Risiken für Klimaschutz und Menschenrechte - EU-Mercosur-Abkommen von Thomas Fritz - Greenpeace Greenwire
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EU-Mercosur-Abkommen
Risiken für Klimaschutz
und Menschenrechte
von Thomas Fritz
STUDIE
EU-Mercosur-Abkommen: Risiken für Klimaschutz und Menschenrechte
Impressum
Veröffentlicht im Auftrag von:
MISEREOR e. V. Autor:
Mozartstr. 9, 52064 Aachen, Deutschland Thomas Fritz
Telefon +49 (0)241 442-0
www.misereor.de, www.misereor.org Redaktion:
Antje Rudolph, Armin Paasch, Jürgen Knirsch
Greenpeace e. V.
Hongkongstraße 10, 20457 Hamburg, Deutschland Fotohinweise:
Telefon +49 (0)40-30618-0 Siehe Fotografenhinweis neben den Fotos
www.greenpeace.de Titelseite: Florian Kopp / MISEREOR
Dreikönigsaktion – Hilfswerk der Katholischen Jungschar (DKA) Grafik Design:
Wilhelminenstraße 91/II fA, 1160 Wien, Österreich VISUELL Büro für visuelle Kommunikation
Telefon: +43 1 4810991 Aachen
www.dka.at
Druck und Auflage:
V. i. s. d. P.: Web-Version
MISEREOR (Armin Paasch),
Greenpeace (Jürgen Knirsch) Bestell-Nummer (Greenpeace):
B01331
Veröffentlicht im Juni 2020
Foto: Florian Kopp / MISEREOR
2
Inhalt
Impressum 2
Vorwort 4
Zusammenfassung 5
1. Einführung 9
2. EU-Mercosur-Beziehungen: Verfestigter Extraktivismus 10
3. Agrarhandel: Zugriff auf Land und Wald 12
3.1. Eine schwere Hypothek: Die hohe Bedeutung der Futtermittel 12
3.2. Agrarquoten: Verstärkung des Drucks auf Mensch und Natur 14
3.3. Rindfleisch: Treiber von Waldverlust und Klimawandel 16
3.4. Lebensmittelsicherheit: Mangelhafte Verankerung des Vorsorgeprinzips 18
3.5. Pestizide und gentechnisch veränderte Agrarprodukte: Freier Handel für Risikogüter 18
3.6. Pestizid-Rückstandswerte: Spielball von Handelsinteressen 22
3.7. Hürden für Umwelt- und Verbraucherschutz 23
4. Rohstoffhandel: Zugriff auf Bergbau und Energie 24
4.1. Mercosur: Lieferant wichtiger Mineralien 24
4.2. Eisenerzkatastrophen: Sorgfaltspflichten bleiben zahnlos 25
4.3. Restriktionen für Exportsteuern: Rohstoffe sollen billig bleiben 27
5. Mangelhaft: Schutzinstrumente für Mensch und Natur 28
5.1. Keine Instrumente zum Schutz von Landrechten 28
5.2. Sorgfaltspflichten in der Lieferkette: Fehlanzeige 29
5.3. Menschenrechtsklausel: Bleibt sie schwach? 30
5.4. Offizielle Folgenabschätzung: zu spät, zu defizitär 31
6. Das EU-Mercosur-Abkommen in der Diskussion 32
7. Schlussfolgerungen und Empfehlungen 33
Anhang 34
Endnoten 35
3
EU-Mercosur-Abkommen: Risiken für Klimaschutz und Menschenrechte
Vorwort
A
ls am 28. Juni 2019 der politische Abschluss des Ausmaßes. Die Pandemie ist mehr als eine Krise der
Handelsabkommens zwischen der EU und den öffentlichen Gesundheit. Sie ist eine Systemkrise.
vier Mercosur-Staaten Argentinien, Brasilien, Wie die Klimakrise und die vielen anderen Krisen,
Paraguay und Uruguay verkündet wurde, twitterte der mit denen wir konfrontiert sind, betrifft sie alle,
damalige Präsident der EU-Kommission Jean-Claude trifft jedoch einige stärker als andere. Die Pandemie
Juncker: „Ein historischer Moment. Inmitten interna- trifft auf eine Welt, in der weiterhin Hunger herrscht.
tionaler Handelsspannungen senden wir ein starkes Gleichberechtigung, ein sicherer Arbeitsplatz und
Signal, dass wir für regelbasierten Handel stehen. eine gerechte Entlohnung sind für den Großteil der
Das größte Handelsabkommen, das die EU jemals Menschen weiterhin unerreichbar, und die nächste
geschlossen hat. Positives Ergebnis für Umwelt und Schuldenkrise zeichnet sich bereits ab. Die Pandemie
Verbraucher.“ Ganz anders lautete die Bewertung des zeigt überdeutlich, dass das menschliche Leid in un-
UN-Menschenrechtsexperten und Völkerrechtsprofes- gleichen Gesellschaften, fragilen Volkswirtschaften
sors Oliver de Schutter: „Beim EU-Mercosur-Deal geht und heiklen Demokratien noch größer wird.
es um Autos, die gegen Rindfleisch eingetauscht wer- Aus diesem Grund gibt es etwas, von dem wir in den
den. Er ist eine Beleidigung für alle Jugendlichen, die kommenden Monaten gar nicht genug aufbringen kön-
für das Klima marschiert sind, und für die Verteidiger nen: Solidarität. Ein Wort, in dem viel Verantwortung
von [Menschen-]Rechten und Umwelt in Brasilien. mitschwingt. Wir werden diese Krise nur überwinden,
Das Europa-Parlament muss ein Veto einlegen. Was wenn wir uns solidarisch zu unseren Mitmenschen
wir brauchen, ist die Kohärenz zwischen Handel und verhalten. Solidarität muss das Fundament der Re-
den Werten, die die EU verteidigen will.“ Es sei ein aktion Europas auf diese Krise sein: Bekämpfung der
Abkommen gegen den Klimaschutz, die Umwelt und Pandemie und Schutz aller Menschen, zur Bewälti-
die Menschenrechte, noch dazu abgeschlossen an gung der sozialen und wirtschaftlichen Folgen und
einem Freitag, an dem weltweit hunderttausende Ju- zur Verteidigung der Demokratie. Solidarität bedeutet
gendliche für den Klimaschutz auf die Straße gingen. auch, dass wir die Umwelt und die Lebensgrundlagen
Ein Jahr später stehen wir vor dem Beginn der für künftige Generationen sichern müssen. Das alles
deutschen EU-Ratspräsidentschaft. Offenbar will erfordert einen grundsätzlichen Politikwechsel in
die Bundesregierung die nächste Hürde – die Ab- vielen Bereichen, auch in der Handelspolitik.
stimmung über das Abkommen im EU-Rat – in der Für einen solchen grundsätzlichen Politikwechsel
zweiten Jahreshälfte angehen. Schließlich würden sollte die deutsche Bundesregierung während ihrer EU-
insbesondere die deutsche Automobil-, Maschinen- Ratspräsidentschaft eintreten, statt durch Handels-
bau- und Chemiekonzerne vom Zollabbau profitie- abkommen die Strukturen der Umweltzerstörung
ren. Im Gegenzug könnten die Mercosur-Staaten und Ausbeutung fortzuschreiben. Deutschland sollte
mehr Agrarprodukte wie Rind- und Geflügelfleisch, den Beispielen der Regierungen und Parlamente
Zucker und daraus gewonnenes Bio-Ethanol in die von Belgien, Frankreich, Irland, den Niederlanden
EU ausführen. Dabei handelt es sich ausgerechnet und Österreich folgen und dem Abkommen mit dem
um die Haupttreiber für die Abholzung des Amazo- Mercosur seine Zustimmung verweigern. Gemeinsam
nasregenwaldes, Treibhausgasemissionen, Land- sollten sie zudem einen Prozess zu einer sozial,
vertreibungen und Menschenrechtsverletzungen. ökologisch und menschenrechtlich kohärenten Neu-
Verbindliche Menschenrechts- und Umweltstandards ausrichtung der EU-Handelspolitik anstoßen, die
sowie effektive Durchsetzungsmechanismen sucht den Herausforderungen unserer Zeit gerecht wird.
man in dem Abkommen vergebens. Hinzu kommt:
Die postkoloniale Rollenteilung zwischen lateiname- Aachen, Hamburg, Wien im Juni 2020
rikanischen Rohstoffexporteuren und europäischen
Pirmin Spiegel
Produzenten von Industrieproduzenten würde einmal
Hauptgeschäftsführer von MISEREOR
mehr zementiert.
Martin Kaiser
Geschäftsführender Vorstand Greenpeace e.V.
Solidarität in Zeiten von Corona
Jakob Maierhofer-Wieser
Was den Juni 2019 von dem des Jahres 2020 unter- Geschäftsführer der Dreikönigsaktion der Katholischen
scheidet, ist eine globale Pandemie ungeahnten Jungschar (DKA)
4
Zusammenfassung
E
nde Juni 2019 verkündete die EU-Kommis- anbaus oder eine Reduktion des Handels mit Soja.
sion, sie habe eine Grundsatz-Einigung über Stattdessen finden sich Klauseln, die den Absatz des
ein Handelsabkommen mit dem Mercosur er- Futtermittels in der EU noch verbilligen würden,
zielt. Dem südamerikanischen Staatenbund gehö- etwa eine Absenkung der argentinischen Export-
ren Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay steuern auf Soja. Mit dieser Verpflichtung riskiert
an. Das geplante Abkommen – Teil eines umfas- Argentinien zudem empfindliche Verluste für sei-
senderen Assoziationsabkommens – ist sowohl in ne Staatseinnahmen, die für die Finanzierung
der Zivilgesellschaft als auch unter Regierungen dringend erforderlicher Sozialprogramme fehlen
überaus umstritten. würden.
Die vorliegende Publikation von MISEREOR, Green-
peace und der Dreikönigsaktion-Hilfswerk der
Katholischen Jungschar (DKA) schildert zentrale
menschenrechtliche und ökologische Risiken des
EU-Mercosur-Abkommens anhand der bisher ver-
öffentlichten Vertragstexte. Ferner analysiert sie,
inwieweit der angestrebte Vertrag die erforderliche
Regulierung schädlicher Warenströme behindern
könnte.
Starker Zugriff auf natürliche
Foto: Martin Katz/Greenpeace
Ressourcen
Die Untersuchung der Handelsbeziehungen zwi-
schen EU und Mercosur zeigt, dass die Importe
der EU zu zwei Dritteln aus agrarischen und mine-
ralischen Rohstoffen bestehen. Aufgrund dieses
Abholzung in der Region Chaco in Argentinien: „So beginnt
überproportionalen Zugriffs auf die natürlichen
der Klimawandel“.
Ressourcen des Mercosur trägt die EU eine große
Mitverantwortung für Umweltzerstörungen und
Menschenrechtsverletzungen in der südamerika- Treiber der Agrarexpansion:
nischen Region. Die in dem Handelsabkommen Quoten für Rindfleisch und
geplanten Zollsenkungen würden die Mengen der
gehandelten Rohstoffe dabei noch vergrößern.
Bio-Ethanol
Auch die dem Mercosur angebotenen zusätzlichen
EU-Sojaeinfuhr: zollbegünstigten Quoten für den Export von Fleisch
Eine sozial-ökologische Hypothek und Bio-Ethanol drohen, existierende sozial-öko-
logische Konflikte zu verschärfen. So bedeutet die
Die schwerste Hypothek im Bereich des Agrarhan- Bio-Ethanolquote von insgesamt 650.000 Tonnen
dels stellen die EU-Sojaimporte dar. Die Sojaanbau- eine Versechsfachung gegenüber bisherigen Im-
fläche im Mercosur, die für Exporte in die EU belegt portmengen aus dem Mercosur. Das begünstigt eine
wird, beläuft sich auf circa 13 Millionen Hektar – ein weitere Expansion des Anbaus von Zuckerrohr, dem
Drittel der Fläche Deutschlands. Da aber nur 13 Pro- hauptsächlichen Rohstoff für die südamerikanische
zent der EU-Sojaimporte als entwaldungsfrei gelten, Bio-Ethanolerzeugung.
ist die europäische Nachfrage ein wichtiger Treiber Die angebotenen Quoten für Rind- und Hühner-
für Rodungen, Treibhausgas-Emissionen und Land- fleisch wiederum stellen eine Vergrößerung um
und Menschrechtskonflikte in Südamerika. die Hälfte gegenüber bisherigen Importmengen
Dennoch enthält der Handelsvertrag keine Ver- dar. Als besonders problematisch erscheint hier
einbarungen über eine Ökologisierung des Soja- die Rindfleischquote über 99.000 Tonnen, da die
5
EU-Mercosur-Abkommen: Risiken für Klimaschutz und Menschenrechte
Erschließung von Weideland ein wesentlicher Trei- betreffen, die im Verdacht stehen, Rückstände ver-
ber von Rodungen der brasilianischen Amazonas- botener Pestizide zu enthalten oder Grenzwerte für
wälder und der Trockenwälder des Gran Chaco in Pestizidrückstände zu überschreiten.
Argentinien und Paraguay ist.
Hohe Zahl von Pestizidvergiftungen
Lebensräume der Indigenen
Diese Lücke ist umso problematischer, weil in den
schrumpfen
Mercosur-Ländern zahlreiche hochgiftige Pestizid-
Zu den besonders Betroffenen der Expansion von wirkstoffe in der Landwirtschaft verwendet wer-
Rinderherden oder Zuckerrohrfeldern gehören in- den, von denen ein Teil in der EU verboten oder
digene Gruppen wie die Ayoreo in Paraguay oder nicht zugelassen ist. Diese Pestizide sind vor allem
die Guarani-Kaiowá in Brasilien. Für sie kommt für die Menschen eine Gefahr, die sie auf den Feldern
erschwerend hinzu, dass die Demarkierung von ausbringen oder die am Rande von Plantagen leben.
Indigenengebieten häufig mangelhaft und stark Allein in Brasilien starben nach einer Auswertung
umkämpft ist. dortiger Regierungsstatistiken zwischen 2008 und
2017 mehr als 7.200 Menschen an Pestizidvergiftun-
gen. Allerdings könnte die Zahl der Todesfälle noch
weit höher liegen, weil es aufgrund mangelhafter
Registrierung eine hohe Dunkelziffer gibt.
Der Einsatz von Pestiziden beunruhigt mittler-
weile auch UN-Institutionen. Sie warnen unter
anderem davor, dass in Brasilien Sprüheinsätze
mitunter gezielt zur Vertreibung Indigener ein-
gesetzt werden. Der UN-Menschenrechtsausschuss
verabschiedete 2019 einen Beschluss, der Paraguay
für schwere Vergiftungen mit verbotenen Pestiziden
verantwortlich macht, weil die dortigen Behörden
nicht gegen illegale Sprüheinsätze auf Sojafeldern
vorgegangen sind.
Beseitigung von Pestizidzöllen und
Hürden für Regulierung
Die Lebensräume von Indigenen werden immer weiter
Foto: Florian Kopp / MISEREOR
eingeschränkt. Die Regulierungsunterschiede zwischen EU- und
Mercosur-Staaten machen sich auch deutsche Unter-
Besonders besorgniserregend ist die Situation in nehmen zunutze. So verkaufen nach einer jüngsten
Brasilien, wo unter Präsident Jair Bolsonaro die Untersuchung BASF und Bayer in Brasilien jeweils
Demarkierung nicht nur vollständig zum Erliegen ge- mindestens zwölf Pestizidwirkstoffe, die in der EU
kommen ist, sondern existierende Demarkierungen nicht zugelassen sind.
einer Revision unterzogen werden. Diese rechtliche Indes könnte das EU-Mercosur-Abkommen den
Unsicherheit ermutigt wiederum Bergbau-, Vieh- Verbrauch der Pestizide im Mercosur weiter ankur-
und Holzbetriebe zur oftmals gewaltsamen Invasion beln, denn es sieht vor, die Zölle auf Pestizide und
in indigenen Territorien. andere Chemikalien zu senken oder gänzlich zu
beseitigen. Die Chemiezölle im Mercosur betragen
Risiken für Lebensmittelsicherheit bisher bis zu 18 Prozent.
Strengeren Pestizidregulierungen wiederum legt
Das Abkommen birgt daneben spezifische Risiken das Abkommen zusätzliche Hürden in den Weg, vor
für die Lebensmittelsicherheit, da das EU-Vorsorge- allem aufgrund der mangelnden Verankerung des
prinzip nicht in dem Kapitel über gesundheitspoli- Vorsorgeprinzips. So könnten etwa die Mercosur-
zeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen Staaten den Streitschlichtungsmechanismus des
(SPS) verankert ist. Aufgrund dieses Defizits können Vertrags aktivieren, wenn die EU zulässige Grenzwerte
EU und Mercosur sich nicht auf das Vorsorgeprin- von Pestiziden absenkt oder ein Ende der Zulassung
zip stützen, um die Einfuhr bedenklicher Waren hochgiftiger Produkte erwägt, etwa des im Mercosur
präventiv zu verhindern. Das kann u.a. Agrargüter überaus häufig verwendeten Pestizids Glyphosat.
6
Zusammenfassung
Sicherung billiger Rohstoffe: Grund- Landkonflikten zu ahnden. Ein Artikel des Nach-
sätzliches Verbot von Exportsteuern haltigkeitskapitels enthält diesbezüglich nur eine
Verpflichtung der Vertragsparteien, die Einbindung
Daneben sind die Mercosur-Staaten wichtige Liefe- Indigener in die Lieferketten von Forstprodukten
ranten von mineralischen und energetischen Roh- zu fördern, wozu diese ihre „vorherige informierte
stoffen. Manche davon sind für die EU-Industrie Zustimmung“ geben sollen.
unverzichtbar, darunter Eisenerz und Kaolin aus Das aber ist nur eine sehr verstümmelte Variante
Brasilien oder Silber und Kupfer aus Argentinien. des anspruchsvolleren UN-Konzepts der freien, vor-
Damit die Versorgung der EU mit diesen Rohstoffen herigen und informierten Zustimmung. Denn dieses
billig bleibt, enthält das Abkommen ein grundsätz- verlangt die Zustimmung Indigener bei jeglicher
liches Verbot von Steuern und Abgaben auf Exporte. Nutzung ihrer Territorien, und nicht einfach ihre
Drei Jahre nach seinem Inkrafttreten soll keine der Ver- Beteiligung an der Ressourcenausbeutung.
tragsparteien Exportabgaben einführen oder aufrecht-
erhalten – es sei denn, sie behält sich Ausnahmen vor. Leerstelle Menschenrechtsklausel
Von dieser Möglichkeit haben bisher aber nur Ar-
gentinien und Uruguay für eine begrenzte Zahl von Zudem ist in den bisher veröffentlichten Vertrags-
Produkten Gebrauch gemacht. Insofern wäre die der- teilen die in vergleichbaren EU-Abkommen übliche
zeit in Brasilien diskutierte Wiedereinführung von Menschenrechtsklausel noch nicht enthalten. Daher
Exportsteuern auf Bergbauprodukte wie das Eisenerz lässt sich nicht analysieren, ob sie die bekannten
ein Verstoß gegen das EU-Mercosur-Abkommen. Schwächen dieses Instruments beseitigen würde.
Zwar erlaubt diese Klausel grundsätzlich die Aus-
Eisenerzkatastrophe: setzung von Handelspräferenzen bei Menschen-
Verletzung von Sorgfaltspflichten rechtsverstößen, doch sind die Hürden für ihre
Aktivierung derart hoch, dass sie bisher nur selten
Zugleich gehen die europäischen Eisenerzimporte angewandt wurde, meist bei schweren Verstößen
mit einigen der schwersten Menschenrechtsverlet- wie Staatsstreichen. Zudem fehlen ihr Monitoring-
zungen einher, für die EU-Konzerne entlang ihrer und Beschwerdeinstanzen. Auch erlaubt die Klausel
Lieferketten mitverantwortlich sind, etwa die Ka- keine Schutzmaßnahmen, wenn diese gegen Bestim-
tastrophe von Brumadinho im Bundesstaat Minas mungen der Handelsverträge verstoßen. Verschärfen
Gerais. Dort betreibt der brasilianische Bergbaukon- etwa die im EU-Mercosur-Abkommen verabredeten
zern Vale eine Eisenerzmine. Doch im Januar 2019
brach der Damm eines Rückhaltebeckens und eine
riesige Abraumwelle zerstörte ein Dorf und tötete
Foto: Florian Kopp / MISEREOR
272 Menschen. Kurz zuvor aber hatte das deutsche
Prüfunternehmen TÜV SÜD die Stabilität des Damms
trotz erheblicher Mängel zertifiziert.
Obgleich Konzerne bei der Brumadinho-Katastro-
phe und in anderen Fällen ihre Sorgfaltspflicht ver-
letzten, enthält das EU-Mercosur-Abkommen keine
verbindlichen Regelungen zur Unternehmensver-
antwortung. Zwar gibt es im Nachhaltigkeitskapitel
des Vertrags einen Artikel über das „verantwor-
tungsvolle Management von Lieferketten“. Doch
ist dieses Kapitel nicht durchsetzbar, weil es vom
zwischenstaatlichen Streitschlichtungsverfahren
des Abkommens ausgeklammert ist.
Mangelhaft: Instrumente zur Verhin-
derung von Landkonflikten
Grundsätzlich sind die in dem Vertrag vorgese-
henen Schutzinstrumente für Mensch und Natur
überaus defizitär. So gibt es bisher keine effektiven
Maßnahmen, um Menschenrechtsverletzungen bei Häufig prekär: die Menschenrechtssituation in den Mercosur-Staaten.
7
EU-Mercosur-Abkommen: Risiken für Klimaschutz und Menschenrechte
Agrarquoten die Landkonflikte, dürften diese Präfe- Insofern verdeutlicht der Vertragsentwurf einmal
renzen dennoch nicht ausgesetzt werden. mehr die große Dringlichkeit einer grundlegenden
Reform der EU-Handelspolitik. Die folgenden Ele-
Ratifizierung unsicher: mente könnten Teil einer solchen Reform sein.
• Die EU-Handelsbeziehungen gehören auf den
Vorbehalte mehrerer Regierungen
Prüfstand: In welchen Ländern gefährden sie
Seit der Verkündung der Grundsatzeinigung zwi- Mensch und Natur sowie eine sozial-ökologische
schen EU und Mercosur reißt die Kritik an dem Transformation? Eine solche Analyse müsste in
geplanten Abkommen nicht ab. Ob es tatsächlich einem partizipativen Prozess unter Einbeziehung
in Kraft treten wird, ist daher unklar. Derzeit wer- der Zivilgesellschaft und der Parlamente der EU
den die Verhandlungsergebnisse einer juristischen und der jeweiligen Partnerländer erfolgen.
Prüfung unterzogen und müssen anschließend in
• Anschließend bräuchte es eine ebenso inklusive
alle EU-Sprachen übersetzt werden. Erst darauf
Diskussion der geeignetsten Instrumente für eine
folgen die Unterzeichnung und der Beginn des
solche Transformation der Handelsbeziehungen.
Ratifizierungsverfahrens.
Hierzu müssten auch rechtliche Voraussetzungen
Bleibt es dabei, dass das Handelsabkommen Teil
gehören wie z.B. Nachhaltigkeitskriterien für
eines umfassenderen Assoziationsabkommens wer-
Güter, die den Walderhalt beeinträchtigen (sog.
den soll, müssten auf EU-Seite neben dem Rat der EU
„Forest Risk Commodities“ wie Soja, Rindfleisch
und dem Europaparlament auch die 27 EU-Mitglied-
oder Eisenerz).
staaten ihre Zustimmung erteilen. Doch äußerten
bereits mehrere Länder Vorbehalte. • Entscheidungen über die Aufnahme von Handels-
Nach den letztjährigen Amazonasbränden und verhandlungen dürften erst nach partizipativ
wegen der hochproblematischen Rolle der brasi- durchgeführten Folgenabschätzungen ihrer so-
lianischen Regierung kündigte die französische zialen, ökologischen und menschenrechtlichen
Regierung an, sie könne das Abkommen unter Risiken getroffen werden.
diesen Bedingungen nicht unterzeichnen. Irlands
• Voraussetzung für die Aufnahme von Handelsgesprä-
Parlament forderte die Regierung auf, gegen das
chen müsste die Ratifizierung und nachweisbare
Abkommen zu stimmen. Auch die österreichische
Umsetzung multilateraler Umweltabkommen und
Regierung lehnt es in der bisherigen Form ab. Das
internationaler Menschenrechtsabkommen sein.
Parlament der Wallonie fasste ebenfalls einen ab-
lehnenden Beschluss, der auch eine Zustimmung der • Die Handelsverträge bräuchten effektive Men-
belgischen Zentralregierung verhindert. Anfang Juni schenrechtsklauseln, die Monitoring- und Be-
2020 stimmte auch die zweite Kammer des nieder- schwerdeinstanzen umfassen, bei Verstößen eine
ländischen Parlaments gegen das EU-Mercosur-Ab- Aussetzung von Präferenzen ermöglichen und
kommen – u.a. weil es keine durchsetzbaren Regeln eine Revision der Abkommen nach ihrem Inkraft-
zum Schutz des Amazonas oder zur Verhinderung der treten erlauben.
illegalen Entwaldung enthält. Diese Entscheidung ist
• Nachhaltigkeitskapitel müssten mit den übri-
zwar nicht bindend für die holländische Regierung,
gen Teilen der Handelsabkommen gleichstellt
diese kann sie aber nicht ignorieren, ohne einen
und mit Sanktionsoptionen versehen werden.
Misstrauensantrag zu riskieren. Zudem trugen
Ferner sollten sie um verbindliche Regeln zur
auch Parlamentarier*innen der Regierungsparteien
Unternehmensverantwortung und effektivere
den Beschluss mit. Die deutsche Bundesregierung
zivilgesellschaftliche Monitoring- und Beschwer-
wiederum hält an ihrer Zustimmung fest.
demechanismen ergänzt werden.
Elemente einer handelspolitischen • Ergänzend sollten Deutschland, Österreich und die
anderen EU-Mitgliedstaaten Lieferkettengesetze
Reform
verabschieden. Auch die EU sollte eine Regulierung
Die Analyse der bisher vorliegenden Vertragstexte menschenrechtlicher und ökologischer Sorgfalts-
zeigt, dass das EU-Mercosur-Abkommen nicht den pflichten für Unternehmen beschließen. Zu den
Anforderungen an ein zeitgemäßes Handelsabkom- Regelungsgegenständen sollte u.a. ein Verbot der
men genügt. Es hilft weder dabei, Produktion und Produktion und des Exports derjenigen Pestizide
Handel umweltverträglicher zu gestalten, noch Men- gehören, die in der EU und den Mitgliedstaaten aus
schenrechtsverletzungen entlang der Wertschöp- Gründen des Schutzes der Gesundheit von Mensch
fungsketten zu vermeiden. und Tier oder der Umwelt nicht zugelassen sind.
8
1 – Kapitelname
1. Einführung
I
n vielen Teilen der Welt verschärfen sich soziale werden hier die offensiven Interessen europäischer
und ökologische Krisen. Ein „Weiter so“ der und deutscher Unternehmen, deren Exporte in den
bisherigen Liberalisierungspolitik der Euro- Mercosur durch das Abkommen zunehmen könnten,
päischen Union (EU) ist damit nicht mehr tragbar. seien dies Autos- und Autoteile, Maschinen, Medika-
Allein der hohe Anteil des Welthandels an den mente oder Chemikalien (etwa Pestizide).3
Treibhausgasen verdeutlicht dies: So stiegen die im Allerdings weicht die Publikation in einem Punkt
Welthandel enthaltenen Kohlendioxid-Emissionen von üblichen Folgenabschätzungen der Handels-
in den vergangenen 15 Jahren von einem Viertel abkommen ab. Denn diese konzentrieren sich in
auf ein Drittel der globalen Gesamtemissionen.1 der Regel darauf, ob und inwieweit ein Abkommen
Vor diesem Hintergrund war es umso irritierender, den Status quo des Handelsaustauschs verändert
dass die EU-Kommission Ende Juni 2019 verkündete, und welche Implikation dies haben könnte. Eine
sie habe eine Grundsatz-Einigung über ein Handels- solche Betrachtung ist jedoch unzureichend. Denn
abkommen mit dem Mercosur erzielt.2 Dem süd- heutzutage stellt sich immer drängender die Frage,
amerikanischen Staatenbund gehören Argentinien, ob ein solcher Vertrag eine Abkehr von historisch
Brasilien, Paraguay und Uruguay an. Bezogen auf gewachsenen Handelsbeziehungen ermöglicht, die
die Bevölkerungszahl wäre es der größte Handels- die sozial-ökologische Krise verschärfen. Denn diese
vertrag der EU mit rund 710 Millionen Menschen. Krise hat mittlerweile für die Menschheit existen-
Kurz nach dieser Mitteilung machte Brasilien zielle Ausmaße angenommen.
wegen der erheblichen Zunahme der Amazonas- Mit einem breiteren Bewertungsmaßstab be-
Brände und gewaltsamer Landkonflikte, die von der schränkt sich die Studie daher nicht auf Abschät-
aktuellen Regierung auch noch geschürt wurden, zungen veränderter Handelsströme und ihrer
weltweit Schlagzeilen. Da die brasilianische Regie- Auswirkung auf Umwelt und Menschenrechte. Sie
rung die umwelt- und menschenrechtlichen Ziele analysiert zusätzlich, inwieweit der angestrebte Ver-
der EU offen missachtet, gerät die EU-Handelspolitik trag die Handlungsmöglichkeiten der Vertragsstaa-
seither immer stärker unter Rechtfertigungsdruck. ten für eine Reduktion und Regulierung schädlicher
Die Handelsgespräche dauerten über 20 Jahre Warenströme einschränken oder ausweiten würde.
und erfolgten in 38 Verhandlungsrunden, die durch
Die Kernfrage lautet: Leistet das Handelsabkommen
teils mehrjährige Pausen unterbrochen wurden.
einen ausreichenden Beitrag zur erforderlichen
Allerdings ist das Handelsabkommen – es soll Teil
sozial-ökologischen Transformation und zur De-
eines umfassenderen Assoziationsabkommens wer-
karbonisierung des Wirtschaftens?
den – längst nicht abgeschlossen. Denn bisher
wurde es weder unterzeichnet noch ratifiziert. Das Grundlage der Bewertung sind dabei die Texte des
bedeutet auch: Es kann durchaus noch scheitern. Handelsteils des EU-Mercosur-Abkommens, die die
Diese Möglichkeit steht momentan im Raum, denn EU-Kommission im Juli 2019 auf ihrer Webseite ver-
in mehreren EU-Mitgliedstaaten gibt es erhebliche öffentlicht hat.4 Das geplante übergeordnete Assozia-
Vorbehalte der Regierungen und der Parlamente tionsabkommen soll drei Säulen umfassen: neben
gegen den Vertrag, etwa in Frankreich, Österreich, Handel auch politischer Dialog und Kooperation. Bis-
Irland, Belgien und den Niederlanden. her hat die EU-Kommission jedoch nur Teile der han-
Worin besteht die Kritik an dem Vertrag seitens delspolitischen Säule des Assoziationsabkommens
der Zivilgesellschaft in der EU und dem Mercosur? veröffentlicht; den vollständigen Text des Assozia-
Was sind die menschenrechtlichen und ökologischen tionsabkommens hält sie noch unter Verschluss.
Risiken? Auf diese Fragen antwortet die vorliegende Insofern fehlen zum Zeitpunkt der Veröffentlichung
Publikation. Sie konzentriert sich dabei zum einen dieses Textes einige relevante Vertragsteile für eine
auf die wichtigsten Produkte, die die EU aus den Gesamtbewertung des Abkommens, darunter die
Mercosur-Staaten importiert: Agrargüter und Roh- üblicherweise enthaltene Menschenrechtsklausel
stoffe. Zum anderen analysiert sie die Instrumente, oder die konkreten Verpflichtungslisten zu den
mit denen das Abkommen die Risiken für Mensch Kapiteln über den Güterhandel, die Investitionen
und Natur abfedern soll. Nicht näher behandelt und die öffentlichen Ausschreibungen.
9
EU-Mercosur-Abkommen: Risiken für Klimaschutz und Menschenrechte
2. EU-Mercosur-Beziehungen:
Verfestigter Extraktivismus
D
ie Handelsbeziehungen der EU zum Mercosur palette beider Regionen wider. Die EU-Exporte in
sind geprägt durch einen starken Zugriff auf den Mercosur setzen sich zu rund 84 Prozent aus
die natürlichen Ressourcen der vier süd- verarbeiteten Gütern zusammen (siehe Grafik 3).
amerikanischen Länder. Schon seit Jahrzehnten Ganz anders hingegen die Mercosur-Exporte in
importiert die EU große Mengen von Agrarprodukten die EU: Sie bestehen zu rund drei Vierteln aus agra-
und Rohstoffen aus den Mercosur-Staaten, die dort rischen und mineralischen Rohstoffen, wobei auf
für zahlreiche Landkonflikte sowie eine erhebliche Agrarprodukte der Löwenanteil entfällt (siehe Gra-
Zunahme der Treibhausgasemissionen und des fik 4). Aufgrund dieses überproportionalen Zugriffs
Verlusts der Artenvielfalt verantwortlich zeichnen. auf die natürlichen Ressourcen des Mercosur trägt
Die EU kann sich dabei auch nicht hinter der die EU eine große Mitverantwortung für Umwelt-
gestiegenen Nachfrage aus Asien verstecken. Denn zerstörungen und Menschenrechtsverletzungen in
trotz der gewachsenen Bedeutung Chinas, das vor der südamerikanischen Region. Die in dem Han-
wenigen Jahren der größte Abnehmer der Merco- delsabkommen geplanten Zollsenkungen würden
sur-Waren wurde, bleibt die EU der zweitwichtigste die Mengen der gehandelten Rohstoffe dabei noch
Absatzmarkt für die Güterexporte des südamerika- vergrößern.
nischen Verbunds (siehe Grafik 1).
GRAFIK 1
Mercosur-Exporte: Wichtigste Abnehmer
(in Mrd. US-Dollar)
Quelle: Aladi 2020
70
60
Mrd. US-Dollar
50
40
30
20
10
0
3
04
05
06
08
09
2
07
0
6
18
14
13
15
12
17
11
0
0
1
1
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Jahr
EU
China
USA
Im bilateralen Handel mit dem Mercosur erzielte
Foto: Florian Kopp / MISEREOR
die EU seit 2012 ununterbrochen einen Handels-
überschuss, der sich 2018 auf rund zweieinhalb
Milliarden Euro belief (siehe Grafik 2).
Der extraktivistische, das heißt stark auf die
Ressourcenausbeutung fokussierte Charakter des
EU-Verhältnisses zum Mercosur spiegelt sich in der Soja, soweit das Auge reicht. Die ursprüngliche Vegetation des
extrem ungleichen Zusammensetzung der Export- argentinischen Chaco wird verdrängt.
102. EU-Mercosur-Beziehungen: Verfestigter Extraktivismus
GRAFIK 2
EU: Handelsbilanz mit dem Mercosur (Warenhandel in Mrd. Euro)
Quelle: Europäische Kommission 2019
60
50
40
Importe
Warenhandel in Mrd. Euro
30 Exporte
Saldo
20
10
0
-10
-20
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Jahr
Während auf Mercosur-Seite Brasilien das han- Da der Mercosur mit dem geplanten Handelsabkom-
delspolitische Schwergewicht darstellt, spielt auf men die Importzölle auf 91 Prozent der EU-Waren
EU-Seite Deutschland diese Rolle. Die Bundesre- sukzessive beseitigt, verheißt die EU-Kommission
publik ist zugleich der entscheidende Urheber für deutschen Exporteuren hohe Zusatzgewinne im
das Handelsdefizit des Mercosur gegenüber der EU. Mercosur. Die wichtigsten Produkte, die Deutsch-
Mit 15,4 Milliarden Euro entfiel rund ein Drittel der land dorthin verkauft, sind Maschinen, Autos und
EU-Exporte im Jahr 2018 auf Deutschland. Da die Chemikalien. Für die Autoindustrie würden die
Bundesrepublik zugleich nur Waren im Wert von Zollsenkungen dabei besonders stark ausfallen.
6,3 Milliarden Euro importierte, erzielte sie einen Die Zölle auf Autos (derzeit 35 Prozent) und auf
großen Überschuss von 9,1 Milliarden Euro im Han- Autoteile (14 bis 18 Prozent) sollen weitgehend
del mit dem Mercosur.5 beseitigt werden.6
GRAFIK 3 GRAFIK 4
EU-28: Exporte in den Mercosur 2018 EU-28: Importe aus dem Mercosur 2018
Quelle: Europäische Kommission 2019 Quelle: Europäische Kommission 2019
Bergbau/
Treibstoffe
7,9 Mrd. Euro
Verarbeitete Güter
37,9 Mrd. Euro
Agrarprodukte
22,5 Mrd. Euro
Andere
1,6 Mrd. Euro Verarbeitete
Güter
Agrarprodukte 11,0 Mrd. Euro
2,5 Mrd. Euro
Bergbau/
Treibstoffe Andere
3,1 Mrd. Euro 1,2 Mrd. Euro
11EU-Mercosur-Abkommen: Risiken für Klimaschutz und Menschenrechte
3. Agrarhandel:
Zugriff auf Land und Wald
U
m den Beitrag des EU-Mercosur-Abkommens geringerem Maße beim Rinderfutter beigemischt
zur erforderlichen sozialen-ökologischen wird. Da die EU auf das proteinreiche Futtermittel
Transformation abschätzen zu können, sind angewiesen ist, genießt Soja hier schon seit Jahr-
sowohl die bereits existierenden Handelsströme als zehnten Zollfreiheit.
auch gegebenenfalls hinzukommende Mengen zu be- Die Sojaanbaufläche im Mercosur, die für Exporte
rücksichtigen. Beide Facetten werden im Folgenden in die EU belegt wird, ist immens. Agrarforscher*in-
für den Agrarhandel untersucht. nen schätzten sie auf circa 13 Millionen Hektar.7 Das
entspricht über einem Drittel der Fläche Deutsch-
3.1. lands von 35,7 Millionen Hektar. Da nur 13 Prozent
der EU-Sojaimporte als entwaldungsfrei gelten, trägt
Eine schwere Hypothek:
die europäische Nachfrage große Verantwortung
Die hohe Bedeutung der Futtermittel für Rodungen und Treibhausgas-Emissionen in
Die Agrarimporte machen über die Hälfte der EU- Südamerika.8
Einfuhren aus dem Mercosur aus. Welches dabei die Die gesamte Sojaanbaufläche in den Mercosur-
bedeutendsten Güter sind, zeigen die Statistiken der Staaten summiert sich derzeit auf rund 58 Millionen
Europäischen Kommission (siehe Grafik 5). Hektar, davon entfallen auf Brasilien 35,8 Millionen,
Argentinien 17,5 Millionen, Paraguay 3,5 Millionen
GRAFIK 5 und Uruguay 1,1 Millionen Hektar. Allein die Sojafel-
EU-Agrarimporte aus dem Mercosur 2018 der Brasiliens entsprechen somit der Größe Deutsch-
Quelle: Europäische Kommission 2019 lands. Das brasilianische Agrarministerium schätzt,
dass sich diese Fläche bis zur Ernte 2028/29 um fast
10 Millionen auf 45,3 Millionen Hektar vergrößert.
Sojaschrot Andere Bei dieser Abschätzung ist ein möglicher Nachfra-
5.504 Mio. Euro 5.439 Mio. Euro geimpuls durch das EU-Mercosur-Abkommen noch
nicht einmal enthalten.9
Die projektierte Ausweitung der brasilianischen
Sojafelder alarmierte das Gemeinsame Forschungs-
zentrum der EU, das jüngst eine Folgenabschätzung
der europäischen Nachfrage auf die Umwelt in Bra-
silien vorlegte.10 Danach führt der brasilianische
Sojabohnen Sojaanbau nicht nur zu einer direkten Entwaldung
2.027 Mio. Euro
in der Trockensavanne des Cerrado und den Regen-
wäldern Amazoniens, sondern auch zu indirekten
Kaffee/Tee Getreide Landnutzungsänderungen. Da Weideland in Süd-
1.958 Mio. Euro 847 Mio. Euro und Zentralbrasilien in Sojafelder umgewandelt
Fruchtsäfte Rindfleisch werde, komme es zu einer Verdrängung der Vieh-
1.237 Mio. Euro 1.189 Mio. Euro wirtschaft in die nördlichen Bundesstaaten, vor
allem nach Amazonien.
Setzen sich die erhöhten Entwaldungsraten der
Deutlich wird: Sojabohnen und -schrot sind gemes- letzten Jahre fort, werde Brasilien sein Reduktions-
sen am Einfuhrwert die wichtigsten Agrarprodukte, ziel für die Treibhausgase, zu dem es sich unter dem
die die EU aus dem Mercosur importiert. Soja dient Pariser Abkommen verpflichtete, weit verfehlen, so
als proteinreicher Bestandteil des Kraftfutters in das Forschungszentrum. Bei fortgesetzten Rodungen
der industriellen Viehwirtschaft, das vor allem beim für neue Sojafelder komme es nicht zu einer Sen-
Futter von Geflügel und Schweinen sowie in etwas kung der CO2-Emissionen um 22 Millionen Tonnen
123. Agrarhandel: Zugriff auf Land und Wald
bis 2030, wie im Nationalen Klimaschutzbeitrag
Brasiliens angegeben, sondern zu einer zusätzlichen Argentinien:
kumulierten Emission von 900 Millionen Tonnen
Exportsteuern auf Soja
CO2. Um weitere Entwaldung zu verhindern, emp-
fiehlt das Forschungszentrum daher, das geplante
Handelsabkommen von der Einhaltung „strikter
Umweltauflagen für Agrargüter“ abhängig zu ma-
D ie Exportsteuern auf Soja und andere Pro-
dukte sind für Argentinien völlig unverzicht-
bar, gerade in der aktuellen Situation einer
chen.11 Genau das ist jedoch nicht der Fall. Verschärfung der Haushaltslage durch einen
Das Nachhaltigkeitskapitel des EU-Mercosur-Ab- erheblichen Kapitalabzug und konfliktiver Ver-
kommens enthält zwar Verpflichtungen zur „ef- handlungen über eine Erleichterung der argen-
fektiven Umsetzung“12 multilateraler Umweltab- tinischen Auslandsschulden.13 Derzeit liegen die
kommen, darunter die Biodiversitätskonvention Soja-Exportsteuern bei 33 Prozent.14
und das Pariser Klimaschutzabkommen. Doch sind 2019 brachten die Exportsteuern auf Soja –
diese Bestimmungen nicht wirksam durchsetzbar, sie betrugen damals 26 Prozent – dem argenti-
weil das gesamte Nachhaltigkeitskapitel vom Streit- nischen Staat Einnahmen von ca 4,7 Milliarden
schlichtungsmechanismus des Handelsabkommens US-Dollar.15 Ein Teil der Einnahmen aus den
ausgenommen ist. Exportsteuern wurde bis 2018 direkt für die Finan-
Diese Schwäche hat praktische Folgen. Denn ob- zierung sozialer Infrastrukturen wie Kranken-
gleich es wissenschaftlich als unabweisbar gilt, häuser, Schulen oder Wohnungen verwendet.
dass der Anbau von Soja im Mercosur und deren Im Jahr 2009 richtete die damalige Regierung
Import durch die EU die Artenvielfalt und das Kli- dafür einen Solidarfonds für die argentinischen
ma gefährdet, können im Rahmen des Abkommens Provinzen und Kommunen ein (Fondo Federal
weder gegen die EU noch den Mercosur handels- Solidario), in den 30 Prozent der Exportsteuer-
beschränkende Maßnahmen ergriffen werden. In Einnahmen flossen. Im Zuge von Sparmaßnah-
seiner derzeitigen Fassung enthält das Abkommen men löste die Regierung von Mauricio Macri
nicht einmal einen Ausstiegspfad aus den bestehen- diesen Fonds 2018 jedoch wieder auf.16
den umweltschädlichen Handelsbeziehungen.
Ein modernes Handelsabkommen dagegen müsste
einen klar definierten Beitrag zur notwendigen De- die eine progressive Ökologisierung des Anbaus von
karbonisierung der Wirtschaft leisten. Dazu könnte Soja und anderen Kulturen oder eine Reduktion des
es beispielsweise verbindliche Zeitpläne enthalten, Handels mit diesen Gütern vorsehen. Doch nichts
Foto: Bruno Kelly / Greenpeace
Die Ausweitung der brasilianischen Sojafelder bedeutet großflächige Zerstörung im Amazonas.
13EU-Mercosur-Abkommen: Risiken für Klimaschutz und Menschenrechte
GRAFIK 6
Mercosur-Exporte in die EU (2018) und zusätzliche Quoten
Quelle: Europäische Kommission 2019 / GRAIN 2019
700.000
650.000
600.000
500.000 469.000
392.000
400.000
Tonnen
300.000
200.000
200.000 180.000
99.000 102.000 100.000
100.000 60.000
10.000
0
Rindfleisch Hühnerfleisch Rohrzucker Bio-Ethanol Reis
(frisch/gefroren)
Exporte Mercosur → EU Zusätzliche Quoten
dergleichen findet sich in den bisher vorliegen- Sommer 2019 einigten, stehen dabei im Mittelpunkt
den Vertragstexten. Ganz im Gegenteil enthalten der öffentlichen Auseinandersetzung.19
sie Klauseln, die den Sojaabsatz in der EU noch Nach dieser Einigung gewährt die EU dem Merco-
stimulieren. sur zusätzliche zollbegünstigte Quoten für Fleisch,
So gibt es in einem Anhang über Exportabgaben Zucker, Reis und Bio-Ethanol. Eine Übersicht zeigt,
eine längere Liste von Produkten, bei denen sich dass die Rind20- und Hühnerfleischquoten, gemessen
Argentinien zu einer Absenkung der Exportsteuern an den bereits existierenden Mercosur-Exporten,
verpflichtet. Fünf Jahre nach Inkrafttreten des Ab- eine Vergrößerung um die Hälfte darstellen könnten,
kommens sollen dabei die Exportsteuern auf Soja bei den Bio-Ethanolquoten sogar um mehr als das
von derzeit 30 auf 18 Prozent des Warenwerts sinken, Sechsfache (siehe Grafik 6).
nach zehn Jahren auf 14 Prozent.17 Dadurch aber
verbilligt sich die Sojaeinfuhr in die EU, so dass die
Foto: Marizilda Cruppe EVE / Greenpeace
europäischen Tierfabriken das proteinreiche Futter-
mittel günstiger einkaufen können. Die europäische
Überschussproduktion von Fleisch und Milch würde
dadurch weiter unterstützt.18 Zudem wäre dies auch
ein erheblicher Aderlass für den argentinischen
Staatshaushalt (siehe Box auf Seite 13).
Das EU-Mercosur-Abkommen kann den Soja-Ver-
brauch auch indirekt weiter ankurbeln. Wenn Fleisch-
erzeuger im Mercosur die erweiterten EU-Importquo-
ten für Rind- und Hühnerfleisch ausschöpfen (siehe
unten), steigt der Futtermittelbedarf im Mercosur,
was wiederum den Sojaanbau stimuliert.
3.2.
Agrarquoten: Verstärkung des Drucks
auf Mensch und Natur
Das geplante Abkommen vergrößert die transat-
lantischen Warenströme durch Zollsenkungen und
die Ausweitung zollbegünstigter Einfuhrquoten.
Die Agrarquoten, auf die sich EU und Mercosur im Rinderfarmen sind Treiber von Waldverlust.
143. Agrarhandel: Zugriff auf Land und Wald
GRAFIK 7
Wie beeinflussen die Quoten EU-Exporte in den Mercosur (2018) und zusätzliche Quoten
die Mercosur-Exporte?
Quelle: Europäische Kommission 2019 / GRAIN 2019
E
35.000
ine Abschätzung der Folgen der neuen Im-
30.000
portquoten auf die Produktion der begüns- 30.000
tigten Agrargüter und ihren transatlantischen
25.000
Handel ist mit einigen Unsicherheiten behaftet.
So erfolgt ein Teil der Mercosur-Exporte bereits 20.000
Tonnen
heute unter Zollquoten, die in der Vergan-
genheit nicht immer vollständig ausgeschöpft 15.000
wurden, etwa die Quote für hochwertiges Rind- 10.000
10.000
fleisch (die sogenannte Hilton-Quote).21 Eine
5.000
solche gelegentliche Unterausschöpfung in 5.000 3.700
2.700
einzelnen Jahren kann auch nach der Einfüh- 771
0
rung der neu angebotenen Quoten nicht aus-
Käse Milchpulver Babynahrung
geschlossen werden. Ebenso ist es möglich,
dass Exporteure verstärkt auf die neuen Quoten
ausweichen und die bereits existierenden häu- Exporte EU → Mercosur
figer untergenutzt bleiben.
Zusätzliche Quoten
Doch auch eine Ausweitung ist möglich, bei
der nicht nur die Quoten ausgeschöpft, sondern
auch Exporte zu den höheren Zollsätzen jenseits Besondere Profiteure auf EU-Seite wären insofern
der Quoten zunehmen. Bereits heute führen die die exportorientierten Milcherzeuger, die einen
Mercosur-Staaten beispielsweise fast die Hälfte größeren Anteil ihrer Überschüsse im Mercosur
des Rindfleischs zu den höheren Zollsätzen absetzen könnten. Diese Aussicht führte bereits zu
außerhalb der existierenden Quoten ein.22 Das Protesten der südamerikanischen Milchbetriebe,
heißt: Rindfleisch aus dem Mercosur ist derart die um ihre Absatzmärkte in der Region fürchten.
wettbewerbsfähig, dass es auch zu höheren So forderten etwa argentinische Milcherzeuger eine
Zollsätzen in der EU verkauft werden kann. Ausklammerung ihrer Branche von dem geplanten
Ein solches Szenario – Ausschöpfung der Abkommen.24
„Intra-Quoten“-Mengen und Wachstum der Größere Auswirkungen sind daneben von den
„Extra-Quoten“-Mengen – wird durch die hohen Agrarquoten für Bio-Ethanol und Rindfleisch zu er-
Zolleinsparungen des Abkommens begüns- warten. Die Vergünstigungen für das in Südamerika
tigt. Der Brüsseler Think Tank Bruegel schätzt, hauptsächlich aus Zuckerrohr gewonnene Ethanol
dass die Exporteure allein durch die neuen bestehen aus einer zollfreien Quote über 450.000
Rindfleischquoten Zollzahlungen von rund Tonnen für die Verwendung in der chemischen
430 Millionen Euro einsparen. Für sämtliche Industrie und einer zollbegünstigten Quote über
neuen Quoten könne die Einsparung fast 920 200.000 Tonnen für die Nutzung als Biotreibstoff.
Millionen Euro betragen.23 Diese Extraprofite Diese Quoten dürften eine weitere Expansion des
erhöhen die Gewinnmargen der Rinderzucht, Zuckerrohranbaus im Mercosur stimulieren, vor
was deren Expansion in den Mercosur-Ländern allem in Brasilien, dem weltweit zweitgrößten Pro-
begünstigt. Durch die Zusatzgewinne können duzenten und Exporteur von Bio-Ethanol nach den
auch Exporte in die EU außerhalb der Quoten USA. Das brasilianische Agrarministerium schätzt,
profitabler werden. die Anbaufläche für Zuckerrohr könne in den kom-
menden zehn Jahren von 9 auf 10 Millionen Hekt-
ar steigen.25 Die zusätzliche Nachfrage durch das
Umgekehrt kann aber auch die EU-Exportwirtschaft EU-Mercosur-Abkommen ist bei dieser Schätzung
unter dem Abkommen von zollfreien Quoten für noch nicht einmal berücksichtigt. Bezogen auf den
Käse, Milchpulver und Babynahrung profitieren. Im Flächenbedarf ist das Zuckerrohr neben Soja und
Vergleich zu den existierenden EU-Exporten stellen Mais die wichtigste Ackerkultur in Brasilien.26
diese sogar eine erhebliche Vergrößerung dar: bei Zwar liegt das Zentrum des Zuckerrohranbaus
Käse um das Achtfache, bei Milchpulver um das im Süden des Landes, die stärkste Expansion fin-
Dreizehnfache (siehe Grafik 7). det jedoch im zentralen Westen und Nordosten des
15EU-Mercosur-Abkommen: Risiken für Klimaschutz und Menschenrechte
Landes statt, vor allem im artenreichen Cerrado.
Guarani-Kaiowá: Wachsender Druck Dieser Expansion ebnete Präsident Jair Bolsonaro
weiter den Weg, als er im November 2019 ein Dekret
auf indigene Territorien
aufhob, das den Zuckerrohranbau in Amazonien,
B esonderes Opfer der Zuckerrohrexpansion
sind die Indigenen Brasiliens, etwa die
Guarani-Kaiowá im Bundesstaat Mato Grosso
im Cerrado, im Feuchtgebiet des Pantanal sowie in
indigenen Territorien beschränkte. Das Dekret zur
agrarökologischen Zonierung des Zuckerrohrs hatte
do Sul, deren traditionelle Territorien immer 2009 der damalige Präsident Lula da Silva erlassen.27
stärker dem Zuckerrohranbau und anderen Besonderes Opfer der Aufhebung des Dekrets durch
Plantagen zum Opfer fallen. So bezog etwa der Bolsonaro sind die Indigenen Brasiliens (siehe Box
Bio-Ethanolhersteller Raízen – ein Joint Venture auf dieser Seite).
von Shell und Cosan – Zuckerrohr, das illegal
auf indigenen Territorien angebaut worden war. 3.3.
Zudem erleiden die Guarani-Kaiowá zahlreiche Rindfleisch: Treiber von Waldverlust
gewalttätige Übergriffe von Sicherheitskräften
und Plantagenbetreibern sowie Vergiftungen
und Klimawandel
durch die Pestizideinsätze auf den vorrücken- Nicht minder problematisch sind die zollbegüns-
den Feldern.28 tigten Quoten von insgesamt 99.000 Tonnen Rind-
Die mangelnde Demarkierung von Indige- fleisch (55.000 Tonnen frisches, 44.000 Tonnen
nengebieten erhöht dabei die Rechtsunsicher- gefrorenes Fleisch), die die EU dem Mercosur ge-
heit für deren Bewohner*innen. Nachdem die währt. Während in der EU die verschärfte Preis-
Demarkierung bereits in den letzten Jahren konkurrenz besonders jene Viehbetriebe bedroht,
stark sank, ist sie unter Präsident Bolsonaro die tiergerechte Weidehaltung betreiben, gehören
vollständig zum Erliegen kommen.29 Wiederholt im Mercosur die Rinderherden zu den gefährlichen
bekräftigte Bolsonaro, künftig keine einzige Treibern der Entwaldung.
Demarkierung zugunsten der Indigenen zu JBS, Marfrig und Minerva, die größten Rindfleisch-
autorisieren. Stattdessen plant er eine Umkeh- produzenten Brasiliens, die auch den EU-Markt
rung des Prozesses, in dem er bereits erfolgte beliefern, haben kein Kontrollsystem ihrer Liefer-
Demarkierungen einer Revision unterziehen ketten, das die entwaldungsfreie Herkunft ihres
lässt. Um seine Politik durchzusetzen, besetzte Schlachtviehs garantieren könnte. Viele ihrer Lie-
er die Führung der Indigenenbehörde FUNAI feranten beziehen Rinder, die auf gerodeten Amazo-
(Fundação Nacional do Índio) mit einem ehe- nasflächen gemästet werden.31 Satellitenaufnahmen
maligen Kommissar der Bundespolizei und zeigen, dass sich 70 Prozent der jüngst stark zuge-
Gefolgsmann der Agrarlobby.30 nommen Amazonasbrände in den mutmaßlichen
Herkunftsregionen des Schlachtviehs dieser drei
Firmen ereigneten.32 Im Dezember 2019 veröffent-
lichten Nichtregierungsorganisationen, darunter
Greenpeace Brasilien, daher einen offenen Brief, in
dem sie Investoren vor dem Kauf von Anteilen an
JBS und Marfrig warnten.33 Doch die Brandrodung
zur Erschließung von Weideflächen hat nicht nur
in Amazonien zugenommen, sondern auch in den
Trockenwäldern der Gran-Chaco-Region, die sich
über Brasilien, Bolivien, Argentinien und Paraguay
Foto: Reinart / MISEREOR
erstreckt (siehe Box auf Seite 17).
Die Nichtregierungsorganisation GRAIN schätzte
die Klimaeffekte der Agrarquoten ab, auf die sich EU
und Mercosur im Sommer 2019 verständigt haben.
Demnach erzeugen Produktion und Handel der acht
Indigene Kinder des Volkes der Guaraní-Kaiowá im Agrarprodukte, für die Importquoten vereinbart
Bundesstaat Mato Grosso do Sul mit einem Protestplakat: wurden, schon jetzt Emissionen von 25,5 Millionen
„Wir kämpfen für unser Recht bis zum Tod. Territorium der Tonnen CO2-Äquivalenten pro Jahr.38
Gerechtigkeit und Freiheit“. Bleibt es bei den bisherigen Exportmengen und
werden zusätzlich die neuen Agrarquoten ausge-
163. Agrarhandel: Zugriff auf Land und Wald
Paraguay: Rinderherden zerstören Lebensräume der Indigenen im Gran Chaco
I n der Region des Gran Chaco expandieren zahl-
reiche Rinderfarmen in vormaligen Trocken-
waldregionen. Auch hier haben die Waldbrände
Diese Region ist auch das bevorzugte Ausbrei-
tungsgebiet der Rinderfarmen. Der Löwenanteil
der paraguayischen Rindfleischproduktion ist für
im vergangenen Jahr deutlich zugenommen, wobei den Export bestimmt, der fast vollständig durch
viele Feuer zur Landgewinnung für die Agrarindus- transnationale Konzerne kontrolliert und durch-
trie gelegt wurden. Allein in Paraguays Nordosten geführt wird.35 Die in Paraguay niedergelassenen
fielen mehr als 300.000 Hektar der Chaco-Wälder Fleischverarbeiter*innen hoffen, auf sie werde
den Flammen zum Opfer.34 ein Viertel der neuen Quote von 99.000 Tonnen
Rindfleisch entfallen, die die EU dem Mercosur
gewährt hat.36
Von den Brandrodungen sind die Indigenen der
Chaco-Region in besonderem Maße betroffen. Im
Nordosten Paraguays werden viele der Brände
in den Gebieten der Ayoreo gelegt, die vielfach
noch in Subsistenz leben. Die Menschenrechts-
koordination Paraguays warnt in ihrem jüngsten
Bericht, dass die Dezimierung der Wälder für die
Ayoreo eine unmittelbare Bedrohung ihrer Lebens-
grundlagen bedeutet.37
Foto: Martin Katz / Greenpeace
Durch Brandrodung werden große Teile der Chaco-
Wälder vernichtet.
schöpft, kämen jährlich weitere 8,7 Millionen Ton- GRAFIK 8
nen CO2-Äquivalente hinzu. Der Löwenanteil der vom EU-Mercosur: Zusätzliche Emissionen durch Agrarquoten
EU-Mercosur-Abkommen verursachten zusätzlichen (in Tausend Tonnen CO2-Äquivalente pro Jahr)
Emissionen entfällt laut GRAIN auf die erhöhte Quelle: GRAIN 2019
Rindfleischeinfuhr mit 7,1 Millionen Tonnen CO2-
Äquivalenten pro Jahr (siehe Grafik 8).
Allerdings: Da sich die GRAIN-Untersuchung auf
Andere: 198
jene Waren beschränkt, die durch die Quoten-Ver-
einbarungen erfasst sind, fallen bedeutsame Agrar- Käse: 365
produkte aus der Berechnung der Klimaeffekte
heraus. So bleiben etwa bei den beiden neuen Rind- Bio-Ethanol: 435
fleischquoten, die frisches und gefrorenes Fleisch
erfassen, verarbeitete Produkte wie Dosenfleisch
Hühnerfleisch: 561
unberücksichtigt.39 Auch die riesigen Sojaimporte
aus dem Mercosur bleiben bei der GRAIN-Berech-
nung außen vor. Diese Lücke sollte berücksichtigt
werden, weil das EU-Mercosur-Abkommen auch
den Soja-Verbrauch weiter ankurbeln kann – sei es
durch eine Verbilligung nach einer Absenkung der Rindfleisch:
argentinischen Exportsteuern, oder sei es durch 7.146
den erhöhten Futtermittelbedarf im Mercosur, wenn
dortige Fleischerzeuger die neuen Quoten in der EU
ausschöpfen.
17EU-Mercosur-Abkommen: Risiken für Klimaschutz und Menschenrechte
3.4. kann beispielsweise Agrargüter betreffen, die im
Lebensmittelsicherheit: Verdacht stehen, mit Krankheitserregern befallen
zu sein, Rückstände verbotener Pestizide zu ent-
Mangelhafte Verankerung
halten oder Grenzwerte für Pestizidrückstände zu
des Vorsorgeprinzips überschreiten.
Auch für die Lebensmittelsicherheit birgt das EU-
Mercosur-Abkommen erhebliche Risiken. So ent- 3.5.
hält das Kapitel zu gesundheitspolizeilichen und Pestizide und gentechnisch
pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen – Sanitary veränderte Agrarprodukte:
and PhytosanitaryMeasures (SPS) – keinen Verweis
auf das im EU-Recht verankerte Vorsorgeprinzip,
Freier Handel für Risikogüter
auf das sich handelsbeschränkende Maßnahmen All diese Risiken sind überaus real. So werden
im Risikofall stützen könnten.40 in den Mercosur-Ländern zahlreiche hochgiftige
Einen expliziten Verweis auf das Vorsorgeprin- Pestizide in der Landwirtschaft verwendet; ein Teil
zip gibt es bisher nur im Kapitel über Handel und davon ist in der EU verboten oder nicht zugelassen
nachhaltige Entwicklung, das jedoch weitgehend (siehe Box). Diese Pestizide stellen eine erhebliche
wirkungslos ist, weil es vom Streitschlichtungsme- Gesundheitsgefahr dar, vor allem für die Menschen,
chanismus des Abkommens ausgeklammert ist.41 die sie ausbringen und auf den Feldern arbeiten,
Hinzu kommt: Im Nachhaltigkeitskapitel ist die sowie für die ländlichen Gemeinden. Dörfer und
Anwendung des Vorsorgeprinzips auf Umweltrisiken Siedlungen am Rande von Plantagen und Feldern
und Gefährdungen der Arbeitssicherheit beschränkt. leiden häufig unter der Abdrift von Pestiziden, die
Dagegen fallen die typischen Risiken für die mensch- per Flugzeug über den Felder versprüht werden.
liche, tierische und pflanzliche Gesundheit, die das Allein in Brasilien, einem der weltweit größten
SPS-Kapitel adressiert, nicht in den Regelungsbe- Absatzmärkte für Agrarchemikalien, vergiften sich
reich des Nachhaltigkeitskapitels. alljährlich Tausende Landbewohner*innen durch
Die Folge ist: EU und Mercosur können sich nicht den direkten Kontakt mit Pestiziden.
auf das Vorsorgeprinzip stützen, um die Einfuhr So registrierte das brasilianische Gesundheits-
bedenklicher Waren präventiv zu blockieren. Das ministeriums zwischen 2005 und 2015 insgesamt
UN-Menschenrechtsausschuss:
Paraguay für Vergiftung durch verbotene Pestizide verantwortlich
W eit über die Hälfte der Exporte Paraguays
in die EU entfallen auf Sojabohnen und
das daraus gewonnene Sojaschrot.46 Doch die
nächst vor dem Verfassungsgericht Paraguays.
Das Gericht urteilte, der Staat sei seiner Ver-
pflichtung zum Schutz der Gesundheit, der Unver-
in Paraguay gepflanzten Sorten sind zumeist sehrtheit und der Umwelt nicht nachgekommen.47
genmanipuliert und werden mit großen Mengen Nachdem die staatlichen Behörden weiter untä-
an Pestiziden besprüht, die ins Grundwasser tig blieben, reichten die Angehörigen von Portillo
eindringen und die Anwohner*innen der Soja- 2013 Beschwerde beim UN-Menschenrechtsaus-
plantagen vergiften. schuss ein. Repräsentiert wurden sie dabei durch
Der UN-Menschenrechtsausschuss verabschie- die Menschenrechtskoordination CODEHUPY
dete im August 2019 einen Beschluss, der Para- und die Nichtregierungsorganisation BASE IS.
guay für die schwere Vergiftung mit verbotenen In seinem Beschluss vom August 2019 befand der
Pestiziden verantwortlich macht, die kleinbäuer- Menschenrechtsausschuss, aufgrund mangelnden
liche Familien im Department Canindeyú durch Vorgehens gegen die illegalen Sprüheinsätze habe
die Besprühungen eines Sojafelds erlitten ha- Paraguay gegen das Recht auf Leben der Betrof-
ben. Einer der Betroffenen, Rubén Portillo, war fenen verstoßen. Der Staat sei verpflichtet, die
2011 durch eine Vergiftung gestorben. Da die Opfer zu entschädigen, die Schuldigen juristisch
Regierungsbehörden nicht gegen die illegalen zur Rechenschaft zu ziehen und präventive Maß-
Besprühungen vorgingen, klagten die ebenfalls nahmen zur Verhinderung ähnlicher Verstöße zu
betroffenen Angehörigen des Verstorbenen zu- ergreifen.48
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