WIRTSCHAFTSPOLITISCHE HERAUSFORDERUNGEN 2019 - Zwischen Hoffen und Bangen - Hans-Böckler-Stiftung
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REPORT IMK Report 145, Januar 2019 WIRTSCHAFTSPOLITISCHE HERAUSFORDERUNGEN 2019 Zwischen Hoffen und Bangen Gustav A. Horn, Alexander Herzog-Stein, Katja Rietzler, Ulrike Stein, Silke Tober, Andrew Watt AUF EINEN BLICK – Angesichts hoher Risiken und Unsicherheiten – Eine Abschaffung des Solidaritätszuschlags ist ein wirtschaftspolitischer Dreiklang gefor- wäre verteilungspolitisch nicht sinnvoll. Zudem dert: Erstens sollte der verbreiteten Abkehr vom benötigt der Bund die Mittel, um beispielsweise Multilateralismus aktiv mit niedrigen Zöllen be- versicherungsfremde Leistungen in der Sozial- gegnet werden. Zweitens muss der Euroraum versicherung aus Steuermitteln zu finanzieren. institutionell gestärkt werden; insbesondere – Eine zukunftsgerichtete Reregulierung des Ar- müssen Staatsanleihen der Euroländer ihre sta- beitsmarkts muss der zunehmend ungleichen bilitätspolitisch wichtige Rolle als sichere Anla- Lohnverteilung begegnen. Da eine Ausweitung gen ausfüllen. Drittens sollten Potenziale für eine der atypischen Beschäftigung nennenswert hier- höhere Binnennachfrage genutzt werden, auch zu beigetragen hat, sollten insbesondere Mini- durch Umverteilung. jobs abgeschafft werden. – Eine stark expansive Geldpolitik ist weiterhin an- gemessen, da die Inflationsdynamik unverändert schwach ist. Die EZB war daher gut beraten, nicht denjenigen zu folgen, die ihr bereits seit Jahren einen strafferen Kurs empfehlen. – Da ein harter Brexit gravierende Folgen hätte, müssen Geld- und Fiskalpolitik bereitstehen, um gegebenenfalls Finanzmarktpanik oder Nach frageschocks entgegenzuwirken. PODCAST Gustav A. Horn zur Wirtschaftspolitik 2019 http://bit.ly/2EC6RfG
INHALT
Autoren ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 2
Nervöse Wirtschaftspolitik ����������������������������������������������������������������������������������������� 3
Den Euro als Chance begreifen ����������������������������������������������������������������������������������� 4
Geldpolitischer Kurs angemessen ����������������������������������������������������������������������������� 4
Sachverständigenrat irrt, EZB einen Schritt voraus ��������������������������������������������������� 4
Stabiler Euroraum erhöht Wohlstand ������������������������������������������������������������������������� 6
Brexit – ein entscheidendes wirtschaftspolitisches Ereignis im Jahr 2019? ��������� 6
Infobox 1 : Ausgewählte Brexit-Simulationen ������������������������������������������������������������� 8
Der Bund kann auf den Solidaritätszuschlag nicht verzichten ������������������������������� 9
Abschaffung entlastet untere und mittlere Einkommen kaum ����������������������������������� 9
Sozialversicherungen sachgerecht finanzieren ���������������������������������������������������������� 10
Zukunftsgerichtete Reregulierung des Arbeitsmarkts ������������������������������������������� 11
Infobox 2 : Lohnungleichheit und atypische Beschäftigung ������������������������������������ 13
Literatur ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 16
AUTOREN
Gustav A. Horn
Wissenschaftlicher Direktor IMK
gustav-horn@boeckler.de
Alexander Herzog-Stein, PhD
Referatsleiter Arbeitsmarktökonomik
alexander-herzog-stein@boeckler.de
Dr. Katja Rietzler
Referatsleiterin Steuer- und Finanzpolitik
katja-rietzler@boeckler.de
Ulrike Stein, PhD
Referatsleiterin Rente, Löhne und Ungleichheit
ulrike-stein@boeckler.de
Dr. Silke Tober
Referatsleiterin Geldpolitik
silke-tober@boeckler.de
Dr. Andrew Watt
Referatsleiter Europäische Wirtschaftspolitik
andrew-watt@boeckler.de
IMK Report Nr. 145, Januar 2019 Seite 2NERVÖSE WIRTSCHAFTSPOLITIK dem Protektionismus der Wind aus den Segeln
genommen wird. Zweitens muss der Europäische
Das Jahr 2018 verging mit gedämpften konjunk- Währungsraum institutionell krisenfest gestaltet
turellen Aussichten. Zwar hält der Aufschwung werden, um glaubhaft Druck von außen entge-
an, aber das Tempo ist merklich geringer und die gentreten zu können und gleichzeitig der erhöhten
Risiken sind zahlreicher geworden. Was kann die außenwirtschaftlichen Unsicherheit mit einer grö-
Wirtschaftspolitik tun, um ein stetiges Wirtschafts- ßeren binnenwirtschaftlichen Robustheit zu begeg-
wachstum und eine robuste Beschäftigungsdyna- nen. Drittens sollten Potenziale für eine noch höhe-
mik zu unterstützen? Wie kann angesichts der ho- re Binnennachfrage durch eine weiterhin expansive
hen Risiken die europäische und die deutsche Wirt- Wirtschaftspolitik genutzt werden und auch, indem
schaft vor Einbrüchen bei Wachstum und Beschäf- Einkommen zugunsten nachfragestarker Schichten
tigung geschützt werden? Dies sind die Fragen, die umverteilt wird.
die wirtschaftspolitischen Akteure in diesem Jahr Die außenwirtschaftlichen Verwerfungen soll-
bewegen oder es zumindest sollten. ten mit einer Zollpolitik, die sich für niedrige Zoll-
Die Gefahren für den Aufschwung kommen auf schranken auch für Importe in die EU stark macht,
den ersten Blick aus einer bekannten Richtung. Es adressiert werden. Gleichzeitig sollte eine Haltung
gibt wahrnehmbare Anzeichen einer außenwirt- mit Blick auf Arbeits-, Umwelt- und Verbraucher-
schaftlichen Abschwächung. Auf den zweiten Blick schutz eingenommen werden, die die wirtschaft-
sind die negativen Impulse jedoch eher ungewöhn- lichen und sozialen Interessen der europäischen
lich. Denn sie resultieren nicht aus stabilitätspoli- Beschäftigten und Verbraucher gegen Standard-
tischen Bremsmanövern oder den mit einer über- dumping schützt.
schäumenden Konjunktur einhergehenden Verwer- Die Krisenfestigkeit des Euroraums ist nicht nur
fungen auf Finanzmärkten. Vielmehr sind sie Folge für die aktuelle Lage von wesentlicher Bedeutung,
zunehmender Verunsicherung durch nicht abseh- sondern sie wird darüber entscheiden, ob sich Zer-
bare tektonische Verschiebungen in der Welthan- fallstendenzen im Euroraum aufbauen oder aber
delsarchitektur. Diese wiederum sind Ergebnis dieser sogar gestärkt aus den jüngsten Krisen her-
einer Abkehr von einer multilateral-kooperativen vorgeht. Von daher sind die jüngsten Beschlüsse
Sichtweise in Handelsfragen, wie sie sich insbe- eines Ausbaus des Europäischen Stabilitätsme-
sondere in der konfrontativen Ausrichtung der USA chanismus (ESM) zu einer Art Europäischer Wäh-
zeigen. Aber auch in der EU gibt es in einzelnen rungsfonds zu begrüßen. Sie schaffen Vertrauen
Mitgliedsstaaten, nicht nur in Großbritannien, eine in die Fähigkeit und die politische Bereitschaft des
Tendenz zur Abkehr vom Multilateralismus. Euroraums, kritische Lagen aus eigener Kraft und
Die Verunsicherung verbreitet sich über volatile in eigenem Recht zu bewältigen.
Finanzmärkte und eine nachlassende Investitions- In diesem Zusammenhang zeigt sich auch, wel-
dynamik. Vor diesem Hintergrund sind derzeit kei- che hohe Bedeutung Staatsanleihen als sichere
ne stark belebenden außenwirtschaftlichen Impul- Anlageform für den Euroraum zukommen, da sie
se für den europäischen Binnenmarkt als Ganzes eine Vertrauensbasis schaffen und Spekulations-
wie auch speziell die deutsche Volkswirtschaft zu bewegungen auf den Anleihemärkten eindäm-
erwarten. Im Gegenteil, weitere Belastungen könn- men würden. In dieser Frage besteht entgegen
ten folgen. Das gilt vor allen Dingen für den Fall den Wahrnehmungen der Finanzminister noch
eines ungeordneten Brexits, dessen negative Fol- Handlungsbedarf.
gen derzeit noch nicht absehbar sind. In diesem In der gegenwärtigen Lage gilt zudem, dass die
Umfeld hängt die weitere wirtschaftliche Dynamik Geldpolitik die Zinsen wie angekündigt noch bis
in entscheidender Weise von der Dynamik und der weit in dieses Jahr hinein auf dem aktuellen Niveau
Robustheit der Binnennachfrage ab. belässt und damit vorerst ihren überaus expansi-
Für die Wirtschaftspolitik bestehen damit die ven Kurs mit nur leicht verminderter Intensität bei-
grundlegenden Herausforderungen zum einen im behält. Um diesen Prozess gerade vor dem Hinter-
Umgang mit den Forderungen der amerikanischen grund des krisenträchtigen außenwirtschaftlichen
Regierung nach veränderten Konditionen im Au- Umfelds möglichst friktionsfrei zu halten, müsste
ßenhandel sowie der Bewältigung des Brexits; zum die Fiskalpolitik in den Mitgliedsstaaten mit einer
anderen muss sie die Binnennachfrage stützen, um entsprechend stärker die Binnennachfrage stabili-
sie als Gegengewicht stabil aufwärts gerichtet zu sierenden Politik flankierend tätig werden.
halten. Zuletzt hat sie diese Aufgaben gut erfüllt, Aktuell erfordert dies in Deutschland angesichts
auch wenn die Nervosität mit den immer stärker der derzeit immer noch befriedigenden Konjunk-
spürbar werdenden Belastungen zunimmt. tur keine nennenswerten Ausgabensteigerungen.
Gefordert wäre in der gegenwärtigen Lage ein Wohl sollten die öffentlichen Investitionen vor allem
wirtschaftspolitischer Dreiklang in Europa, mit dem beim Bau in allen Gebietskörperschaften nochmals
den aktuellen wie auch den längerfristigen Her- gestärkt werden. Ebenso wichtig ist, dass durch
ausforderungen adäquat begegnet werden kann. Umverteilung gerade jenen Einkommensschichten
Erstens sind die handelspolitischen Verhandlungen mehr Geld zufließt oder als Nettoeinkommen bleibt,
über allseits niedrige Zölle so zu gestalten, dass die einen großen Teil ihres Einkommens für Kon-
IMK Report Nr. 145, Januar 2019 Seite 3sum ausgeben. Dies hat klare Implikationen für die Finanzmarktstabilität schon seit längerem wün-
Steuer- und Abgabenpolitik, die zu höheren Belas- schenswert (Theobald et al. 2015, S. 25).
tungen am oberen und zu niedrigeren am unteren
Ende der Einkommensverteilung führen sollten.
Diese stabilitätspolitische Ausrichtung dient Sachverständigenrat irrt,
nicht nur dazu, der außenwirtschaftlichen Unsi- EZB einen Schritt voraus
cherheit eine größere binnenwirtschaftliche Sicher-
heit entgegen zu stellen. Sie ist über die verstärk- Die Europäische Zentralbank war gut beraten und
ten öffentlichen Investitionen auch als Moderni- klug, nicht dem Rat derjenigen zu folgen, die be-
sierungsschub zu verstehen. Es gilt, den Wandel reits seit Jahren für eine straffere Geldpolitik plä-
der Wirtschaft zu einer digitalen und ökologisch dieren. So fordert beispielsweise der Sachverstän-
nachhaltigen Ökonomie nicht nur in Deutschland, digenrat für die Beurteilung der gesamtwirtschaft-
sondern auch in Europa so zu gestalten, dass alle lichen Entwicklung (SVR) seit Jahren den Ausstieg
Bevölkerungsschichten an den Erträgen dieser Ent- aus der lockeren Geldpolitik. Den Berechnungen
wicklung teilhaben können. des Sachverständigenrates zufolge ist die Wirt-
schaft im Euroraum bereits überausgelastet. Ent-
sprechend fordert der Sachverständigenrat Jahr für
Jahr eine straffere Geldpolitik, selbst in den Jahren,
in denen eine deutliche Abschwächung des Preis-
DEN EURO ALS CHANCE BEGREIFEN auftriebs eine Deflationsgefahr signalisierte (SVR
2014, S. 143ff.; Horn et al. 2015, S. 6; Horn et al.
Geldpolitischer Kurs angemessen 2017b, S. 5). Ein Grund für diese Fehleinschätzung
liegt in dem Vertrauen, das der Sachverständigen-
Obwohl das Bruttoinlandsprodukt im Euroraum rat in Berechnungen der Produktionslücke und
nun bereits fünf Jahre lang mit einer Wachstums- des Potenzialwachstums legt. Seinen aktuellen
rate von durchschnittlich 2 % zunimmt, ist die Infla- Schätzungen zufolge kann die Wirtschaft des Euro
tionsdynamik im Euroraum weiterhin schwach und raums lediglich um rund 1,5 % pro Jahr inflations-
es bedarf erheblicher Phantasie, eine nennenswer- frei expandieren, es sei denn, es existieren noch
te Beschleunigung zu erkennen. Wie die meisten Überkapazitäten oder Arbeitslosigkeit. Aus Sicht
Zentralbanken der entwickelten Volkswirtschaf- des Sachverständigenrates existieren aber keine
ten zielt die Europäische Zentralbank (EZB) darauf Überkapazitäten mehr und auch die Arbeitsmärkte
76,571 mm = 3-spaltig / 1 Grafik & 3-spaltik
ab, in der mittleren Frist eine Inflationsrate von scheinen aus seiner Sicht bis auf ein strukturelles
2 % zu erreichen, konkret „von unter, aber nahe
2 %“. Da die mittelfristige Dynamik häufig durch
schwankungsanfällige Komponenten des Verbrau-
Inflation und Kerninflation im Euroraum, Veränderungen
Abbildung 1
cherpreisindex, insbesondere Nahrungsmittel und gegenüber Vorjahr in %
Energiepreise, überlagert wird, zeichnet der Ver-
braucherpreisindex ohne diese Komponenten ein Inflation und Kerninflation im Euroraum
genaueres Bild der zugrundeliegenden Dynamik Veränderungen gegenüber Vorjahr, in %
der Inflation (Abbildung 1). Einen nennenswerten An-
stieg dieser Kernrate gab es zuletzt im Jahr 2015, 5
nachdem die EZB den Expansionsgrad der Geldpo-
litik durch den Kauf von Staatsanleihen und nega- 4
tive Zinsen nochmals erhöht hatte. Damals verließ
die Kernrate ihren nach unten gerichteten Pfad und 3
kletterte um etwa 0,4 Prozentpunkte auf 1 %, ein
Wert, um den sie seither schwankt. Da die Nomi- 2
nallöhne als wichtiger Einflussfaktor für die mittel-
fristige Inflationsentwicklung derzeit etwas stärker 1
zunehmen, ist eine steigende Kernrate in den kom-
menden Jahren zu erwarten. Der Weg hin zum In- 0
flationsziel von 1,9 % ist aber noch weit.
Daher ist nach wie vor eine deutlich expansive
-1
––
Makropolitik erforderlich, um die wirtschaftliche 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18
Expansion im Euroraum zu stützen. Somit ist eine
stark expansive Geldpolitik weiterhin angemessen,
sofern die Fiskalpolitik der Euroländer nicht in die HVPI HVPI
ohne ohne Energie,
Energie, Nahrungsmittel,
Nahrungsmittel, Alkohol
Alkohol undund Tabak
Tabak
Bresche springt. Letzteres wäre allerdings ange- HVPIHarmonisierter
zu konstantenVerbraucherpreisindex
Steuersätzen (HVPI)
Harmonisierter Verbraucherpreisindex (HVPI)
sichts einer größeren Treffsicherheit der Fiskal- HVPI zu konstanten Steuersätzen
politik, die beispielsweise direkt die Investitionen Quelle: Eurostat.
erhöhen kann, und zunehmender Risiken für die
IMK Report Nr. 145, Januar 2019 Seite 4 Quelle: Eurostat.Sockelniveau leergefegt. 1 Der diesjährige Anstieg die Inflationsentwicklung und ihre beobachtbaren
des Bruttoinlandsproduktes ist somit aus der Pers- Einflussfaktoren, insbesondere die Lohnentwick-
pektive des Sachverständigenrates bereits zu stark. lung (Horn und Tober 2007, Gechert et al. 2015).
Tatsächlich aber sind die Arbeitsmärkte im Euro Denn Schätzungen des Potenzialwachstums und
raum und selbst in Deutschland nicht leergefegt, der Produktionslücke werden entscheidend von
da die entscheidenden Knappheitssignale – die der tatsächlichen wirtschaftlichen Entwicklung
Preise (Löhne) – bisher nicht bzw. kaum anschla- bestimmt. Wächst die Wirtschaft inflationsfrei ei-
gen. Aktuell liegt die Arbeitslosenquote im Euro nige Jahre stärker, so steigt auch das geschätzte
raum bei 8,1 %, die weitergefasste Unterbeschäfti- Potenzialwachstum. Noch im Jahr 2016 hatte die
gungsquote sogar bei 16 %. Da sich die deutsche EU-Kommission für den Euroraum ein Potenzial-
Arbeitslosenquote gegenüber 2007 um mehrere wachstum von nur 1 % und eine Produktionslücke
Prozentpunkte verringert hat – und zwar ohne dass für 2015 in Höhe von -1,8 % geschätzt (EU-Kom-
die Inflation bisher das Inflationsziel der EZB er- mission 2016, S. 158). Auf Basis dieser Annahmen
reicht hätte – liegt die Arbeitslosigkeit im übrigen hätte das tatsächliche Wachstum der vergangenen
Euroraum noch sehr deutlich über dem Vorkrisen drei Jahre dazu geführt, dass die Wirtschaft be-
niveau von 2007. Dennoch weist auch die EU- reits 2017 überausgelastet gewesen wäre und die
Kommission in ihrer jüngsten Prognose eine leicht Überauslastung der Wirtschaft im Euroraum 2018
überausgelastete Wirtschaft für den Euroraum aus 1,2 % erreicht hätte. Von inhärent unsicheren Po-
(EU-Kommission 2018a). tenzialberechnungen ließ sich die EZB allerdings
Aufgrund der mangelnden Aussagekraft von Po- nicht beirren, sondern schaute darauf, ob die tat-
tenzialschätzungen fokussiert die EZB ihren Blick, sächliche Inflationsdynamik in Richtung auf das
wie vom IMK seit Jahren gefordert, stärker auf Inflationsziel konvergiert (Draghi 2018). 2 Wie so oft,
ist die EZB damit den anderen Institutionen einen
Schritt voraus.
1 Der SVR problematisiert zwar die Unsicherheiten, denen
Schätzungen von Produktionslücken und Potenzialwachs-
tum unterliegen. Dennoch verwendet er eben diese für
die Beurteilung der Geldpolitik. Nach Auffassung des 2 In diesem Kontext betonte EZB-Präsident jüngst vor dem
SVR war die Wirtschaft des Euroraums bereits 2017 leicht Europäischen Parlament: “(W)hat we look at is our objec-
überausgelastet (SVR 2018, S. 3 und S. 99). Da das Wirt- tive of inflation converging towards our objective. That’s
Breite: schaftswachstum
157,15 mm = 6-spaltig - 12018
Grafik aus
& 6-spaltig
Sicht des Sachverständigen- how we calibrate our monetary policy stance: it depends
rates das Potenzialwachstum übersteigt, nimmt der Grad on sustained convergence in the medium term” (Draghi
der Überauslastung zu. 2018, S. 18).
Renditen zehnjähriger Staatsanleihen ausgewählter Euroländer
in %
Abbildung 2
Renditen zehnjähriger Staatsanleihen ausgewählter Euroländer
in %
16
14
12
10
8
6
4 Italien
Portugal
Spanien
2 Irland
Frankreich
Deutschland
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Quelle: Macrobond.
Quelle: Macrobond.
IMK Report Nr. 145, Januar 2019 Seite 576,571 mm = 3-spaltig - 2 Grafiken & 3-spaltig untereinander
Geldpolitisch motivierte Wertpapierkäufe des Eurosystems
Stabiler Euroraum erhöht Wohlstand Mrd. Euro, Stand: 7.12.2018
a) Geldpolitisch motivierte Wertpapierkäufe insgesamt,
2.651 Mrd. Abbildung 3
Ein anhaltender binnenwirtschaftlich getragener
Aufschwung im Euroraum ist nicht nur erforderlich,
Geldpolitisch
um die Inflation auf ihr stabilitätsgerechtes Niveau 76,571 motivierte
mm = 3-spaltig - 2 Grafiken Wertpapierkäufe des Eurosystems
& 3-spaltig untereinander
zu hieven, die in vielen Euroländern immer noch Mrd. Euro, Stand: 07.12.2018
hohe Arbeitslosigkeit zu verringern und die Produk- Geldpolitisch motivierte Wertpapierkäufe des Eurosystems
Mrd. Euro, Stand: 7.12.2018
tivität durch vermehrte Investitionen zu steigern, a)a) Geldpolitisch motivierte Wertpapierkäufe insgesamt, Bestand
Geldpolitisch motivierte Wertpapierkäufe insgesamt,
sondern auch um den Euroraum gegenüber den 2.651 Mrd. Euro 2.651 Mrd.
außenwirtschaftlichen Risiken zu stärken und um
zu verhindern, dass bestehende Risiken eintreten,
die ihren Ursprung im Euroraum selbst haben.
Die entscheidenden eurorauminternen Risiken
gehen von institutionellen Mängeln des Euroraums
aus. Auf dem EU-Gipfel im Dezember 2018 wur-
den einige Schritte in die richtige Richtung getan,
indem ein Euroraum-Budget beschlossen und der
––
ESM gestärkt wurde. Der Euroraum krankt aber
weiterhin insbesondere daran, dass die Staatsan-
Wertpapiere des öffentlichen Sektors
leihen mehrerer Euroländer nicht als sichere Aktiva
gedeckte Schuldverschreibungen
–
angesehen werden. Dadurch fehlt dem Euroraum Wertpapiere
Wertpapiere des öffentlichen
des öffentlichen Sektors Sektors
ein entscheidender Stabilitätsanker, er ist anfällig gedeckte
Wertpapiere
gedeckte
Schuldverschreibungen
des Unternehmenssektors
Schuldverschreibungen
Wertpapiere des Unternehmenssektors
für spekulative Attacken und gerade die schwächs- Wertpapiere des Unternehmenssektors
frühere
frühere Statsanleihenkäufe
Statsanleihenkäufe (SMP)
ten Länder haben infolge hoher Risikoprämien die frühere Statsanleihenkäufe
Asset-Backed (SMP)
Securities
Asset-Backed
Asset-Backed Securities Securities
höchsten Zinsen zu verkraften (Abbildung 2). Statt
aber dieses Problem anzugehen, haben die Staats- b) Wertpapiere des öffentlichen Sektors (PSPP),
b) Wertpapiere des öffentlichen Sektors (PSPP),
2158öffentlichen
Mrd. Euro
und Regierungschefs im Dezember die Möglichkeit b) Wertpapiere des Sektors (PSPP),
staatlicher Schuldenschnitte durch eine Verschär- 2.158 Mrd. Euro
2158 Mrd. Euro
600,000
fung der Umschuldungsklauseln nochmals bekräf-
500,000
tigt (Eurogipfel 2018, Europäischer Rat 2018). Dies 600
400,000
verschärft die Unsicherheit im gesamten Euroraum 500
und lässt die Krise weiter latent schwelen. 400
300,000
Das erklärte Ziel der EU-Kommission und des 300
200,000
200
100,000
Europäischen Rates, die internationale Rolle des
100
0,000
Euro zu stärken und die Abhängigkeit vom US-Dol-
Deutschland
FrankreichItalien
Frankreich
übriger Euroraum
Spanien
Niederlande
Supranationale
0
lar zu reduzieren, wird nur zu realisieren sein, wenn
Deutschland
Italien
übriger Euroraum
Spanien
Niederlande
Supranationale
sich die Euroländer darauf verständigen, dass der
Euro die Währung entwickelter Volkswirtschaften
ist, die selbstverständlich ihre Staatsschulden be- Quelle: Europäische Zentralbank.
dienen. So könnte ein großer und liquider Markt
für sichere Aktiva entstehen, den der Euro benötigt,
um eine dem US-Dollar ebenbürtige Rolle in der Quelle: Europäische Zentralbank.
Weltwirtschaft zu spielen.
Als kurzfristig realistischere Alternative könnten
die Staatsanleihen der Euroländer gebündelt und Quelle: Die Europäische
EZB kann auch Zentralbank.
nach Beendigung der Staats-
in Tranchen als neue Wertpapiere herausgegeben anleihenkäufe merklich expansiv wirken, indem
werden, wobei die oberste Tranche die sicherste sie sowohl die geldpolitischen Zinsen weiterhin
wäre und ebenfalls einen breiten, liquiden Markt nahe Null hält als auch fällig werdende Staatsan-
für sichere Euro-Anleihen begründen könnte (ESRB leihen reinvestiert (Abbildung 3). Nur die gewählten
2018, Bénassy-Quéré et al. 2018). Mit dem Ziel, den Regierungen der Euroländer und das EU-Parlament
Euroraum insgesamt zu stabilisieren, sollte die von können aber die institutionellen Bedingungen dafür
der Konstruktion her risikoreichste Tranche (10 %) schaffen, dass der Euroraum krisenfest wird und
in diesem Fall bei der emittierenden öffentlichen auch in Zukunft eine bedeutende Rolle in der Welt-
Finanzagentur bleiben (Tober und Theobald 2018). wirtschaft spielt.
IMK Report Nr. 145, Januar 2019 Seite 6BREXIT – EIN ENTSCHEIDENDES reichs aus der EU sind negativ für das BIP und damit
auch für andere makroökonomische Indikatoren.
WIRTSCHAFTSPOLITISCHES Es gibt eine große Bandbreite in den Schätzungen;
EREIGNIS IM JAHR 2019? dies spiegelt sowohl die sehr unterschiedlichen un-
tersuchten Szenarien als auch die Unsicherheit bei
Seitdem im Juni 2016 das Referendum eine knappe der Quantifizierung der Auswirkungen gegebener
Mehrheit für einen Austritt aus der EU hervorge- Änderungen wider. Die Schätzungen zeigen, dass
bracht hat, hat die Debatte im Vereinigten König- je ausgeprägter die Handels- und Regulierungsdi-
reich darüber, ob und wie das Ergebnis politisch vergenzen zwischen UK und EU sind, desto grö-
umgesetzt werden soll, das Land ergriffen. Auch ßer sind die wirtschaftlichen Verluste, aber auch
auf dem Kontinent gibt es Befürchtungen, dass der der Gewinn an politischer Autonomie. Dies ist der
Rückzug der zweitgrößten Volkswirtschaft der EU grundlegende Trade-off des Brexits, mit dem die
negative volkswirtschaftliche Auswirkungen haben britische Regierung, aber auch die wichtigste Op-
wird. positionspartei seit dem Referendum hadert.
Diese hängen natürlich von der Form ab, die der In der kurzen Frist – und damit für die wirt-
Brexit annimmt. Doch bei Redaktionsschluss, also schaftspolitischen Empfehlungen in den Jahren
etwas mehr als drei Monate bevor das Vereinig- 2019 und 2020 relevant – dürften die Auswirkungs-
te Königreich die EU planmäßig verlässt, herrscht unterschiede zwischen den Szenarien mit und
noch extreme Unsicherheit. Ein detailliertes Aus- ohne Abkommen sehr groß sein. Die vereinbarte
trittsabkommen (Withdrawal Agreement) sowie Übergangsfrist bis Ende 2020, die im Abkommen
eine viel kürzere „Politische Erklärung“ über die vorgesehen ist, bedeutet, dass die kurzfristigen di-
langfristigen Beziehungen wurden von der briti- rekten Auswirkungen gering sein würden und nur
schen Regierung unterzeichnet und von der EU27 antizipierende Maßnahmen von Unternehmen, Ver-
akzeptiert. Im Hinblick auf die Auswirkungen in der brauchern und Arbeitnehmern widerspiegeln. Soll-
kurzen Frist, sieht das Abkommen eine Übergangs- te das Vereinigte Königreich aber ohne Abkommen
frist bis Ende 2020 vor. Die „Politische Erklärung“, austreten, wären schwerwiegende Auswirkungen
die langfristig für die wirtschaftlichen Auswirkun- auf die britische Wirtschaft bereits kurzfristig wahr-
gen entscheidend sein wird, ist aber viel weniger scheinlich. In den beschriebenen Simulationen (In-
detailliert und nicht verbindlich und deutet lediglich fobox 1) tritt ein Großteil der Verluste am Beginn des
auf die Richtung der Verhandlungen hin, die nach Prozesses ein.
dem Brexit über einen dauerhafteren Status statt- Es würde zu sofortigen Behinderungen des Wa-
finden werden. ren- und Dienstleistungsverkehrs kommen, was die
Vor allem ist es alles andere als klar, ob die bri- Just-in-Time-Produktion gefährdet; ein Großteil des
tische Regierung die notwendige parlamentari- Warenhandels läuft über eine sehr kleine Anzahl
sche Unterstützung für das Abkommen erhalten von britischen Häfen. Das Pfund Sterling würde
wird. Wenn nicht, reichen die Möglichkeiten über deutlich an Wert verlieren, was zusammen mit Zöl-
das gesamte Spektrum vom Austritt am 29. März len auf WTO-Niveau zu einer deutlichen Beschleu-
ohne jegliche Vereinbarung bis hin zum Stopp des nigung der Inflation führen würde, die die Einkom-
gesamten Brexit-Projekts in letzter Minute. Ein No- men drückt und die Nachfrage schwächt. Die Bank
Deal-Ergebnis ist rechtlich gesehen das zwangsläu- of England wäre in einer schwierigen Lage, da der
fige Ergebnis, das eintritt, wenn keine anderweiti- Angebots-/Preisschock und der Nachfrageschock
gen Vereinbarungen vor dem 29. März getroffen eine gegenteilige Reaktion erfordern. Bei niedrigen
werden und gleichzeitig das Ereignis, das eine gro- Zinsen ist der geldpolitische Spielraum ohnehin
ße Mehrheit der britischen und EU-Politiker vermei- beschränkt. Zudem lässt der erwartete erhebliche
den wollen. Die Chancen, dass der Brexit-Prozess Druck auf den Finanzsektor Befürchtungen ernst-
abgebrochen wird, sind in jüngster Zeit etwas ge- hafter Finanzmarktturbulenzen aufkommen, insbe-
stiegen, nachdem der Europäische Gerichtshof ent- sondere, wenn, wie zu erwarten, die Immobilien
schieden hat, dass eine einseitige Aufhebung des preise fallen. Die Bank of England verweist auf die
Artikel-50-Prozesses durch das Vereinigte König- jüngsten Stresstests und vertritt die Meinung, dass
reich möglich ist. Die politischen Hindernisse sind britische Banken ausreichend widerstandsfähig
jedoch nach wie vor beträchtlich. sind (Bank of England 2018, S. 8–9). Es bestehen
Angesichts dieser Unsicherheit bietet sich eine aber Zweifel, ob realwirtschaftliche Schocks in
Bewertung auf Grundlage mehrerer Szenarien an. einem Stresstest eine Situation angemessen ab-
Für das Vereinigte Königreich selbst wurden be- bilden, in der die Wirtschaftsteilnehmer mit einer
reits zahlreiche detaillierte Analysen durchgeführt, präzedenzlosen Situation konfrontiert sein werden.
die einen nützlichen Ausgangspunkt darstellen (In- Rechtsunsicherheit würde eine unmittelba-
fobox 1). re Bedrohung für wichtige grenzüberschreitende
Drei Fakten zeichnen die mittel- und längerfris- Transaktionen darstellen, einschließlich Energie,
tigen Schätzungen für die britische Wirtschaft aus. Luftverkehr, Finanzintermediation, Lebensmittel
Alle Prognosen über die kurz- und längerfristigen und Arzneimittel, die alle auf internationalen Ab-
Auswirkungen des Austritts des Vereinigten König- kommen auf EU-Ebene beruhen. Zudem wären die
IMK Report Nr. 145, Januar 2019 Seite 7Bestimmungen im Austrittsabkommen, die (mehr vierend sind, ist zu erwarten, dass alle Register ge-
oder weniger) den Status von EU-Bürgern im Ver- zogen werden, um ihn zu vermeiden. Aber nur eine
einigten Königreich und britischen Bürgern in der positive Entscheidung, die sowohl für eine parla-
EU27 stabilisieren, nichtig: Es ist wahrscheinlich, mentarische Mehrheit im Vereinigten Königreich
dass ein beträchtlicher Teil beider Gruppen mit als auch für die EU27 akzeptabel ist, kann einen
einer Rückkehr in das jeweilige Heimatland (oder No-Deal-Brexit verhindern.
einen anderen EU-Mitgliedstaat) reagieren würden. Was die Auswirkungen auf die EU27 betrifft, las-
Gerade weil die Auswirkungen eines No-Deal- sen sich eine Reihe von Ansteckungskanälen aus
Brexit für das Vereinigte Königreich und in deutlich den gerade diskutierten britischen Auswirkungen
abgeschwächtem Maße auch für die EU27 so gra- identifizieren. Der Rückgang der britischen Ver-
Infobox 1
Ausgewählte Brexit-Simulationen
Der IWF (2018a) unterscheidet zwischen einem weichen Brexit (Freihandelsabkom-
men, FTA) und einem harten Brexit (WTO-Regeln) und untersucht die erwarteten Aus-
wirkungen auf Handel, Migration und ausländische Direktinvestitionen. Er zeigt, dass
das BIP bis 2030 im FTA-Szenario handelsbedingt insgesamt um durchschnittlich
2,4 % niedriger ausfällt, ein Verlust, der sich im WTO-Szenario auf 4,8 % verdoppelt. 1
Die sektoralen Auswirkungen sind sehr unterschiedlich, wobei der Finanzsektor be-
sonders stark betroffen ist. Zusätzliche Produktionsverluste in Höhe von 0,6 % bzw.
1 % resultieren aus einer geringeren Nettoeinwanderung. Diese spiegeln sich wegen
der hohen Beschäftigungsquote der Einwanderer und positiver Produktivitätseffek-
te zu etwa zwei Dritteln im Pro-Kopf-BIP wider. Ein angenommener Rückgang der
ausländischen Direktinvestitionen reduziert die Produktion im WTO-Szenario lang-
fristig um weitere 0,4 %. Im Durchschnitt prognostiziert der IWF bei Abschluss eines
Freihandelsabkommens längerfristige Produktionsverluste von insgesamt 3,1 %; die
Verluste sind nach einem WTO-Szenario doppelt so hoch (6,2 %).
Die britische Regierung hat kürzlich ebenfalls eine detaillierte Bewertung der län-
gerfristigen Brexitauswirkungen veröffentlicht (HM Government 2018). Dabei werden
vier Szenarien betrachtet. Auch in diesen Schätzungen dominieren Handelseffekte:
Das BIP würde nach 15 Jahren bei einem No-Deal-Szenario um bis zu 9,7 % niedriger
ausfallen, während die Verluste in Szenarien, bei denen der Handelsschock begrenzt
ist, wesentlich geringer sind. Im „Chequers“-Szenario – benannt nach einem alten
Vorschlag der britischen Regierung mit minimalen Handelsbeschränkungen – sind
sie am geringsten. Dieses wurde jedoch bereits politisch ausgeschlossen.
Die jüngsten Schätzungen der Bank of England sind qualitativ ähnlich, haben aber
einen kürzeren Horizont (5 Jahre). Sie betrachten zwei No-Deal-Szenarien („disrup-
tiv“ und „ungeordnet“) und zwei Partnerschaftsszenarien, die beide mit dem Abkom-
men und der „Politischen Erklärung“ vereinbar sind, da letztere vage ist. In den No-
Deal-Szenarien dürfte das BIP bis Ende 2023 um 4¾ % bis 7¾ % unter den aktuellen
Prognosen liegen. Sowohl die Arbeitslosigkeit als auch die Inflation stiegen spürbar
an. Bei den beiden partnerschaftlichen Szenarien würde eine enge Partnerschaft im
Vergleich zur aktuellen Prognose sogar positive Auswirkungen auf das BIP haben, da
die aktuelle Prognose bereits eine restriktivere Vereinbarung „einpreist“. Ein Szena-
rio mit einer weniger engen Partnerschaft führt jedoch zu einem niedrigeren Produk-
tionsniveau als derzeit prognostiziert.
Das National Institute for Economic and Social Research unterstellt einen wei-
chen Brexit in seiner jüngsten Prognose und verwendet diese als Baseline für die
Simulation eines No-Deal-Brexit. Dieser wäre bis 2020 mit Produktionsverlusten von
3 % und über einen Zeitraum von zehn Jahren (permanenter Verlust) von mehr als
5 % verbunden (Hantzsche et al. 2018).
1 In den besprochenen Simulationen geht es jeweils um erwartete Veränderungen gegenüber
einer Baseline-Simulation. Die Berichte weisen meist Bandbreiten aus. Zur Vereinfachung der
Darstellung wird hier jeweils der geschätzte mittlere Wert („durchschnittlich“) eines Szenarios
angegeben.
IMK Report Nr. 145, Januar 2019 Seite 8brauchernachfrage wird die Nachfrage nach EU27- herausgegeben.
Ausfuhren dämpfen, verstärkt durch die wahr- Geld- und Fiskalpolitik sind gefordert, poten-
scheinliche und möglicherweise starke Abwertung ziellen negativen Entwicklungen entgegenzuwir-
des Pfunds. Seit der Krise ist der Überschuss des ken, insbesondere wenn ein No-Deal-Brexit droht,
Euroraums im Handel (Waren und Dienstleistun- Panik auf den Märkten aufkommt und sich ein
gen) mit dem Vereinigten Königreich deutlich ge- Nachfrage schock abzeichnet. Alle Länder, insbe-
stiegen und betrug zuletzt ca.1 % des Euroraum-BIP sondere die besonders betroffenen, müssen zu-
(IWF 2018b, S. 3 und 6); eine Korrektur wäre wohl mindest ihre automatischen Stabilisatoren in vol-
unvermeidlich. Handelsstörungen hätten ebenfalls lem Umfang spielen lassen (dürfen). Insbesondere
negative Auswirkungen, aber da das Vereinigte zur Unterstützung der irischen Wirtschaft könnten
Königreich nur einen viel geringeren Anteil an den spezifische Maßnahmen erforderlich sein. Die EZB
EU27-Exporten ausmacht wie im umgekehrten Fall, wird natürlich etwaige Brexit-Auswirkungen auf
werden sie viel weniger schwerwiegend sein. Inflation und Nachfrage in ihr Kalkül aufnehmen
Einige kompensierende positive Effekte sind müssen, sobald sie konkret vorhersehbar sind,
aber auch plausibel. Die Rückkehrmigration aus was gegebenenfalls für die vorgesehene schritt-
dem Vereinigten Königreich oder die Umleitung weise Normalisierung der Geldpolitik Konsequen-
von Migranten, die sonst dorthin emigriert wären, zen haben könnte. Außerdem müssen die EZB und
wird das Wachstumspotenzial und das BIP in ei- die nationalen Finanzaufsichtsbehörden bereit
nigen EU27-Ländern erhöhen. Ein ähnlicher Effekt sein, im Falle von Finanzmarktturbulenzen rasch
wird eintreten, wenn Unternehmen – seien es briti- zu handeln.
sche, europäische oder außereuropäische – beste- Der beträchtliche Handelsüberschuss des Euro
hende Produktion oder geplante Investitionsprojek- raums mit dem Vereinigten Königreich – wie er
te vom Vereinigten Königreich nach Kontinentaleu- auch mit den USA und anderen Handelspartnern
ropa verlagern. Während es bereits einige anekdo- fortbesteht – erinnert daran, wie wichtig es ist, die
tische Hinweise auf eine Verlagerung gibt, lassen hieraus resultierende Anfälligkeit zu verringern.
sich mögliche Auswirkungen kaum quantifizieren. Statt auf Exportüberschüsse gegenüber dem Rest
Die Herbstprognose der EU-Kommission (2018a) der Welt zur Verringerung der makroökonomischen
basiert auf der technischen Annahme, dass sich Ungleichgewichte im Euroraum zu setzen, sollten
die Handelsbeziehungen zwischen der EU und dem die Euroländer die inländischen Wachstumsquellen
Vereinigten Königreich nicht ändern. Für die EU27 weiter stärken.
wird ein Abwärtsrisiko festgestellt, aber nicht quan-
tifiziert. Im Juli 2018 veröffentlichte der IWF (2018b)
Brexit-Folgenabschätzungen für die EU, die sich
auf den Euroraum konzentrieren. Es werden nur
vergleichsweise geringe Auswirkungen erwartet: DER BUND KANN AUF DEN SOLIDARI-
Selbst in einem „WTO-Szenario“, betragen die lang-
fristigen Produktionsverluste nur knapp über 1 %
TÄTSZUSCHLAG NICHT VERZICHTEN
des BIP (zur Baseline, bei einer großen Bandbreite Abschaffung entlastet untere und mittlere
der Schätzungen). Der Grad der wirtschaftlichen Einkommen kaum
Integration mit dem Vereinigten Königreich variiert
jedoch erheblich von Land zu Land. Irland und die Niedrige Zinsen und eine gute Binnenkonjunktur
Benelux-Länder sind finanziell und/oder realwirt- haben die Finanzlage der öffentlichen Haushalte in
schaftlich (im Verhältnis zur Größe dieser Volks- Deutschland deutlich entspannt. Das gilt insbeson-
wirtschaften) besonders eng verflochten. Die wirt- dere für den Bund, der seit 2014 trotz erheblicher
schaftlichen Verflechtungen mit Deutschland sind Mehrausgaben wachsende Haushaltsüberschüs-
zwar absolut gesehen groß, aber relativ – zur Größe se ausweist. Angesichts der weiterhin erwarteten
der Volkswirtschaft – klein, wobei der Schwerpunkt günstigen Haushaltslage plant die Bundesregierung
auf dem Automobilsektor und dem Maschinen- und für die aktuelle Legislaturperiode (unter Berücksich-
Anlagenbau liegt. tigung der Sozialversicherungen) Maßnahmen von
Die Politik und die Unternehmen müssen sich über 50 Mrd. Euro. Der größte Einzelposten ist da-
trotz der großen Unsicherheit auf den Brexit vor- bei der Wegfall des Solidaritätszuschlags für mehr
bereiten. Ein harter Brexit stellt wahrscheinlich als 90 % der betroffenen Steuerzahler ab 2021 als
das deutlichste und potenziell schwerwiegendste ersten Schritt zu einer vollständigen Abschaffung
Abwärtsrisiko für die kurzfristigen Wirtschaftsaus- dieser Ergänzungsabgabe. 3 Diese Maßnahme ist
sichten in Deutschland und Europa dar. Die EU- mit rund 10 Mrd. Euro veranschlagt (BMF 2018).
Kommission hat eine Mitteilung veröffentlicht, in
der sie über die zahlreichen Maßnahmen europäi-
scher Behörden informiert und Handlungsempfeh-
lungen für Politiker, Unternehmen und andere Be- 3 Da aber nur 52 % der Bevölkerung den Solidaritätszu-
schlag bezahlen, entspricht die Planung der Bundesre-
troffene abgibt (EU-Kommission 2018b). Mehr als gierung einer Entlastung aller bis auf die 4 % der Bevölke-
sechzig sektorspezifische Leitlinien wurden bisher rung mit den höchsten Einkommen.
IMK Report Nr. 145, Januar 2019 Seite 9Breite: 157,15 mm = 6-spaltig - 1 Grafik & 6-spaltig
Be- (+) und Entlastungen (-) durch Steuerrechtsänderungen zwischen 1998 und 2015
Abbildung 4
(% des Haushaltsbruttoeinkommens)
Be- (+) und Entlastungen (-) durch Steuerrechtsänderungen zwischen 1998 und 2015
(% des Haushaltsbruttoeinkommens)
6 5,4
Durchschnitt: 0,1 %
5 Top 1 %: -4,8 %
3,7 Top 0,1 %: -4,1 %
4 3,4 3,2 Unterste 5%: +6,5 %
3 2,4
2 1,5
0,9
1
0
-1 -0,3
-0,6
-2
-3 -2,3
1. Dezil 2. Dezil 3. Dezil 4. Dezil 5. Dezil 6. Dezil 7. Dezil 8. Dezil 9. Dezil 10. Dezil
Quelle: Bach et al. 2016.
Sowohl der Koalitionsvertrag (CDU, CSU, SPD auch nach der geplanten Teilabschaffung des Soli-
2018) als auch eine Pressemitteilung des BMF daritätszuschlags ab 2021 noch diese Ergänzungs-
(2018) bewerben den ersten Schritt zur Abschaf- abgabe entrichten (Bach 2018).
fung des Solidaritätszuschlags als Maßnahme für Der verteilungspolitische Aspekt ist nicht das
Bezieher unterer und mittlerer Einkommen. So einzige Problem einer (schrittweisen) Abschaffung
schreibt das BMF: „Ab 2021 setzt die schrittweise des Solidaritätszuschlags. Die (schrittweise) Ab-
Absenkung des Solidaritätszuschlags ein, mit der schaffung des Solidaritätszuschlags würde für den
Quelle:
im erstenBach et al.
Schritt 2016
insbesondere kleine und mittlere Bund zu Mindereinnahmen von mittelfristig 10 Mrd.
Einkommen finanziell entlastet werden.“ Euro und längerfristig über 20 Mrd. Euro führen,
Vor dem Hintergrund, dass bereits die Steuer die aus zwei Gründen nicht zu rechtfertigen sind:
reformen von 1998-2015 nur die obersten drei Dezile,
also die 30 % der Haushalte mit dem höchsten Ein- – Ein Fortbestehen der aktuell günstigen Rahmen
kommen, entlastet haben, während die sieben unte- bedingungen ist nicht garantiert. Bei einem Kon-
ren Dezile – insbesondere durch die Anhebung von junkturabschwung kann der Haushaltsspielraum
indirekten Steuern – teils deutlich mehrbelastet wur- schnell eng werden (Rietzler und Truger 2018).
den (Abbildung 4), ist die Forderung nach einer Entlas- – Der Bund sollte sich aus verschiedenen Gründen
tung für Bezieher unterer und mittlerer Einkommen stärker an Ausgaben der Kommunen und Sozial
durchaus angebracht. Die Abschaffung des Solida- versicherungen beteiligen (Rietzler und Truger
ritätszuschlags – ganz oder auch nur in Teilen – ist 2018). Bei den sogenannten versicherungsfrem-
dafür aber nicht geeignet. den Leistungen in der Sozialversicherung ist der
Die unteren 70 % der Einkommensverteilung tra- Bund besonders stark im Rückstand (Meinhardt
gen nämlich nicht einmal 12 % des Aufkommens 2018). Sie stehen im Folgenden im Fokus.
aus dem Solidaritätszuschlag, der Anteil der un-
teren Hälfte beträgt sogar nur 1,7 % (Bach 2018).
Damit ist klar, dass die Bundesregierung ihr selbst Sozialversicherungen sachgerecht finanzieren
gestecktes Ziel einer Entlastung von unteren und
mittleren Einkommen mit der geplanten schrittwei- In den Sozialversicherungen besteht seit Jahren ein
sen Abschaffung des Solidaritätszuschlags nicht erheblicher Handlungsbedarf, weil die Versicherten
erreichen kann. Selbst beim ersten Schritt wür- mit ihren Beiträgen bislang im Umfang von jährlich
den sich mehr als drei Viertel der Entlastung auf mindestens rund 60 Mrd. Euro sogenannte ver-
die oberen drei Dezile konzentrieren. Anders als sicherungsfremde Leistungen finanzieren (Mein-
behauptet, wäre die von der Regierungskoalition hardt 2018). Dabei handelt es sich um Leistungen,
geplante Teilabschaffung des Solidaritätszuschlags denen keine eigenen Beiträge der Begünstigten
die Fortsetzung einer Steuerpolitik, die die größten gegenüberstehen. Beispiele für versicherungsfrem-
Entlastungen dem oberen Ende der Einkommens- de Leistungen sind die sogenannte „Mütterrente“
verteilung zukommen lässt. Sollten in kommenden oder die beitragsfreie Mitversicherung von Fami-
Legislaturperioden weitere Schritte folgen, so wür- lienangehörigen in der gesetzlichen Krankenversi-
den hierdurch ausschließlich die 4 % der Bevölke- cherung. Da solche Leistungen im gesamtgesell-
rung mit den höchsten Einkommen begünstigt, die schaftlichen Interesse erfolgen, wären sie von allen
IMK Report Nr. 145, Januar 2019 Seite 10Breite: 157,15 mm = 6-spaltig - 1 Grafik & 6-spaltig
Anteil der Dezile am Solidaritätszuschlag und an den Sozialbeiträgen (%)
Abbildung 5
Zwischenüberschrift
Anteil der Dezile am Solidaritätszuschlag und an den Sozialbeiträgen im Jahr 2018
in %
70
61,6
60
50
40
30
19,8 21,5
20 16,1 16,3
13,0
10,4 10,2
8,0 6,5
10 5,7
3,4 3,7
–
0,0 1,9 1,4
0,0 0,2 0,0 0,2
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Solidaritätszuschlag
Sozialbeiträge der Arbeitnehmer
Soli (2018)
Quelle: DIW Berlin.
Sozialbeiträge der Arbeitnehmer
Bürgern vollständig durch Steuern zu finanzieren. Maßnahme erreicht. Zum einen entlastet man die
Arbeitnehmer und Arbeitgeber, teilweise aber auch Beitragszahler, die derzeit Aufgaben finanzieren,
Rentner und manche Selbständige werden durch die von allen über Steuern zu finanzieren wären.
die Mitfinanzierung versicherungsfremder Leistun- Zum anderen würde – verglichen mit der geplan-
gen übermäßig mit Beiträgen belastet. Dadurch ten Teilabschaffung des Solidaritätszuschlags – ein
Quelle: DIW Berlin (Sozialbeiträge auf Anfrage per E-Mail).
fielen die Beitragssätze im Jahr 2016, für das von deutlich höherer Anteil der Mittel unteren Einkom-
Meinhardt (2018) Berechnungen durchgeführt wur- mensgruppen zugutekommen. Die Sozialbeiträge
den, um mindestens 4,7 Prozentpunkte zu hoch betreffen zwar Einkommen bis ins 10. Dezil, setzen
aus. Der Bund wäre gefordert, den verschiedenen dabei allerdings deutlich weiter unten ein als der
Sozialversicherungszweigen – insbesondere der Solidaritätszuschlag oder auch die Einkommen-
Renten- und der gesetzlichen Krankenversiche- steuer (Abbildung 5). Hinzu kommt, dass durch die
rung – die entsprechenden Ausgaben vollständig Beitragsbemessungsgrenze die Auswirkungen für
zu erstatten. die oberen Dezile begrenzt sind.
Statt den Solidaritätszuschlag abzuschaffen, Denkbar wäre bei gegebenen Beitragssätzen
sollte er (näherungsweise) in die zugrundeliegen- auch eine Verwendung für die Stabilisierung des
den Steuern eingegliedert werden. Das wäre ein Rentenniveaus. Nach Berechnungen von Mein-
wichtiger Schritt zu einer adäquaten Finanzierung hardt (2018) hätte die Rentenversicherung 2016
versicherungsfremder Leistungen und könnte den mindestens 26,1 Mrd. Euro mehr an Einnahmen ge-
Sozialversicherungen Spielräume verschaffen, die habt, wenn die versicherungsfremden Leistungen
für eine Beitragssenkung oder für Leistungsaus- adäquat finanziert worden wären. 5 Angesichts der
weitungen genutzt werden können. erheblichen Beträge kann eine vollständige Steuer-
So wären in einem ersten Schritt Beitragssen- finanzierung der versicherungsfremden Leistungen
kungen um insgesamt 0,7 bis 0,8 Prozentpunkte jedoch nur schrittweise erreicht werden. Die Mittel
möglich. 4 Dadurch werden zwei Ziele mit einer aus dem Solidaritätszuschlag könnten immerhin ei-
nen Einstieg finanzieren.
4 Die genaue Höhe hängt davon ab, wie die entsprechenden
Steuertarife im Detail aussehen und wie eine Mehrbelas- 5 Das entspricht 2,2 Beitragspunkten. In der weiten Abgren-
tung von Familien mit niedrigen Einkommen (die bisher be- zung der versicherungsfremden Leistungen wären es sogar
günstigt waren) verhindert wird (Rietzler und Truger 2017). fast 50 Mrd. Euro bzw. 4,2 Prozentpunkte (Meinhardt 2018).
IMK Report Nr. 145, Januar 2019 Seite 11ZUKUNFTSGERICHTETE unternommen. Gerade vor dem Hintergrund der
öffentlichen Debatte über die zukünftigen Auswir-
REREGULIERUNG DES ARBEITSMARKTS kungen der Digitalisierung sollte die Politik diesen
Nachdem die Lohnentwicklung in Deutschland in eingeschlagenen Weg entschlossen fortsetzen,
den Jahren vor der Großen Rezession schwach war, denn in einer wissensdominierten globalen Wirt-
steigen die Löhne der abhängig Beschäftigten in den schaft sind gut ausgebildete Arbeitskräfte, die eine
letzten Jahren wieder dynamischer und inzwischen gute Entlohnung erhalten und an dem geschaffe-
kann wieder von einer gewissen Normalisierung der nen Wohlstand einen gerechten Anteil haben, für
Lohnentwicklung in Deutschland gesprochen wer- den Wohlstand und die Stabilität einer mit natür-
den, die einen wesentlichen Beitrag zur Stabilisie- lichen Wirtschaftsressourcen schwach ausgestat-
rung der Binnennachfrage und des inzwischen lang teten Volkswirtschaft unverzichtbar. Dies ist aber
anhaltenden Wirtschaftsaufschwungs leistet. nur durch eine wirkliche und nachhaltige Stärkung
Über den Aspekt der gesamtwirtschaftlichen Lohn- der kollektiven Lohnfindung möglich. Deshalb soll-
entwicklung hinausgehend hat seit Mitte der achtziger te die Politik darüber nachdenken, die Regelungen
Jahre die Lohnungleichheit in Deutschland erheblich für Allgemeinverbindlicherklärungen nach dem Ta-
zugenommen. Dabei zeigt die umfangreiche For- rifvertragsgesetz weiter zu erleichtern (Horn et al.
schung zu diesem Themenkomplex, dass nachdem die 2017a, S. 19 und Tabelle 2). Da das derzeitige Min-
Lohnspreizung zunächst nur in der oberen Hälfte der destlohnniveau nicht existenzsichernd und damit
Lohnverteilung zunahm, ab Mitte der neunziger Jahre der im Mindestlohngesetz geforderte „angemes-
die Ungleichheit auch über die gesamte Lohnvertei- sene Mindestschutz“ noch nicht gewährleistet ist,
lung hinweg stark angestiegen ist. 6 Ein Faktor, der mit sollte die Mindestlohnkommission zeitweilig den
zu dem Anstieg der Lohnungleichheit beigetragen hat, zusätzlichen Auftrag erhalten, den Mindestlohn
ist die Zunahme der atypischen Beschäftigung (Infobox solange deutlich stärker anzuheben, als die Ori-
2). So gab es laut Statistischem Bundesamt 2017 rund entierung an der Tarifentwicklung vorgibt, bis ein
7,7 Millionen atypisch Beschäftigte im Alter von 15 bis gesellschaftlich und wirtschaftlich angemessenes
64 Jahren 7; gegenüber 1991 bedeutet dies ein Anstieg Niveau erreicht ist (Herzog-Stein et al. 2018).
um neun Prozentpunkte auf gut 23 % der abhängig Zudem sollte die Bundesregierung mit einer Poli-
Beschäftigten im Alter von 15 bis 64 Jahren. tik der Reregulierung der „Zerklüftung“ der Arbeits-
Mit der Einführung eines allgemeinen gesetz- welt (Weil 2014) entgegenwirken. Die Förderung
lichen Mindestlohns und ersten Maßnahmen zur geringfügiger Teilzeitbeschäftigung ohne soziale
Stärkung des Flächentarifvertragssystems hat die Sicherung ist ökonomisch nicht zu rechtfertigen,
Große Koalition in der letzten Legislaturperiode deshalb sollten geringfügig entlohnte Beschäfti-
wichtige und richtige erste Schritte auf dem Weg gungsverhältnisse (Minijobs) abgeschafft werden.
einer Reregulierung des deutschen Arbeitsmarkts In diesem Zusammenhang ist es auch richtig, dass
sich die große Koalition im Koalitionsvertrag darauf
geeinigt hat, die sachgrundlose Befristung einzu-
schränken. Zudem ist zu begrüßen, dass ab 2019
6 Für Details siehe den ausführlichen Literaturüberblick in
Biewen et al. (im Erscheinen). mit der Brückenteilzeit eine zeitlich begrenzte Teil-
7 Das Statistische Bundesamt berücksichtigt auf Basis der zeit möglich wird mit dem gleichzeitigen Recht auf
Jahresergebnisse des Mikrozensus nur Erwerbstätige Rückkehr in Vollzeit. Dies ist ein richtiger Schritt in
im Alter von 15 bis 64 Jahren, die sich nicht in Bildung, Richtung eines zukunftsgewandten Leitbilds einer
Ausbildung oder einem Wehr-/Zivil- sowie Freiwilligen-
dienst befinden. Atypische Beschäftigung wird vom vollzeitnahen Teilzeitbeschäftigung, die vollständig
Statistischen Bundesamt bei seinen Auswertungen als in die sozialen Sicherungssysteme integriert ist und
Teilzeitbeschäftigungen mit 20 oder weniger Arbeitsstun- die eine bessere Vereinbarung von Familie und Be-
den pro Woche, befristete Beschäftigungen, geringfügige
Beschäftigungen sowie Leiharbeitsverhältnisse definiert ruf über das Erwerbsleben hinweg ermöglicht.
(Statistisches Bundesamt 2018).
IMK Report Nr. 145, Januar 2019 Seite 12Infobox 2
Lohnungleichheit und atypische Beschäftigung
Der Anstieg der Lohnungleichheit und die Zunah- wie in Wehr- und Zivildienst. 3
me der atypischen Beschäftigung sind zwei Ent- Die Daten des SOEP zeigen, dass die Ungleich-
wicklungen, die den deutschen Arbeitsmarkt in heit der Bruttostundenlöhne im Beobachtungszeit-
den letzten Jahren entscheidend mitprägten. Der raum der Jahre 1995 bis 2016 merklich zugenom-
Zusammenhang zwischen der Bedeutungszunah- men hat. Alle betrachteten Ungleichheitsmaße
me atypischer Beschäftigungsverhältnisse und Gini-Koeffizient, Theil-Index und die Mean Log De-
dem Anstieg der Lohnungleichheit ist interessan- viation – sind in diesem Zeitraum merklich ange-
terweise bislang jedoch kaum untersucht worden. 1 stiegen, wobei der Anstieg insbesondere zwischen
Mit Hilfe des Sozio-oekonomischen Panel (SOEP) 2002 und 2009 erfolgte. So war der Gini-Koeffizient
des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung 2016 um 0,019, der Theil-Index um 0,012 und die
(DIW) kann der Einfluss der Bedeutungszunahme Mean Log Deviation um 0,014 Indexpunkte höher
atypischer Beschäftigungsverhältnisse auf die Un- als 1995. 4 Am Ende des Beobachtungszeitraums
gleichheit der Bruttostundenlöhne untersucht wer- weisen zudem alle drei Ungleichheitsmaße einen
den. 2 Wir beschränken uns dabei auf das Daten- Rückgang der Lohnungleichheit aus, der der Ein-
sample der Jahre 1995 bis 2016 und die Gruppe der führung des Mindestlohns geschuldet sein dürfte.
abhängig Beschäftigten. Selbständige und mithel- Ausgehend von Mückenbergers (1985) Definition
fende Familienangehörige werden bei der Untersu- eines Normalarbeitsverhältnisses, wird hier für Ana-
chung nicht berücksichtigt; ebenso ausgenommen lysezwecke – anhand der beiden Dimensionen Ar-
sind Auszubildende und Personen in Behinderten- beitszeit und Arbeitsvertrag – das unbefristete Voll-
werkstätten, in Altersteilzeit mit Arbeitszeit null so- zeitbeschäftigungsverhältnis als das Normalarbeits-
1 Eine neue Ausnahme stellt Biewen et al. (2018, im 3 Wie von Grabka et al. (2012, Box 1) vorgeschlagen, wird
Erscheinen) dar, die den Einfluss von Phasen der Teil- zudem jeweils die erste Befragung einer Person nicht
zeitarbeit auf die Lohnungleichheit in Deutschland mitberücksichtigt. Darüber hinaus werden Observationen
untersuchen. ausgeschlossen für die keine Informationen zu Bildung,
2 Die Bruttostundenlöhne werden mittels der monatlichen Berufserfahrung, beruflicher Stellung oder der jeweiligen
Bruttolöhne ohne Zusatzzahlungen und der tatsächlich Industriebereiche vorliegen.
geleisteten Arbeitsstunden pro Woche errechnet. Die ver- 4 Alle hier ausgewiesenen Ungleichheitsmaße beziehen
einbarte Wochenarbeitszeit wird verwendet, wenn keine sich immer auf die Verteilung der Bruttostundenlöhne der
Breite:Informationen
157,15 mm = 6-spaltigüber
- 1 Grafik
die& 6-spaltig
tatsächlich geleisteten Arbeits- abhängig Beschäftigten gewichtet mit den tatsächlich
stunden pro Woche vorliegen. geleisteten Arbeitsstunden.
Überschrift
Abbildung 6
Unterüberschrift
Test 6-spaltig
Bedeutungszunahme der atypischen Beschäftigung
in %
100
80
60
40
20
– –
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Vollzeit - unbefristet (Normalarbeitsverhältnis) Vollzeit - befristet (atypische Beschäftigung)
Teilzeit - unbefristet (atypische Beschäftigung) Teilzeit - befristet (atypische Beschäftigung)
Quellen: SOEP v33; Berechnungen des IMK .
Quelle: IMK Report Nr. 145, Januar 2019 Seite 13Sie können auch lesen
