REVISION DES REGIONALISIERUNGSGESETZES - DSTGB
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Revision des
Regionalisierungsgesetzes
Ermittlung und Hochrechnung
des Finanzmittelbedarfs der Länder
für die Revision des Regionalisierungsgesetzes,
Zusammenfassung
FE-Projekt-Nr. 70.892/2013
Kontakt:
Dipl.-Ing. Christoph Gipp
T +49 30 230 809 589
Christoph.Gipp@iges.de
Zusammenfassung IGES Institut GmbH
für das Bundesministerium für Verkehr Friedrichstraße 180
10117 Berlin
und digitale Infrastruktur
www.iges.de
Berlin, 10. Oktober 2014IGES, IVE 3
1. Aufgabenstellung
Entsprechend dem Regionalisierungsgesetz (RegG) ist die Sicherstellung einer
ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Leistungen im öffentlichen Perso-
nennahverkehr eine Aufgabe der Daseinsvorsorge. Der Bund beteiligt sich an die-
ser Aufgabe mit erheblichen finanziellen Mitteln. Um die Regionalisierungsmittel
auf den zukünftig zu erwartenden Bedarf ausrichten zu können, ist gem. § 5 Abs.
5 RegG für den Zeitraum ab 2015 eine Neufestsetzung des Finanzmittelbedarfs
vorgesehen.
Die Aufgabe des vorgelegten Gutachtens umfasst, auf der Basis vorliegender In-
formationen den zukünftigen Finanzmittelbedarf abzuschätzen und somit eine
Informationsgrundlage für den Entscheidungsprozess des Bundes bei der Neu-
festsetzung des Finanzmittelbedarfs zu schaffen.
2. Bedeutung der Regionalisierungsmittel
Die Regionalisierung der Verantwortung für den Schienenpersonennahver-
kehr (SPNV) war einer der entscheidenden Schritte der Bahnreform von 1994. Die
Übertragung der Planungs-, Organisations- und Finanzierungsverantwortung für
den SPNV auf die Bundesländer zum 01.01.1996 und die Schaffung einer finanzi-
ellen Grundlage durch die Regionalisierungsmittel führte zur zentralen Erfolgsge-
schichte der Bahnreform. Die Zug-km im SPNV konnten bis heute um über 28 %
und die Verkehrsleistung (in Personenkilometern) um über 50 % gesteigert wer-
den. Gleichzeitig wurde im SPNV deutlich höheres Qualitätsniveau erreicht (neue
Fahrzeuge, Integrale Takte usw.).
Allein im Zeitraum 2008 bis 2012 unterstützte der Bund den öffentlichen Perso-
nennahverkehr mit insgesamt über 34,5 Mrd. Euro. Die Verwendung dieser Mittel
wird seit 2008 über Transparenznachweise von den Bundesländern dokumen-
tiert. Die Transparenznachweise weisen im Durchschnitt der Jahre 2008 bis 2012
folgende Verwendung der Regionalisierungsmittel aus:
81,5% für SPNV-Leistungsbestellungen, inkl. SPNV-Fahrzeuginvestitionen,
10,9% für ÖPNV-spezifische Ausgaben (Leistungsbestellungen und Fahr-
zeuginvestitionen, Tarifausgleiche und „Sonstiges“),
5,6% für Infrastrukturinvestitionen (SPNV und ÖPNV) sowie
2,0% für Managementaufwand (SPNV und ÖPNV).
Die Regionalisierungsmittel fließen u.a. in Form der Bestellentgelte über die Auf-
gabenträgerorganisationen des SPNV auch den Eisenbahnverkehrsunternehmen
zu.
Die Regionalisierungsmittel sind die zentrale Finanzierungsquelle für die heute
erreichten hochwertigen Schienenpersonennahverkehrsangebote.IGES, IVE 4
3. Methodik zur Ermittlung des zukünftigen Finanzie-
rungsbedarfs
Der zukünftige Finanzierungsbedarf und damit die Höhe der erforderlichen
Regionalisierungsmittel hängen insbesondere von Umfang und Qualität des an-
gestrebten Verkehrsangebotes sowie von der Entwicklung der relevanten Preise
ab.
Schätzung des Finanzierungsbedarfs nach Ausgabenkategorien
Die Abschätzung des Finanzierungsbedarfs aus Regionalisierungsmitteln ab 2015
erfolgte auf Basis separater Schätzungen für die folgenden Ausgabenkategorien
SPNV-Leistungsbestellungen, inkl. Fahrzeuginvestitionen,
Ausgaben für den ÖSPV, inkl. Fahrzeuginvestitionen,
Infrastrukturinvestitionen für den SPNV und den ÖSPV sowie
Managementausgaben.
Die Ausgabenkategorie SPNV-Leistungsbestellungen, inkl. Fahrzeuginvestitionen,
hängt von dem zukünftigen Leistungsangebot und den zu erwartenden Preisent-
wicklungen ab. Für die SPNV-Leistungsbestellungen wurden daher Mengen- und
Preiseffekte abgeschätzt.
Die Ausgaben für den ÖSPV, für Infrastrukturinvestitionen sowie Management-
ausgaben bilden den sogenannten „weiteren Finanzierungsbedarf“. Diese Ausga-
ben sind unstrittig erforderlich, um das hohe Leistungsniveau des Personennah-
verkehrs in Deutschland nachhaltig abzusichern. Die entsprechenden Mittel
gehen jedoch in die länderspezifische Ausgestaltung etwa der Finanzierung des
ÖSPV oder von Verkehrsverbünden ein. Eine isolierte Ermittlung der angemesse-
nen Höhe der Regionalisierungsmittel für diese Ausgabenkategorien ist daher
nicht möglich. Für diese Ausgabenkategorien wurde daher eine Fortschreibung
der gegenwärtigen Mittelverwendung durchgeführt, die ausschließlich die zu er-
wartende Preisentwicklung berücksichtigt.
Ermittlung des Gesamtergebnisses
Alle Schätzungen erfolgten für die einzelnen Jahre des Betrachtungszeitraums ab
2015. Nach Abschluss aller Einzelschätzungen erfolgte eine Überführung des ge-
samten Finanzierungsbedarfs in die zwei Kennwerte Basis-Wert Finanzierungs-
bedarf 2015 sowie Dynamisierungsrate.
Der Basis-Wert Finanzierungsbedarf 2015 entspricht dem geschätzten Gesamtfi-
nanzierungsbedarf des Jahres 2015. Die Dynamisierungsrate entspricht einer
konstanten jährlichen Steigerungsrate über den gesamten betrachteten Zeitraum.
Um die ermittelten Teilergebnisse der einzelnen Ausgabenkategorien und der
einzelnen Jahreswerte der Ausgaben für Leistungsangebote in den Basis-Wert Fi-
nanzierungsbedarf 2015 und die Dynamisierungsrate zu überführen, wurden dieIGES, IVE 5
Ergebniswerte der einzelnen Jahre mit einem Diskontierungssatz abgezinst. Der
gewählte Diskontierungssatz von 2,5 % repräsentiert die mittelfristige Umlauf-
rendite öffentlicher Anleihen mit einer Restlaufzeit von 3 bis 4 Jahren.
Generell sind die Mengen- und Preisentwicklungen, insbesondere bei dem hier
unterstellten langen Prognosezeitraum von 2015 bis 2029, mit erheblicher Unsi-
cherheit behaftet. Für einzelne Werte wurde daher die Sensitivität des Ergebnis-
ses gegenüber den getroffenen Annahmen überprüft, um die Validität der ermit-
telten Werte abzusichern.
4. Der zukünftige Finanzierungsbedarf für SPNV-
Leistungsbestellungen
In die Schätzung des zukünftigen Finanzierungsbedarfs für SPNV-
Leistungsbestellungen gehen insbesondere folgende drei Größen ein
Umfang des zukünftigen Leistungsangebots (Zug-km im SPNV),
Preisentwicklungen der zu vergebenden SPNV-Leistungen sowie
Preisentwicklungen der Infrastrukturnutzung.
Entwicklung des Leistungsangebots im SPNV
Um den zukünftigen Umfang des Leistungsangebots abzuschätzen, wurde ent-
sprechend der vorgegebenen Methodik ausschließlich auf öffentlich zugängliche
Informationen zurückgegriffen.
Berücksichtigt wurden insbesondere alle SPNV-Leistungen,
die bereits vertraglich abgesichert sind,
die sich in einem Vergabeverfahren befinden und
die über Vorinformationen zum geplanten Vergabeverfahren öffentlich ge-
macht wurden.
Bestehende SPNV-Leistungen mit längeren Vertragslaufzeiten wurden fortge-
schrieben, sofern nicht anderslautende Informationen aus Rahmenvorgaben wie
z.B. Landesnahverkehrsplänen der Länder vorlagen. In aller Regel handelt es sich
hierbei um SPNV-Leistungen, deren Verträge erst nach dem Jahr 2018 auslaufen.
Im Rahmen der Ermittlung ergaben sich insbesondere Probleme bei der Zuord-
nung von Verträgen, die von mehreren Bundesländern bzw. ihren Aufgaben-
trägerorganisationen durchgeführt werden, der Bewertung von optionalen Be-
standteilen in Ausschreibungen sowie bei der Identifizierung der Betriebsleistung
auslaufender großer Verträge.
Ein Abgleich der im Gutachten verwendeten Mengenprognose mit den Schätzun-
gen einzelner Bundesländer wurde durchgeführt und zeigte eine vergleichsweise
geringe Abweichung von der geplanten Angebotsentwicklung.
Die ermittelten Jahreswerte für das Leistungsangebot im SPNV zeigen, dass im
Zeitraum 2015 bis 2029 eine Zunahme der Zug-km von 10,5% erwartet wird (vgl.IGES, IVE 6
Tabelle 1). Bereits 2015 ist gegenüber 2012 mit einem deutlichen Ausbau des
SPNV-Angebots zu rechnen.
Die Steigerung des Angebots resultiert z.B. aus der Etablierung neuer Integraler
Taktsysteme, den Ausbau von Ballungsverkehren sowie in einigen Fällen aus Re-
aktivierung von Strecken für den SPNV.
Die Entwicklung wird aus Gutachtersicht als realistisch und sinnvoll eingeschätzt.
Tabelle 1: Leistungsentwicklung in Mio. Zug-km 2015 – 2029
Jahr 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025-
2029
Mio. je
670,9 690,6 697,9 709,9 718,5 723,2 725,2 731,4 735,1 740,9
Zug-km 741,4
Quelle: Hochrechnung IGES, IVE.
Entwicklung der Bestellentgelte
Die deutliche Zunahme des Leistungsangebots im SPNV ist ein zentraler Treiber
des zunehmenden Finanzierungsbedarfs. Hinzu kommen zu erwartende Preis-
steigerungen bei den Eisenbahnverkehrsunternehmen, die an die Aufgabenträger
in Form der Bestellentgelte weitergereicht werden.
Die Hochrechnung der Preisentwicklungen erfolgte getrennt nach Personal-,
Fahrzeug-, Energie- und sonstigen Ausgaben. Dabei wurde die relative Entwick-
lung spezifischer Preisindizes im Verhältnis zur Entwicklung des Verbraucherinde-
xes bestimmt und anhand der Inflationsprognose der Europäischen Zentralbank
fortgeschrieben.
Berücksichtigt werden muss allerdings auch, dass Einnahmenzuwächse im SPNV
erwartet werden. Gründe sind einerseits ein weiterhin zu erwartendes Nachfra-
gewachstum und andererseits die zu erwartende moderate Erhöhung der Beför-
derungsentgelte im SPNV. Diese Einnahmesteigerungen werden beim Finanzie-
rungsbedarf der Eisenbahnverkehrsunternehmen in Ansatz gebracht.
Das Gesamtergebnis des Finanzierungsbedarfs aus Regionalisierungsmitteln für
die Jahre 2015 und 2029 gegenüber Eisenbahnverkehrsunternehmen weist unter
den getroffenen Annahmen einen Anstieg von durchschnittlich ca. 3,6% p.a. aus
(vgl. Tabelle 2).
Dieser Anstieg ist darauf zurückzuführen,
dass das Leistungsangebots im SPNV (Zug-km) deutlich ansteigt (ca. 0,7%
p.a.),
eine deutliche Preissteigerung insbesondere bei Energie (ca. 4,0%) und Per-
sonal (ca. 2,2%) erwartet wird und
die unterstellte Anhebungen der Beförderungsentgelte im SPNV nicht aus-
reicht, um den Kostenanstieg zu kompensieren.IGES, IVE 7
Tabelle 2: Finanzierungsbedarf gegenüber Eisenbahnverkehrsunternehmen
2015 2029 CAGR
Kosten EVU
(ohne Infrastruktur) 6.844 Mio. EUR 10.826 Mio. EUR 3,3%
Markterlöse 4.094 Mio. EUR 6.293 Mio. EUR 3,1%
Bestellentgelte
(Finanzierungsbedarf) 2.750 Mio. EUR 4.532 Mio. EUR 3,6%
Quelle: Hochrechnung IGES, IVE.
Entwicklung Infrastrukturentgelte
Neben der Preisentwicklung gegenüber Eisenbahnverkehrsunternehmen ist zu-
sätzlich die Preisentwicklung bei den Infrastrukturunternehmen zu betrachten.
Prognostiziert wurde dazu die Entwicklung der Infrastrukturentgelte (Trassen-
und Stationsentgelte) für den Zeitraum 2015 bis 2029.
Schätzungen der Entwicklung der Trassen- und Stationsentgelte unterliegen er-
heblichen Unsicherheiten. Insbesondere, da die Entgeltentwicklung in hohem
Maße von der Finanzierungsvereinbarung des Bundes mit den bundeseigenen Ei-
senbahninfrastrukturunternehmen und von Regulierungsentscheidungen abhän-
gig ist.
In Abstimmung mit dem Auftraggeber wurde entschieden, im Rahmen des Gut-
achtens eine Trendfortschreibung durchzuführen.
Zentrale Ergebnisse dieser Trendfortschreibung sind:
Steigerung der Trassenentgelte im Zeitraum 2015 bis 2029 um durch-
schnittlich 1,9% p.a. sowie
Steigerung der Stationsentgelte im Zeitraum 2015 bis 2029 um durch-
schnittlich 1,5% p.a.
5. Entwicklung des „weiteren Finanzierungsbedarfs“
Für die Ausgabenblöcke „Infrastrukturinvestitionen“, „ÖSPV-spezifische Ausga-
ben“ sowie „Managementaufwand“ wurde jeweils eine Trendfortschreibung
durchgeführt. Basis der Fortschreibung sind Preisprognosen für die einzelnen
Ausgabenkategorien.
Die resultierenden durchschnittlichen jährlichen Wachstumsraten der Ausgaben-
höhe betragen für „Infrastrukturinvestitionen“ 2,1% p.a., für „ÖSPV-spezifische
Ausgaben“ 1,2% p.a. sowie im Bereich „Managementaufwand“ 2,8% p.a. (vgl. Ta-
belle 3).IGES, IVE 8
Tabelle 3: Hochrechnung zur Entwicklung des weiteren Finanzierungsbe-
darfs
Ausgabenkategorie durchschnittliche jährliche Wachstumsrate
2015 bis 2019
Infrastrukturinvestitionen 2,1% p.a.
ÖSPV-spezifische Ausgaben 1,2% p.a.
Managementaufwand 2,8% p.a.
Quelle: Hochrechnung IGES, IVE.
6. Gesamtbedarf Regionalisierungsmittel ab 2015
Die Hochrechnung des gesamten Finanzierungsbedarfs durch
Regionalisierungsmittel 2015 bis 2029 weist im Vergleich zum Status quo eine
deutliche Steigerung aus. Ursachen der Steigerung sind dabei insbesondere der
Ausbau des Leistungsangebots im SPNV bei gleichzeitiger Steigerung von Preisen
(insb. Energie, Personal) sowie steigenden Infrastrukturentgelten (Trassen- und
Stationsentgelte).
Vereinfacht lässt sich dabei sagen, dass bis zum Jahr 2023 insbesondere die Ent-
wicklung der Bestellungen des Leistungsangebots im SPNV die Steigerung des
Mittelbedarfs der Regionalisierungsmittel dominiert. Danach sind vor allem
Preiseffekte die wichtigsten Treiber der Entwicklung. Um diese Ergebnisse in ei-
nen Basis-Wert Finanzierungsbedarf 2015 und eine Dynamisierungsrate zu über-
führen, wurde der Barwert des Gesamtfinanzierungsbedarfs ermittelt (Diskontie-
rungsfaktor: 2,5%). Anschließend wurde die Dynamisierungsrate bestimmt, die zu
einer Zahlungsreihe mit identischem Barwert führt.
Als zentrale Ergebnisse des Gutachtens ergeben sich damit insgesamt folgende
Kennzahlen:
Basis-Wert 2015 (Finanzierungsbedarf): 7.658 Mio. Euro
Dynamisierungsrate: 2,67%
Sensitivitätsanalysen
Das ermittelte Ergebnis hängt von zahlreichen kritischen Annahmen ab, deren
Einfluss in Form von Sensitivitätsanalysen ermittelt wurde. Zur Vergleichbarkeit
des Einflusses der einzelnen Größen wurde der Basis-Wert für das Jahr 2015 stets
konstant gehalten, so dass sich die betrachteten Varianten ausschließlich auf die
Dynamisierungsrate auswirken.IGES, IVE 9
Variiert wurden folgende Einflussfaktoren des Finanzierungsbedarfs:
Diskontierungsfaktor: Um den Einfluss des Diskontierungsfaktors aufzuzei-
gen, wurden alternative Werte in Höhe von 2,0% und 3,0% betrachtet.
Wettbewerbs- und Ausschreibungseffekte: Aufgezeigt werden sollen po-
tenzielle Verringerungen der Bestellentgelte, die aus der erstmaligen Aus-
schreibung von Leistungen resultieren. Für die Ende 2014 noch vorliegen-
den Altverträge, die noch nie ausgeschrieben wurden, wurde eine
pauschale Verringerung der Bestellentgelte von 1,0 Euro je Zug-km unter-
stellt. Eine Erhöhung der Bestellentgelte je Zug-km wird nicht betrachtet,
da dafür keine plausiblen Anhaltspunkte vorliegen.
Tarifanpassungen: Um die finanziellen Konsequenzen einer Erhöhung der
SPNV-Tarife abzuschätzen, wurde eine reale Erhöhung der Tarifeinnahmen
von 1,0% p.a. unterstellt. Da die Annahme zur Tarifanpassung, die bei der
Ermittlung des Finanzmittelbedarfs verwendet wurde, bereits sehr konser-
vativ ist, wird auf die Betrachtung einer Untergrenze der Tarifanpassungen
verzichtet.
Instandhaltungsaufwand und Trassenpreisanpassungen: Analysiert wurde
die Konsequenz einer Erhöhung des Instandhaltungsaufwands und eine da-
raus resultierende durchschnittliche jährliche Erhöhung der Trassenpreise
um 2,4%. Eine Senkung der Trassenpreise wird in der Sensitivitätsbetrach-
tung nicht berücksichtigt.
Tabelle 4 zeigt die die Auswirkung der genannten Variationen der einzelnen Grö-
ßen auf die Dynamisierungsrate. Der Diskontierungsfaktor zeigt einen sehr gerin-
gen Einfluss auf die Dynamisierungsrate. Wettbewerbs- und Ausschreibungsef-
fekte, Tarifanpassungen sowie Trassenpreisanpassungen zeigen dagegen eine
deutliche Wirkung. Im Gesamteffekt spannen die Variationen einen plausiblen
Werte-Bereich auf, in dem der tatsächliche Finanzmittelbedarf zu erwarten ist.
Tabelle 4: Ergebnisse der Sensitivitätsanalysen
Variation Dynamisierungsrate
Diskontierungsfaktor
2,0%, 3,0% 2,65% p.a., 2,68% p.a.
Wettbewerbs- und Ausschreibungseffekt 2,42% p.a.
Tarifanpassungen 2,36% p.a.
Instandhaltungsaufwand und
3,06 % p.a.
Trassenpreisanpassungen
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