Staats-organisationsrecht - sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts und des Rechts der Europäischen Union Prof. Dr. jur. Rolf Schmidt
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sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts
und des Rechts der Europäischen Union
von
Prof. Dr. jur. Rolf Schmidt
Hochschule für Angewandte Wissenschaften
Hamburg
21. Auflage 2020Gliederung
1. Kapitel - Das Grundgesetz als die Verfassung Deutschlands ....... 1
A. Einordnung des Verfassungsrechts .......................................................... 1
B. Die historischen Grundlagen des Grundgesetzes ..................................... 4
I. Die Frankfurter Nationalversammlung von 1848/49 .........................................4
II. Die Reichsverfassung von 1871 ...................................................................4
III. Die Weimarer Reichsverfassung (WRV) von 1919 .........................................5
IV. Der Herrenchiemseer Verfassungskonvent von 1948 .....................................6
V. Der Parlamentarische Rat von 1948/49 .........................................................6
VI. Das Nachkriegsdeutschland bis zur Wiedervereinigung 1989/90 .....................7
VII. Die Wiedervereinigung Deutschlands .........................................................7
VIII. Die Verfassungsreform von 1994 ..............................................................8
IX. Die Verfassungsreform von 2006 (Föderalismusreform I) ............................. 10
X. Die Verfassungsreform von 2009 (Föderalismusreform II) ............................. 11
XI. Die Grundgesetzänderung von 2017 .......................................................... 12
XII. Die Grundgesetzänderung von 2019......................................................... 13
C. Grundgesetz und Völkerrecht/völkerrechtliche Verträge ...................... 14
2. Kapitel - Grundbegriffe des allgemeinen Staatsrechts .............. 18
I. Die Drei-Elemente-Lehre ............................................................................ 18
1. Das Staatsgebiet .................................................................................. 18
2. Das Staatsvolk ..................................................................................... 19
3. Die Staatsgewalt................................................................................... 22
4. Besonderheiten .................................................................................... 24
II. Zusammenfassung ................................................................................... 25
III. Der Staat als juristische Person ................................................................ 25
3. Kapitel - Staatsformmerkmale und Staatszielbestimmungen .... 29
A. Überblick über Staatsformen, Regierungsformen und Staatsziele ........ 29
I. Staatsformen ........................................................................................... 29
II. Regierungsformen und Staatszielbestimmungen .......................................... 31
B. Die Republik ........................................................................................... 33
C. Der Bundesstaat ..................................................................................... 34
I. Begriff des Bundesstaates .......................................................................... 34
II. Verhältnis von Bund und Ländern .............................................................. 35
1. Gesamtstaat und Gliedstaaten ................................................................ 35
VI2. Lehre vom drei- bzw. zweigliedrigen Bundesstaat ..................................... 40
3. Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten (Bundestreue) ............................ 40
III. Vor- und Nachteile des Bundesstaats ........................................................ 41
D. Die parlamentarische Demokratie .......................................................... 43
I. Begriff der Demokratie .............................................................................. 43
II. Elemente der Demokratie ......................................................................... 45
III. Vorhandensein einer wirksamen Opposition ............................................... 46
IV. Demokratische Legitimation staatlichen Handelns ....................................... 49
1. Erfordernis einer unterbrochenen Legitimationskette ................................ 49
2. Parlamentsvorbehalt ............................................................................. 50
2. Wesentlichkeitsrechtsprechung............................................................... 53
V. Übertragung hoheitlicher Aufgaben auf nichtstaatliche Stellen ....................... 56
VI. Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen ......... 57
VII. Neutralitätspflicht der Staatsorgane ......................................................... 60
VIII. Wahlen und Abstimmungen auf Bundesebene .......................................... 64
1. Die Wahlsysteme allgemein ................................................................... 64
a. Das Mehrheitswahlsystem........................................................................ 65
b. Das Verhältniswahlsystem ....................................................................... 65
2. Die Wahlrechtsgrundsätze des Grundgesetzes .......................................... 66
a. Die Allgemeinheit der Wahl ...................................................................... 66
b. Die Unmittelbarkeit der Wahl ................................................................... 69
c. Die Geheimheit der Wahl ......................................................................... 71
d. Die Öffentlichkeit der Wahl ...................................................................... 74
e. Die Freiheit der Wahl .............................................................................. 75
f. Die Gleichheit der Wahl............................................................................ 76
3. Das Wahlsystem des Bundeswahlgesetzes ............................................... 78
a. Personalisierte Verhältniswahl .................................................................. 78
b. Problem des negativen Stimmgewichts ...................................................... 79
c. Entstehen und Verfassungsmäßigkeit von Überhangmandaten ...................... 80
d. Gleichheit der Wahl und Wahlkreiszuschnitt ............................................... 82
e. Nachrücken von Abgeordneten in den Bundestag ....................................... 83
f. Problem der Grundmandatsklausel ............................................................ 84
g. Zusammenfassung und Bewertung ........................................................... 85
h. Wahlrecht und Ausländer ........................................................................ 85
4. Wahlprüfung ........................................................................................ 87
5. Abstimmungen ..................................................................................... 89
IX. Wahlen und Abstimmungen auf Länder- und Kommunalebene ..................... 91
VIIE. Rechtsstaat und Gewaltenteilung .......................................................... 93
I. Das Rechtsstaatsprinzip als Fundamentalprinzip ........................................... 93
II. Das Prinzip der Gewaltenteilung ................................................................ 96
1. Die Gewaltenteilung nach dem Grundgesetz ............................................ 96
2. Keine strikte Gewaltentrennung .............................................................. 99
a. Legislative und Exekutive ...................................................................... 100
b. Exekutive und Judikative ....................................................................... 102
c. Legislative und Judikative ...................................................................... 103
III. Der Aufbau der Rechtsordnung .............................................................. 106
1. Verfassung ........................................................................................ 106
2. Formelles Gesetz (Parlamentsgesetz) .................................................... 107
a. Formelle Rechtmäßigkeit des Gesetzes .................................................... 109
aa. Gesetzgebungskompetenz (Zuständigkeit des Gesetzgebers) ................ 109
bb. Verfahrens- und Formvorschriften ..................................................... 109
cc. Zitiergebot, Art. 19 I S. 2 GG ............................................................ 110
b. Materielle Rechtmäßigkeit des Gesetzes .................................................. 111
aa. Besondere grundrechtsspezifische Anforderungen ............................... 111
bb. Allgemeine Rechtmäßigkeitsanforderungen......................................... 113
a.) Bestimmtheitsgebot/Grundsatz der Normenklarheit .......................... 113
b.) Verbot von Einzelfallgesetzen, Art. 19 I S. 1 GG ............................... 118
aa.) Maßnahmegesetz - Einzelfallgesetz ........................................... 118
bb.) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit ............................................ 119
c.) Verhältnismäßigkeit des Gesetzes ................................................... 120
d.) Die Wesensgehaltsgarantie, Art. 19 II GG ....................................... 121
3. Rechtsverordnung............................................................................... 122
4. Satzung ............................................................................................. 125
5. Gewohnheitsrecht und Richterrecht ...................................................... 127
6. Verwaltungsvorschriften ...................................................................... 133
7. Tarifverträge ...................................................................................... 134
8. Rangordnung der nationalen Rechtsquellen; Nichtigkeitsfolgen ................ 134
IV. Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ............................................. 136
1. Vorrang des Gesetzes.......................................................................... 136
2. Vorbehalt des Gesetzes ....................................................................... 137
a. Erfordernis einer parlamentarischen Gesetzesgrundlage ............................ 137
b. Wesentlichkeitsrechtsprechung und Parlamentsvorbehalt........................... 137
c. Zur Reichweite des Gesetzesvorbehalts ................................................... 138
aa. Eingriffsverwaltung ......................................................................... 138
VIIIbb. Leistungsverwaltung ........................................................................ 139
cc. Gesetzesvorbehalt und (abzulehnendes) „Sonderrechtsverhältnis“ .......... 142
d. Zusammenfassung zu Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes........................ 143
V. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Mittel (Übermaßverbot) ................... 143
1. Elemente des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ...................................... 143
a. Legitimer Zweck des Gesetzes bzw. der staatlichen Maßnahme................... 143
b. Geeignetheit des Gesetzes bzw. der staatlichen Maßnahme........................ 144
c. Erforderlichkeit des Gesetzes bzw. der staatlichen Maßnahme .................... 145
d. Angemessenheit des Gesetzes bzw. der staatlichen Maßnahme .................. 146
2. Zum Anwendungsbereich des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ................ 148
a. Handeln des formellen Gesetzgebers ....................................................... 148
b. Ermessensentscheidungen der Verwaltung .............................................. 149
c. Rechtlich gebundene Entscheidungen der Verwaltung ............................... 150
d. Bindung der Rechtsprechung an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ...... 150
VI. Rechtssicherheit: Rückwirkungsverbot/Vertrauensschutz ........................... 151
1. Rückwirkungsverbot im Strafrecht ........................................................ 151
2. Rückwirkungsverbot im Übrigen ........................................................... 154
a. Unterscheidung zwischen echter und unechter Rückwirkung ...................... 154
b. Zulässigkeit von echter und unechter Rückwirkung ................................... 155
c. Überblick zur Rückwirkung von Gesetzen ................................................. 158
3. Vertrauensschutz ................................................................................ 159
F. Das Sozialstaatsprinzip ......................................................................... 160
I. Bedeutung von Staatszielbestimmungen .................................................... 160
II. Grundgesetzliche Ausformung des Sozialstaatsprinzips ............................... 160
III. Verfassungsmäßiger Auftrag an die Staatsgewalten .................................. 161
IV. Ansprüche des Einzelnen aus dem Sozialstaatsprinzip? .............................. 162
G. Umweltschutz und Tierschutz .............................................................. 164
I. Umweltschutz ......................................................................................... 164
II. Tierschutz............................................................................................. 166
III. Legitimation von Grundrechtseingriffen ................................................... 169
IV. Beeinträchtigung des Art. 20a GG ........................................................... 171
H. Förderung der Europäischen Union ...................................................... 172
I. Die historische Entwicklung der Europäischen Union ................................... 172
II. Die Europäische Union als Staatenverbund ............................................... 174
III. Primäres und sekundäres EU-Recht ........................................................ 177
1. Das Primärrecht ................................................................................. 177
a. Gründungsverträge und Änderungsverträge; Grundfreiheiten ...................... 177
IXb. Die Grundfreiheiten im Einzelnen ............................................................ 177
aa. Freier Personenverkehr...................................................................... 177
bb. Arbeitnehmerfreizügigkeit .................................................................. 178
cc. Niederlassungsfreiheit........................................................................ 179
dd. Freier Warenverkehr ......................................................................... 183
ee. Dienstleistungsfreiheit ....................................................................... 192
ff. Kapitalverkehrsfreiheit ........................................................................ 195
c. Bedeutung der Grundfreiheiten/Prüfungsaufbau ........................................ 197
d. Das Diskriminierungsverbot .................................................................... 199
e. Nicht: Die Europäische Menschenrechtskonvention .................................... 199
2. Das Sekundärrecht ............................................................................. 199
a. Verordnungen ...................................................................................... 200
b. Richtlinien ............................................................................................ 201
c. Beschlüsse ........................................................................................... 203
IV. Europäische Union und Demokratieprinzip ............................................... 203
V. Verhältnis EU-Recht/nationales Recht ....................................................... 207
1. Anwendungsvorrang des EU-Rechts ...................................................... 207
2. Grenzen des Anwendungsvorrangs ....................................................... 209
a. Überschreitung der Integrationsschranken ............................................... 209
b. Kompetenzüberschreitung eines EU-Organs .............................................. 210
3. Prüfungskompetenz des BVerfG? .......................................................... 211
a. Grundsatz: Keine Prüfung durch das BVerfG ............................................. 211
b. Ausnahmen: „Ultra-vires-Akte“ und Verletzung integrationsfester
Verfassungsprinzipien ............................................................................ 213
c. Ausnahme: Prüfung nationaler Akte am Maßstab des Unionsrechts,
wenn kein nationaler Grundrechtsschutz besteht ....................................... 218
4. Kapitel - Die politischen Parteien ............................................ 227
A. Die Funktion der Parteien in der parlamentarischen Demokratie ........ 227
I. Begriff der politischen Partei .................................................................... 227
II. Gründungsfreiheit und innere Ordnung der politischen Parteien .................. 229
III. Mitwirkung bei der „politischen Willensbildung des Volkes“ ........................ 229
B. Die Chancengleichheit der politischen Parteien ................................... 230
I. Materieller und formeller Gleichheitssatz.................................................... 230
II. Das Parteiengesetz ................................................................................ 231
III. Rechtsschutz in Bezug auf die Chancengleichheit ..................................... 233
C. Die Parteienfinanzierung ...................................................................... 233
I. Unmittelbare Parteienfinanzierung ............................................................ 233
XII. Die Rechenschaftspflicht......................................................................... 235
III. Die steuerliche Begünstigung von Mitgliedsbeiträgen und Spenden ............ 236
IV. Parteispenden ...................................................................................... 236
V. Ausschluss von der staatlichen Teilfinanzierung ......................................... 238
D. Das Verbot verfassungswidriger Parteien (Art. 21 II GG) ................... 238
I. Art. 21 II GG als Ausdruck einer streitbaren und wehrhaften Demokratie ...... 238
II. Das Parteiverbotsverfahren vor dem BVerfG ............................................. 241
1. Zulässigkeit ........................................................................................ 242
2. Begründetheit .................................................................................... 242
a. Freiheitliche demokratische Grundordnung (FDGO) ................................... 243
b. Beeinträchtigung oder Beseitigung der FDGO ........................................... 243
c. Darauf ausgehen, die FDGO zu beeinträchtigen oder zu beseitigen.............. 243
d. Gefährdung des Bestands der Bundesrepublik Deutschland ........................ 245
III. Rechtsfolgen des Parteiverbots .............................................................. 245
5. Kapitel - Die obersten Verfassungsorgane (Staatsorgane) ...... 247
A. Der Bundestag ...................................................................................... 247
I. Beginn und Ende der Wahlperiode des Bundestags ..................................... 248
II. Der Bundestag als Ausdruck der repräsentativen Demokratie ...................... 249
III. Zuständigkeiten und Aufgaben des Bundestags ........................................ 250
1. Umfassender Zuständigkeitsbereich des Bundestags ............................... 250
2. Begriff der Mehrheit ............................................................................ 252
3. Parlamentsbeschlüsse ......................................................................... 254
IV. Organkontinuität und Grundsatz der Diskontinuität ................................... 256
V. Die Geschäftsordnung des Bundestags ..................................................... 258
VI. Untergliederungen des Bundestags ......................................................... 260
1. Präsident, Präsidium und Ältestenrat ..................................................... 260
2. Die Fraktionen .................................................................................... 262
3. Die Ausschüsse .................................................................................. 263
4. Insbesondere: Der Untersuchungsausschuss nach Art. 44 GG .................. 265
VII. Die Rechtsstellung der Bundestagsabgeordneten ..................................... 273
1. Das freie Mandat ................................................................................ 273
2. Indemnität und Immunität ................................................................... 281
3. Rede-, Frage- und Informationsrecht der Abgeordneten .......................... 284
4. Zeugnisverweigerungsrecht und Beschlagnahmeverbot ........................... 286
5. Anspruch auf angemessene Entschädigung ............................................ 286
6. Fraktionslose Abgeordnete ................................................................... 286
XI7. Pflichten des Abgeordneten ................................................................. 287
8. Rechtsschutz in Bezug auf Abgeordnetenrechte...................................... 288
B. Der Bundesrat ....................................................................................... 289
I. Die Stellung des Bundesrats im Staatsgefüge der Bundes-republik................ 289
II. Zusammensetzung des Bundesrats .......................................................... 290
III. Rechte und Aufgaben des Bundesrats ..................................................... 291
1. Mitwirkung bei der Gesetzgebung des Bundes ........................................ 291
2. Mitwirkung bei der Verwaltung des Bundes ............................................ 292
3. Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union .......................... 292
4. Recht, an der personellen Besetzung des BVerfG mitzuwirken .................. 293
C. Der Gemeinsame Ausschuss ................................................................. 293
D. Die Bundesregierung und der Bundeskanzler ...................................... 294
I. Die Bundesregierung als oberstes Verfassungsorgan ................................... 294
II. Wahl des Bundeskanzlers und Amtsdauer der Bundes-regierung ................. 296
1. Wahl des Bundeskanzlers .................................................................... 296
2. Ernennung der Bundesminister (Kabinettsbildungsrecht) ......................... 300
3. Amtsdauer der Bundesregierung, Misstrauensvotum, Vertrauensfrage ...... 300
a. Amtsdauer der Bundesregierung ....................................................... 300
b. Konstruktives Misstrauensvotum ....................................................... 300
c. Vertrauensfrage .............................................................................. 301
d. Rücktritt ......................................................................................... 303
e. Zusammenfassung .......................................................................... 304
III. Kanzlerprinzip, Ressortprinzip, Kollegialprinzip ......................................... 305
1. Das Kanzlerprinzip (die Richtlinienkompetenz)........................................ 305
2. Das Ressortprinzip .............................................................................. 308
3. Das Kollegialprinzip; Aufgaben der Bundesregierung ............................... 308
4. Rangverhältnis ................................................................................... 309
E. Der Bundespräsident ............................................................................ 310
I. Stellung des Bundespräsidenten im Staatsgefüge ....................................... 310
1. Repräsentations-, Integrations- und Reservefunktion .............................. 310
2. Aufgaben und Befugnisse des Bundespräsidenten .................................. 310
3. Gegenzeichnungspflicht ....................................................................... 311
II. Wahl des Bundespräsidenten .................................................................. 313
III. „Prüfungskompetenz“ des Bundespräsidenten bei der Ausfertigung
von Gesetzen ...................................................................................... 315
1. Prüfungsrecht in Bezug auf die formelle Verfassungsmäßigkeit ................ 315
XII2. Prüfungsrecht in Bezug auf die materielle Verfassungsmäßigkeit .............. 316
3. Prüfungsrecht durch Vertreter bei Verhinderung? ................................... 320
IV. Recht des Bundespräsidenten zur Bundestagsauflösung ............................ 322
V. Recht des Bundespräsidenten, die Ernennung eines Ministers zu verweigern . 322
1. Rechtliches Prüfungsrecht.................................................................... 322
2. Politisches Prüfungsrecht ..................................................................... 324
VI. Recht des Bundespräsidenten, Bundesbeamte zu ernennen
und zu entlassen................................................................................... 325
VII. Äußerungsbefugnis in Bezug auf politische Parteien? ............................... 327
VIII. Völkerrechtliche Vertretung des Bundes ................................................ 327
IX. Rücktritt des Bundespräsidenten ............................................................. 330
F. Das Bundesverfassungsgericht ............................................................. 331
I. Bundesverfassungsgericht als Hüter(in) der Verfassung............................... 331
II. Zuständigkeiten des BVerfG/Prüfungsmaßstab .......................................... 333
III. Wichtigste Verfahrensarten ................................................................... 335
1. Organstreitverfahren, Art. 93 I Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG ....... 337
a. Zulässigkeit ......................................................................................... 338
aa. Zuständigkeit des BVerfG (Art. 93 I Nr. 1 GG) ..................................... 338
bb. Parteifähigkeit der Beteiligten (Art. 93 I Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG) .......... 339
cc. Streitgegenstand ............................................................................. 341
dd. Antragsbefugnis (= Prozessführungsbefugnis des Antragstellers) .......... 344
ee. Form und Frist ................................................................................ 348
ff. Rechtsschutzbedürfnis ...................................................................... 349
b. Begründetheit ...................................................................................... 349
2. Die abstrakte Normenkontrolle,
Art. 93 I Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG ...................................... 351
a. Zulässigkeit ......................................................................................... 352
aa. Zuständigkeit des BVerfG ................................................................. 352
bb. Antragsberechtigung ....................................................................... 352
cc. Antragsgegenstand (= Prüfungsgegenstand) ....................................... 353
dd. Antragsbefugnis bzw. Klarstellungsinteresse ....................................... 354
ee. Form und Frist ................................................................................ 355
b. Begründetheit ...................................................................................... 355
aa. Prüfungsmaßstab ............................................................................ 355
bb. Entscheidung des Gerichts ............................................................... 356
c. Verhältnis zum Organstreitverfahren ....................................................... 357
d. Besonderheit wegen Art. 93 I Nr. 2 a GG ................................................. 357
XIII3. Die konkrete Normenkontrolle,
Art. 100 I GG, §§ 13 Nr. 11, 80 ff. BVerfGG (Richtervorlage) ................... 358
a. Zulässigkeit ......................................................................................... 360
aa. Zuständigkeit des BVerfG ................................................................. 360
bb. Vorlageberechtigter bzw. -verpflichteter: ein Gericht ........................... 360
cc. Vorlagefähiger Gegenstand: ein Gesetz .............................................. 361
dd. Überzeugung des Gerichts von der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes . 364
ee. Entscheidungserheblichkeit des Gesetzes ........................................... 364
ff. Form und Frist ................................................................................. 365
gg. Rechtsschutzbedürfnis ..................................................................... 366
b. Begründetheit der Richtervorlage ........................................................... 366
4. Bund-Länder-Streitigkeit, Art. 93 I Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG .. 367
a. Zulässigkeit ......................................................................................... 368
aa. Zuständigkeit des BVerfG ................................................................. 368
bb. Antragsteller - Antragsgegner ........................................................... 368
cc. Streitgegenstand ............................................................................. 369
dd. Antragsbefugnis.............................................................................. 369
ee. Form und Frist ................................................................................ 370
ff. Rechtsschutzbedürfnis ...................................................................... 370
b. Begründetheit ...................................................................................... 370
5. Individualverfassungsbeschwerde,
Art. 93 I Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90 ff. BVerfGG ................................... 371
a. Zulässigkeit ......................................................................................... 373
aa. Zuständigkeit des BVerfG ................................................................. 373
bb. Beschwerdeführer ........................................................................... 373
a.) Beschwerde- bzw. Beteiligtenfähigkeit ............................................ 373
b.) Prozessfähigkeit .......................................................................... 376
cc. Beschwerdegegenstand: Akt der „öffentlichen Gewalt“ ......................... 377
dd. Beschwerdebefugnis........................................................................ 379
a.) Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung ......................................... 379
b.) Insbesondere bei Gesetzen: Betroffenheit des Beschwerdeführers ...... 381
aa.) Selbstbetroffenheit (eigene Beschwer) ...................................... 381
bb.) Unmittelbare Beschwer bzw. Betroffenheit ................................. 382
cc.) Gegenwärtige Beschwer bzw. Betroffenheit ................................ 385
dd.) Vergangene Grundrechtsverletzung .......................................... 385
ee.) Künftige Grundrechtsverletzung ................................................ 385
ff.) Spezifische Grundrechtsverletzung bei Urteilsverfassungsbeschwerde 386
ee. Form und Frist ................................................................................ 387
XIVff. Rechtsschutzbedürfnis ...................................................................... 390
a.) Grundsatz der Rechtswegerschöpfung ............................................ 390
b.) Grundsatz der Subsidiarität ........................................................... 392
c.) Zwischenzeitliche Erledigung des Rechtsstreites ............................... 394
d.) Ausnahmen von Rechtswegerschöpfung und Subsidiarität ................. 394
aa.) Grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung der Beschwerde . 395
bb.) Schwerer und unabwendbarer Nachteil für den Beschwerdeführer 395
cc.) Ungeschriebene Ausnahmen ..................................................... 395
dd. Ausnahmen bei der zwischenzeitlichen Erledigung ........................ 396
gg. Rücknahme der Verfassungsbeschwerde ............................................ 396
hh. Exkurs: Annahme zur Entscheidung ................................................... 396
b. Begründetheit ...................................................................................... 398
6. Weitere Verfahren vor dem BVerfG, insb. Kompetenzkontrolle ................. 399
7. Einstweilige Anordnungen des BVerfG ................................................... 401
a. Einführung .......................................................................................... 401
b. Zulässigkeit eines Antrags auf Erlass einer e.A. ........................................ 403
aa. Statthaftigkeit des Antrags ............................................................... 403
bb. Antragsberechtigung und Antragsbefugnis.......................................... 404
cc. Keine Unzulässigkeit des Hauptsacheverfahrens .................................. 404
dd. Grundsätzlich keine Vorwegnahme der Hauptsache ............................. 404
ee. Form und Frist ................................................................................ 405
ff. Rechtsschutzbedürfnis ...................................................................... 405
c. Begründetheit eines Antrags auf Erlass einer e.A. ..................................... 405
6. Kapitel - Die Organe der Europäischen Union .......................... 407
A. Die Organe im Überblick ....................................................................... 407
B. Das Europäische Parlament .................................................................. 407
C. Der Europäische Rat ............................................................................. 409
D. Der Rat der Europäischen Union .......................................................... 410
E. Die Kommission .................................................................................... 411
F. Der Gerichtshof der Europäischen Union .............................................. 413
7. Kapitel - Die Gesetzgebung nach dem Grundgesetz ................. 420
A. Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen.................................. 421
I. Grundsätze der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen......................... 421
II. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder ................................................ 422
III. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes .............................................. 424
1. Ausschließliche Zuständigkeit des Bundes .............................................. 427
XVa. Sperrwirkung gegenüber der Landesgesetzgebung ................................... 427
b. Gegenstände der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz ..................... 427
aa. Enumerationsprinzip ........................................................................ 427
bb. Katalog des Art. 73 I GG .................................................................. 428
c. Zustimmungserfordernis gem. Art. 73 II GG ............................................. 431
d. Zuständigkeit für Verfassungsänderungen ............................................... 431
2. Konkurrierende Gesetzgebung ................................................................... 431
a. Kern-, Bedarfs- und Abweichungskompetenzen ........................................ 431
aa. Kernkompetenzen ........................................................................... 432
bb. Bedarfskompetenzen ....................................................................... 433
cc. Abweichungskompetenzen ................................................................ 434
b. Rückführungsklausel, Art. 72 IV GG ........................................................ 437
c. Eingeschränkte Sperrwirkung für die Landesgesetzgebung ......................... 438
aa. Zeitliche Sperrwirkung ..................................................................... 438
bb. Inhaltliche Sperrwirkung .................................................................. 439
d. Der Zuständigkeitskatalog des Art. 74 I GG.............................................. 441
e. Das Erfordernis einer bundesgesetzlichen Regelung .................................. 450
aa. Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse .................................... 450
bb. Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit ...................................... 450
cc. Erforderlichkeit der Regelung ............................................................ 451
3. Keine Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes .............................. 452
4. Grundsatzgesetzgebung/Gemeinschaftsaufgaben ................................... 453
5. Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen des Bundes ....................... 454
a. Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs................................................. 454
b. Annexkompetenz.................................................................................. 456
c. Bundeszuständigkeit kraft Natur der Sache .............................................. 457
6. Übergangsregelungen ......................................................................... 458
7. Aufhebung von Gesetzen, die nicht mehr erlassen werden dürften ........... 460
8. Prüfungsschema zu den Gesetzgebungskompetenzen ............................. 461
B. Das Gesetzgebungsverfahren nach den Art. 76 ff. GG ......................... 463
I. Die Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens.............................................. 464
1. Das Initiativrecht (Art. 76 I GG) ........................................................... 464
a. Bundesregierung, Bundesrat, Mitte des Bundestags .................................. 464
b. Gesetzesinitiative durch einen einzelnen Abgeordneten ............................. 465
2. Das Vorverfahren (Art. 76 II, III GG) .................................................... 466
a. Vorlagen der Bundesregierung (Art. 76 II GG) .......................................... 466
b. Vorlagen des Bundesrats (Art. 76 III GG) ................................................ 468
XVIII. Das Hauptverfahren ............................................................................... 468
1. Der Gesetzesbeschluss des Bundestags ................................................. 468
a. Die Gesetzesberatungen nach §§ 78 ff. GO BT ......................................... 468
b. Gesetzesbeschluss ohne Durchführung von drei Beratungen ...................... 469
c. Gesetzesbeschluss bei nur wenigen anwesenden Abgeordneten .................. 471
2. Die Mitwirkung des Bundesrats im Gesetzgebungsverfahren .................... 472
a. Einspruchs- und Zustimmungsgesetze ..................................................... 472
aa. Gesetzgebungsverfahren bei Einspruchsgesetzen ................................ 477
bb. Gesetzgebungsverfahren bei Zustimmungsgesetzen............................. 481
cc. Umdeutung einer verweigerten Zustimmung als Einspruch .................... 482
dd. Nichtbefolgung von Weisungen der Landesregierung ........................... 484
ee. Uneinheitliche Stimmabgabe im Bundesrat ......................................... 484
b. Zustimmungsbedürftigkeit von Änderungsgesetzen ................................... 486
c. „Aufspalten“ von Gesetzen ..................................................................... 487
3. Das Zustandekommen von Bundesgesetzen (Art. 78 GG) ........................ 488
III. Das Abschlussverfahren ........................................................................ 489
IV. Folgen eines Verstoßes gegen Verfahrensvorschriften ............................... 491
1. Verstöße gegen die Geschäftsordnung .................................................. 491
2. Verstöße gegen Verfahrensvorschriften des Grundgesetzes ..................... 491
C. Verfassungsändernde Gesetze ............................................................. 492
I. Verfassungsänderndes Gesetzgebungsverfahren......................................... 492
II. Materielle Schranken für Verfassungsänderungen ...................................... 492
D. Der Erlass von Rechtsverordnungen .................................................... 493
8. Kapitel - Die Ausführung der Gesetze durch die Verwaltung .... 494
9. Kapitel - Die Finanzverfassung ................................................. 498
A. Ausgabenlast (Ausgabentragung), Art. 104a GG ................................. 498
B. Steuergesetzgebungskompetenzen (Art. 105 GG) ............................... 501
I. Steuern, Zölle und Finanzmonopole .......................................................... 502
II. Gebühren und Beiträge .......................................................................... 503
III. Sonderabgaben .................................................................................... 503
IV. Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen .................................... 504
C. Verteilung des Steueraufkommens (Art. 106 und 107 GG) .................. 506
I. Überblick ............................................................................................... 506
II. Bundessteuern (Art. 106 I GG) ................................................................ 507
III. Landessteuern (Art. 106 II GG) .............................................................. 507
IV. Gemeinschaftsteuern (Art. 106 III, IV GG) ............................................... 508
XVIIV. Verteilung der Einkommen- und Körperschaftsteuer
(Art. 106 III S. 1 und 2, 107 II GG) ......................................................... 508
VI. Verteilung der Umsatzsteuer
(Art. 106 III S. 1, S. 3, IV S. 1, Va, 107 I S. 4, II GG) ............................... 508
VII. Finanzzuweisung des Bundes an die Länder (Art. 106 IV S. 2, 3 GG) ......... 509
VIII. Ertragshoheit der Gemeinden (Art. 106 V-VII GG) .................................. 509
IX. Sonderlastenausgleich (Art. 106 VIII GG) ................................................ 511
X. Horizontale Steuerertragsaufteilung (Art. 107 I GG) ................................... 511
XI. Horizontaler Finanzausgleich (Art. 107 II GG) ........................................... 511
D. Finanzverwaltung und Finanzgerichtsbarkeit (Art. 108 GG) ............... 512
XVIIIDas Grundgesetz als die Verfassung Deutschlands
B. Die historischen Grundlagen des Grundgesetzes
7 Das heutige Grundgesetz ist durch eine historische Entwicklung gekennzeichnet.
Vorläufer waren die Paulskirchenverfassung von 1848, die Reichsverfassung von 1871
und die Weimarer Reichsverfassung von 1919. Die Vorarbeiten zum Grundgesetz vom
23.5.1949 leisteten der Herrenchiemseer Konvent von 1948 und der Parlamentarische
Rat 1948/49.
I. Die Frankfurter Nationalversammlung von 1848/49
8 Aufgrund der Märzrevolution 1848 trat am 18.5.1848 in der Paulskirche zu Frankfurt
am Main die erste gesamtdeutsche, frei gewählte Volksvertretung zusammen mit der
Aufgabe, dem zu errichtenden deutschen Nationalstaat eine Verfassung zu geben. Die
Nationalversammlung umfasste 586 Abgeordnete, die zumeist der Schicht des gebil-
deten Bürgertums angehörten (Juristen, Professoren, Lehrer). Sie verabschiedete im
März 1849 die von ihr entworfene Reichsverfassung (RV). Diese Reichsverfassung sah
einen Bundesstaat mit einer gewählten Volksvertretung vor. Staatsoberhaupt sollte
der preußische König als Erbkaiser sein. Er sollte das Deutsche Reich repräsentieren
(§ 75 RV), Chef der Regierung und der Verwaltung im Übrigen (§ 73 RV) und Oberbe-
fehlshaber über die bewaffnete Macht des Reiches (§ 83 RV) sein. Grund für diese
Regelung war die Heranziehung des Montesquieu´schen Prinzips der Gewaltenteilung,
wonach die Exekutive alle Aufgaben wahrnimmt, die nicht der Legislative und der
Judikative zugeordnet sind. Die Gesetzgebung oblag dem Parlament und die Recht-
sprechung dem Reichsgericht. Demzufolge musste der Kaiser für alles andere zustän-
dig sein. Diese umfassende Zuständigkeit des Staatsoberhaupts bzw. des Regierungs-
chefs sollte sich im Bismarck´schen Kaiserreich und in der Weimarer Republik als
äußerst problematisch erweisen. Erst mit dem Grundgesetz und dem darin enthalte-
nen konstruktiven Misstrauensvotum (Art. 67 GG) wurde diese Problematik zufrieden
stellend gelöst.10
Die meisten deutschen Staaten, darunter Preußen und Österreich, äußerten jedoch
Vorbehalte gegen die Reichsverfassung und zogen ihre Abgeordneten aus der Frank-
furter Nationalversammlung ab. Daher ist sie nie in Kraft getreten. Trotz ihres Schei-
terns war die Frankfurter Nationalversammlung jedoch für die späteren Konstitutionen
Deutschlands richtungweisend. Ihre konstitutionellen Überlegungen fanden Eingang in
die späteren Verfassungen, v.a. in die Weimarer Reichsverfassung und in das Grund-
gesetz.11
II. Die Reichsverfassung von 1871
9 Der Ausgang des Deutsch-Französischen Krieges von 1870/71 und die noch während
der Belagerung von Paris am 18.01.1871 im Spiegelsaal von Versailles stattfindende
Kaiserproklamation führten zur Reichsgründung. Nach der Verfassung des deutschen
Kaiserreichs von 1871-1918 war das Deutsche Reich ein Bundesstaat aus 22 monar-
chisch geleiteten Einzelstaaten, die durch den Bundesrat repräsentiert wurden. An der
Spitze des Reichs stand der Deutsche Kaiser. Dieser ernannte und entließ den Reichs-
kanzler (der wiederum Vorsitzender des Bundesrats war), war Oberbefehlshaber der
Streitkräfte und verkündete die Reichsgesetze. Die Volksvertretung war der Reichstag,
der sich durch die Wahlberechtigten (Männer über 25 Jahre) in allgemeiner, gleicher
und geheimer Wahl konstituierte. Er hatte zusammen mit dem Bundesrat über Geset-
ze und den Haushalt zu beschließen, die Gesetze bedurften aber stets der Zustim-
mung des Bundesrats. Der Kanzler war dem Reichstag auskunftspflichtig, jedoch
10
Vgl. Roellecke, JZ 2000, 113, 114.
11
Vgl. dazu ausführlich Roellecke, JZ 2000, 113, 114; Kühne, NJW 1998, 1513 ff.
4Das Grundgesetz als die Verfassung Deutschlands
konnte er nicht durch ein Misstrauensvotum des Reichstags gestürzt werden. Grund-
rechte wurden – bis auf Art. 3 (Indigenat) – nicht statuiert.12
III. Die Weimarer Reichsverfassung (WRV) von 1919
Die von der Weimarer Nationalversammlung am 31.7.1919 verabschiedete Verfassung 10
der Weimarer Republik bewahrte – im Vergleich zur Verfassung des Deutschen Reichs
von 1871 – trotz stärkerer Unitarisierung den bundesstaatlichen Aufbau. Sie galt als
eine der modernsten Verfassungen ihrer Zeit. Sie hatte bereits einen umfassenden
Grundrechtekatalog (Art. 109 ff. WRV), normierte gleichzeitig aber auch Grundpflich-
ten. Die Grundrechte galten jedoch nicht unmittelbar, sondern als Auftrag des Staates
(sog. Programmsätze).13 Mit besonderem Nachdruck bekannte sich die WRV zu den
Grundsätzen des Rechtsstaats und Sozialstaats. Des Weiteren wies sie sich durch das
damals als fortschrittlich geltende Verhältniswahlrecht (Art. 22 WRV)14 und das Wahl-
recht auch für Frauen aus. Staatsoberhaupt war der für sieben Jahre direkt vom Volk
gewählte Reichspräsident (Art. 43 WRV). Als oberstes Verwaltungsorgan fungierte die
vom Reichspräsidenten ernannte Reichsregierung. Diese bestand aus dem Reichs-
kanzler und den Reichsministern (Art. 52 WRV). Das Parlament, der Reichstag, hatte
eine zentrale Stellung mit der Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen einen
Volksentscheid herbeiführen zu können. Die Länder wurden durch den Reichsrat
repräsentiert. Allerdings stand dieser dem Bundesrat der Reichsverfassung von 1871
in seinen Kompetenzen weit zurück. So besaß er nur noch ein vom Reichstag grund-
sätzlich überstimmbares Einspruchsrecht bei der Gesetzgebung (Art. 74 WRV). Wurde
dadurch die Stellung des Parlaments gestärkt, wurde sie in anderer Hinsicht wieder
beschnitten. Charakteristisch für die WRV war nämlich die Verknüpfung des parla-
mentarischen Regierungssystems mit dem Präsidialsystem: Nach dem Sturz der
Monarchie befürchtete man einen „Parlamentsabsolutismus“, dem keine eindämmen-
de Macht mehr gegenüberstand. Daher wurde – gleichsam als „Ersatzmonarch“ – die
Institution des Reichspräsidenten als Gegengewicht geschaffen. Die eigenartige
Situation der WRV bestand nun darin, dass die Reichsregierung zwar vom Reichsprä-
sidenten ernannt wurde, gleichzeitig aber vom Vertrauen des Reichstags abhing, der
sie jederzeit durch ein Misstrauensvotum stürzen konnte (Art. 54 WRV). Dadurch blieb
zwar grundsätzlich die Möglichkeit einer parlamentarischen Regierungsbildung und
Kontrolle gewahrt, allerdings besaß der Reichspräsident die Möglichkeit, das Parla-
ment aufzulösen (Art. 25 WRV) und unter bestimmten Voraussetzungen an dessen
Stelle Gesetze (sog. Notverordnungen) zu erlassen (Art. 48 II WRV). Er konnte also
eine vom Reichstag nicht gebilligte Regierung einsetzen und dem Reichstag mit der
Auflösung drohen, falls dieser der Regierung das Misstrauen aussprechen würde. Auf
diese Weise konnte der Reichspräsident von ihm abhängige Regierungen (sog.
Präsidialkabinette) einsetzen, ohne ein Misstrauensvotum des Reichstags befürchten
zu müssen. Dies geschah gegen Ende der Weimarer Republik zunehmend, wodurch
das parlamentarische System der Weimarer Republik weitgehend ausgehöhlt wurde
und eine der Schwächen der WRV zutage trat.
Eine eklatante – und entscheidende – Schwäche der WRV bestand aber darin, dass
der Reichstag aufgrund des zu weit gefassten Art. 68 II WRV Reichsgesetze erlassen
konnte, die in Form von „Ermächtigungsgesetzen“ der Reichsregierung die Befugnis
12
Nach Art. 3 bestand für das gesamte Deutsche Reich ein gemeinsames Indigenat. Dies bedeutete, dass die
Angehörigen jedes Bundesstaates in jedem anderen Bundesstaat als Inländer behandelt wurden und zu allen
öffentlichen Ämtern und bürgerlichen Rechten wie Einheimische zuzulassen waren. Ein Preuße, der in Bayern lebte,
besaß also die gleichen Rechte wie ein Bayer. Das Indigenat war gegenüber dem Deutschen Bund also ein wesentli-
cher Fortschritt.
13
Unter der WRV galten die Grundrechte nur im Rahmen der Gesetze, während nach dem GG die Gesetze im Rahmen
der Grundrechte gelten (vgl. Art. 1 III GG).
14
Dagegen lassen die RV und das GG die Frage nach dem Wahlsystem offen (vgl. § 94 RV und Art. 38 GG).
5Das Grundgesetz als die Verfassung Deutschlands
zum Erlass von Verordnungen mit Gesetzeskraft (also quasi die Gesetzgebungsbefug-
nis) übertrugen. Dies nahm seinen Höhepunkt darin, dass der Reichstag mit dem
„Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich“ v. 24.3.1933 (RGBl I, S. 141 – im
Folgenden „Ermächtigungsgesetz“) der Reichsregierung die Befugnis übertrug, Reichs-
gesetze zu erlassen, und zwar auch jenseits des durch die Verfassung vorgesehenen
Verfahrens (Art. 1 Ermächtigungsgesetz). Und gem. Art. 2 S. 1 Ermächtigungsgesetz
konnten die von der Reichsregierung beschlossenen Reichsgesetze sogar von der
Reichsverfassung abweichen. Zudem wurden gem. Art. 3 S. 1 Ermächtigungsgesetz
die von der Reichsregierung beschlossenen Reichsgesetze vom Reichskanzler (und
nicht etwa vom Reichspräsidenten) ausgefertigt und im Reichsgesetzblatt verkündet.
Schließlich regelte Art. 4 S. 1 Ermächtigungsgesetz, dass Verträge des Reichs mit
fremden Staaten, die sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen, nicht
der Zustimmung der an der Gesetzgebung beteiligten Körperschaften bedurften.
Hierin wird überaus deutlich, dass sich nicht nur das Parlament seiner verfassungs-
rechtlich berufenen Aufgabe praktisch vollständig begab15, sondern auch, dass die
rechtsstaatlichen Ansätze der WRV weitgehend begraben wurden, was durch das
Fehlen von verfassungsrechtlich verankerten Sicherungsmechanismen wie insbeson-
dere einer nur erschwerten Abänderbarkeit der Verfassung und einer nur begrenzten
Möglichkeit der Übertragung der Befugnis zum Erlass von Verordnungen auf die Exe-
kutive begünstigt bzw. ermöglicht wurde.
IV. Der Herrenchiemseer Verfassungskonvent von 1948
11 Nachdem das Deutsche Reich im Mai 1945 kapitulierte, übernahmen die vier Alliierten
die Staatsgewalt über das Gebiet des Deutschen Reichs. Eine Annexion fand jedoch
nicht statt. Vielmehr sollte ein neues, vom Nationalsozialismus befreites Deutschland
geschaffen werden. Im Juni 1948 ermächtigten daher die drei westlichen Militärgou-
verneure die 11 Ministerpräsidenten der neu geschaffenen Länder in den westlichen
Besatzungszonen, eine vorläufige Verfassung auszuarbeiten. Auf Beschluss der
Ministerpräsidenten wurde ein „Ausschuss von Sachverständigen für Verfassungsfra-
gen“ einberufen, der Vorschläge für eine Verfassung erarbeiten sollte. Dieser Verfas-
sungskonvent tagte vom 10. bis 23.8.1948 auf Herrenchiemsee. Neben der Präsenta-
tion eines fast vollständigen Verfassungsentwurfs stellte der Konvent auch einen
Grundrechtekatalog zur Diskussion. Das in einem Abschlussbericht zusammengefasste
Ergebnis der Beratungen bildete die Grundlage für die spätere Arbeit des Parlamenta-
rischen Rates, der am 1.9.1948 in Bonn zusammentrat.
V. Der Parlamentarische Rat von 1948/49
12 Der Parlamentarische Rat bestand aus 65 Abgeordneten, die von den Länderparla-
menten ausgewählt wurden. Hinzu kamen fünf Abgeordnete aus Berlin, die allerdings
nur eine beratende Funktion besaßen. Zum Präsidenten wählten die Abgeordneten
des Parlamentarischen Rates Konrad Adenauer (CDU), zum Vorsitzenden des Haupt-
ausschusses, der die eigentliche Arbeit am Verfassungstext zu leisten hatte, Carlo
Schmid (SPD). Die Arbeit des Parlamentarischen Rates erfolgte in Verbindung und
Auseinandersetzung mit den Militärgouverneuren. Am 8.5.1949 verabschiedete der
Parlamentarische Rat bei 12 Gegenstimmen das Grundgesetz, das anschließend der
Zustimmung der Volksvertretungen in den Ländern und der Genehmigung der drei
westlichen Militärgouverneure bedurfte.16 Nach Annahme durch die Parlamente der
15
Vgl. dazu BVerfGE 6, 132, 198 sowie Gusy, JZ 1999, 758 ff. und Roellecke, JZ 2000, 113, 114.
16
Vgl. zum Ganzen Kröger, NJW 1989, 1318 ff.
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