Standpunkt zivile Sicherheit - BIGS Potsdam
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Standpunkt
zivile Sicherheit
Die Bereitstellung von Lufttransportkapazitäten
im Katastrophenfall
Maximilian Mueller . Brandenburgisches Institut für Gesellschaft und Sicherheit gGmbH
Bild: WFP . Simone Casetta
Nummer I . November 2010
impressum
Das Brandenburgische Institut für Gesellschaft und
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Autors bzw. der Autoren.
Verfasser der Studie:
Maximilian Mueller
Titel der Studie:
Die Bereitstellung von Lufttransportkapazitäten im
Katastrophenfall
Herausgeber:
Brandenburgisches Institut für Gesellschaft und Si-
cherheit gGmbH
BIGS Standpunkte Nr. I, November 2010
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des BIGS befinden sich auf der Webseite des Insti-
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2 BIGS Standpunkt Nr. I / November 2010
inhaltsverzeichnis
1 Einleitung 4
2 Grundlagen für die Analyse 5
2.1 Ordnungsrahmen und Akteure der Hilfeleistung 5
2.1.1 Humanitäre Hilfeleistung auf EU-Ebene 5
2.1.2 Humanitäre Hilfeleistung durch deutsche Organisationen 5
2.2 Lufttransportbedarf 9
2.2.1 Quantität des Bedarfs 9
2.2.2 Qualität des Bedarfs 11
3 Analyse 14
3.1 Bereitstellung nach Status Quo 14
3.1.1 Organisation und Marktübersicht 14
3.1.2 Finanzierung 15
3.1.3 Kritik am Status Quo 16
3.2 Alternative Bereitstellungsvarianten 16
3.2.1 Prüfung der Bereitstellungsmöglichkeiten 16
3.2.2 Organisation und Marktübersicht 20
3.2.3 Institutionelle Lösungen und Finanzierung 21
3.2.4 Zwischenfazit 22
3.2.5 Umsetzungshemmnisse 22
4 Fazit 23
4.1 Gegenüberstellung 23
4.2 Grenzen der Studie und weiterer Forschungsbedarf 24
5 Quellen und Referenzen 25
5.1 Durchgeführte Informationsgespräche 25
5.2 Literaturquellen 25
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1 – Einsatz des THW im Ausland über Luftweg (Schematisch) 6
Abbildung 2 – Einsatz einer privaten Hilfsorganisation im Ausland über Luftweg 8
Abbildung 3 – Ablauf eines Hilfseinsatzes (Schematisch) 9
Abbildung 4 – Markt bei Status Quo 14
Abbildung 5 – Entgelte bei überlasteter Infrastruktur 15
Abbildung 6 – Finanzierung der Lufttransporte 15
Abbildung 7 – Kostenverlauf 18
Abbildung 8 – Markt bei alternativer Bereitstellung 20
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1 – Katastrophen der letzten 30 Jahre 9
Tabelle 2 – Hilfseinsätze der letzten zehn Jahre im Ausland mit deutscher Beteiligung 10
Tabelle 3 – Einheiten und Technik des THW im Ausland 11
Tabelle 4 – Hilfsgüter und Dienstleistungen von NGOs und UN-Organisationen (Auswahl) 12
Tabelle 5 – Systematisierung von Gütern nach Musgrave 19
Mueller - Lufttransportkapazitäten im Katastrophenfall
3
1. Einleitung
Das Erdbeben in Haiti und auch die Flutkatastro- Helikopterflüge oder Flüge mit kleinen Flugzeugen
phe in Pakistan haben gezeigt, wie wichtig es für möglich.
die Rettung und Versorgung der betroffenen Men-
schen ist, zügig Hilfe aus dem Ausland heranzu- Wenn also das bislang zur Verfügung stehen-
schaffen. Dies kann aufgrund der schieren Ent- de Angebot unzureichend ist, wie soll dann eine
fernung zum Katastrophenort und aufgrund der Bereitstellung von Lufttransportkapazitäten für
regelmäßig völlig zerstörten Straßen- und Hafen- Katastrophenfälle erfolgen? In welcher instituti-
infrastruktur häufig nur über einen Lufttransport onellen Organisationsform soll die Bereitstellung
der Hilfsgüter geschehen. erfolgen und welche Rolle muss der Staat dabei
spielen, wenn ordnungspolitische Grundsätze ge-
Das Angebot an geeigneten Lufttransportkapazi- wahrt bleiben sollen?
täten ist jedoch unzureichend, da sich unmittelbar
nach einer Katastrophe Kapazitätsengpässe er- Im Rahmen dieser ersten Studie soll geklärt wer-
geben, die zu erheblichen Preisaufschlägen oder den, welches die optimale Bereitstellungsform für
Wartezeiten führen und damit müssen Versor- Lufttransportkapazitäten für Katastrophenfälle ist,
gungsausfälle überlebensnotwendiger Güter und welche Akteure die Herstellung des Angebots an
Dienstleistungen in Kauf genommen werden. Lufttransportkapazitäten übernehmen können und
wie die Finanzierung gestaltet werden kann. Fer-
Auch qualitativ ist das derzeit auf dem privaten ner soll ein Ausblick gegeben werden, in welchem
Markt vorhandene Angebot unzureichend. Große organisatorischen Rahmen dies erfolgen kann. Am
Transportmaschinen benötigen gut ausgebaute Ende steht eine Bewertung der unterschiedlichen
Start- und Landebahnen. Wenn aber der nächs- Gestaltungsvarianten.
te funktionsfähige Flughafen weit vom Katastro-
phenort entfernt und die Straßeninfrastruktur in Das Forschungsprojekt ‚Die Bereitstellung von
das Katastrophengebiet zerstört ist, wie es sich Lufttransportkapazitäten im Katastrophenfall‘
am Beispiel von Pakistan zeigt, ist die Versorgung wurde unter anderem durch die finanzielle Unter-
mit Hilfsgütern nur kostenaufwendig über viele stützung von Airbus Military ermöglicht.
Bild: THW BIGS Standpunkt Nr. I / November 2010
2. Grundlagen für die Analyse
2.1 Ordnungsrahmen und Akteure der durch die Partnerorganisationen von ECHO.3
Hilfeleistung Die Mittel werden an die Mitglieder auf Antrag und
nach dessen Überprüfung bereitgestellt.
Die Akteure der humanitären Hilfeleistung lassen
sich in staatliche und private Organisationen un- 2.1.2 Humanitäre Hilfeleistung durch
terteilen. Hilfsorganisationen sind auf allen Ebe- deutsche Organisationen
nen miteinander vernetzt, manche Organisationen
sind sogar weltweit aufgestellt (z. B. International a) Staatliche humanitäre Hilfeleistung
Federation of Red Cross [IFRC]). In Deutschland wird die staatliche Katastrophenhilfe
generell durch die Bundesanstalt Technisches Hilfs-
Beispiele für Netzwerke auf verschiedenen Ebenen: werk (THW) und durch die Bundeswehr geleistet.
• Welt-Ebene (z. B. United Nations Office
for the Coordination of Humanitarian Af- Im Grundgesetz wird gemäß Art. 87a(2) und Art.
airs [OCHA]) 35 die Zuständigkeit der Bundeswehr für Einsät-
• EU-Ebene (z. B. European Commission ze zur Katastrophenabwehr im Inland geregelt. In
Humanitarian Aid & Civil Protection der Vergangenheit war die Bundeswehr auch an
[ECHO]) humanitären Einsätzen im Ausland beteiligt, z. B.
• nationale Ebene (z. B. Arbeitsstab und Ko- bei den Tsunamikatastrophen in Thailand und In-
ordinierungsausschuss Humanitäre Hilfe donesien (2004) und dem Erdbeben in Sichuan in
des Auswärtigen Amtes) China (2008), bei denen nicht nur Maßnahmen der
Katastrophenabwehr, sondern auch Lufttransporte
Im Folgenden wird, soweit es für diese Studie not- mit Hilfsgütern durchgeführt wurden.4
wendig ist, eine Auswahl von Organisationen und Derartige Einsätze sind nach ministeriellen Vorga-
Vernetzungsformen skizzenartig und beispielhaft ben geregelt, auf deren Grundlage Truppenteile und
beschrieben. Dienststellen der Bundeswehr für die Hilfeleistung
bei Naturkatastrophen, Unglücksfällen und der
2.1.1 Humanitäre Hilfeleistung auf EU-Ebene dringenden Nothilfe eingesetzt werden können.5
Mit der European Commission Humanitarian Aid & Grundlage für internationale Hilfseinsätze des
Civil Protection (ECHO) wurde auf EU-Ebene eine THW sind bilaterale und multilaterale Abkommen6
Institution gegründet, in der sich mehr als 200 sowie Einsätze in besonderem Auftrag des Bun-
Partnerorganisationen, darunter Nichtregierungs- des und bei Auftragserteilung der hilfesuchenden
organisationen (NGOs), das Rote Kreuz und Orga- Staaten.
nisationen der Vereinten Nationen (UN), wie z. B. Die Bundesanstalt Technisches Hilfswerk wurde
die WHO, die Flüchtlingskommission und das WFP, bewusst als nicht-militärische Organisation ge-
vereinen.1 gründet und leistet auf Grundlage §1 Abs. 2 des
THW-Gesetzes im Auftrag der Bundesregierung
Im Rahmen der Verordnung 1257/96 hat die Eu- technische Hilfe auch im Ausland. Das THW be-
ropäische Kommission ein Instrumentarium ge- findet sich im Geschäftsbereich des Bundesminis-
schaffen, um finanzielle Mittel für Soforthilfe- teriums des Innern (BMI). Dem THW stand in den
maßnahmen, Maßnahmen zur Verhinderung von Jahren 2008 ein Etat in Höhe von 135 Mio. Euro
Katastrophen sowie Wiederaufbaumaßnahmen und 2009 rund 176 Mio. Euro zur Verfügung.7
unter Zuständigkeit von ECHO bereitstellen zu
können. Das jährliche Budget von ECHO beträgt Organisationsablauf für einen Hilfseinsatz
mittlerweilen mehr als 700 Mio. Euro.2 des THW
Zu den Grundaufgaben von ECHO gehört die Ver- Wenn sich im Ausland eine Katastrophe abzeich-
sorgung mit Hilfsgütern (Grundnahrungsmittel, net oder bereits eingetreten ist, reicht das THW
medizinische Ausrüstung, Medikamente, Kraft- eigenständig einen Vorschlag über einen mögli-
stoff) sowie Dienstleistungen (medizinische Ver- chen Hilfseinsatz beim Auswärtigen Amt (AA) ein.
sorgung, Wasseraufbereitung, logistische Unter- In Abstimmung mit dem BMI erfolgt die Genehmi-
stützung). Die Erbringung der Leistungen erfolgt gung für einen solchen Einsatz durch das AA.
5
Mueller - Lufttransportkapazitäten im Katastrophenfall
Ein vergleichbares Leistungsportfolio gibt es bei an- In der Regel wurden die Transportaufträge öf-
deren Hilfsorganisationen in Europa bislang nicht. fentlich auf dem privaten Markt ausgeschrie-
Das Know-how und die technische Ausstattung ben, wenn sie nicht in besonderem Auftrag des
sollen in anderen europäischen Ländern jedoch Bundes durch die Bundeswehr oder etwa andere
aufgebaut werden, wobei das THW mit seiner staatliche Organisationen durchgeführt wurden.9
Expertise und Erfahrung beratend zur Seite steht.8
Abbildung 1 - Einsatz des THW im Ausland über Luftweg
Katastrophe im
Ausland
Projektvorschlag an AA nach
Abstimmung mit BMI
nein
Genehmigung Vorgang
durch AA abgebrochen
ja
Marktüberprüfung zur
Vergabe eines
Transportauftrages
gemäß VOL
nein Anfrage von
Auswertbare
Lufttransportkapazitäten bei
Angebote
BMVg und anderen
ja
nein Prüfung alternativer
Auswertbare
Auswertung und Vergabe Transportmittel und
Angebote
-wege
ja ja
Koordinierung und
Einsatzausführung
Auswertung und Vergabe
Koordinierung und
Einsatzausführung
(schematisch, eigener Entwurf)
6 BIGS Standpunkt Nr. I / November 2010Liegt auf dem privaten Markt kein entsprechendes Zusammenschlüsse von Hilfsorganisationen in
Angebot zur Durchführung eines Transportauftra- Deutschland sind bspw. der „Koordinierungsaus-
ges vor, wird erst in nächster Instanz eine An- schuss Humanitäre Hilfe des Auswärtigen Amtes“,
frage beim Bundesministerium der Verteidigung der neben dem THW als staatlichen Akteur einige
(BMVg) platziert. Dies geschieht im Rahmen der weitere private Hilfsorganisationen zusammen-
Amtshilfe. Da für diesen Fall keine entsprechen- führt 12, und die „Aktion Deutschland Hilft – Das
den Bereitschaftsstufen vereinbart sind, stehen Bündnis der Hilfsorganisationen e. V.“ (ADH). Das
die Kapazitäten in der Regel erst nach mehr als Einsatzspektrum der Hilfsorganisationen (z. B.
48 Stunden bereit. Deutsches Rotes Kreuz, Johanniter-Unfall-Hilfe,
Die Verrechnungssätze für Transporte durch die World Vision Deutschland) reicht von Medikamen-
Bundeswehr liegen jedoch, sofern sie nicht in be- ten- und Nahrungsmittelversorgung über medi-
sonderen Ausnahmefällen durch den Bund getra- zinische Versorgung (Personal, aber auch mobile
gen werden, oberhalb des Marktpreisniveaus, weil Krankenhäuser13) bis hin zur Unterstützung beim
die Flüge unpaarig sind (also leer zurückfliegen), Bau von Ver- und Entsorgungseinrichtungen.14
während ein privater Spediteur eine Maschine in
der Nähe des Zielortes weiter verchartern und Ein Beispiel für die Beschaffung von Lufttrans-
somit eine deutlich bessere Auslastungs- und Ko- portkapazitäten durch private Hilfsorganisationen
stenstruktur realisieren kann.10 ist in Abbildung 2 skizziert.
Die logistische Abwicklung im Lufttransportfall
wird beim THW durch eine speziell geschulte Anders als bei der staatlichen Form der huma-
Sondereinheit (SEE-Lift) durchgeführt.11 nitären Hilfeleistung muss keine Ausschreibung
eines Transportauftrages stattfinden. Sofern die
b) Private humanitäre Hilfsorganisationen Möglichkeit der Beiladung bei einem staatlich fi-
nanzierten Lufttransport möglich ist, findet eine
Zum Spektrum der privaten Akteure im Bereich Koordinierung bspw. durch das THW oder das
der humanitären Hilfeleistung gehören sowohl BMVg statt.
konfessionelle als auch private Einrichtungen. Die Gibt es keine Beilademöglichkeit, müssen die
Form der formellen oder informellen Zusammen- Kapazitäten auf dem privaten Markt gechartert
arbeit untereinander bleibt davon unberührt. werden.15
Bild: THW Mueller - Lufttransportkapazitäten im KatastrophenfallAbbildung 2 - Einsatz einer privaten Hilfsorganisation im Ausland über Luftweg
Katastrophe im
Ausland
Vorschlag für einen Einsatz
an den Vorstand /
Geschäftsleitung oder
Anforderung der
Partnerorganisation im
Ausland
Einsatzgenehmi- nein
Vorgang
gung und Mittel-
abgebrochen
bereitstellung
ja
nein
Staatliche Beteiligung
an dem Einsatz
ja
nein
Nachricht über
Beilademöglichkeit
ja
Koordinierung und
Private Buchung
Einsatzausführung
(schematisch, eigener Entwurf)
8 BIGS Standpunkt Nr. I / November 20102.2 Lufttransportbedarf
2.2.1 Quantität des Bedarfs
sogenannten Nachsorge, bei denen die Transporte
Ein schematischer Ablauf eines Hilfseinsatzes im
in der Regel nicht mehr über den Luftweg abgewi-
Katastrophenfall ist in Abbildung 3 dargestellt.
Je nach Art der Katastrophe und Erreichbarkeit ckelt werden. Die ersten vier bis acht Wochen16 in
denen die Soforthilfemaßnahmen erfolgen (und
des Zielgebietes ist dabei der Bedarf an Lufttrans-
portkapazitäten unterschiedlich hoch. bei denen der Material- und Personalbedarf durch
Lufttransporte gedeckt wird) erlauben eine gewis-
Bei „guter Erreichbarkeit“, also auch über den se Planbarkeit des weiteren Bedarfs, sodass die
See- und/oder Landweg, folgen nach den Sofort- Transporte auch über langsamere Transportwege
hilfemaßnahmen anschließende Maßnahmen der möglich und dabei weniger kostenintensiv sind.
Abbildung 3 – Ablauf eines Hilfseinsatzes
Erkundungs-
Aufkommen einer
trupp
Katastrophe
Beginn eines
Hilfseinsatzes
Soforthilfe
Anschließende Maßnahmen /
Nachsorge
t0 t1 t2 t3 tn Zeit
(schematisch, eigener Entwurf)
Ist das Zielgebiet allerdings über den See- oder (laut Tabelle 1 eine der häufigsten Katastrophen-
Landweg nicht bzw. nicht „gut“ oder nicht „sicher“ fälle), sind die Seehafeninfrastruktur und deren
erreichbar, müssen die Transporte auch nach der landseitige Verkehrsanbindung zumeist zerstört
Soforthilfe, also während der gesamten Nach- und die hilfesuchende Region ist daher über den
sorge, über den Luftweg erfolgen. Dies ist bspw. Seeweg nicht erreichbar. Dies ist z. B. derzeit in
bei den Einsätzen des World Food Programme in Pakistan der Fall.
Afrika regelmäßig der Fall.17 Vor allem bei Fluten
Tabelle 1 – Katastrophen der letzten 30 Jahre
Art der Katastrophe Anzahl der Katastrophenfälle
Erdbeben 660
Dürren/Hungersnöte 640
Fluten 2.157
Vulkanische Eruptionen 123
Stürme 1.864
Daten: Guha-Sapir et al. (2004): 30ff. übernommen in Schulz (2008): S. 24.
Mueller - Lufttransportkapazitäten im Katastrophenfall
9Die durchschnittliche jährliche Häufigkeit von Um den quantitativen Bedarf an Lufttransport-
Katastrophen steigt.18 Zugleich nimmt auch die kapazitäten für Hilfseinsätze zu skizzieren, sind
Teilnahme Deutschlands an Dienstleistungen der in Tabelle 2 die Katastrophenfälle im Ausland auf-
Katastrophenhilfe zu und somit auch der Bedarf gelistet, bei denen sich deutsche Hilfsorganisati-
nach Transportkapazitäten für Katastrophenfälle. onen mit Hilfsmaßnahmen beteiligt haben.
Tabelle 2 – Hilfseinsätze der letzten zehn Jahre im Ausland mit deutscher Beteiligung
Jahr Ort Katastrophe
2010 Pakistan Flut
2010 Chile Erdbeben
2010 Haiti Erdbeben
2009 Indonesien Erdbeben
2009 Indonesien Erdbeben
2009 Vietnam Taifun
2009 Philippinen Taifun
2009 Afrika Flut und Hochwasser
2009 Sri Lanka Gefechte
2009 Simbabwe Cholera
2008 Pakistan Erdbeben
2008 Kongo Flüchtlingskatastrophe
2008 Birma Zyklon
2007 Mexiko und Mittelamerika Flut
2007 Afrika (Sahel/Ostafrika) Flut
2007 Peru Erdbeben
2007 Bangladesh Zyklon
2007 Südasien Flut
2006 Libanon Hilfsprojekte
2006 Java, Indonesien Erdbeben
2005 Westafrika Hungersnot
2005 Pakistan/Nordwest-Indien Erdbeben
2005 New Orleans Hurrikan
2004 Südasien Seebeben
2003 Bam, Iran Erdbeben
2003 Irak Hilfseinsätze
2003 Darfur, Sudan Bewaffneter Konflikt zwischen der
Regierung und verschiedenen
bewaffneten Gruppen
2002 Südliches Afrika (Hungersnot) Hilfsprojekte (Hungersnot)
Daten: ADH (Datum unbekannt).
Eine Ermittlung des tatsächlichen quantitativen Bedarf, der in den meisten Fällen weder zeitlich
Bedarfs an Lufttransportkapazitäten konnte im noch transportmengenmäßig langfristig und ge-
Rahmen dieser Studie noch nicht erfolgen. nau „planbar“ ist. Es erscheint daher zielfüh-
De facto handelt es sich bei Soforthilfemaßnah- rend, eine qualitative Betrachtung des Bedarfs
men im Rahmen der Katastrophenhilfe um einen vorzunehmen.
10 BIGS Standpunkt Nr. I / November 20102.2.2 Qualität des Bedarfs
Neben den generellen Qualitätskriterien wie Ver- kapazitäten hinsichtlich Ladevolumen und Ge-
fügbarkeit, Pünktlichkeit, Schnelligkeit und Sicher- wicht bereit stehen. Das THW hält für Ausland-
heit ergeben sich je nach Einsatzart weitere, ganz seinsätze die in Tabelle 3 beschriebenen Einheiten
besondere qualitative Anforderungen an die Trans- und Technik vor, für welche die Mitarbeiter des
portkapazitäten. Von der Seite des Güterzuflusses THW speziell geschult sind.19 So ist ein schneller,
müssen Transportmittel mit ausreichenden Lade- zielgerichteter Einsatz möglich.
Tabelle 3 – Einheiten und Technik des THW im Ausland
Einheiten und Technik des THW im Ausland
High Capacity Pumping Modules (HCP) Hochleistungs-Wasserpumpen mit einer Leistung
von bis zu 15.000 Litern pro Minute. Dabei kann
das Wasser über eine Distanz von bis zu 1.000 m
gepumpt werden. Die HCP-Module können auch
in schwierigem Gelände arbeiten und sind autark
einsetzbar.
• Gewicht/Volumen: bisher keine Angaben
• Transportmöglichkeit: derzeit nur Landweg
Ausnahme beim Hochwasser von New Orleans, Trans-
port in durch die US Air Force bereitgestellten Flugzeugen
Schnell-Einsatz-Einhei Aus den Praxisanforderungen heraus entwickelte,
Bergung Ausland (SEEBA) weltweit einsetzbare Einheit für Rettungs- u. Ber-
gungseinsätze zur biologischen Ortung, techni-
schen Bergung u. medizinischen Versorgung. Bis-
herige Einsätze bspw. bei den Erdbeben in Indien,
der Türkei, im Iran und in Pakistan.Das Team be-
steht aus bis zu 68 Einsatzkräften.
• Gewicht/Volumen: 15 t bei 75 m³
• Transportmöglichkeit: nicht für High-Loader
geeignet, Gerätschaften und Personal können
in herkömmlichen Transportflugzeugen nicht ge-
meinsam fliegen
Schnell-Einsatz-Einheit für Logistikabwicklung Sorgt im Inland für die schnelle Verlastung der
im Lufttransportfall (SEE-Lift) Einsatzeinheiten und des Materials in enger Zu-
sammenarbeit mit dem Flughafen unter Berück-
sichtigung aller Vorgaben und Bestimmungen,
insbesondere Gefahrgut- und Zollabwicklung.
• Kein Transport notwendig
Schnell-Einsatz-Einheit Wasser Ausland (SEEWA) Zu den Aufgaben der SEEWA zählen die Erkun-
dung, die mobile Trinkwasseraufbereitung, die
Wasserabgabe, die Wasseranalyse, die technische
Beratung und die Instandsetzung zerstörter Was-
serversorgungssysteme. Die Einheiten bestehen
aus je neun Einsatzkräften.
• Gewicht/ Volumen: ca. 30 t Material, modula-
rer Aufbau der Trinkwasseraufbereitungsanlagen
in 15 m³ und 6 m³ Einheiten
• Transportmöglichkeit: gängige Transportflug-
zeuge
Technical Assistance Support Teams (TAST) Technisch ausgebildete Teams zur Unterstützung
von Erkundungs- und Koordinierungsteams in den
Bereichen Administration/IT/ Kommunikation, Logis-
tik, Transport. Ein Team besteht aus vier Einsatz-
kräften mit leicht transportierbarer Ausrüstung.
• Gewicht/Volumen: leichte Ausstattung
• Transportmöglichkeit: unproblematisch
(eigener Entwurf), Daten: THW
Mueller - Lufttransportkapazitäten im Katastrophenfall
11Wie der Tabelle zu entnehmen ist, kommen für die Iljuschin IL-76 und Transall C-160 gechar-
die Verlastung der Einheiten und Technik (bspw. tert worden.21 Beide Flugzeugtypen stehen in
die High Capacity Pumping Modules des THW zur den kommenden Jahren zur Ausmusterung an.
Hochwasserbekämpfung) zum Teil nur größere,
spezielle Transportflugzeuge in Frage. Der Transportbedarf bei NGOs übersteigt eben-
Vor dem Hintergrund der Ausweitung derartiger falls zum Teil die Transportkapazitäten gängiger
Hilfsaktivitäten mit schweren Gerätschaften aus Verkehrsflugzeuge, so bspw. die mobilen Kran-
anderen EU Mitgliedsstaaten20 ist mit einer Nach- kenhäuser des Roten Kreuzes (siehe Tabelle 4).
fragesteigerung nach Transportkapazitäten in die- Je nach Größe, Gewicht und Zielort der Fracht
sem Segment zu rechnen. kommen also Flugzeuge der Linienfluggesell-
Dieser Bedarf kann auf EU-Ebene derzeit nur schaften22 oder große Frachtflugzeuge, wie bspw.
teilweise gedeckt werden. In der Vergangen- die Antonov An-124 (mit 120 t Nutzlast und
heit sind durch das THW Transportflugzeuge wie 800 m³ Ladevolumen)23, in Frage.
Tabelle 4 – Hilfsgüter und Dienstleistungen von NGOs und UN-Organisationen (Auswahl)
Hilfsgüter und Dienstleistungen von NGOs und UN-Organisationen (Auswahl)
Personal Speziell auf den Katastropheneinsatz geschultes medizinisches,
logistisches, betreuendes und anderes Personal.
• Reisemöglichkeit: je nach Katastrophenort mit Flugzeugen
per Linie oder charter, bzw. Helikopter oder Landweg
(Abhängig von der Erreichbarkeit)
Medikamente, Nahrung, Kann in gemäß Standard verpackt und palettiert werden und ist in
Decken, Zelte gängigen Verkehrsflugzeugen transportierbar.
• Gewicht/Volumen: unproblematisch
• Transportmöglichkeit: je nach Katastrophenort
Mobile Krankenhäuser (IFRC) Für den direkten Einsatz im Katastrophengebiet konzipierte, autark
funktionsfähige Krankenhäuser u.a. mit einer „Notfallaufnahme,
einen Operationsaal, eine Mutter-Kind-Station, eine Röntgeneinheit,
ein Labor und eine Apotheke. Neben der ambulanten Behandlung er-
möglichen bis zu 120 Betten die stationäre Aufnahme von Patienten.“24
• Gewicht/Volumen: keine Angaben
• Transportmöglichkeit:
derzeit in Iljuschin IL-76 oder Antonov An-124
Standard Health Kit (NEHK98) Medikamente und medizinisches Equipment zur medizinischen Versor-
sorgung von 10.000 Menschen über einen Zeitraum von 3 Monaten.
• Gewicht/Volumen: 865 kg bei 3,41 m³ pro Kit
• Transportmöglichkeit: auch in Passagierflugzeugen
transportierbar
(eigener Entwurf), Daten: DRK (Datum unbekannt), WHO (Datum unbekannt), Interview mit Bundesanstalt THW und Johanniter
12 BIGS Standpunkt Nr. I / November 2010In Bezug auf das Kriterium Landungsmöglich- sein. Bestimmte Flugzeugtypen sollten daher als
keiten sind die Auswahl der einsetzbaren Trans- Standard beim Transport im Rahmen der Sofort-
portmaschinen und ihre Anzahl durch die soge- hilfe nicht zum Einsatz kommen.
nannten Entladekapazitäten am Katastrophenort
oft weiter begrenzt.25 Sind die Landekapazitäten des Flughafens, wie
z. B. im Fall von Haiti, überlastet oder zerstört,
Beim Transportmittel Flugzeug ist die Be- und kann das Katastrophengebiet nur über einen wei-
Entladekapazität im Wesentlichen definiert durch: ter entfernten Flughafen erreicht werden (die Lo-
gistikkette wird dann um entsprechende Transpor-
• Länge, Material und Zustand der Start- und te über den Landweg verlängert) oder es müssen
Landebahn, wodurch die Auswahl der Muster Flugzeuge eingesetzt werden, die auch ohne
(Flugzeugtypen) eingeschränkt wird. Flughafeninfrastruktur landen können. In diesem
Übergroße gewerbliche Transportflugzeuge Fall kommen zumeist nur militärische (oder ehe-
benötigen insbesondere bei hohem Fracht- mals militärische) Transportflugzeuge, wie z. B.
gewicht eine lange und gut ausgebaute Lan- die Iljuschin IL-76, für die Nutzung in Frage. Ge-
debahn; rade ältere Flugzeuge, wie die IL-76 entsprechen
aber nicht den Umweltbestimmungen der EU und
• Personal zur Bewältigung des Materialabflus- dürfen nur mithilfe von Sondergenehmigungen
ses, damit die Parkdauer der Flugzeuge wäh- in Deutschland landen, um hier Güter aufzuneh-
rend des Löschens der Fracht bei begrenztem men, und stehen ohnehin (wie bereits in Kapitel
Parkflächenangebot den Betriebsablauf nicht 2.1.2 a erklärt) bald zur Ausmusterung an.
stört;
Ist der Güterfluss im Zielland vom Flughafen
• ggf. Infrastruktur und Kapazitäten (auch Zoll zum eigentlichen Katastrophenort über die Stra-
personal) zur weiteren Beförderung der Fracht, ßeninfrastruktur auch nicht möglich, wie bei der
damit der Güterfluss der gelöschten Fracht Flutkatastrophe in Pakistan, kommen für einen
zum Zielgebiet gewährleistet ist; One-Stop-Auftrag (also ohne nachgelagerte Lo-
gistikkette, abgesehen von der Güterverteilung
• Slotverfügbarkeit, d. h. in welchen Zeitabstän- direkt an den Endverbraucher vor Ort) ebenfalls
den können Flugzeuge landen und starten; nur militärische Transportflugzeuge in Frage.
• ggf. Treibstoffverfügbarkeit und entsprechen- Anderenfalls muss die Verteilung der Güter über
de Pumpen, damit die gelandeten Flugzeuge alternative Absetzverfahren oder vom nächstlie-
ihren Rückflug aufnehmen können; genden intakten Flughafen aus über kostenin-
tensive Federflüge per Helikopter oder kleinen
• ggf. Lagerkapazitäten zur Zwischenlagerung Flugzeugen erfolgen, was sich insbesondere beim
der Fracht, falls eine direkte Weiterbeförde- Transport von übergroßen, sperrigen Gerätschäf-
rung der Fracht nicht möglich oder nicht er- ten als problematisch darstellt.
wünscht ist.
Für diese speziellen Fälle kann und sollte eine
Nutzen-Kosten-Abwägung stattfinden. Zur Er-
mittlung einer allgemein haltbaren Aussage eig-
Je nach Entladekapazitäten kommen nur bestimm- net sich eine dedizierte Analyse vergangener
te Flugzeugmuster in Betracht, was die Auswahl Katastrophenhilfseinsätze im Rahmen von Fall-
stark eingrenzt. Vor allem im Rahmen der Sofort- studien.
hilfe empfiehlt es sich zudem, möglichst autark
agieren zu können und die Katastrophenhilfe un-
abhängig von äußeren Faktoren (wie bspw. den
Entladekapazitäten) zu machen um die Hand-
lungsfähigkeit sicherzustellen. Die Verlastung der
Fracht sollte daher unabhängig von High-Loadern
13
Mueller - Lufttransportkapazitäten im Katastrophenfall3. analyse
Die Beziehung zwischen Hilfsorganisationen und durch Angebot (von Transportkapazitäten) und
den für Transporte von Hilfsgütern benötigten Nachfrage (nach Transportkapazitäten) abge-
Transportkapazitäten werden auf einem Markt bildet.
3.1 Bereitstellung nach Status Quo
3.1.1 Organisation und Marktübersicht
Abbildung 4 – Markt bei Status Quo
N1
Koordinierung der Nachfrage
a THW A1
Teilweise informelle
Für N1a, wenn A2 nicht verfügbar
Für N1b, wenn Beiladung möglich öffentliche
Rotes Kreuz
b Kapazitäten
Johanniter
z. B. Luftwaffe
Caritas
…
N2 A2
Private Nachfrage Privates Angebot
Herkömmliches z. B. FedEX, UPS,
Luftfrachtgeschäft Lufthansa Cargo, usw.
(schematisch, eigener Entwurf)
Die Nachfrage nach Lufttransportkapazitäten Bundeswehr nur unregelmäßig zur Verfügung.
im Katastrophenfall (N1) teilt sich in öffentlicheZum Anderen übersteigt der Verrechnungssatz für
(N1a) und zivile Nachfrage (N1b). Die Akteure die öffentlichen Kapazitäten dabei den Marktpreis
sind entsprechend Kapitel 2.1 zugeordnet. privater Transportkapazitäten, da (wie unter 2.1.2
beschrieben) die Flüge unpaarig sind, aber Kosten
Das öffentliche Angebot (A1) setzt sich für für Hin- und Rückflug anfallen.
Deutschland im Wesentlichen aus den Kapazi-
täten der Luftwaffe zusammen. Qualitativ zäh- Die privaten Hilfsorganisationen (N1b) grei-
len zu diesem Angebot derzeit insbesondere die fen, wie in Abbildung 2 dargestellt, auf das öffent-
Transportflugzeuge Transall C-160, Airbus A310, liche Angebot (A1) nur zu, wenn die Möglichkeit
sowie der Großraumtransporter Antonov An-124, der Beiladung besteht.
der über das SALIS-Abkommen26 gechartert wird.
Dieses Angebot wird durch N1a selten nachgefragt Die Nachfrage nach Transportkapazitäten für
und stellt aus Nutzersicht die Ultima Ratio dar. humanitäre Zwecke (N1) wird demnach aus
rechtlichen und finanziellen Gründen sowie aus
Zum Einen ist dies begründet durch die einge- Gründen der Flexibilität im Wesentlichen durch
schränkte Verfügbarkeit öffentlicher Kapazitäten, das Angebot auf dem privaten Markt (A2) mit
da diese weitestgehend durch den eigenen Bedarf herkömmlichen Passagier- und Frachtmaschinen
des BMVg gebunden sind. Eine Gewährleistung ziviler Luftfahrtgesellschaften gedeckt.
für die Verfügbarkeit gegenüber N1a ist nicht ge- Diese Nachfrage N1 nach A2 steht in Konkurrenz
geben. Tatsächlich stehen diese Transportkapazi- mit der herkömmlichen privaten Nachfrage
täten durch die zahlreichen Auslandseinsätze der nach Lufttransportkapazitäten (N2).
14
BIGS Standpunkt Nr. I / November 2010Abbildung 5 – Entgelte bei überlasteter Infrastruktur
p
A
p1
N1
p0
N0
x x‘ = Kapazitätsgrenze
x‘ p1 - p0 = Knappheitszuschläge
nach Aberle (2009): S. 346, verändert
Im Falle einer Katastrophe steigt die Nachfrage nach p1). Die Transportkapazitäten (A) werden
nach Lufttransportkapazitäten im Katastro- dann demjenigen Nachfrager (N) zugeteilt, der
phenfall sprunghaft an. Da diese und die private die höchste Zahlungsbereitschaft hat.
Nachfrage gemeinsam (N) auf dasselbe Angebot In der Regel handelt es sich bei der Nachfrage
auf dem privaten Markt (A) entfallen, gerät das durch Hilfsorganisationen um zeitkritische Abrufe.
private Angebot an seine Kapazitätsgrenze (x´), Die Zahlungsbereitschaft liegt dementsprechend
d. h. es sind keine zusätzlichen Transportkapazitä- höher als bei sonstigen privaten Nachfragern und
ten mehr verfügbar (vgl. Abbildung 5). Dies führt es werden Knappheitspreise mit Aufschlägen von
zu Knappheitszuschlägen auf den Preis (p0 steigt teilweise mehr als einhundert Prozent bezahlt.27
3.1.2 Finanzierung
Die Kosten der Beförderung von Hilfsgütern wer- Anteilen in der Finanzierung durch private und
den sowohl bei staatlichen (hier THW) wie auch öffentliche Mittel. Während das THW einen grö-
privaten Akteuren (private Hilfsorganisationen wie ßeren Anteil seiner Finanzierung durch öffentliche
z. B. Rotes Kreuz u. a.)28 durch öffentliche und pri- Mittel bestreitet, finanzieren sich private Hilfsor-
vate Mittel ermöglicht.29 Staatliche und private ganisationen mehrheitlich durch private Mittel.
Abbildung 6 – Finanzierung der Lufttransporte
öffentlich
THW
Eigenmittel
privat
Spenden
Rotes Kreuz
Steuern (AA)
Johanniter
EU-Mittel
…
(schematisch, eigener Entwurf)
Mueller - Lufttransportkapazitäten im Katastrophenfall
15Zu den öffentlichen Mitteln zählen dabei die Mittel Hilfsorganisationen die Standardisierung
des Bundes (diese Mittel werden den Hilfsorgani- von logistischen Prozessen und damit die
sationen durch das Auswärtige Amt zur Verfügung Ausschöpfung von Effizienzvorteilen.
gestellt) und EU-Mittel, wie z. B. die unter Kapi-
tel 2.1.1 erwähnten ECHO-Mittel. Private Mittel • Das Ausschöpfen von Gruppenvorteilen bei
stammen im Wesentlichen aus Spendengeldern. der Nutzung von Lufttransportkapazitäten
ist nicht geregelt und geschieht bestenfalls
Zum Teil müssen Organisationen die im Zeitraum informell.
vor einer Katastrophe angesparten Eigenmit-
tel selbst vorstrecken (oder aufbringen), da die • Viele Hilfsorganisationen sind teilweise hand-
Finanzierungsinstrumente zu unterschiedlichen lungsunfähig, da sie als einzelne „kleine“
Zeitpunkten greifen. Die z. B. durch ECHO bereit- Akteure in Krisengebieten institutionellen
gestellten Mittel auf EU-Ebene können erst nach Mächten gegenüber stehen.
sechs Wochen beantragt und bewilligt werden.
Sofern also für einen Einsatz im Rahmen der So-
forthilfe (unmittelbar nach der Katastrophe)30 die
Mittel des Auswärtigen Amtes (nach Überprüfung
und Bewilligung des Antrags) nicht ausreichen und 3.2 Alternative Bereitstellungsvarianten
Spendengelder nicht sofort eingeworben wurden,
Bei alternativen Bereitstellungsvarianten wird an-
ist ein sogenannter „Swing“ (also das Vorstrecken
genommen, dass neben dem privaten Angebot an
von Rückerstattungsfähigen Mitteln) erforderlich.
Lufttransportkapazitäten weitere Transportkapazi-
täten zur Verfügung stehen, die insbesondere für
Hilfsgütertransporte vorgehalten werden.31
3.1.3 Kritik am Status Quo
3.2.1 Prüfung der Bereitstellungsmöglich-
Im Status-Quo treffen humanitäre und privatwirt-
keiten
schaftliche Interessen aufeinander. Der Bedarf der
hilfeleistenden Organisationen ist ad hoc, nicht
Anhand eines von Heinz Grossekettler entwickel-
planbar und ggf. auch nicht aufschiebbar.
ten Prüfschemas zur Bereitstellung von Kollektiv-
gütern kann im folgenden Schritt geklärt werden,
Am Status Quo ergeben sich folgende Kritikpunkte:
wie das speziell für Katastrophenfälle vorgehalte-
ne Angebot an Lufttransportkapazitäten bereitge-
• Die sprunghaft ansteigende Nachfrage nach
stellt werden muss.32
Lufttransportkapazitäten im Katastrophen-
fall geht zugleich mit einer Knappheit auf
Zur Ermittlung müssen vor allem zwei Größen be-
der Angebotsseite einher und es werden ent-
stimmt werden:
sprechende Knappheitspreise fällig.
• Rivalitätsgrad: Besteht eine Konkurrenz
• Es besteht keine gesicherte Verfügbarkeit
um die Nutzung der Transportkapazi-
von Kapazitäten. Gerade diese gilt es sicher
täten?
zu stellen, damit im Bedarfsfall zügig darauf
zugegriffen werden kann, ohne erst ein ent-
• Exkludierbarkeit: Ist ein Ausschluss von
sprechendes Angebot suchen und herbei
der Nutzung der Transportkapazitäten-
schaffen zu müssen. Ist das angefragte An-
möglich?
gebot zum gegebenen Zeitpunkt nicht ver-
fügbar, muss ggf. auf andere Flugmuster
oder Transportwege ausgewichen werden.
• Die ungesicherte Verfügbarkeit v. a. der Art
von Kapazitäten (Flugzeugtyp) erschwert
16 BIGS Standpunkt Nr. I / November 2010a) Bestimmung des Rivalitätsgrades Es stellt sich also nicht nur die Frage, ob Rivali-
tät beim Konsum besteht, sondern „wie viel“ Ri-
Die Bestimmung der optimalen Bereitstellung ei- valität besteht, da zwischen den oben skizzierten
nes Gutes, hier Lufttransportkapazitäten, basiert Extremfällen ein Kontinuum an möglichen Werten
auf der Frage, ob Konsumenten bei der Nutzung existiert. Dieses Kontinuum beschreibt den Rivali-
rivalisieren. Die gegenseitige Beeinflussung der tätsgrad.
Konsumenten beim Konsum eines Gutes wird mit- Der Rivalitätsgrad ς ergibt sich im Normalfall aus
hilfe des Rivalitätsgrades gemessen und soll für dem Kostenverlauf für die Herstellung und Nut-
das Gut Lufttransportkapazitäten in diesem Ab- zung der Lufttransportkapazitäten. Dieser wird
schnitt abgeschätzt werden. berechnet durch Multiplikation der Mengen- und
Nutzungselastizität.
Nutzungsrivalität besteht dann, wenn der Konsum
eines Gutes durch ein Individuum den Konsum des Die Mengenelastizität der Bereitstellungsko-
gleichen Gutes durch ein anderes Individuum ein- sten δ zeigt, ob Skalenvorteile bei der Produktion
schränkt oder ausschließt. Zwischen den beiden auftreten. Gemessen werden Kostendegressions-
Extremfällen: vorteile für die Herstellung von Bereitstellungsein-
heiten (x), also Flugzeugen. Die Mengenelastizität
• der Konsum eines Gutes durch ein In- kann die Werte δ > 1 bei überproportionalem bzw.
dividuum schließt den Konsum dessel- δ = 1 bei proportionalem Kostenanstieg (es treten
ben Gutes durch ein anderes Individu also keine Skalenvorteile auf) und 0 < δ < 1 für
um aus (polares Individualgut); einen unterproportionalen Kostenanstieg haben.
• der Konsum eines Gutes durch ein Indi- Die in Abbildung 7 dargestellte schematische Ko-
viduum beeinträchtigt den Konsum des- stenfunktion für den Luftfrachttransport hat einen
selben Gutes durch ein anderes Indivi- unterproportionalen Verlauf und somit treten Ska-
duum nicht (polares Kollektivgut); leneffekte auf. Die Kosten steigen also um weni-
ger als das Doppelte bei Verdopplung der Herstel-
gibt es auch Mischformen, in denen etwa der Kon- lungsmenge (also bei Erhöhung der Anzahl von
sum eines Gutes durch ein Individuum durch den Flugzeugen (x) von 1 auf 2). Dies ist auf die ge-
Konsum desselben Gutes durch andere Individuen meinsame Nutzungsmöglichkeit der für den Flug-
bis zu einer bestimmten Menge keine oder keine zeugbetrieb vorgehaltenen Infrastruktur zurück-
ausschließenden Beeinträchtigungen haben.33 zuführen (Bsp.: Bei Erhöhung der Stückzahl von
ein auf zwei Flugzeuge müssen nicht zwei Hangars
gebaut werden, sondern eine größere Halle. Das
Ersatzteillager muss nicht genau den doppelten
Ersatzteilvorrat vorhalten etc.). Die Mengenelasti-
zität δ hat daher den Wert 0 < δ < 1.
Die Nutzungselastizität der Bereitstellungs-
menge γ zeigt an, ob in einem Verein zusätzliche
Mitglieder (Hilfsorganisationen) „voll zählen“ (γ =
1 oder γ > 1), speziell, ob der aus dem Beitritt
einer weiteren Hilfsorganisation resultierende zu-
sätzliche Transportbedarf (q) impliziert, dass ein
weiteres Flugzeug vorgehalten werden muss, ob
Gruppenvorteile auftreten (durch gemeinsame,
zeitgleiche Nutzung von Flugzeugen zur Beförde-
rung von Gütern mehrerer Hilfsorganisationen)
(0 < γ < 1) oder ob keine zusätzlichen Einheiten
(Flugzeuge) benötigt werden (γ = 0) unabhängig
von der Transportmenge (q).
Mueller - Lufttransportkapazitäten im Katastrophenfall
17
Bild: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und KatastrophenhilfeAbbildung 7 – Kostenverlauf
K (1 Flugzeug) (2 Flugzeuge) (3 Flugzeuge)
(Kosten) x=1 x=2 x=3
b
a
K
b
a K ̃ a = Variable Kosten
Flugzeugbetrieb
b
b = Frachtabhängige
Kosten
a
Fixkosten (Vorhaltung der Infrastruktur, regelmäßige Wartung etc.)
q
(Transportmenge)
Der Treppenverlauf der Kurve zeigt, dass eine zu- enthalten und gerade so hoch sind, dass die vor-
sätzliche Beladung eines Flugzeuges möglich ist, handene Kapazität durch die Nachfrage mit der
ohne dass unmittelbar ein weiteres Flugzeug ge- höchsten Zahlungsbereitschaft ausgelastet wird.
nutzt werden muss, so lange bis das Flugzeug an Diese natürliche Anpassungsreaktion des Marktes
seine Kapazitätsgrenze stößt. Die Menge der Aus- ist im vorliegenden Falle jedoch unerwünscht, weil
stattungseinheiten (Flugzeuge) bleibt also bis zu nicht die Zahlungsbereitschaft einer Hilfsorgani-
einer bestimmten Transportmenge konstant. Da- sation – und letztlich damit auch ihre Finanzkraft
raus folgt der Wert für die Nutzungselastizität der – über die zeitliche Verteilung des Transports von
Bereitstellungsmenge γ von 0 < γ < 1. Bei Über- Hilfsgütern entscheiden soll, sondern die Bedarfs-
schreitung der Kapazitätsgrenze einer Ausstat- notwendigkeit der Hilfsgüter am Katastrophenort.
tungseinheit (eines Flugzeuges) treten sprungfixe Daraus leitet sich die Notwendigkeit ab, dass die
Kosten auf. Diesen Sachverhalt zeigt die Kurve K vorhandene Kapazität nicht nach der Zahlungsbe-
in Abbildung 7. Findet jedoch eine Grenzbetrach- reitschaft der Hilfsorganisation zugeteilt werden
tung statt, ist mit der approximativen Funktion kann, sondern durch eine Koordinierungsinstitu-
K~ zu rechnen. Diese verläuft über den gesamten tion der Nachfrage (Priorisierung der Aufträge,
Wertebereich unterproportional, demnach gilt für zeitliche Planung, etc.) erfolgen soll, sodass auf
γ der Wertebereich 0 < γ < 1. das Angebot keine Überhangnachfrage entfällt.
Im Fall, dass die Kapazitäten (Anzahl der Flugzeu- Die Vereinsmitglieder (Hilfsorganisationen) müs-
ge) an ihre Grenze stoßen und eine Angebotsaus- sen sich also nach den zeitlichen Vorgaben der
dehnung nicht möglich ist (also kein zusätzliches koordinierenden Instanz richten. Wird einem Auf-
Flugzeug mehr zur Verfügung gestellt werden trag eine geringe Priorität zugewiesen, so hat
kann), würden bei einer marktlichen Regelung, dies eine Auftragsausführung zu einem späteren
wie in Kapitel 3.1.1 beschrieben, Verdrängungs- Zeitpunkt zur Folge.34
preise erhoben, die einen Knappheitszuschlag
18 BIGS Standpunkt Nr. I / November 2010Die Werte hinsichtlich Nutzungs- und Mengene- nach sich zieht. Aufgrund der zuletzt genannten,
lastizität ergeben für den Rivalitätsgrad ς ei- sehr restriktiven Annahme der Koordinierung der
nen Wertebereich von 0 < ς < 1, was die Vor- Nachfrage ergibt sich für den Rivalitätsgrad je-
teilhaftigkeit der organisationsübergreifenden, doch sogar der Wert ς = 0 oder nahe 0 (keine
gemeinsamen Nutzung von Transportkapazitäten oder begrenzte Rivalität).
b) Bestimmung der Exkludierbarkeit
Die Frage der Ausschließbarkeit von der Nutzung Tragen die Hilfsorganisationen die Grenzkosten
(Exklusion vom Konsum) soll die Probleme der der Nutzung selbst, so ist eine effiziente Entschei-
nicht effizienten Nutzung der Transportkapazitä- dung über einen potentiellen Einsatz im Rahmen
ten und des Trittbrettfahrens (also des Erschlei- der Nutzen-Kosten-Abwägung begrenzt gegeben.
chens von Leistungen) klären. Würden nicht nur Preise in Höhe der Grenzkos-
ten, sondern Vollkostenpreise zzgl. Knappheits-
Auf die im Modell bereitgestellten Lufttransport- zuschlägen anfallen, würde damit die Entschei-
kapazitäten für Hilfsgütertransporte können vor- dungseffizienz gesteigert, aber der beschriebene
rangig nur Vereinsmitglieder (Hilfsorganisationen) Ausweicheffekt würde eintreten. Die Nutzung der
zugreifen. An der Spitze des Vereins steht eine Kapazitäten muss also zu einem Preis unterhalb
koordinierende Einheit (die Notwendigkeit dafür des Marktniveaus gegeben sein.
wurde schon unter 3.2.1 a) erläutert). Aufgrund
dieser Koordination ist zugleich die Möglichkeit Sind die bereitgestellten Lufttransportkapazitäten
des Trittbrettfahrens nicht gegeben und ein Aus- durch die Vereinsmitglieder (Hilfsorganisationen)
schluss von der Nutzung kann jederzeit und ohne nicht voll ausgelastet, so besteht die Möglichkeit,
relevante Transaktionskosten erfolgen. dass die koordinierende Einheit freie Kapazitäten
an Nicht-Vereinsmitglieder verchartert.
Im nächsten Schritt muss jedoch auch die Frage In diesem Fall müs-sen diese Nutzer eine Gast-
nach der effizienten Nutzung der Kapazitäten ge- gebühr entrichten, die höher ist als der von den
klärt werden. Diese ist abhängig von der Finan- Mitgliedern bezahlte Preis.35 Es ergibt sich dar-
zierungsform der Transportkapazitäten. aus also die Möglichkeit, ungenutzte Kapazitäten
weiter auszulasten.
c) Klassifikation
Auf Grundlage von Rivalitätsgrad und Exkludier- klassifizieren (vgl. Tabelle 5). Die optimale Form
barkeitsgrad lassen sich die Lufttransportkapazi- der Bereitstellung wäre, um der Theorie von Gros-
täten für Katastrophenfälle als Klubkollektivgut.36 sekettler zu folgen, ein Verein.
Tabelle 5 – Systematisierung von Gütern nach Musgrave
Konsum (Rivalitätsgrad) Ausschluss (Exkludierbarkeitsgrad)
Möglich Nicht möglich
Rivalisierend Individualgüter Quasikollektivgüter
Nicht rivalisierend Klubkollektivgüter Zwangskollektivgüter
Grossekettler (1985): S. 212, verändert.
Mueller - Lufttransportkapazitäten im Katastrophenfall
19Vergleichbar mit einem Tennisclub würden sich die fragekoordinierenden Instanz (ohne Mitsprache-
Nutzer zusammenschließen, das Gut Tennisplatz recht der Vereinsmitglieder) unterordnen müssen,
vorzuhalten. Bei Unterauslastung stünde der Ten- schließt eine rein private Bereitstellung aus. Die
nisplatz dann Nicht-Vereinsmitgliedern zu einer Gruppenvorteile, die sich aus der Vereinslösung
Gästegebühr, die über der Mitgliedergebühr liegt, ergeben, sind nicht so groß, dass die Mitglieder
für die Nutzung zur Verfügung. Idealtypisch wür- unbedingt an die Kapazitäten gebunden sind. Eine
den sich also die staatlichen und nicht-staatlichen öffentliche Koordinierung der Kapazitätsnutzung
Hilfsorganisationen zu einem Verein zusammen- und eine staatliche finanzielle Bezuschussung
schließen, der zum Ziel hat, die Lufttransport- bei der Nutzung sind daher notwendig. Erst da-
kapazitäten in Form von geeigneten Flugzeugen mit wird eine Vereinsmitgliedschaft mit der damit
bereitzustellen. verbundenen Unterwerfung einer koordinieren-
Die Grundannahme, dass sich die Mitglieder die- den Einheit für die Hilfsorganisationen attraktiv.
ses Vereins (die Hilfsorganisationen) einer nach-
3.2.2 Organisation und Marktübersicht
Aus den Annahmen von Kapitel 3.2 ergibt sich der bis zur Kapazitätsgrenze nicht auf das private An-
in Abbildung 8 dargestellte Markt. gebot zu.37
Aufgrund der Annahme, dass die Nachfrage nach Sofern die vorgehaltenen Lufttransportkapazi-
Lufttransportkapazitäten für Hilfsgütertransporte täten für Katastrophenfälle (LTraK) (A1) nicht
(N1) koordiniert wird, ist also N1 eine nachfrage- ausgelastet sind, können diese an Dritte (N2) zu
koordinierende Einheit nachgeschaltet. N1 greift Marktpreisen verchartert werden.
Abbildung 8 – Markt bei alternativer Bereitstellung
N1
Koordinierung der Nachfrage
Hilfsorganisationen A1
(u. a. THW, Rotes
Kreuz, Johanniter, LTraK
Caritas u. s. w.) (Verein)
N2 A2
Private Nachfrage Privates Angebot
(schematisch, eigener Entwurf)
20 BIGS Standpunkt Nr. I / November 20103.2.3 Institutionelle Lösungen & Finanzierung
Das Modell lässt die Skalierung der Vereinslösung • von staatlicher Seite oder von Hilfsor-
zur Bereitstellung von Lufttransportkapazitä- ganisationen (letzteres ist ohne ent-
ten offen. Vorstellbare Lösungen gehen von ei- sprechenden staatlichen Zuschuss prak-
nem Zusammenschluss einer begrenzten Anzahl tisch nicht vorstellbar) werden Nutzungs-
nationaler Hilfsorganisationen bis hin zu einem optionen erworben, die Koordinierung
großen internationalen Verbund. Ein solcher Ver- wird von staatlicher Seite vorgenommen;
ein kann sowohl vollständig selbstständig organi-
siert werden oder an eine staatliche Organisation • offener Nutzerkreis (Nutzungsoptionen
angebunden sein. gemäß Kapazitätsangebot verfügbar).
Folgende institutionelle Lösungen sind denkbar:
Durch Angliederung der Transportkapazitäten an
„Staatlich auf EU-Ebene“: eine vorhandene Flotte von Flugzeugen ergeben
sich Skalenvorteile (bei Wartung und Unterstel-
• im Geschäftsbereich von ECHO oder bes- lung, Musterberechtigungen von Piloten, Perso-
ser: ein Mitgliedstaat übernimmt die Lea- nalkosten etc.) und Effizienzsteigerungspotenti-
dership-Funktion, Beispiel Deutschland: ale (bei Auslastung). Der Flottenbetreiber sollte
im Geschäftsbereich des BMI unter Ein- also bereits eine entsprechende Infrastruktur für
bindung des THW (oder möglicherweise den Flugzeugbetrieb vorhalten.
auch des AA);38,39
• Angliederung der Flotte über das Euro- Hinsichtlich der Finanzierung und Tarifierung
päische Lufttransportkommando an die bestehen folgende Möglichkeiten:
entsprechende nationale Luftwaffe oder
separate Vorhaltung der Kapazitäten; • Die Vereinsmitglieder (Hilfsorganisationen)
zahlen die Bereitstellungskosten in Form ei-
nes Beitrags und einen Grenzkostenpreis in
• Nutzung durch alle EU-Staaten („Verein“
Höhe der flugabhängigen Kosten. Der Ver-
auf Staatenebene);
ein erhält vom Staat in Katastrophenfällen
einsatzabhängige staatliche Zuschüsse.
„Staatlich auf nationaler Ebene“:
• Hilfsorganisationen zahlen nur den trans-
portabhängigen Anteil (Grenzkosten), der
• im Geschäftsbereich des BMI unter Ein-
Staat trägt die Fixkosten der Bereitstel-
bindung des THW (oder möglicherweise
lung der Flugzeuge. Daraus ergibt sich für
auch des AA);
den Staat die Berechtigung den Koordinator
zu stellen.
• unmittelbare Nutzung durch deutsche
Hilfsorganisationen, andere EU-Staaten • Der Staat trägt alle Kosten (bzw. die EU-
können Nutzungsoptionen kaufen; Mitgliedsstaaten tragen alle Kosten), stellt
dann aber auch den Koordinator, der über
die Zuteilung der Kapazitäten an die Ver-
„Privat“: einsmitglieder entscheidet. Hierbei würde
es sich aber um eine unechte Vereinslösung
• die Kapazitäten werden von einem exis-
handeln, die eher einer staatlichen Bereit-
tierenden Transportunternehmen oder stellung ähnelt.
anderen Flottenbetreibern vorgehalten
und in deren Flotte integriert oder ein pri-
vates Unternehmen wird zur separaten
Vorhaltung der Kapazitäten gegründet;
Mueller - Lufttransportkapazitäten im Katastrophenfall
213.2.4 Zwischenfazit 3.2.5 Umsetzungshemmnisse
Hinsichtlich der Herstellung sind vor dem Hinter- Umsetzungshemmnise bestehen vorallem hin-
grund der ermittelten optimalen Bereitstellung sichtlich:
folgende Ausgestaltungsvarianten in die engere
Wahl einzubeziehen: • des politischen und gesellschaftlichen Wider-
standes, der bei der Vorhaltung von geson-
„Öffentliche Variante“: derten Lufttransportkapazitäten für Katastro-
phenfälle zu erwarten ist, von:
• Der Verein würde einer öffentlichen Institu-
tion angegliedert. Dies kann sowohl auf o Parteien und Regierungen (insbesondere
multinationaler Ebene (bspw. Luftwaffen aufgrund des öffentlichen Mittelbedarfs.
von Frankreich, Deutschland, Niederlande Eine Willensbekundung von politischer Seite
und Belgien, die ihre Organisation dem Eu- ist für ein solches Vorhaben unabdingbar;
ropäschen Lufttransportkommando unter-
stellen) erfolgen oder z. B. beim Bundes- o privaten Transportgesellschaften, die trotz
innenministerium (ggf. auch AA). Hier kön- einer geringen Beeinflussung des Marktes
nen durch die Nutzung der vorhandenen auf die Marktverzerrungen verweisen könn-
technischen Ausstattung und des Know-hows ten;
der öffentlichen Hand (BMVg bzw. Luftwaffe)
Größenvorteile bei der Wartung und Instand- o Hilfsorganisationen, insbesondere in Bezug
haltung genutzt werden. Die Flotte der Fracht- auf den Koordinierungszwang bei Nutzung
maschinen würde also vom Verein unter der Kapazitäten, aber auch hinsichtlich der
der Obhut des BMI betrieben, der technische Zahlungsbereitschaft (je nach Finanzierungs-
Betrieb aber von der Luftwaffe übernommen. modell);
• Die Kapazitäten an militärischen Frachtflug o der Bevölkerung, die je nach Finanzierungs-
zeugen eines Typs würden zu diesem Zwec- modell über Steuern einen Anteil der Kosten
ke erhöht, die zusätzlichen Maschinen aber der Vorhaltung mittragen muss, denen aber
vorwiegend für Katastropheneinsätze und Einsparungen gegenüberstehen;
zivile Einsätze vorgehalten.
• noch zu prüfender rechtlicher Umsetzungs-
„Private-Variante“: hemmnisse, wie beispielsweise:
• Die Kapazitäten werden bei einem existie- o Bestimmungen für Landegenehmigungen
renden Transportunternehmen oder Flotten von zivilen und militärischen Luftfahzeugen
betreiber vorgehalten und homogen in des- (je nach Modellausgestaltung);
sen Flotte integriert. Dabei werden die Effi-
zienzvorteile des privaten Lufttransport- o Prüfung von Möglichkeiten und Beschrän-
marktes genutzt. kungen beim Einsatz von fliegerischem und
technischem Personal hinsichtlich ziviler
• Hinsichtlich der Wahl des Flugzeugtyps sind oder militärischer Lizensierung.
unter Abwägung der Einsetzbarkeit in Kata-
strophenfällen Skalenvorteile zu nutzen.
Für alle Varianten muss gelten: Zur Grund-
fianzierung können Nutzungsoptionen von
staatlicher Seite (EU-weit) oder von Hilfsor-
ganisationen gemäß Kapazitätsangebot er-
worben werden (Bereitstellung im Verein).40
22
BIGS Standpunkt Nr. I / November 2010Sie können auch lesen
