Regionale Organisationen und die Weiterentwicklung der VN-Friedenssicherung seit dem Ende des Kalten Krieges
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The United Nations and Global Change |5
Griep
Ekkehard Griep
Regionale Organisationen
Regionale Organisationen und die Weiterentwicklung der
VN-Friedenssicherung seit dem Ende des Kalten Krieges
und die Weiterentwicklung
der VN-Friedenssicherung seit
dem Ende des Kalten Krieges
5
ISBN 978-3-8329-6681-2
Nomos
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The United Nations and Global Change
Herausgegeben von
Prof. Dr. Manuel Fröhlich,
Universität Jena
Prof. Dr. Andreas Rechkemmer,
United Nations University, UN Campus Bonn
Prof. Dr. Dr. Sabine von Schorlemer,
Technische Universität Dresden
Prof. Dr. Johannes Varwick,
Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg
Band 5
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Ekkehard Griep
Regionale Organisationen
und die Weiterentwicklung
der VN-Friedenssicherung seit
dem Ende des Kalten Krieges
Nomos
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Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in
der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische
Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.
Zugl.: München, Univ. der Bundeswehr, Diss., 2010
ISBN 978-3-8329-6681-2
1. Auflage 2012
© Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2012. Printed in Germany. Alle Rechte,
auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der
Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.
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Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis 15
Abbildungsverzeichnis 23
1 Einführung 25
1.1 Einordnung des Themas 25
1.1.1 Veränderte Bedingungen globaler Sicherheit 25
1.1.2 Realistische Erwartungshaltung gegenüber den Vereinten
Nationen 29
1.1.3 Zunehmende Bedeutung des Regionalen 33
1.2 Abgrenzungen und Definitionen 35
1.2.1 Regionale Organisationen 35
1.2.2 VN-Friedenssicherung 38
1.3 Stand der Forschung 40
1.3.1 Theorieansätze zur Erklärung des Regionalismus 40
1.3.2 Ansätze zur Kategorisierung 44
1.3.2.1 Kriterium: Politische Zweckbestimmung 47
1.3.2.2 Kriterium: Art der Kooperation 47
1.3.2.3 Zusätzliches Kriterium: Prozessrelevanz 49
1.3.3 Analysemotiv 51
1.4 Erkenntnisinteresse und Ableitung der Leitfragen 52
1.4.1 Entwicklungslinien der Kooperation 52
1.4.2 Ganzheitlichkeit und Vernetzbarkeit 54
1.4.3 Völkerrechtliche Kompatibilität 56
1.5 Methodik der Untersuchung 57
2 Dimensionen aktueller Kooperation 60
2.1 Völkerrechtlicher Aspekt 60
2.1.1 Informationsverpflichtung gegenüber dem VN-
Sicherheitsrat (Artikel 54 VN-Charta) 60
2.1.2 Friedliche Regelung örtlicher (regionaler) Streitigkeiten
(Artikel 52 VN-Charta) 61
2.1.3 Friedenserzwingung (Artikel 53 (1) VN-Charta) 64
2.2 Struktureller Aspekt 66
2.2.1 Konstitutivität der regionalen Zwischenebene 66
7http://www.nomos-shop.de/13717
2.2.2 Mehrdimensional erhöhte Komplexität 68
2.2.3 Strategische Aufgabe Koordination 70
2.3 (Makro-) Prozessualer Aspekt 70
3 Die Vereinten Nationen als Mandatgeber 72
3.1 Formale Bezugnahme des VN-Sicherheitsrates auf regionale
Organisationen 72
3.1.1 Nicht-Referenz 72
3.1.2 Neutrale Referenz 76
3.1.3 Positive Referenz 77
3.1.4 Appellative Referenz 79
3.1.5 Formale Würdigung und „Marginalisierungsfalle“ 80
3.1.6 Bewertung 82
3.2 Kooperation zwischen VN und Regionalorganisationen im Lichte
der Mandatierungspraxis des VN-Sicherheitsrates 83
3.2.1 Konflikt-Stabilisierung 85
3.2.1.1 Georgien/Abchasien (1992-2008): Verfestigung
des status quo ohne regionale Impulse 85
3.2.1.2 Ituri, Demokratische Republik Kongo (2003):
Testfall für die außer-regionale Wahrnehmung
regionaler Verantwortung 91
3.2.1.3 Somalia (seit 2006): Autorisierung regionaler
Organisationen ohne Erfolg 96
3.2.1.4 Tschad/Zentralafrikanische Republik (seit 2007):
Teilkomponente „bridging“ mit zunächst
offenem Ende 101
3.2.2 Konflikt-Beendigung
Kosovo vor dem Eingreifen der NATO (1998-1999):
Bemühungen um Deeskalation und Konfliktvermeidung 104
3.2.3 Post-Konflikt-Stabilisierung 109
3.2.3.1 Liberia (1990-1997): Von der regionalen
Selbstmandatierung zur problematischen
Kooperation mit den VN 109
3.2.3.2 Zentralafrikanische Republik (1997-2000): Von
der selbstmandatierten Regional-Formation zur
VN-Operation 115
3.2.3.3 Äthiopien/Eritrea (1998-2008): VN-
Friedensoperation als begrenzter Ausgleich für
geschwächte Regionalorganisationen 118
8http://www.nomos-shop.de/13717
3.2.3.4 Guinea-Bissau (1998-1999): Konzeptionell
stimmig, aber auf operativ brüchigem Grund 124
3.2.3.5 Kosovo nach dem Eingreifen der NATO
(seit 1999): Autorisierte Verantwortung in inter-
institutioneller Dimension 128
3.2.3.6 Burundi (2000-2006): Konzipierte Subsidiarität –
Mehrstufige Subsidiarität 132
3.2.3.7 Elfenbeinküste (seit 2002): Regionale Impulse
und regional-globale Vernetzung 138
3.2.3.8 Liberia (seit 2003): Mehrdimensionales
regionales Engagement – Grundlage für moderne
VN-Friedenssicherung 148
3.2.3.9 Demokratische Republik Kongo (2006):
Regionale Subsidiarität im Rahmen von VN-
Subsidiarität 156
3.2.4 Sonderfälle von besonderer Komplexität 160
3.2.4.1 Bosnien-Herzegovina (seit 1991): Neue
Kooperationen zwischen VN und regionalen
Organisationen 160
3.2.4.1.1 Vor Dayton: Suche nach Orientierung
im Verhältnis VN –
Regionalorganisationen 160
3.2.4.1.2 Absicherung von Dayton: Neue
Komplexität internationaler
Konfliktnachsorge 166
3.2.4.1.3 Stärkere Rolle der EU unter VN-
Mandat 171
3.2.4.2 Haiti (seit 1990): Enge Kooperation VN – OAS
in wechselnden Konstellationen 175
3.2.4.2.1 Mehrstufige Subsidiarität – kooperativ
und robust (1990-2000) 175
3.2.4.2.2 Über die OAS-Präsenz zur induzierten
Wiederaufnahme subsidiärer
Verantwortung ab 2004 180
3.2.4.2.3 Gesamtbewertung Haiti 182
3.2.4.3 Sierra Leone (1997-2005): ECOWAS im
Spannungsfeld zwischen Dominanz der
Regionalmacht und Normsetzung durch den VN-
Sicherheitsrat 186
9http://www.nomos-shop.de/13717
3.2.4.3.1 Von der regionalen
Selbstmandatierung über die VN-
Autorisierung zur Relativierung von
ECOWAS (1997-1999) 186
3.2.4.3.2 Friedensabkommen von Lomé und
„erzwungener“ subsidiärer
Handlungswille (1999-2001) 190
3.2.4.3.3 Sierra Leone nach den Wahlen 2002:
Bestimmender Regionalaspekt 194
3.2.4.3.4 Gesamtbewertung Sierra Leone 195
3.2.4.4 Demokratische Republik Kongo (seit 1997): Von
überzogenen Subsidiaritätsforderungen zum
innovativen Regionalpakt 200
3.2.4.4.1 Zwischen Mobutu und Lusaka:
Uneinige SADC vs. OAU mit
Regionalprofil (1997-1999) 200
3.2.4.4.2 Von der Einrichtung der MONUC
(1999) bis zum Beginn der
Transitionsphase (2003) 204
3.2.4.4.3 Transitionsphase bis zu den Wahlen
2006 und post-Transition (ab 2006):
Regionaldefizite und Anzeichen
regionaler Kooperation 206
3.2.4.4.4 Gesamtbewertung DRC 208
3.2.4.5 Sudan (seit 2004): Parallelität unterschiedlicher
Operationen und das Bemühen um
Ganzheitlichkeit 212
3.2.4.5.1 Ausgangsbedingungen 212
3.2.4.5.2 Grenzen und Perspektiven von
Subsidiarität 214
3.2.4.5.3 Komplexitätssteigerung durch den
VN-Sicherheitsrat 215
3.2.4.5.4 Gesamtbewertung Sudan 220
3.3 Zwischenergebnis: Entwicklungslinien der Kooperation 221
3.3.1 Völkerrechtliche Dimension 222
3.3.2 Strukturelle Dimension 229
3.3.3 Prozessuale Dimension 237
10http://www.nomos-shop.de/13717
4 Regionale Organisationen als Kooperationspartner der Vereinten
Nationen in der Friedenssicherung 239
4.1 Überwiegend politisch-diplomatisches Instrumentarium 239
4.1.1 OAS 239
4.1.1.1 Völkerrechtliche Grundlagen 239
4.1.1.2 Konzeptionelle Weiterentwicklungen 242
4.1.1.3 Handlungsfelder der Kooperation 246
4.1.1.4 Fazit und Perspektiven 250
4.1.2 ASEAN 253
4.1.2.1 Völkerrechtliche und politische Grundlagen 253
4.1.2.2 VN-Friedensoperationen in Südostasien seit dem
Ende des Kalten Krieges 255
4.1.2.2.1 Kambodscha (1992-1993) 255
4.1.2.2.2 Ost-Timor/Timor-Leste (seit 1999) 256
4.1.2.2.3 Bewertung 258
4.1.2.3 Neuer Impetus für die Kooperation mit den VN 263
4.1.2.3.1 10. ASEAN-Gipfel (Vientiane 2004) 263
4.1.2.3.2 Beobachterstatus (2006) und
Memorandum (2007) 265
4.1.2.3.3 ASEAN-Charta (2007) 266
4.1.2.3.4 Innovative Operationen (2005/2008) 269
4.1.2.3.5 14. ASEAN-Gipfel (Cha-am 2009) 271
4.1.2.4 Fazit und Perspektiven 274
4.1.3 OSZE 279
4.1.3.1 Völkerrechtliche und politische Besonderheiten 279
4.1.3.2 Kooperation mit den VN 283
4.1.3.2.1 Selbsterklärung (1992) und
Rahmenvereinbarung (1993) 283
4.1.3.2.2 Anfälligkeit der Kooperation 287
4.1.3.2.3 Kooperation in der Friedenssicherung 288
4.1.3.3 Fazit und Perspektiven 295
4.2 Überwiegend sicherheitspolitisch-militärisches Instrumentarium 301
4.2.1 NATO 301
4.2.1.1 Völkerrechtliche Grundlagen 301
4.2.1.2 Anpassung und Transformation 302
4.2.1.2.1 Normative Orientierung durch
Strategische Konzepte 302
4.2.1.2.2 Realisierung des Wandels/Methoden
der Kooperation 306
4.2.1.3 Ambivalente Perzeptionen 311
11http://www.nomos-shop.de/13717
4.2.1.3.1 NATO: Autonomie und begrenzte
Repräsentanz 313
4.2.1.3.2 VN: Vorbehalte und Verzögerungen 314
4.2.1.4 Gemeinsame Erklärung (2008) 316
4.2.1.5 Fazit und Perspektiven 318
4.2.2 GUS 324
4.2.2.1 Völkerrechtliche und politische
Rahmenbedingungen 324
4.2.2.2 CST/CSTO 328
4.2.2.3 Fazit und Perspektiven 331
4.3 Breit differenziertes Instrumentarium 332
4.3.1 ECOWAS 332
4.3.1.1 Völkerrechtliche und politische Grundlagen 332
4.3.1.2 Schwerpunkte in der Friedenssicherung 337
4.3.1.3 Fazit und Perspektiven 341
4.3.2 Afrikanische Union (AU) 345
4.3.2.1 Ausgangspunkt: Die Defizitanalyse der OAU 345
4.3.2.2 Elemente der neuen afrikanischen Friedens- und
Sicherheitsarchitektur 349
4.3.2.3 Gemeinsame Erklärung (2006) 356
4.3.2.4 Herausforderungen für die Kooperation AU – VN 358
4.3.2.4.1 Verbesserung gegenseitiger
Akzeptanz 358
4.3.2.4.2 VN: Koordinierung der Unterstützung
als strategische Aufgabe 363
4.3.2.4.3 AU: Simultane Beseitigung
struktureller Probleme 365
4.3.2.5 Fazit und Perspektiven 368
4.3.3 Europäische Union (EU) 370
4.3.3.1 Völkerrechtliche und politische Grundlagen 370
4.3.3.1.1 Anfänge europäischer
Sicherheitskooperation: Die WEU 370
4.3.3.1.2 Von Maastricht bis Lissabon: GASP
und ESVP/GSVP 372
4.3.3.2 Erweiterte Grundlagen der EU-VN-Kooperation 375
4.3.3.2.1 Europäische Sicherheitsstrategie
(2003) 375
4.3.3.2.2 Gemeinsame Erklärungen
(2003 und 2007) 376
12http://www.nomos-shop.de/13717
4.3.3.3 Europäisches Markenzeichen: ESVP-
Operationen 378
4.3.3.4 Strukturelle und institutionelle Besonderheiten 382
4.3.3.5 Fazit und Perspektiven 384
4.4 Zwischenergebnis: Implikationen für die VN-mandatierte
Friedenssicherung 388
5 Ansätze auf Seiten der Vereinten Nationen zur Weiterentwicklung der
Kooperation 392
5.1 Impulse des VN-Sicherheitsrates 392
5.2 Initiativen des VN-Generalsekretärs 393
5.2.1 „Agenda for Peace“ 393
5.2.2 Hochrangige Treffen 394
5.2.2.1 Impulse und allgemeine Orientierungen
(HLM 1 und 2) 394
5.2.2.2 Thematische Fokussierung (HLM 3 und 4) 395
5.2.2.3 Betonung der globalen Dimension im Zeichen der
Krise (HLM 5) 396
5.2.2.4 Tendenz: Ausbau der institutionalisierten
Verknüpfung (HLM 6) 397
5.2.2.5 Annans Vermächtnis (HLM 7) 399
5.2.2.6 Post-2006: Hochrangige Treffen – Opfer des
eigenen Erfolgs 401
5.2.2.7 Neubeginn 2010? 404
5.2.2.8 Bewertung 405
5.2.3 Brahimi-Bericht (2000) 406
5.2.4 Jüngere Berichte des Generalsekretärs 407
5.3 Initiativen des VN-Sekretariates 409
5.3.1 „Suggested Principles and Mechanisms“ (1999) 409
5.3.2 „Peacekeeping“-Doktrin (2008) 409
5.3.3 „New Horizon“-Projekt (2009) 411
5.4 Zwischenergebnis: Implikationen für die Rolle des VN-
Generalsekretärs 413
6 Gesamtbewertung 415
6.1 Konsistente Megatrends: dezentral – global – kooperativ 415
6.2 Zur Analyse der diffusen Kooperation: Katalysatorische
Wirkungen auf regionaler und globaler Ebene 419
13http://www.nomos-shop.de/13717
6.3 Kurzfristige Handlungsoptionen: Bausteine vertiefter
Kooperation 425
6.4 Längerfristige Perspektiven für ein System universaler
Friedenssicherung – eine Utopie 430
6.5 Ausblick 435
Anhang 439
Quellen- und Literaturverzeichnis 455
Stichwortverzeichnis 499
14http://www.nomos-shop.de/13717
1 Einführung
1.1 Einordnung des Themas
Die Grundannahmen der vorliegenden Untersuchung leiten sich aus zwei realen
Gegebenheiten der internationalen Politik ab. Zum einen: Die Staaten sind we-
sentliche Akteure. Es wird davon ausgegangen, dass die internationale Politik auch
künftig erheblich durch Staaten beeinflusst wird. Zum anderen: Staaten sind bereit,
Teile der eigenen Souveränität in abgestufter Form abzugeben an zwischen- und/
oder überstaatliche Organisationen. Diese werden auch künftig ihre Legitimation
und ihren Einfluss letztlich den sie tragenden Staaten verdanken.
Unter diesen Annahmen kann sich die internationale Vorgehensweise von Staa-
ten, insbesondere mit Blick auf das Ziel der Erhaltung von Frieden und Sicherheit,
an zwei zwar nicht gänzlich inkompatiblen, aber doch gegenläufigen Kategorien
orientieren. So kann einerseits die Ausübung von Macht, sei es zum Erhalt von
Vorherrschaft oder zur Schaffung eines Gleichgewichts, ein Politik bestimmendes
Kriterium sein.1 Eine machtpolitisch bestimmte globale Ordnung trägt, unabhängig
von Definitionsfragen im Einzelnen, tendenziell hierarchische oder an einzelstaat-
lich oder kollektiv geprägten Machtpolen ausgerichtete Züge. Einer derart gepräg-
ten Welt steht konzeptionell eine Ordnung entgegen, die sich auf das Grundprinzip
kollektiven Handelns stützt, also einem kooperativen, multilateralen Vorgehen
tendenziell den Vorrang einräumt. Elemente beider Orientierungen, der machtpo-
litischen wie der kooperativ-multilateralen, lassen sich in der Realität erkennen.
Die vorliegende Untersuchung befasst sich im Detail mit einem ausgewählten As-
pekt multilateraler Politik. Aus Gründen einer umfassenden Einordnung soll zu-
nächst aber auch die Darstellung machtpolitischer Rahmenbedingungen erfolgen.
1.1.1 Veränderte Bedingungen globaler Sicherheit
Maßgeblich ausgelöst durch das Ende des Kalten Krieges, vollziehen sich seit den
späten achtziger Jahren des 20. Jahrhunderts grundlegende Veränderungen globa-
ler politischer Strukturen. Die Auflösung der bipolaren Blockkonfrontation, ver-
deutlicht durch den Zerfall des Warschauer Paktes und die Erosion der Sowjetuni-
on, revidierte eine über vier Jahrzehnte verfestigte Konstante internationaler Poli-
1 Vgl. Kissinger, H., Weltordnung, 1992, S. 171.
25http://www.nomos-shop.de/13717 tik. In der Qualität einer tektonischen Verschiebung2 führte zwar vor allem das herausragende militärische Potential der USA zunächst zu einer Phase der globalen Unipolarität, einhergehend mit unangefochtener machtpolitischer Dominanz.3 Die USA erschienen in diesem „unipolaren Moment“4 als hegemoniale Hyper-Macht. Doch zwei Jahrzehnte nach dem Wegfall des weltpolitisch Struktur bestimmenden Ost-West-Gegensatzes ist festzustellen, dass die auf die globale Bipolarität fol- gende neue internationale Ordnung keineswegs statisch ist, sondern sich weiter ausdifferenziert. Viele Indizien deuten auf eine sich verstärkende Tendenz zur glo- balen Dezentralisierung, wobei die Einflussnahme auch nicht-staatlicher Akteure unterschiedlicher Art und Ausprägung Realität geworden ist.5 Mit Blick auf die künftige, nicht-unipolare Weltordnung schien allerdings zu- nächst offen, ob sich ein System gänzlich ohne politisch dominante Staaten, also nicht-polarer Art herausbilden wird,6 ob sich stattdessen der bereits frühzeitig pro- gnostizierte Trend zur Multipolarisierung, d.h. zur Ausweitung der Anzahl welt- politischer Hauptakteure weiter festigen kann7 oder ob sich globalpolitische Misch- formen entwickeln werden. Trotz begrifflicher und konzeptioneller Unschärfe8 spricht für die Herausbildung einer multipolaren Ordnung vor allem die starke Wirkung geo-ökonomischer Zusammenhänge, die nicht ohne Einfluss auch auf geopolitische Strukturen bleiben und diese zunehmend konditionieren. Als struk- turell relativ stabil erweist sich dabei bisher die Konzentration geo-ökonomischer Macht auf die drei hochgradig miteinander verflochtenen, großen Wirtschaftsräu- me Nordamerika, Europa und Asien-Pazifik,9 also eine tripolare Anordnung, mit weiter wachsender Bedeutung der Volksrepublik China als eigenständigem Faktor. 2 Vgl. Boutros-Ghali, B., Supplement to An Agenda for Peace, 1995, Nr. 5. 3 Link sprach von militärischer Quasi-Unipolarität – eine Einschränkung, die allein angesichts der Nuklearfähigkeit der Ständigen Mitglieder des VN-Sicherheitsrates Berechtigung hatte. Vgl. Link, W., Weltpolitik, 2001, S. 159. Neben militärischer Dominanz trugen aber auch wirtschaftliche Leistungskraft und technologische Innovationsfähigkeit der USA sowie die Attraktivität des „American way of life“ dazu bei, dass die USA als einzige globale Supermacht wahrgenommen wurden; vgl. Brzezinski, Z., Die einzige Weltmacht, 1997, S. 26 und 41-44. 4 Krauthammer, Charles, zitiert nach Haass, R.N., Nonpolarity, 2008, S. 48. 5 Etwa supra- bzw. internationale Organisationen, global agierende Wirtschaftsunternehmen, Nicht-Regierungsorganisationen, aber auch international operierende Terrorgruppen oder Netzwerke organisierter Kriminalität; vgl. Zakaria, F., Post-American World, 2008, S. 4. Vgl. auch den Begriff einer „hyperpolaren“ Welt, gekennzeichnet durch die Koexistenz staatlicher und nicht-staatlicher, um Einfluss und Deutungsmacht konkurrierender Akteure. Vgl. Fran- kenberger, K.-D., Aufmüpfig und aufrührerisch, in: FAZ vom 30.06.2006. 6 Vgl. Roberts, A, Nichtpolare Welt, 2008, S. 11 ff. 7 Vgl. Link, W., Weltpolitik, 2001, S. 173. Kissinger hatte schon Anfang der 1990er Jahre die USA, Europa, China, Japan, Russland und Indien als die sechs bestimmenden Kräfte der künftigen Weltordnung identifiziert; vgl. Kissinger, H., Weltordnung, 1992, S. 17 ff. 8 Vgl. Nye, J.S., Bound to lead, 1990, S. 234 f. 9 Vgl. Link, W., Weltpolitik, 2001, S. 142 ff.; Link leitet ein kooperatives Gleichgewicht als interregionale Tendenz ab. Auch Nye hatte bereits auf die Option der drei Struktur bestim- menden ökonomischen Zentren („three large regional trading blocs“) hingewiesen, das Risiko eines regionalen Protektionismus aber verworfen. Vgl. Nye, J.S., Bound to lead, 1990, S. 236. 26
http://www.nomos-shop.de/13717
Dabei ist es allein aufgrund der Wachstumsprognosen für die BRIC-Staaten rea-
listisch, künftig eine eher noch zunehmende geo-ökonomisch bedingte Dynamik
mit der Folge weiterer Verschiebungen ökonomischer Gewichte anzunehmen.10
Die internationalen Reaktionen auf die globale Finanz- und Wirtschaftskrise ab
2008 machten schon durch die ausgeweitete Anzahl maßgeblicher Akteure deut-
lich, dass ein nur tripolares Modell die realen ökonomischen und politischen Ver-
hältnisse nicht adäquat widerspiegelte.11 In extremer Ausformung von Multipola-
rität wäre gar eine polyarchische Konstellation vorstellbar, gekennzeichnet durch
hochgradige Komplexität und Unübersichtlichkeit und verbunden mit einem relativ
hohen Risiko auch unkalkulierbarer politischer Reaktionen. In einer derartigen Po-
lyarchie hätten die Staaten ihre gestaltende, konstitutive Rolle für die internationale
Politik wohl weitgehend verloren.12
Die Entwicklung der beiden vergangenen Jahrzehnte lässt aber erkennen, dass
allein die Macht von Staaten nur noch nachlassend mit wirkungsvoller Einfluss-
nahme auf das internationale System gleichgesetzt werden kann. Gefördert durch
Prozesse der Globalisierung, verlagert sich die Ausübung von Macht auf mehr
Akteure (staatliche wie nicht-staatliche) ebenso wie auf zusätzliche Dimensionen,
darunter „weiche“ (wie Information, Kultur, globales soziales und humanitäres
Engagement) ebenso wie „harte“ (wie internationaler Terrorismus oder organi-
sierte Drogenkriminalität). Eine Ordnung aber, die mehr durch die Verteilung von
Macht und weniger durch deren Konzentration gekennzeichnet ist, ist keine polare
Ordnung mehr, sondern lässt sich tendenziell als non-polar beschreiben.13
Angesichts der als „the rise of the rest“14 wahrgenommenen Transformation der
globalen Ordnung prognostizieren die USA mittelfristig für sich einen relativen
Machtverlust nicht nur in der ökonomischen, sondern auch in der militärischen
Dimension.15 Die bisherige Supermacht wird unter diesen Vorzeichen absehbar
gezwungen sein, sich zu positionieren
10 Während die vier BRIC-Staaten in 2000 ca. 8% des Weltsozialprodukts erwirtschafteten,
wurde für die BRICs bis spätestens 2050 ein gemeinsamer Anteil am Weltsozialprodukt
prognostiziert, der dem ursprünglichen Anteil der G-7 entspricht. Vgl. Goldman Sachs, Buil-
ding Better BRICs, 2001; NIC/DNI, Global Trends 2025, 2008, S. 7.
11 Vgl. Übergang von der G-7 bzw. G-8 zur G-20 als globales ökonomisches Konsultations-
und Abstimmungsforum. Anlässlich ihres Treffens auf der Ebene der Staats- und Regie-
rungschefs im September 2009 bestimmten die Teilnehmerstaaten „the G-20 as the premier
forum for our international economic cooperation.“ (Pittsburgh Summit Declaration, Nr. 50.)
12 Vgl. Nye, J.S., Bound to lead, 1990, S. 237.
13 Vgl. Haass, R.N., Nonpolarity, 2008, S. 44-47. – Haass’ These eines künftigen nonpolaren
internationalen Systems ist allerdings widersprüchlich: Er spricht selbst von „concerted non-
polarity“ und „numerous centers with meaningful power“. Vgl. ebda., S. 44 und 56.
14 Zakaria, F., Post-American World, 2008, S. 2.
15 Vgl. NIC/DNI, Global Trends 2025, 2008, S. vi, xi, 93 und 97.
27http://www.nomos-shop.de/13717
„in a world with several other important great powers and with greater assertiveness and activity
from all actors.”16
Neben dem Einfluss des non-polaren Faktors erscheint es mittelfristig daher eben-
falls nicht abwegig, eine durch eine überschaubare Anzahl ökonomisch und poli-
tisch einflussreicher Staaten geprägte, also multipolare machtpolitische Konstel-
lation anzunehmen. Die gleichwohl herausragende Rolle der USA als auf absehbare
Zeit bedeutendster individueller staatlicher Akteur, gegründet zu einem wesentli-
chen Teil auf eine weiterhin unangefochtene militärische Dominanz, führt zu einer
abgestuften, als uni-multipolar beschriebenen Struktur.17
Ob ein solches System längerfristig oder nur für eine kurze Übergangszeit die
internationale Struktur kennzeichnet,18 wird aber letztlich nicht ausschlaggebend
sein. Denn die multipolare Grundkonstellation dürfte neben der non-polaren Ten-
denz relativiert werden auch durch einen in Qualität und Intensität neuartigen in-
ternationalen Handlungsdruck, hervorgerufen durch künftig vermehrt zu erwar-
tende, grenzüberschreitende Herausforderungen für Frieden und Sicherheit. Dieser
Handlungsdruck, so kann vermutet werden, wird eine Staaten und Regionen über-
greifende, primär an der spezifischen Problemlösung orientierte Kooperation in-
ternationaler Akteure im Sinne einer „globale[n] Problemlösungsgemeinschaft“19
herbeiführen wenn nicht erzwingen. Im Sinne eines „Multilateralism à la carte“20
ist es nicht unwahrscheinlich, dass handlungsbereite und leistungsfähige Akteure
jeweils wechselnde Koalitionen gegenüber Herausforderungen globaler, aber auch
regionaler Dimension bilden. Verglichen mit derartigen ad hoc-Kooperationen,
entweder auf der Grundlage formalisierter Partnerschaftsvereinbarungen oder in
Form informeller, netzwerkähnlicher Kooperationen unter Einschluss nicht-staat-
licher Akteure, dürften bisherige machtpolitische Kriterien zwar nicht bedeutungs-
los werden, aber eine spürbare Relativierung erfahren.21 In diesem Kontext ist auch
in der internationalen Friedens- und Sicherheitspolitik neben der wahrscheinlichen
Anpassung bestehender, institutionalisierter Strukturen eine weitere Flexibilisie-
rung des Krisenmanagements zu erwarten. Zum Ausdruck kommt diese Tendenz
bereits heute in zahlreichen konfliktspezifischen ad hoc-Konfigurationen wie etwa
16 Zakaria, F., Post-American World, 2008, S. 43; vgl. auch Puchala, D.J./Laatikainen, K.V./
Coate, R.A., UN Politics, 2007, S. 11.
17 Vgl. Huntington, S.P., Lonely Superpower, 1999, S. 35-37. Danach gründet sich das uni-
multipolare System neben der Supermacht USA auf regionale Großmächte (2. Ebene) und
weitere, zweitrangige Regionalmächte (3. Ebene). Diese Uni-Multipolarität wird verstanden
als eine spezifische Ausprägung von Multipolarität.
18 Die Prognose Huntingtons geht von etwa zwei Jahrzehnten aus; vgl. ebda., S. 37.
19 Schmiegelow, M.u.H., Gullivers Fesseln, 2008, S. 20; vgl. auch ebda., S. 25-27.
20 Haass, R.N., Nonpolarity, 2008, S. 56.
21 Für eine zunehmend multidimensional vernetzte Welt wird die Fähigkeit von Staaten zur
eigenen globalen Vernetzung als wesentlicher Machtfaktor prognostiziert. Vgl. Slaughter,
A.-M., America’s Edge, 2009, S. 94 f. und 112 f.
28http://www.nomos-shop.de/13717
Kontakt- oder Freundesgruppen interessierter Staaten und Organisationen oder
dem sog. Nahost-Quartett.22
Insgesamt wird die künftige internationale Ordnung durch eine multipolare
Grundstruktur geprägt sein, durch non-polare Tendenzen beeinflusst werden und
Handlungsfähigkeit vermehrt in Form von ad hoc-Kooperationen hervorbringen.
Abb. 1: Globale machtpolitische Tendenzen seit dem Ende des Kalten Krieges
-- Abb. 1 (S. 27) --
1.1.2 Realistische Erwartungshaltung gegenüber den Vereinten Nationen
Die mit dem Ende des Kalten Krieges an die VN gerichteten Hoffnungen, eine
globale Ordnungsfunktion wahrzunehmen und als sicherheitspolitischer Garant zu
wirken,23 erhielten einen wesentlichen Impuls durch die Vorschläge des sowjeti-
schen Generalsekretärs Gorbatschow am 7. Dezember 1988 vor der VN-General-
versammlung.24 Auch US-Präsident Bush zeigte mit Blick auf die Rolle der VN in
22 Vgl. ad hoc-Konstellationen mit VN-Bezug bei Whitfield, T., Friends, 2007, Appendix,
S. 285 ff.
23 Vgl. Link, W., Weltpolitik, 2001, S. 108.
24 Vgl. Volger, H., Geschichte der Vereinten Nationen, 2008, S. 164 f.
29http://www.nomos-shop.de/13717
der Friedenssicherung neue Perspektiven auf, als er am 16. Januar 1991, wenige
Stunden nach Beginn des VN-sanktionierten Krieges gegen die irakische Beset-
zung Kuwaits, seine Vision skizzierte von einer
„ … new world order, an order in which a credible United Nations can use its peacekeeping role
to fulfill the promise and vision of the U.N.’s founders.“25
In der Tat wurde mit dem Ende der gegenseitigen Vetoblockaden ein Haupthin-
dernis für das Wirksamwerden des Friedenssicherungssystems der VN überwun-
den. Unrealistisch mussten aber Erwartungen bleiben, der Sicherheitsrat werde
durch eine Art kollektiver Hegemonie das Struktur bestimmende Organ einer neuen
Weltordnung.26 Dies erklärt sich schon aus einer näheren Betrachtung der zentralen
strukturellen Grundbedingung der VN als einer Organisation ihrer Mitgliedsstaa-
ten. Denn diese permanente Abhängigkeit erlaubt, weder mit Blick auf die globale
Ordnung als Ganzes noch in der speziellen Frage der Friedenssicherung, ein von
den Interessen der Mitgliedsstaaten unabhängiges, autonomes Agieren der Welt-
organisation. Eine ausreichend belastbare Interessenidentität, die für die Durch-
setzung neuer und zugleich stabiler globaler Konstellationen unabdingbar wäre, ist
aber auf Seiten der Mitgliedsstaaten nicht erkennbar. Im Handlungsfeld Frieden
und Sicherheit bleibt für die Entscheidungsprozesse des hauptverantwortlichen
VN-Sicherheitsrates vor allem die Rolle der Ständigen Ratsmitglieder (P5) we-
sentlich. Der teils euphorische Vertrauensvorschuss, der den VN nach Ende des
Kalten Krieges mit Blick auf das kollektive weltweite Sicherheitsmanagement ent-
gegengebracht wurde, ist längst realistischeren Einschätzungen des politischen
Potentials und der tatsächlichen Leistungsfähigkeit der VN gewichen.27
Dabei wirkt die Fundamentalkritik an den Prämissen des Konzeptes kollektiver
Sicherheit,28 begründet mit jeweils spezifischen historisch-politischen Rahmenbe-
dingungen und entsprechend unterschiedlichen, teils entgegengesetzten nationalen
Interessen der internationalen Hauptakteure, überzogen und ist zudem in ihrer All-
gemeinheit empirisch nicht belegbar. Gerade die VN-Friedenssicherung kann als
Beispiel dafür dienen, dass die P5 zu gemeinsamem Handeln fähig und willens
sind. So hat der Sicherheitsrat die seit dem Ende des Kalten Krieges entstandenen
Entscheidungsspielräume sowohl in quantitativer Hinsicht als auch durch die qua-
litative Ausweitung seiner Kompetenzen genutzt, in etlichen Fällen mit unmittel-
baren Auswirkungen auf die VN-Friedenssicherung und deren konzeptionelle
Neuerungen.29
25 Bush, G., Address to the Nation, 16 January 1991.
26 Vgl. Kühne, H., Friedenssicherung, 1998, S. 21; Link, W., Weltpolitik, 2001, S. 120 f.
27 Vgl. Puchala, D.J./Laatikainen, K.V./Coate, R.A., UN Politics, 2007, S. 11.
28 Vgl. Kissinger, H., Weltordnung, 1992, S. 20; ausgewogener bei Hurrell, A., Global Order,
2007, S. 189 f.
29 Vgl. Matheson, M.J., Council Unbound, 2006, S. 5 ff.
30http://www.nomos-shop.de/13717
Wesentlich sind dabei vor allem zwei Erkenntnisse. Zum einen wurde die VN-
Friedenssicherung, unbeschadet mancher Defizite, als eines der international am
besten visiblen Instrumente der Vereinten Nationen politisch und operativ fest eta-
bliert. Dies ist hervorzuheben, weil die VN auf die sprunghafte Ausweitung der
VN-Friedensoperationen zu Beginn der 1990er Jahre institutionell-strukturell nicht
vorbereitet waren und das interne Management nur schrittweise professionalisiert
werden konnte. Wenn die zentrale Herausforderung für den Sicherheitsrat nach
dem Ende des Kalten Krieges in der Frage bestand, ob die USA in multilaterale
Entscheidungsprozesse eingebunden werden konnten,30 dann ist diese Frage mit
Blick auf die Entwicklung der VN-mandatierten Friedenssicherung grosso modo
zu bejahen.31
Zum anderen ist erkennbar, dass eine durch machtpolitische Unipolarität ge-
prägte globale Struktur keineswegs per se ein Hinderungsgrund für den Sicher-
heitsrat und insbesondere für seine Ständigen Mitglieder ist, konstruktiv im Inter-
esse der Erhaltung oder Wiederherstellung von Frieden und Sicherheit zu koope-
rieren. Die empirischen Erfahrungen aus den seit 1989 eingerichteten, bisher 48
VN-Friedensoperationen (Stand: 2009)32 lassen vielmehr erwarten, dass globale
machtpolitische Konstellationen, sofern sie nicht zur gegenseitigen Blockade der
Vetomächte führen, generell Chancen für das multilaterale Krisenmanagement und
insbesondere die VN-Friedenssicherung eröffnen – und zwar unabhängig von uni-,
multi- oder nichtpolaren Tendenzen. Wie noch zu zeigen sein wird, hat dies auch
Folgen für die Beteiligung regionaler Organisationen.
30 Vgl. Malone, D.M., Conclusion, 2004, S. 617.
31 Gleichwohl wurde die Position der USA stark relativiert durch das unilaterale, nicht durch
den VN-Sicherheitsrat sanktionierte Vorgehen im Irak-Krieg (2003).
32 Vgl. http://www.un.org/events/peacekeeping60/index.shtml; http://www.un.org/Depts/dp
ko/dpko/bnote.htm.
31http://www.nomos-shop.de/13717
Abb. 2: Globale machtpolitische Tendenzen und die Entwicklung der
VN-Friedensoperationen seit dem Ende des Kalten Krieges
-- Abb. 2 (S. 30) --
32http://www.nomos-shop.de/13717
1.1.3 Zunehmende Bedeutung des Regionalen
Für die Herausbildung eines „neuen Regionalismus“ in den 1990er Jahren war das
Ende des Kalten Krieges der wesentliche, wenn auch nicht der alleinige Impuls.
Das Zusammentreffen mehrerer zeitgeschichtlicher Trends, die teils bereits vor der
Überwindung der Ost-West-Konfrontation eingesetzt hatten, führte zu einer bis in
die Gegenwart feststellbaren Dezentralisierung der internationalen Ordnung.33
Für die Schaffung regionaler Handlungseinheiten sind zum einen ökonomische
Motive maßgeblich, wobei die Begründungszusammenhänge keineswegs aus-
schließlich auf regionaler Ebene zu finden sind. So reagieren Staaten mit der In-
tensivierung ihrer regionalen Zusammenarbeit vielfach auf den von ökonomischen
Globalisierungsprozessen ausgehenden Wettbewerbsdruck. Wiederholt hat dieses
Motiv zur Herausbildung neuer regionaler, vorwiegend ökonomisch begründeter
Identitäten geführt.34 Die Prozesse der ökonomischen Globalisierung und regio-
nalen Fragmentierung (Regionalisierung) finden also nicht nur gleichzeitig statt,
sondern bedingen einander.35 Mit Blick auf die sich weiter herausbildende globale
Ordnung kommt einem geo-ökonomisch verursachten Regionalismus insofern eine
konstitutive Rolle zu.36
Aber auch unter sicherheitspolitischem Aspekt ist der Bedeutungsgewinn der
regionalen Ebene evident. Während der Blockkonfrontation wurden insbesondere
von den USA und der Sowjetunion dominierte Regionalorganisationen noch ver-
schiedentlich im Sinne machtpolitischer Interessen instrumentalisiert.37 Nun aber,
nicht mehr überlagert durch den bipolaren Gegensatz, erhöhte sich nicht nur die
Wahrscheinlichkeit des Aufbrechens begrenzter, regionaler Konflikte.38 Gleich-
33 Fawcett nennt ökonomische Veränderungen auf globaler und regionaler (insbes. europäi-
scher) Ebene, eine nachlassende Kohäsion innerhalb der sog. Dritten Welt sowie einen Trend
hin zu politischer Liberalisierung bzw. Demokratisierung. Vgl. Fawcett, L., Regionalism,
1995, S. 17 ff.
34 So z.B. ASEAN (Südostasien), Mercosur (Lateinamerika), NAFTA (USA, Kanada, Mexiko)
und COMESA (Ost-/Südafrika).
35 Vgl. Schmid, C., Regionalisierte Welt, 1992, S. 189; Link, W., Weltpolitik, 2001, S. 11,
99 ff. und 143 f.; Link weist hier auf das Prinzip ökonomischer Macht- und Gegenmachtbil-
dung hin. Buzan/Waever stellen dieses Zusammenspiel von Globalisierung und verstärkter
regionaler Dynamik auch mit Blick auf neue regionale Sicherheitsinitiativen fest; vgl. Buzan,
B./Waever, O., Regions and Powers, 2006, S. 19.
36 Vgl. Link, W., Weltpolitik, 2001, S. 155 f.
37 Vgl. White, N.D., United Nations, 1990, S. 23 f.; White verdeutlicht dies anhand der Rolle
der OAS mit Blick auf die US-Intervention in der Dominikanischen Republik (1965) und
während der Kuba-Krise (1962) sowie der weiten Auslegung des Verteidigungsbegriffs
durch Sowjetunion und Warschauer Pakt im Zuge der Entwicklungen in der Tschechoslo-
wakei (1968). Während im Falle der OAS eine Sicherheitsrats-Autorisierung i.S.v. Art. 53
(1) VN-Charta umgangen wurde, entzog die Sowjetunion dem Rat die Behandlung der Krise
in der Tschechoslowakei unter Berufung auf das Recht zur kollektiven Selbstverteidigung
gem. Art. 51 VN-Charta.
38 Vgl. Kissinger, H., Weltordnung, 1992, S. 170.
33http://www.nomos-shop.de/13717 zeitig entstanden wegen des Wegfalls der erheblichen (vor allem politischen, fi- nanziellen und materiellen) Ressourcenbindung auch neue Handlungsspielräume auf regionaler Ebene, die tendenziell zu einer erweiterten regionalen Autonomie in Fragen von Frieden und Sicherheit führen.39 In diesem Zusammenhang sind Vorstellungen von einer künftigen internationalen Ordnung zu nennen, die neben der Supermacht USA und vier Großmächten40 auch regionale Sicherheitsstruktu- ren als konstitutiv antizipieren (1 + 4 + Regionen).41 Die gewachsene regionale Bedeutung kann sich generell auswirken in der Entwicklung normativer regionaler Sicherheitsstrategien, aber auch in konkreten Entscheidungen für oder gegen re- gionale Beiträge in der Friedenssicherung. Neue Impulse werden dabei nicht nur für das Zusammenwirken zwischen regionaler und globaler Ebene, sondern auch zwischen verschiedenen regionalen Akteuren gesetzt, institutionell wie opera- tiv.42 Was die vermehrte Entsendung regionaler Friedensoperationen betrifft, geht diese aber nicht allein auf die begünstigende Wirkung freigesetzter Ressourcen zurück. Hier handelt es sich auch um Folgen des Zusammentreffens erheblicher Mehranforderungen an das internationale Krisen- und Konfliktmanagement mit Glaubwürdigkeitsverlusten, die insbesondere den VN in der Folge der traumati- schen Erfahrungen von Somalia, Ruanda und Srebrenica Anfang und Mitte der 1990er Jahre zugerechnet wurden.43 Insgesamt verdeutlicht die seit Ende des Kalten Krieges in 19 Krisen- und Kon- fliktregionen realisierte Kooperation zwischen VN und regionalen Organisatio- nen,44 dass regionale Akteure, unbeschadet unterschiedlicher Konfliktarten und -konstellationen, ein etablierter Akteur des internationalen Krisenmanagements geworden sind. Allein die Existenz regionaler Organisationen und deren potentielle Verfügbarkeit verdichten die Rahmenbedingungen internationaler Friedenssiche- rung. Für den Sicherheitsrat geht damit hinsichtlich der Wahrnehmung seiner Hauptverantwortung für Frieden und Sicherheit eine grundsätzliche Erweiterung des Optionenspektrums einher. Wenn auch ein signifikanter Zusammenhang zwi- schen der Beteiligung regionaler Organisationen und dem Erfolg von VN-Frie- densoperationen nur in einzelnen Fällen und nicht generell nachgewiesen wur- 39 Vgl. Buzan, B./Waever, O., Regions and Powers, 2006, S. 76. 40 EU, Japan, China, Russland. 41 Vgl. Buzan, B./Waever, O., Regions and Powers, 2006, S. 34 ff. 42 Mit Blick auf das sicherheitspolitische Zusammenwirken unterschiedlicher Organisationen in Europa wurde seit Anfang der 1990er Jahre der Begriff der „interlocking institutions“ geprägt. 43 Vgl. Griffin, M., Regionalization, 1999, S. 1 ff. und 22. 44 Vgl. Kapitel 3.2. 34
http://www.nomos-shop.de/13717
de,45 ist doch die Bereitschaft des Sicherheitsrates unverkennbar, das Potential re-
gionaler Organisationen tatsächlich zu nutzen.
1.2 Abgrenzungen und Definitionen
1.2.1 Regionale Organisationen
Der regionale Aspekt ist im VN-Kontext in mehrfacher Hinsicht von Relevanz. Für
die Zwecke dieser Arbeit ist es daher sinnvoll, die synonym verwandten Termini
„Regionale Organisationen“ und „Regionalorganisationen“46 abzugrenzen von
ähnlichen Begriffen anderer Bedeutung.
So haben sich aus Gründen der Praktikabilität, etwa um die in der VN-Char-
ta47 geforderte ausgewogene geographische Verteilung der nicht-ständigen, durch
die Generalversammlung zu wählenden Sicherheitsratsmitglieder zu gewährlei-
sten, unter den VN-Mitgliedsstaaten fünf sog. Regionalgruppen herausgebildet.48
War die Zugehörigkeit zur Gruppe der „osteuropäischen“ bzw. „westeuropäischen
und anderen“ Staaten zunächst durch die Blockkonfrontation des Kalten Krieges
vorgezeichnet, haben sich die informellen Regionalgruppen auch nach dessen
Überwindung als hilfreiche Steuerungs- und Koordinierungsgremien erhalten. Sie
können als Instrument für Konsultationen genutzt werden und erleichtern die Vor-
abstimmung bei Fragen, die einen prozeduralen Ausgleich zwischen Mitglieds-
staaten aus den Großregionen der Welt erfordern.
Stärker auf die politische Repräsentanz der Regionen im politischen Entschei-
dungsprozess auf VN-Ebene zielt der Vorschlag zur Einrichtung von Regional-
kammern beim VN-Sicherheitsrat und als dessen organisatorischer Unterbau. Sol-
che Regionalkammern, in denen (inter- oder supranationale) regionale Organisa-
tionen vertreten sein sollen, wären in der Lage, sowohl den Rat über regionale
45 Vgl. Pushkina, D., Recipe for Success, 2006, S. 140 f. und 146. Pushkina hat 17 VN-Frie-
densoperationen (im Zeitraum von 1960-1998) untersucht und dabei neben der Erfüllung des
jeweiligen Mandates die folgenden vier Kriterien herangezogen: Eindämmung des gewalt-
samen Konfliktes im Gastland; Verminderung menschlichen Leids; Verhinderung der Kon-
fliktausweitung; Förderung der Konfliktlösung. Vgl. ebda., S. 134.
46 Trotz gradueller Bedeutungsunterschiede werden auch die aus dem englischen Original der
VN-Charta (Art. 52 VN-Charta: „regional arrangements or agencies“) abgeleiteten Begriffe
„regionale Abmachungen“ und „regionale Einrichtungen“ synonym mit dem Begriff der
„Regionalorganisationen“ verstanden. Zur Definition von „Abmachungen“ und „Einrich-
tungen“ vgl. Körbs, H., Regionale Abmachung, 1995, S. 478-485.
47 Vgl. Art. 23 (1) Satz 3 VN-Charta.
48 Afrikanische Gruppe, Asiatische Gruppe, Lateinamerikanische und Karibische Gruppe, Ost-
europäische Gruppe, Gruppe westeuropäischer und anderer Staaten; vgl. Ziring, L./Riggs,
R.E./Plano, J.C., United Nations, 2000, S. 91 ff.; vgl. auch Vereinte Nationen, 64. Tagung
der Generalversammlung, 2009, S. 6.
35http://www.nomos-shop.de/13717
Entwicklungen zu informieren und regionale Belange in die Entscheidungsfindung
des Rates einfließen zu lassen, als auch die Umsetzung von Ratsentscheidungen in
der jeweiligen Region zu fördern.49
Als „organische“ Bestandteile des VN-Systems bestehen fünf Regionalkom-
missionen, deren Zuständigkeit entsprechend der Zuordnung zum Hauptorgan
Wirtschafts- und Sozialrat vor allem im wirtschaftspolitischen Handlungsfeld
liegt.50 Der Einfluss der Mitgliedsstaaten auf die Funktionalität der Regionalkom-
missionen ist mittelbar; Verknüpfungen mit der VN-Friedenssicherung sind indi-
rekter Art.
Nicht primär die Ausgestaltung VN-interner Verfahren oder Strukturen betref-
fend, sondern mit Blick auf die internationale Staatenkonstellation insgesamt wur-
de zuweilen auch der Vorschlag Regionaler Gruppen in die Diskussion ge-
bracht.51 Damit gemeint sind, als Grundbausteine der globalen Ordnung, Zusam-
menschlüsse von Staaten einer gewissen geographischen oder geopolitischen Kon-
sistenz, die aber nicht notwendigerweise identisch mit den Regionalgruppen in der
VN-Mitgliedschaft sind. Verfechter solcher Regionaler Gruppen bringen vor, dass
diese aus der internationalen Gesellschaft heraus auch als regionale Interessenver-
tretungen gegenüber den VN agieren könnten.
Verglichen mit dem recht allgemeinen geographischen Kriterium der VN-Re-
gionalgruppen52 sowie mit der überwölbenden Funktion der vorgeschlagenen Re-
gionalkammern, entsprechen „Regionalorganisationen“ im Sinne dieser Arbeit
konzeptionell am ehesten dem Ansatz der Regionalen Gruppen; ggf. können sie
mit diesen deckungsgleich sein.53
Politisch können Regionalorganisationen dabei in Abgrenzung von den univer-
sal ausgerichteten VN verstanden werden als „limited-membership organizati-
ons“54 bzw. als Zusammenschlüsse von Staaten einer bestimmten Region, die durch
gemeinsame Wertvorstellungen und die Absicht zur Verfolgung gemeinsamer po-
litischer Ziele verbunden sind55 und zu diesem Zweck im regionalen Rahmen han-
deln bzw. regionale Handlungsfähigkeit anstreben. Mit Blick auf das Handlungs-
feld Frieden und Sicherheit steht dabei die Frage nach angemessenen Verfahren
und Instrumenten bzw. nach konkreten regionalen Beiträgen im Vordergrund.
49 Vgl. Dicke, K., Regionalkammern, 2003, S. 701 ff.
50 Regionalkommissionen bestehen für Afrika, Asien-Pazifik, Europa, Lateinamerika/Karibik
sowie für West-Asien. Vgl. http://www.un.org/issues/reg-comm.html.
51 Vgl. Taylor, P., Institutions of the United Nations, 2000, S. 323 ff.; Taylor spricht von “regio-
nal groupings” bzw. “regional groups of states”.
52 Die Zuordnung einzelner Regionalorganisationen zu den VN-Regionalgruppen ist zwar na-
heliegend, ihre Reichweite geht ggf. aber auch darüber hinaus.
53 “Regionalorganisationen” im Sinne dieser Arbeit schließen subregionale Organisationen ein.
54 Ziring, L./Riggs, R.E./Plano, J.C., United Nations, 2000, S. 32.
55 Vgl. Stoessinger, J.G., Might of Nations, 1961, S. 307 ff.; in diesem Sinne, ergänzt um den
Aspekt der Interdependenz, auch die Definition Nyes, zitiert bei Fawcett, L., Regionalism,
1995, S. 11.
36http://www.nomos-shop.de/13717
Grundsätzlich können regionale Organisationen durch vorwiegend inter-gouver-
nementale, also zwischenstaatliche Zusammenarbeit geprägt sein oder über einen
eher supranationalen Charakter verfügen, d.h. sich auf „eigene“, genuin regionale
Institutionen, Verfahren und Instrumente abstützen.56 Realistischerweise ist davon
auszugehen, dass regionale Organisationen häufig Elemente beider Ausprägungen,
der inter-gouvernementalen wie der supranationalen, in einer Mischform vereinen.
Völkerrechtlich erfolgt die Einordnung regionaler Organisationen in das kol-
lektive Sicherheitssystem der Vereinten Nationen durch Kapitel VIII VN-Charta.
Dabei haben aber sowohl die VN-Charta als auch der Sicherheitsrat und die Ge-
neralversammlung auf eine präzise Definition regionaler Organisationen, etwa
durch die Vorgabe von Kriterien, verzichtet. Nach herrschender Meinung handelt
es sich hier um einen gewollt frei von einengenden Vorgaben gehaltenen Rege-
lungsbereich. Die VN-Charta hat keinen bestimmten Typus von Staatenverbin-
dungen vor Augen, sondern ist offen für eine Vielzahl denkbarer Ausprägungen,
nicht zuletzt auch wegen deren potentiell entlastender Rolle für die VN.57 Dieses
Motiv, die Erweiterung potentieller Ressourcengeber, prägt auch die recht prag-
matische Sichtweise des VN-Sekretariates: Danach betrachtet man regionale Or-
ganisationen als Kooperationspartner, wenn zumindest ein ständiges Sekretariat
oder ein Generalsekretär als Ansprechpartner vorhanden ist; ansonsten sei die Er-
füllung formaler Kriterien „not a major issue“.58 Vor dem Hintergrund der fehlen-
den ausdrücklichen Festlegung des Begriffs regionaler Organisationen sind insbe-
sondere auch authentische Interpretationen der Bestimmungen des Kapitels VIII
VN-Charta von Bedeutung – sowohl durch Staatenverbindungen, die sich selbst
als „regionale Organisationen“ verstehen (wie OAS, LAS und OSZE) als durch
den Sicherheitsrat, der Staatenverbindungen als Regionalorganisationen ansieht.59
Überzeugender als die Bestimmung formaler Kriterien scheint ohnehin eine
funktionale Definition regionaler Organisationen danach, ob sie in den Anwen-
dungsbereich des Kapitels VIII VN-Charta fallen.60 Entscheidend ist dabei allein
56 Vgl. auch Stoessinger, J.G., Might of Nations, 1961, S. 307.
57 Vgl. Kühne, H., Friedenssicherung, 1998, S. 27 ff. und Fn. 7; Kühne spricht von „gewollter
Flexibilität“ (ebda., S. 29), Boutros-Ghali von „nützlicher Flexibilität“ (Agenda, 1992,
Nr. 61). Vgl. auch Körbs, H., Regionale Abmachung, 1995, S. 462-466; Körbs argumentiert
aber aus völkerrechtlicher Sicht für die Notwendigkeit einer Definition regionaler Organi-
sationen im Sinne des Kapitels VIII VN-Charta.
58 Vgl. Kanninen, T., Gespräch mit Verfasser am 21.10.2005.
59 Vgl. Kühne, H., Friedenssicherung, 1998, S. 33 f.
60 Vgl. Kühne, H., Friedenssicherung, 1998, S. 26; Körbs, H., Regionale Abmachung, 1995,
S. 477 f. - Im Übrigen ist eine Staatenverbindung, unabhängig von ihrer allgemeinen Ziel-
setzung, bereits dann als regionale Organisation anzusehen, wenn sie sich unter anderem
auch mit der Funktion der regionalen Friedenssicherung befasst; vgl. Kühne, H., Friedens-
sicherung, 1998, S. 35; Walter, C., Regionalorganisationen, 1996, S. 98. Diesem Verständnis
folgend, ist es für die Beschreibung einer regionalen Organisation nicht erheblich, ob sie
Funktionen kollektiver Sicherheit oder kollektiver Verteidigung wahrnimmt. Vgl. Kühne,
H., Friedenssicherung, 1998, S. 41 f.; Walter, C., Regionalorganisationen, 1996, S. 77 ff.
37http://www.nomos-shop.de/13717
die Frage, ob eine bestimmte Staatenverbindung die Funktionen des Kapitels VIII
VN-Charta wahrnimmt, also sich der Erhaltung des internationalen Friedens und
der Sicherheit widmet61 bzw. sich konkret entweder in Form friedlicher Streitbei-
legung einbringt62 oder Friedenserzwingung unter der Autorität des Sicherheitsra-
tes durchführt.63 Für jeden dieser Fälle ist Voraussetzung, dass die jeweilige Or-
ganisation über gewisse einschlägige Instrumente und Verfahren verfügt. Regio-
nale Organisationen definieren sich also zu einem wesentlichen Teil über ihre
Handlungsfähigkeit im Krisenmanagement. In diesem Sinne wird die Funktiona-
lität von Organisationen in den Mittelpunkt der Betrachtung gestellt („Welche
Beiträge werden in der VN-mandatierten Friedenssicherung erbracht?“). Für die-
sen Untersuchungszweck erscheint die Unterscheidung zwischen regionalen Or-
ganisationen im Sinne des Kapitels VIII VN-Charta und anderen inter-gouverne-
mentalen Organisationen, die unter Nicht-Kapitel VIII-Bestimmungen der VN-
Charta tätig werden,64 nicht zielführend. Diese Unterscheidung ist zwar mit Blick
auf das politische und rechtliche Selbstverständnis jeder einzelnen Organisation
von Bedeutung, spielt aber für die hier untersuchte Fragestellung nur eine sekun-
däre Rolle und wird daher nicht erkenntnisleitend berücksichtigt.
1.2.2 VN-Friedenssicherung
„Friedenssicherung“ wird häufig als Synonym für sog. Friedenserhaltende Maß-
nahmen (peacekeeping operations) verstanden. Obwohl Friedenssicherung in die-
sem Sinne relativ eng definiert ist, lässt das breite inhaltliche Spektrum der Mandate
solcher Operationen erkennen, dass eine Vielzahl von Optionen der Ausgestaltung
besteht. Dieses Verständnis von Friedenssicherung als einer operativen Aufgabe
bildet den Ansatzpunkt für die vorliegende Untersuchung. Die überwiegende
Mehrzahl der im Einzelnen betrachteten Krisensituationen lässt sich hier subsu-
mieren.
Daneben kann der Begriff der Friedenssicherung auch in einer allgemeineren
Auslegung verstanden werden als Beschreibung von Aktivitäten mit dem Ziel der
Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit.65 Friedenssicherung
in diesem Verständnis schließt Friedenserhaltende Maßnahmen ein, geht aber in
61 Vgl. Art. 52 (1) VN-Charta.
62 Vgl. Art. 52 (2) und (3) VN-Charta.
63 Vgl. Art. 53 (1) Satz 1 und Art. 53 (1) Satz 2, 1. Halbsatz VN-Charta.
64 Vgl. UNU-CRIS, Capacity Survey, 2008, S. 16 f.
65 Vgl. Kühne, H., Friedenssicherung, 1998, S. 25. – Die Betrachtung stützt sich auch auf die
durch Boutros-Ghali definierten vier Handlungsfelder: (a) Preventive Diplomacy, (b) Peace-
making, (c) Peacekeeping, (d) Post-conflict peace-building; vgl. Boutros-Ghali, B., Agenda,
1992, Nr. 20 ff.
38http://www.nomos-shop.de/13717
der politischen und operativen Reichweite darüber hinaus. Mit Blick auf das Kri-
sen- bzw. Konfliktmanagement ist hier potentiell das gesamte Handlungsspektrum
bis hin zu Maßnahmen der Friedenserzwingung („peace enforcement“) einbezo-
gen. Bei modellhafter Betrachtung sind damit alle Phasen eines idealtypischen
„Krisen-Zyklus“ erfasst.
Während sich die Untersuchung primär auf Beispiele stützt, die der engen Aus-
legung der Friedenssicherung entsprechen, gibt die weite Auslegung den analyti-
schen Rahmen vor. Schließlich ist es realistisch anzunehmen, dass für die politische
Steuerung des Krisenmanagements nicht nur vielfältige Optionen bestehen, steu-
ernd Einfluss zu nehmen, sondern davon auch Gebrauch gemacht wird.
Abb. 3: Das Handlungsfeld der Friedenssicherung in enger und weiter Auslegung
--Der
Abb. Fokus
3 (S. 37)der
--Untersuchung ist aber nicht allgemein auf Maßnahmen der Frie-
denssicherung gerichtet, sondern speziell auf die VN-Friedenssicherung, d.h. auf
VN-mandatierte Friedensoperationen. Die Mandatierung durch den VN-Sicher-
heitsrat ist dabei das maßgebliche Kriterium.66 Dabei kann sich diese Mandatierung
66 Seit Ende des Kalten Krieges wurden Friedensoperationen seitens der VN ausschließlich
durch den Sicherheitsrat, nicht durch die Generalversammlung mandatiert. – Zum Sonderfall
Haiti: vgl. Kapitel 3.2.4.2.
39http://www.nomos-shop.de/13717
sowohl auf VN-geführte Operationen im engeren Sinne als auch auf VN-manda-
tierte Friedenseinsätze im weiteren Sinne beziehen.
Das Analysefeld erschließt sich durch die Zusammenfügung des Kriteriums der
VN-mandatierten Friedenssicherung mit jenem der Beteiligung regionaler Orga-
nisationen an diesem Typus des internationalen Krisenmanagements. Betrachtet
werden damit solche Friedensoperationen, die (a) auf der Grundlage eines VN-
Mandates bzw. einer Ermächtigung des VN-Sicherheitsrates erfolgen und (b) durch
oder in Zusammenwirken mit einer oder mehreren regionalen Organisationen
durchgeführt werden.
Für die Zwecke der Untersuchung können daher in Form einer Negativ-Ab-
grenzung die folgenden, grob kategorisierten Typen internationaler Friedensope-
rationen von der unmittelbaren Betrachtung ausgeschlossen werden:
(1) Friedensoperationen durch oder in Kooperation mit Regionalorganisationen,
ohne dass zumindest zeitlich begrenzt ein Mandat, eine Ermächtigung oder eine
Zustimmung seitens der VN vorliegt67 sowie
(2) VN-mandatierte Friedensoperationen, ohne dass zumindest zeitlich begrenzt
eine oder mehrere Regionalorganisationen beteiligt waren.68
1.3 Stand der Forschung
1.3.1 Theorieansätze zur Erklärung des Regionalismus
Hilfreich für die theoretische Einordnung der Untersuchung sind (ursprünglich
ökonomisch begründete) Theorieansätze zur Erklärung des Regionalismus und
dessen Zusammenwirken mit der globalen Ebene. Diese Ansätze gehen prinzipiell
von drei unterschiedlichen Betrachtungsebenen aus: der staatenbezogenen, der in-
tra-regionalen und der systemischen.69
Für den Untersuchungszweck von untergeordneter Bedeutung ist die Analyse
regionaler Handlungsfähigkeit als Ergebnis von Konvergenzprozessen auf natio-
naler Ebene. Denn im Folgenden richtet sich die Betrachtung von Akteuren in der
Friedenssicherung nicht vornehmlich auf einzelne Staaten, sondern auf deren re-
67 Vgl. Beispiele bei Kühne, H, Friedenssicherung, 1998, S. 90-92. Dieser Kategorie zuzuord-
nen sind etwa die ohne explizites VN-Mandat erfolgte, NATO-geführte Operation „Allied
Force“ gegen die Bundesrepublik Jugoslawien (Frühjahr 1999) und die eigenmandatierte
AU-Friedensoperation gegen die Sezession auf den Komoren (Frühjahr 2008).
68 Vgl. z.B. die VN-Friedensoperationen UNFICYP (Zypern) und UNDOF (syrische Golan-
höhen). Auch VN-autorisierte, in ihrem Charakter durch massive Truppenpräsenz gekenn-
zeichnete Operationen wie etwa die gegen die irakische Besatzung Kuwaits US-geführten
Operationen „Desert Shield“ und „Desert Storm“ (1990/91) sind hier zuzuordnen.
69 Vgl. Hurrell, A., Regionalism, 1995, S. 37 ff., insbes. S. 45-73; die folgenden Ausführungen
stützen sich auf diese Zusammenfassung bei Hurrell.
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