufen am 21. März 2021). Deutsche Zusammenfassung unter https://
power-shift.de/wp-content/uploads/2020/01/Zusammenfassung-Studie-EU-Mercosur-Luciana-Ghiotto-und-Javier-Echaide.pdf.
28 E-005764/2020 E-005764/2020 Antwort von Exekutiv-Vizepräsident Dombrovskis im Namen der Europäischen Kommission
(13. Januar 2021), https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2020-005764-ASW_EN.pdf (aufgerufen am 4. März 2021).
11Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens
2. Notwendige allgemeine
Änderungen des Freihandels-
abkommens zum Schutz
von indigenen Völkern,
Menschenrechten, Arbeitsrechten,
Umwelt und Klima
2.1
Eine Verpflichtung vor der Ratifizierung könnte sich
Notwendige Verpflichtungen vor
auf die Abholzung und Zerstörung von Wäldern und
der Ratifizierung
anderen natürlichen Ökosystemen in den Mercosur-
Die Vertragsparteien könnten in einem Abkommen Ländern beziehen. Zudem könnte sich die EU vor der
notwendige Verpflichtungen festlegen, die vor der Ratifizierung verpflichten, mit der Mercosur-Region
Ratifizierung des EU-Mercosur-Abkommens erfüllt zusammenzuarbeiten, um der Abholzung Einhalt zu
werden müssen. Allerdings könnten Verpflichtungen gebieten und rechtliche Schritte zu unternehmen,
im Vorfeld der Ratifizierung des EU-Mercosur-Abkom- um sicherzustellen, dass Waren, die Wälder und
mens lediglich politischen Charakter haben. Sie wären Ökosysteme gefährden, nicht auf den EU-Markt
nicht einklagbar und die tatsächlichen Auswirkungen gelangen.30
sind begrenzt. Alternativ könnten die Verpflichtungen
vor der Ratifizierung auch in einem separaten und 2.2
vorangehenden Vertrag festgelegt werden, der die
Kapitel über nachhaltige Entwicklung
Vertragsparteien zum Abschluss eines Abkommens
verpflichtet (pactum de contrahendo).29 Ein solcher
Bestehende Mängel
Vertrag, der vor der Ratifizierung des EU-Mercosur-Ab-
kommens geschlossen würde, könnte eine Verpflich- Das EU-Mercosur-Abkommen formuliert häufig Ver-
tung der EU enthalten, das Freihandelsabkommen zu pflichtungen und Zusagen, die sich unverbindlich
unterzeichnen, wenn die Mercosur-Länder bestimmte auf internationale Umwelt- und Arbeitsabkommen
Bedingungen erfüllen. beziehen. Einige maßgebliche Bestimmungen ent-
29 Antony Aust, Modern Treaty Law and Practice, 3rd ed., OUP 2013, S. 26; Hisashi Owada, Pactum de contrahendo, pactum de
negotiando, Max Planck Encyclopedia of International Law [MPIL], Absätze 3-4.
30 Siehe für verschiedene Vorschläge zum Inhalt der vor der Ratifizierung eingegangenen Verpflichtung zur Bekämpfung der Ent-
waldung James Harrision et al, Academic Statement: Proposals on the EU-Mercosur Association Agreement and the Environment
(8. Februar 2021), S. 2 ff. abrufbar unter https://warwick.ac.uk/fac/soc/law/research/centres/chrp/governance/eumercosuraa
(aufgerufen am 2. März 2021).
12Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens
2. Notwendige allgemeine Änderungen des Freihandelsabkommens zum Schutz von indigenen Völkern, Menschenrechten, Arbeitsrechten, Umwelt und Klima
halten lediglich „best-endeavour“-Klauseln und sind der Zusammenarbeit, in denen die Vertragspartei-
reine Absichtserklärungen. en tätig werden können, darunter unter anderem
(j) soziale Verantwortung von Unternehmen, ver-
Zum Beispiel enthält das TSD-Kapitel zwei Artikel, antwortungsvolles unternehmerisches Handeln,
die sich ausdrücklich mit nachhaltiger Forstwirt- verantwortungsvolles Management globaler Liefer-
schaft beschäftigen. Artikel 8 befasst sich mit nach- ketten und Rechenschaftspflicht, (l) Erhaltung und
haltiger Waldbewirtschaftung und verpflichtet die nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt und
Vertragsparteien, (i) den „Handel mit Produkten aus (o) private und öffentliche Initiativen, die zur Ein-
nachhaltig bewirtschafteten Wäldern zu fördern“, (ii) stellung der Entwaldung beitragen, darunter solche,
„je nach Fall und mit ihrer in Kenntnis der Sachlage die in Übereinstimmung mit den UN-Nachhaltigkeits-
erteilten vorherigen Zustimmung, die Einbeziehung zielen (SDGs) 12 und 15 Produktion und Verbrauch
der vom Wald lebenden lokalen Gemeinschaften und über Lieferketten miteinander verbinden.
indigenen Völkern in nachhaltige Lieferketten von
Holz und anderen forstwirtschaftlichen Erzeugnissen Abgesehen davon, dass diese Bestimmungen in
zu fördern“ und (iii) „illegalen Holzeinschlag zu Bezug auf ihren Geltungsbereich und ihren Inhalt
bekämpfen“. Dieser Artikel hat mehrere entschei- unzureichend sind, handelt es sich dabei im We-
dende Mängel: Nachhaltig bewirtschaftete Wälder sentlichen um Klauseln des Tenors „in bestem Be-
sind nur so gut, wie Nachhaltigkeit im Gesetz des streben“, d.h. ihre tatsächliche Umsetzung hängt
Landes des Holzeinschlags definiert und praktiziert vom politischen Willen der Vertragsparteien ab.
wird. Zudem fehlt in dem Begriff „in Kenntnis der Die Umsetzung wird durch regelmäßige Konsulta-
Sachlage erteilte vorherige Zustimmung (PIC)“ das tionen in den jeweiligen Ausschüssen zu Handel
entscheidende Wort „freiwillig“, wie es die Erklä- und nachhaltiger Entwicklung erleichtert, die im
rung der Vereinten Nationen über die Rechte der Rahmen der Abkommen eingerichtet wurden und in
indigenen Völker (UNDRIP) für das Kernprinzip der denen Beratungen und Diskussionen zu Fragen der
„freiwilligen und in Kenntnis der Sachlage erteilten nachhaltigen Forstwirtschaft stattfinden. Wie im Be-
vorherigen Zustimmung“ (FPIC) vorsieht.31 Ferner richt des Sachverständigenpanels im jüngsten Streit
wird in dem Artikel in der Bezugnahme auf indigene zwischen der EU und Korea über Arbeitsnormen im
Völker nicht die übliche englische UN-Schreibweise Freihandelsabkommen zwischen der EU und Korea
mit Großbuchstaben am Wortanfang verwendet. Im dargelegt, ist der Standard „in bestem Bestreben“
Übrigen ist die PIC-Bestimmung unzureichend, weil „höher als die Verpflichtung, lediglich minimale oder
ihre Anwendbarkeit auf Wälder beschränkt ist, ohne gar keine Schritte zu unternehmen, und niedriger
andere Landökosysteme wie etwa den Cerrado oder als die Anforderung, alle jederzeit verfügbaren Maß-
das Pantanal zu berücksichtigen. Darüber hinaus nahmen auszuloten und zu mobilisieren.“ 32 Diese
enthält der Artikel die Verpflichtung der Vertrags- Auslegung der „best endeavours“-Klausel offenbart
parteien zum Informationsaustausch und zur Zusam- ihre fehlende Wirksamkeit.
menarbeit im Bereich Handel und Wiederaufforstung
auf bilateraler und internationaler Ebene. Artikel Das Kapitel enthält auch rechtsverbindliche Ver-
13 enthält eine umfassende Liste von Bereichen pflichtungen, die jedoch unerheblich sind. So heißt
31 Insbesondere UNDRIP Artikel 32, auch die Artikel 10, 19, 28 Absatz 1, 2 der Erklärung der Vereinten Nationen über die Rechte der
indigenen Völker (UNDRIP) (abrufbar unter https://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_en.pdf, aufgerufen am 21.
März 2021) und Greenpeace, EU-Mercosur Free Trade Agreement Legal Q&A, Juni 2020. Abrufbar unter https://www.greenpeace.de/
sites/www.greenpeace.de/files/publications/eu-mercosur_free_trade_agreement_legal_qa_greenpeace_june_2020.pdf (aufgerufen am
21. März 2021).
32 Bericht des Sachverständigenpanels, Freihandelsabkommen EU-Korea, 20. Januar 2021, abrufbar unter https://trade.ec.europa.eu/
doclib/html/159358.htm (aufgerufen am 2. März 2021).
13Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens
2. Notwendige allgemeine Änderungen des Freihandelsabkommens zum Schutz von indigenen Völkern, Menschenrechten, Arbeitsrechten, Umwelt und Klima
es zum Beispiel in Artikel 7 (Handel und Biodiversi- der ausdrücklich besagt, dass der Schiedsspruch für
tät) des TSD-Kapitels, dass die Vertragsparteien „(a) die Vertragsparteien verbindlich ist, enthält Artikel
die Nutzung des [Washingtoner Artenschutzüber- 17 Absatz 11 des TSD-Kapitels jedoch keine solche
einkommens] CITES als Instrument zur Erhaltung Formulierung und unterstützt daher nicht die Schluss-
und nachhaltigen Bewirtschaftung der biologischen folgerung, dass ein Abschlussbericht des Sachverstän-
Vielfalt fördern“ sollen, anstatt das entsprechende digenpanels für die Vertragsparteien verbindlich wäre.
Übereinkommen effektiv umzusetzen. Ein weiteres Auch ist zu beachten, dass das Sachverständigenpanel,
Beispiel ist Artikel 8 Absatz 2 (a)des TSD-Kapitels, das den Streit zwischen der EU und Korea über Arbeit-
der besagt, dass jede Vertragspartei den Handel mit nehmerrechte entschied, nicht erklärt hat, dass seine
Produkten aus nachhaltig bewirtschafteten Wäldern Entscheidungen für die Vertragsparteien bindend
fördern soll. sind.33 Konsultationen und andere Soft-Law-Mecha-
nismen sind unzureichend, um sicherzustellen, dass
Neben Mängeln bei wesentlichen Elementen des TSD- die Vertragsparteien die Verpflichtungen zur nach-
Kapitels ist auch der Mechanismus für die Beilegung haltigen Entwicklung einhalten.34
von Streitigkeiten ineffektiv. Streitigkeiten über die
Bestimmungen zu Handel und nachhaltiger Entwick- Darüber hinaus enthält das TSD-Kapitel keinen eige-
lung werden durch Konsultationen eingeleitet und nen Abschnitt zu Menschenrechten. Dies ist problema-
können die Einsetzung eines Sachverständigenpanels tisch, da Handelsabkommen ohne verbindliche Ver-
beinhalten, das einen Bericht mit Empfehlungen er- pflichtungen zu Arbeit, Umwelt und Menschenrechten
stellt, die von den Vertragsparteien zu berücksichtigen die Ausgewogenheit zwischen wirtschaftlichen und
sind. Verstößt eine Partei gegen ihre Verpflichtungen, nicht-wirtschaftlichen Zielen und Prinzipien fehlt.
ist der Rückgriff auf Handelssanktionen im Rahmen
des regulären Streitbeilegungsverfahrens jedoch nicht Und schließlich enthält das Abkommen nur begrenzte
möglich. Es ist nicht klar, ob die Feststellung einer und fragmentierte allgemeine Ausnahmeklauseln.
Verletzung der Verpflichtungen aus dem TSD-Kapitel Die Ausnahmeklauseln decken nicht alle maßgeb-
durch das Sachverständigenpanel zu reinen Empfeh- lichen nicht-handelsbezogenen Politikbereiche ab
lungen oder zu einer Umsetzungsverpflichtung ohne und gelten nicht für alle Kapitel des Abkommens.
jegliche Durchsetzungsmöglichkeit führt. In jedem Zum Beispiel erlauben sie es den Vertragsparteien
Fall wird diesem Kapitel durch das Fehlen von ver- nicht, von den Vereinbarungen abzuweichen, um
fügbaren Rechtsmitteln seine Effektivität genommen. Menschen- oder Arbeitsrechte zu schützen.35
Nach Artikel 17 Absatz 11 des TSD-Kapitels „erörtern
die Vertragsparteien unter Berücksichtigung des Be- Zusammenfassend lässt sich sagen, dass das TSD-Ka-
richts und der Empfehlungen des Sachverständigen- pitel Verpflichtungen zur nachhaltigen Entwicklung
panels geeignete umzusetzende Maßnahmen“. Daraus vom Mechanismus zur Beilegung von Streitigkeiten
ist klar ersichtlich, dass die Berichte keine rechts- zwischen Staaten ausschließt und sie einem spe-
verbindlichen Verpflichtungen enthalten. Anders ziellen Mechanismus unterwirft, der lediglich auf
als Artikel 12 Absatz 8 in Titel VIII (Streitbeilegung), Konsultationen und einem Sachverständigenpanel
33 Bericht des Sachverständigenpanels, Freihandelsabkommen EU-Korea, 20. Januar 2021, abrufbar unter: https://trade.ec.europa.
eu/doclib/html/159358.htm (aufgerufen am 4. März 2021). Am 20. Januar 2021 stellte das Sachverständigenpanel gemäß Kapitel
13 des Freihandelsabkommens zwischen der EU und Korea fest, dass Korea gegen seine Verpflichtungen in Bezug auf multilaterale
Arbeitsnormen und Vereinbarungen im Rahmen des Freihandelsabkommens zwischen der EU und Korea verstoßen hat.
34 Reingard Zimmer, Sozialklauseln im Freihandelsabkommen der Europäischen Union mit Kolumbien und Peru, Recht der Inter-
nationalen Wirtschaft 2011, S. 625-632.
35 Lorand Bartels, A Model Human Rights Clause for the EU’s International Trade Agreements, study conducted on behalf of the
German Institute for Human Rights and MISEROR, 2014, S. 27 f.
14Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens
2. Notwendige allgemeine Änderungen des Freihandelsabkommens zum Schutz von indigenen Völkern, Menschenrechten, Arbeitsrechten, Umwelt und Klima
basiert. Die Bedeutung und Wirkung dieser Verpflich- internationalen Abkommen sind in den jeweiligen
tungen ist gering, was auch beabsichtigt ist, zumal Abkommen ausdrücklich aufgeführt. In Bezug auf
die regulären Handelsverpflichtungen im übrigen die Arbeitsrechte umfasst die Verpflichtung die
Teil des Abkommens verbindlich und wirksam sind. acht ILO-Übereinkommen, die die Kernarbeitsnor-
men abdecken (Artikel 4 in Anhang 1 unten). So
hat Brasilien beispielsweise das Übereinkommen
Notwendige Weichenstellungen für
über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des
ein nachhaltiges TSD-Kapitel: Vorschläge
Vereinigungsrechtes, 1948 (Nr. 87) nicht ratifiziert.
Da diese rechtliche Analyse das TSD-Kapitel zum Im Hinblick auf umweltrechtliche Fragen umfasst
Gegenstand hat und nicht die Nachhaltigkeitspro- die Liste vierundzwanzig multilaterale Umweltab-
blematik in ihrer Gesamtheit, befasst sich dieser kommen (MEAs), die am häufigsten als Grundlage
Abschnitt vorrangig mit der Behebung der Mängel herangezogen werden (Artikel 5 im Anhang unten).
des genannten Kapitels. In einem Alternativtext in Hinsichtlich der Menschenrechte verweist das Kapi-
Anhang 1 werden daher wichtige Verbesserungen des tel auf die wichtigsten internationalen Menschen-
derzeitigen Wortlauts des Kapitels vorgeschlagen.36 rechtsverträge (Artikel 11a im Anhang unten).
Erstens formuliert der Alternativtext verbindliche Zweitens werden die Verpflichtungen des Alterna-
Verpflichtungen zur Umsetzung der wichtigsten tivtextes durch eine verbindliche Streitbeilegung
internationalen Abkommen zu Arbeits-, Umwelt- und wirksam umgesetzt. Zu diesem Zweck unterliegt
Menschenrechten. Dazu wird die vage und unver- das TSD-Kapitel dem Mechanismus zur Beilegung
bindliche Formulierung, die sich auf die Bemühun- von Streitigkeiten zwischen Staaten, der in einem
gen um die Ratifizierung der acht wichtigsten ILO- anderen Kapitel des Abkommens vorgesehen ist
Übereinkommen bezieht, durch eine verbindliche (Artikel 15 in Anhang 1 unten). Wichtig ist, dass
Verpflichtung ersetzt, um sicherzustellen, dass die die Anwendung dieses Mechanismus einheitliche
innerstaatlichen Rechtsvorschriften und Politiken Rahmenbedingungen für alle Verpflichtungen der
im Einklang mit den grundlegenden Arbeits-, Um- Vertragsparteien in dem Freihandelsabkommen ga-
welt- und Menschenrechtsabkommen stehen. Der rantiert – unabhängig davon, ob sie den Handel oder
alternative Text des Kapitels verpflichtet die Ver- die nachhaltige Entwicklung betreffen. In EU-Han-
tragsparteien nicht formell zur Ratifizierung der delsabkommen war diese Option ausgeschlossen,
Abkommen. Stattdessen sieht er eine „Abkürzung“ was zur Folge hatte, dass die Verpflichtungen der
vor: Auch ohne Ratifizierung der Verträge sind die Vertragsparteien wirkungslos blieben, da sie nicht
Vertragsparteien verpflichtet, sicherzustellen, dass effektiv durchgesetzt werden konnten.37 Der Mecha-
ihre eigenen Rechtsvorschriften und politischen nismus zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen
Maßnahmen mit den jeweiligen Verpflichtungen Staaten stellt sicher, dass jede Vertragspartei Zuge-
vereinbar sind. Damit wird eine von der Ratifizierung ständnisse und/oder Verpflichtungen bei Verstößen
unabhängige faktische Bindungswirkung geschaffen. gegen eine Entscheidung des Streitbeilegungspanels
Darüber hinaus verpflichten die Klauseln in den je- aussetzen kann.
weiligen Abschnitten die Vertragsparteien auch zur
Umsetzung aller Verpflichtungen, die sich aus den Der Alternativtext in Anhang 1 kann in fünf Ab-
ratifizierten Verträgen ergeben. Die einschlägigen schnitte unterteilt werden. Die Artikel 1 - 3 enthalten
36 Siehe den Text im Anhang; der Entwurf des TSD-Kapitels ist auch abrufbar unter https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2019/july/
tradoc_158166.%20Trade%20and%20Sustainable%20Development.pdf (aufgerufen am 3. März 2021).
37 Die einzige Ausnahme von dieser Politik ist das Wirtschaftspartnerschaftsabkommen zwischen der EU und der Karibik (Artikel
204 Absatz 6). Die Anwendung des Streitbeilegungsverfahrens wird jedoch von der Inanspruchnahme eines speziellen Konsulta-
tionsmechanismus in Artikel 189 des Abkommens abhängig gemacht.
15Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens
2. Notwendige allgemeine Änderungen des Freihandelsabkommens zum Schutz von indigenen Völkern, Menschenrechten, Arbeitsrechten, Umwelt und Klima
Klauseln, die den Kontext des TSD-Kapitels fest- mens ermöglicht, wenn eine der beiden Seiten gegen
legen, seine Ziele konkretisieren, für Transparenz ihre Verpflichtungen aus einem in der Klausel über
sorgen und eine allgemeine Klausel zum Schutz wesentliche Bestandteile genannten Abkommen,
des staatlichen Regulierungsrechts („right to regu- wie z. B. Menschenrechtsabkommen oder das Pariser
late“) formulieren. Artikel 4 behandelt die nach- Klimaabkommen, verstößt.
haltige Entwicklung im Zusammenhang mit Arbeit-
nehmerfragen, indem er die Vertragsparteien dazu Das Handels- und Kooperationsabkommen zwischen
verpflichtet, die wichtigsten ILO-Konventionen zu der EU und dem Vereinigten Königreich 38 legt den
ratifizieren und zu erfüllen. Die Artikel 5 - 9 be- Kampf gegen den Klimawandel als wesentlichen Be-
fassen sich unter anderem mit der nachhaltigen standteil des Abkommens in seiner Präambel sowie
Entwicklung in Bezug auf Umweltfragen, indem in „Artikel COMPROV.12 Wesentliche Bestandteile“
sie die Vertragsparteien verpflichten, die wichtigs- fest. Die Bekämpfung des Klimawandels wird damit
ten multilaterale Umweltabkommen zu ratifizieren erstmals in die Liste der wesentlichen Bestand-
und zu erfüllen. Die Artikel 11 und 11a enthalten teile aufgenommen, die bisher nur demokratische
Verpflichtungen der Vertragsparteien im Bereich Grundsätze, die Rechtsstaatlichkeit und Menschen-
der Menschenrechte. Zu diesem Zweck verpflichtet rechte sowie die Bekämpfung der Verbreitung von
Artikel 11a die Vertragsparteien, die Einhaltung der Massenvernichtungswaffen umfasste. Nach Artikel
wichtigsten Menschenrechtsabkommen (insgesamt INST.35 (1) kann jede Vertragspartei beschließen,
neun) sicherzustellen und alle Verpflichtungen, die die Durchführung dieses Abkommens oder etwaiger
sich aus ratifizierten Menschenrechtsverträgen er- Zusatzabkommen ganz oder teilweise zu beenden
geben, in ihren innerstaatlichen Rechtsvorschriften oder auszusetzen, wenn sie der Auffassung ist, dass
und Praktiken umzusetzen. Die Artikel 12 - 15 ent- die andere Vertragspartei es in schwerwiegender
halten technische Fragen wie z. B. einen Unteraus- und substanzieller Weise versäumt hat, einer der als
schuss für Handel und nachhaltige Entwicklung, wesentliche Bestandteile genannten Verpflichtungen
einen Artikel über die Zusammenarbeit in TSD-Fra- nachzukommen.
gen, einen Artikel über Folgenabschätzungen und
Überprüfungen, einen Artikel über freiwillige Nach- Gemäß der neuen Überprüfung der Handelspoli-
haltigkeitssicherungskonzepte und eine Klausel tik der EU-Kommission wird die „EU vorschlagen,
über die Streitbeilegung. dass die Einhaltung des Übereinkommens von Paris
als wesentliches Element künftiger Handels- und
2.3 Investitionsabkommen betrachtet wird. Darüber
Jenseits des Kapitels über nach- hinaus sollte der Abschluss von Handels- und In-
vestitionsabkommen mit G20-Ländern auf einem
haltige Entwicklung: Nachhaltige
gemeinsamen Bestreben beruhen, so bald wie mög-
Entwicklung in anderen Kapiteln
lich Klimaneutralität zu erreichen, und im Einklang
des Übereinkommens mit den Empfehlungen des Zwischenstaatlichen
Ausschusses für Klimaänderungen (IPCC) stehen.
Menschenrechtsklausel / Klausel über wesent-
Dieses Ziel sollte auch in den national festgelegten
liche Bestandteile
Beiträgen, die im Rahmen des Übereinkommens von
Eine Klausel über wesentliche Bestandteile („essential Paris vorgelegt werden, angemessen berücksichtigt
elements“-Klausel) oder Menschenrechtsklausel ist werden. Die EU wird auch der wirksamen Umsetzung
eine Bestimmung, die die Aussetzung des Abkom- des Übereinkommens über die biologische Vielfalt
38 Handels- und Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Union und der Europäischen Atomgemeinschaft einerseits und
dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland andererseits, abrufbar unter https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/
draft_eu-uk_trade_and_cooperation_agreement.pdf (aufgerufen am 3. März 2021).
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