30-ha-Ziel realisiert - Konsequenzen des Szenarios Flächenverbrauchsreduktion auf 30 ha im Jahr 2020 für die Siedlungsentwicklung - BBSR
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30-ha-Ziel realisiert Konsequenzen des Szenarios Flächenverbrauchsreduktion auf 30 ha im Jahr 2020 für die Siedlungsentwicklung Heft 148 Forschungen
Forschungen Heft 148
30-ha-Ziel realisiert
Konsequenzen des Szenarios Flächenverbrauchsreduktion
auf 30 ha im Jahr 2020 für die Siedlungsentwicklung
Ein Projekt des Forschungsprogramms „Allgemeine Ressortforschung“ des Bundesministeriums für Verkehr,
Bau und Stadtentwicklung (BMVBS), betreut vom Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR)
im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR).Forschungen In der Schriftenreihe Forschungen veröffentlicht das Bundes- ministerium für Verkehr, Bau und Stadtwicklung (BMVBS) aus- gewählte Ergebnisse aus der Ressortforschung. IMPRESSUM Herausgeber Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS), Berlin Wissenschaftliche Begleitung Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR), Bonn Dr. Fabian Dosch Bearbeitung Gesellschaft für Wirtschaftliche Strukturforschung (GWS) mbH, Osnabrück (Auftragnehmer) Martin Distelkamp (Leitung) Philip Ulrich Institut für Raumordnung und Entwicklungsplanung (IREUS), Universität Stuttgart (Auftragnehmer) Prof. Dr.-Ing. Stefan Siedentop (Leitung) Katharina Mohr Redaktion Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung, Bonn Friederike Vogel Bestellungen gabriele.bohm@bbr.bund.de Stichwort: Forschungen Heft 148 Nachdruck und Vervielfältigung Alle Rechte vorbehalten Nachdruck nur mit genauer Quellenangabe gestattet. Die vom Auftragnehmer vertretene Auffassung ist Bitte senden Sie uns zwei Belegexemplare zu. nicht unbedingt mit der des Herausgebers identisch. ISSN 1435-4659 (Schriftenreihe) Forschungen Heft 148, ISBN 978-3-87994-480-4 Bonn 2011
Inhalt
Kurzfassung 4
Executive Summary 12
1 Aufgabenstellung und methodisches Vorgehen 14
2 Überblick über den Forschungsstand 17
2.1 Vorbemerkungen 17
2.2 Ergebnisse der Literaturrecherche 18
2.3 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 24
3 Zielerreichungsszenarien: Implementation des 30-ha-Ziels 26
3.1 Ziel und Methodik der Top-Down-Modelierung 26
3.2 Ergebnisse der Top-Down-Modelierung 29
4 Wirkungsfolgenabschätzung mit PANTA RHEI REGIO 33
4.1 Grundlagen 33
Das Modell PANTA RHEI REGIO 33
Die Grundszenarien 37
Modellbasierte Ableitung von Konsequenzen einer zielkonformen
Flächenverbrauchsreduktion 40
4.2 Wirkungsfolgenabschätzung unter „Status-quo“-Bedingungen 43
Entwicklung der Flächeninanspruchnahme 43
Anpassungserfordernisse für eine Erreichung des Flächenziels 48
Wirkungsfolgenabschätzung einer Zielerreichung 50
4.3 Wirkungsfolgenabschätzung unter „Stagnationsbedingungen“ 57
Entwicklung der Flächeninanspruchnahme 57
Anpassungserfordernisse für eine Erreichung des Flächenziels 59
4.4 Zusammenfassende Bewertung der Wirkungsfolgenabschätzung mit PANTA RHEI REGIO 60
5 Modellierung von Preiswirkungen der Baulandverfügbarkeit 62
5.1 Ziel und Methodik 62
5.2 Ergebnisse zum Bauland- bzw. Immobilienpreis 64
5.3 Ergebnisse zur Bautätigkeit 66
5.4 Fazit 68
6 Zusammenfassende Bewertung: Wirkungen des 30-ha-Ziels 69
Literatur 73
Anhang: Raumabgrenzung nach Raumtyp Lage (Kreisebene) 78Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Grundansatz der Projektbearbeitung 15 Abbildung 2: Untersuchungsdesign 16 Abbildung 3: Vergleich unterschiedlicher Zielerreichungspfade (Ergebnis Schritt 1) 27 Abbildung 4: Täglicher Zuwachs und Gesamtzuwachs der Siedlungs- und Verkehrsfläche bei UBA-Zielerreichungspfad (Ergebnis Schritt 1) 27 Abbildung 5: Anteile der Raumtypen am SuV-Kontingent bis 2020/25 nach unterschiedlichen räumlichen Umlegungsschlüsseln (Ergebnis Schritt 2) 28 Abbildung 6: Anteile der Nutzungsarten am SuV-Kontingent nach Lagetypen bei räumlicher Allokation nach „BeFla“ 2011 bis 2020/25 (Ergebnis Schritt 3) 29 Abbildung 7: Räumliche Verteilung der GF-Flächen-Kontingente (Wohnen und ohne Wohnen) bis 2020 nach dem räumlichen Allokationsschlüssel Bevölkerung 31 Abbildung 8: Räumliche Verteilung der GF-Flächen-Kontingente (Wohnen und ohne Wohnen) bis 2020 nach dem räumlichen Allokationsschlüssel verbleibende Freifläche 31 Abbildung 9: Räumliche Verteilung der GF-Flächen-Kontingente (Wohnen und ohne Wohnen) bis 2020 nach dem räumlichen Allokationsschlüssel BeFla 32 Abbildung 10: PANTA RHEI REGIO – ein umweltökonomisches Modell zur Analyse und Prognose der Flächeninanspruchnahme in Deutschland 34 Abbildung 11: Regionale Einflussfaktoren auf die Flächeninanspruchnahme der Wirtschaft 36 Abbildung 12: Anpassungsreaktionen der regionalen Wohnungsbaumärkte auf einen Bodenpreisanstieg in PANTA RHEI REGIO 40 Abbildung 13: Transmission einer eingeschränkten Verfügbarkeit von Gewerbebauland auf gesamt- wirtschaftlicher Ebene 42 Abbildung 14: Siedlungs- und Verkehrsflächenzuwachs im Status-quo-Szenario 44 Abbildung 15: Regionale Verteilung der Projektionsergebnisse für die Flächeninanspruchnahme Gebäude- und Freiflächen (GF) 47 Abbildung 16: Regionale Verteilung der Anpassungserfordernisse unter Status-quo-Bedingungen 50 Abbildung 17: Auswirkungen des Preisanstiegs für Wohnbauland auf die Wohnbauaktivitäten 53 Abbildung 18: Soziale Implikationen – regionale Perspektive 55 Abbildung 19: Implikationen auf die Bauinvestitionen der Wirtschaftsbereiche (ohne Grundstücks- und Wohnungswesen) 56 Abbildung 20: Siedlungs- und Verkehrsflächenzuwachs im Stagnations-Szenario 57 Abbildung 21: Regionale Verteilung der Projektionsergebnisse für die Flächeninanspruchnahme Gebäude- und Freiflächen unter Stagnationsbedingungen 59
Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Schritte der Top-Down-Modellierung 26 Tabelle 2: GF-Flächen-Kontingente (Wohnen und ohne Wohnen) bis 2020 nach unterschiedlichen räumlichen Allokationsschlüsseln 30 Tabelle 3: Rahmendaten des Status-quo-Szenarios 38 Tabelle 4: Rahmendaten des Stagnationsszenarios 39 Tabelle 5: Flächeninanspruchnahme nach offiziellen und bereinigten Daten 45 Tabelle 6: Entwicklung der bundesweiten Flächenzuwächse nach Flächenutzungsarten im Status-quo-Szenario 45 Tabelle 7: Flächeninanspruchnahme Gebäude- und Freiflächen – Anteile der Raumtypen historisch und im Status-quo-Szenario 46 Tabelle 8: Gebäude- und Freiflächen und Bevölkerung – prozentuale Veränderungen historisch und im Status-quo-Szenario 46 Tabelle 9: Erwarteter Zuwachs SuV-Flächen im Status-quo-Szenario in Relation zum maximal zulässigen Flächenzuwachs 48 Tabelle 10: Erwarteter Zuwachs einzelner Flächennutzungsarten im Status-quo-Szenario in Relation zum maximal zulässigen Flächenzuwachs 48 Tabelle 11: Erwarteter Zuwachs GF-Flächen im Status-quo-Szenario in Relation zum maximal zulässigen Flächenzuwachs nach Raumtypen 49 Tabelle 12: Auswirkungen der Baulandverknappung auf die Preise für Wohnbauland bei unterschiedlichen Annahmen zur Preiselastizität 51 Tabelle 13: Auswirkungen des Preisanstiegs für Wohnbauland auf den Wohnbau und die Wohnraum- versorgung 52 Tabelle 14: Auswirkungen des Preisanstiegs für Wohnbauland auf Konsumpreise, Sparen und Konsum- ausgaben eines repräsentativen Haushalts 54 Tabelle 15: Anteil der Konsumausgaben für Wohnungsmieten und Ähnliches an den gesamten Konsum- ausgaben bei unterschiedlichen Haushaltstypen 54 Tabelle 16: Entwicklung der bundesweiten Flächenzuwächse nach Flächenutzungsarten im Stagnations- szenario und Abweichungsanalyse zum Status-quo-Szenario 58 Tabelle 17: Gebäude- und Freiflächen und Bevölkerung – Anteile am Flächenzuwachs und prozentuale Veränderungen im Stagnationsszenario und Vergleich zum Status-quo-Szenario 58 Tabelle 18: Erwarteter Zuwachs SuV-Flächen unter Stagnationsbedingungen in Relation zum maximal zulässigen Flächenzuwachs 60 Tabelle 19: Erwarteter Zuwachs einzelner Flächennutzungsarten unter Stagnationsbedingungen in Relation zum maximal zulässigen Flächenzuwachs 60 Tabelle 20: Herangezogene erklärende Größen für Boden- und Immobilienpreise und Baufertigstellungen sowie ihre hypothetische Wirkungsrichtung 63 Tabelle 21: Überblick über die signifikanten Wirkungen zwischen zu erklärenden und erklärenden Größen – Boden- und Immobilienpreise 66 Tabelle 22: Überblick über die signifikanten Wirkungen zwischen zu erklärenden und erklärenden Größen – Baufertigstellung 67
30-ha-Ziel realisiert Forschungen Heft 148
Kurzfassung
Projektziele und Untersuchungsdesign
Das 30-ha-Ziel der Nationalen Nachhaltig- ergeben. Aus diesem Vergleich wurden die
keitsstrategie, wonach die tägliche Flächen- Dimensionen der erwarteten bundesweiten
inanspruchnahme für Siedlungs- und Ver- und regionalen Anpassungserfordernisse
kehrszwecke von 129 ha im Jahr 2000 auf für eine Zielerreichung abgeleitet und mög-
30 ha in 2020 reduziert werden soll, hat in liche Wirkungen regionalisiert abgeschätzt
Deutschland sehr unterschiedliche Reak- (Abbildung KF 1).
tionen ausgelöst. Während die einen auf
Zur Beantwortung der Forschungsfragen
ökonomische, soziale und ökologische Fol-
wurde eine Kombination verschiedener
gekosten des Flächenverbrauchs verwei-
quantitativer und qualitativer Methoden
sen und eine schnelle Trendwende beim
eingesetzt, die ein möglichst umfassendes
Flächenverbrauch einfordern, befürchten
Bild des potenziellen Wirkungsprofils bei
andere, dass das 30-Hektar-Ziel über die
Erreichen des 30-ha-Ziels bieten. Im Mit-
Verknappung baulicher Nutzflächen zu
telpunkt stand dabei ein ökonometrisches
Boden- und Mietpreissteigerungen sowie
Modell (PANTA RHEI REGIO), welches in
negativen wachstums- und beschäftigungs-
der Lage ist mit Daten auf Landkreisebene
politischen Implikationen führen könnte.
die wesentlichen Wirkungsbeziehungen der
Ziel des Forschungsprojekts war es vor die- relevanten Strukturgrößen der Nachfrage
sem Hintergrund, die möglichen Wirkungen nach baulichen Nutzflächen und Angebot-
einer Erreichung des 30-ha-Ziels modellge- sparametern (z. B. tatsächliche Flächenver-
stützt zu untersuchen. Dazu wurden zwei änderung, Bodenpreise) abzuschätzen. Da
Szenarien zur gesellschaftlichen Flächen- mit (PANTA RHEI REGIO) nicht alle als rele-
nachfrage unter der Annahme unterschied- vant erachteten Wirkungen modelliert wer-
licher ökonomischer und demographischer den konnten, wurden auch umfangreiche
Entwicklungen bis zum Jahr 2020 bzw. 2025 Literaturauswertungen und zwei regionale
verglichen. Die in den Szenarien erziel- Fallstudien durchgeführt. Mit letzteren wur-
ten Projektionsergebnisse wurden Flächen- de die Abhängigkeit der Wohnbautätigkeit
kontingenten gegenübergestellt, die sich sowie der Boden- und Immobilienpreise
aus einer im Rahmen des Forschungspro- von der Verfügbarkeit von Wohnbauland
jekts vorgenommenen Operationalisierung für das Land Niedersachsen und die Region
des Flächenziels für verschiedene Regionen Düsseldorf näher untersucht.
Abbildung KF 1:
UntersuchungsdesignKurzfassung
Überblick über den Forschungsstand wicklungsflächen negative wachstums-
politische Implikationen haben könnten,
Die breit angelegte Literaturanalyse verdeut-
existieren nach Auffassung der Autoren
lichte, dass das Wirkungsspektrum wachs-
nicht.
tumsbegrenzender Planungsstrategien auf
nationaler und/oder regionaler Ebene au- • Weitgehend unbestritten sind dagegen
ßerordentlich breit ist. Dadurch weisen die dämpfenden Wirkungen höherer
politische Abwägungsprozesse über die Siedlungsdichten auf den Energiever-
Einführung diesbezüglicher Instrumente brauch. Mit zunehmender Verdichtung
eine außerordentlich hohe Komplexität auf. der Siedlungsstruktur sinkt unter sonst
Überschlägig lässt sich der internationale gleichen Bedingungen die motorisierte
Forschungsstand in folgenden Aussagen zu- Verkehrsleistung während der Anteil des
sammenfassen: öffentlichen Verkehrs an der gesamten
Verkehrsleistung steigt. Eine kompakte,
• Ein stimulierender Effekt von Verknap-
flächensparende Siedlungsentwicklung
pungsstrategien auf die Bauland- und
verspricht damit einen relevanten Bei-
Hauspreise sowie die Mietniveaus (im
trag zur Begrenzung verkehrsbedingter
Sinne von höheren Preisen) wird in der
Energieverbräuche und der Emission von
Literatur mehrheitlich bejaht. Negative
Klimagasen.
soziale Auswirkungen infolge von Preis-
steigerungen sind allerdings nur dann zu • Eine flächensparsame Siedlungsentwick-
erwarten, wenn gemessen an der Nachfra- lung erbringt weiterhin Entlastungsef-
ge eine tatsächliche Knappheit an Bauland fekte für die Finanzierung von Infrastruk-
erzeugt wird. Damit kommt der Imple- turleistungen, insbesondere netzbasierter
mentation von Instrumenten des Wachs- technischer Basisdienstleistungen. Mit
tumsmanagements zentrale Bedeutung zunehmender Verdichtung der Siedlungs-
zu. Wird die Einschränkung von bau- struktur sinken unter sonst gleichen Be-
lichen Entwicklungsmöglichkeiten außer- dingungen die Pro-Kopf-Kosten für die
halb von definierten Gebieten (z. B. in Installation und den Betrieb von Lei-
der Kernstadt oder dem Siedlungsraum tungen und Anlagen. Bei der sozialen In-
allgemein) über flächenmobilisierende frastruktur wird hingegen nur von einer
Maßnahmen innerhalb der Gebiete be- vergleichsweise geringen Elastizität der
gleitet, sind negative ökonomische und Kosten gegenüber siedlungsstrukturellen
soziale Wirkungen nicht oder in deutlich Eigenschaften ausgegangen.
geringerem Umfang zu erwarten.
• Eine Eindämmung der Flächeninan-
• Als gesichert gilt weiterhin, dass lokale spruchnahme würde darüber hinaus auch
oder regionalplanerische Wachstumsbe- zur Schonung natürlicher Böden und ih-
grenzungen zu räumlichen Ausweich- res umweltfunktionalen Potenzials bei-
reaktionen führen können. Danach verla- tragen. Hier kommt vor allem dem Verlust
gern Bauland nachfragende Akteure ihre hochwertiger Agrarböden Bedeutung zu,
Nachfrage in angrenzende Regionen bzw. welche häufig in räumlicher Nähe zu den
Kommunen, die nicht von Baulandknapp- Siedlungskernen der Agglomerations-
heit als Folge planerischer Flächenratio- räume lokalisiert sind und deshalb von
nierung betroffen sind. Dies unterstreicht der baulichen Flächeninanspruchnahme
die Bedeutung einer überregionalen oder überproportional betroffen sind.
gar gesamtstaatlichen Umsetzung von
Strategien und Konzepten flächenspar- Insgesamt ergeben sich hieraus zwei we-
samer Siedlungsentwicklung. sentliche Schlussfolgerungen. Erstens wird
deutlich, dass die politische Bewertung von
• Ferner wird in der Literatur mehrheitlich
Strategien und Instrumenten zur Begren-
darauf verwiesen, dass eine Verdichtung
zung des Flächenwachstums mit ausge-
der Siedlungsbestände – als Reaktion auf
prägten Zielkonflikten konfrontiert ist. Die
die Verknappung von Bauland – in Kon-
Erreichung des 30-ha-Ziels kann – und dies
flikt mit den Wohnpräferenzen privater
ist zunächst unabhängig von der Frage, mit
Haushalte treten kann.
welchen Instrumenten dies erfolgt – mit
• Weitgehend ungeklärt sind bislang die positiv zu bewertenden Wirkungen, insbe-
Wirkungen planerischer Baulandver- sondere mit Blick auf die Inanspruchnah-
knappung auf wirtschaftliche Akteure. me natürlicher Ressourcen, einhergehen.
Erkenntnisse, dass eine Unterversorgung Gleichzeitig müssen Risiken konstatiert wer-
der Unternehmen mit baulichen Ent- den, die aus möglichen Preissteigerungen 30-ha-Ziel realisiert Forschungen Heft 148
von Bauland und Immobilien resultieren (Katasterfläche) der Landkreise und kreis-
und sozial selektive Auswirkungen aufwei- freien Städte in einem Verhältnis von 1 : 1
sen. Vor allem Haushalte, die durch ihr ge- einbezieht.
ringes Einkommen ohnehin Probleme beim
Schließlich mussten Annahmen getrof-
Zugang zu den Wohnungsmärkten haben,
fen werden, wie sich die SuV-Kontingente
könnten durch eine planerische Bauland-
auf die vier Nutzungsarten Gebäude- und
verknappung betroffen sein.
Freifläche Wohnen, Gebäude- und Frei-
Zweitens konnte die Literaturanalyse aber fläche ohne Wohnen, Erholungsflächen
auch deutlich machen, dass nicht nur die und Verkehrsflächen verteilen. Der hierfür
Frage, ob die Entwicklung von Bauland auf eingesetzte Verteilungsschlüssel setzt sich
bislang nicht baulich genutzten Flächen zu einem Drittel aus den Anteilen der Nut-
begrenzt wird, sondern auch, wie dies er- zungsarten im Jahr 2008 und zu zwei Drit-
folgt, die Richtung und Intensität positiver teln aus der Entwicklung der Nutzungsarten
wie negativer Wirkungen bestimmt. Danach zwischen 2000 und 2008 zusammen. Im
kommt der Auswahl von Instrumenten und Ergebnis dieser Berechnungen wurden für
der Art und Weise ihrer Implementation jeden Landkreis und jede kreisfreie Stadt
hohe Bedeutung zu. Die Ergebnisse vieler SuV-Kontingente, differenziert nach Haupt-
Studien lassen die Schlussfolgerung zu, dass nutzungsarten, bis 2020 bzw. 2025 ermittelt.
eine Strategie flächensparsamer Siedlungs- Diese normativ festgelegten Kontingente
entwicklung von flankierenden Maßnah- lassen sich der geschätzten Flächennach-
men der Bauland- und Leerstandsmobili- frage gegenüberstellen.
sierung im Innenbereich begleitet werden
sollte. Dies unterstreicht die Bedeutung von Wirkungsfolgenabschätzung mit PANTA
integrierten Steuerungsstrategien, bei denen RHEI REGIO
ein überörtliches Wachstumsmanagement
begleitet wird von lokalen städtebaulichen Mit der modellbasierten Wirkungsfolgen-
und freiraumplanerischen Strategien. abschätzung möglicher ökonomischer und
sozialer Konsequenzen einer Flächenver-
brauchsreduktion wurde im Rahmen der
Zielerreichungsszenarien: Implementation
vorliegenden Studie in weiten Teilen wis-
des 30-Hektar-Ziels
senschaftliches Neuland betreten. Bei der
Bevor die möglichen bundesweiten und Bewertung der Analyseergebnisse gilt es zu
regionalen Verknappungswirkungen einer beachten, dass die größtenteils negativen
Erreichung des 30-Hektar-Ziels untersucht Implikationen von Preissteigerungen nur
werden konnten, musste eine Konkretisie- einen Teilaspekt der mit einer Flächenver-
rung des Ziels in zeitlicher, räumlicher und brauchsreduktion einhergehenden Folgen
sachlicher Hinsicht erfolgen. Die zeitliche darstellen. So gehören beispielsweise das
Erreichung des 30-Hektar Ziels orientiert gesamte Feld der ökologischen Wirkungen,
sich an dem vom Umweltbundesamt for- aber auch die erwarteten positiven Effekte
mulierten Handlungsziel, welches davon im Hinblick auf die Auslastung von sozialer
ausgeht, dass sich die tägliche Inanspruch- und technischer Infrastruktur nicht zum
nahme von Siedlungs- und Verkehrsfläche Analysehorizont der Wirkungsfolgenab-
(SuV) im Jahr 2010 auf 80 ha reduziert hat schätzung mit (PANTA RHEI REGIO) (s. o.).
und sich bis 2020 linear auf 30 ha reduzie- Selbiges gilt auch für die möglichen Impli-
ren wird. Für die Jahre 2021 bis 2025 wurde kationen einer Reduktion des Zuwachses an
in der Untersuchung unterstellt, dass der Verkehrs- und Erholungsflächen. Für eine
Flächenverbrauch zunächst konstant bei gesamtpolitische Bewertung gilt es jedoch,
30 ha bleibt. Danach würde sich der SuV-Be- alle mit einer Flächenverbrauchsreduktion
stand auf etwa 4,97 Mio. ha bis 2020 und gut verbundenen Wirkungen angemessen zu
5 Mio. ha bis zum Jahr 2025 erhöhen. berücksichtigen.
Zur räumlichen Allokation des bundes- Bevor Aussagen zu den derart abgegrenzten
weiten Flächenkontingents auf Ebene der Konsequenzen getroffen werden können
Landkreise und kreisfreien Städte wurden müssen drei Fragen beantwortet werden:
zunächst alternative Verteilungsschlüssel
(1) Wie wird sich der Flächenzuwachs in
hinsichtlich ihrer regionalen Verteilungs-
den kommenden Jahren voraussichtlich
wirkungen untersucht. Ausgewählt wurde
entwickeln?
schließlich ein Verteilungsschlüssel, welcher
die Bevölkerungszahl und die Bodenfläche (2) Welche Dimension hat der Anpassungs-Kurzfassung
bedarf für eine Erreichung des 30-Hek- wird, ausgehend von einem bereits deutlich
tar-Ziels? reduzierten Niveau, eine weiterhin leicht
rückläufige Tendenz der Flächeninanspruch-
(3) Wie hoch sind die Preiseffekte auf den
nahme erwartet (vgl. Tabelle KF 1). Unter
Bodenmärkten, die mit der Erreichung
Stagnationsbedingungen wird insbesondere
des Ziels einhergehen?
bei den Gebäude- und Freiflächen ein noch
Bei der Projektion der Flächeninanspruch- deutlich niedrigerer Zuwachs erwartet.
nahme wird zwischen zwei unterschied-
Solange das 30-ha-Ziel in zeitlicher und
lichen Rahmenbedingungen unterschieden:
räumlicher Dimension sowie im Hinblick
einem Status-quo- und einem Stagnations-
auf die Flächennutzungsarten nicht ver-
szenario. Das Status-quo-Szenario zeichnet
bindlich konkretisiert wird, müssen, um das
sich dadurch aus, dass mit einem positiven
Ausmaß der Anpassungserfordernisse ab-
Außenwanderungssaldo (3,8 Mio. Personen
leiten zu können, entsprechende normative
im Zeitraum von 2006 bis 2025) und einem
Festlegungen aus anderen Quellen herange-
Wirtschaftswachstum, welches mittel- bis
zogen werden. Um die zweite Frage beant-
langfristig größer als 1 % p. a. ist, gerechnet
worten zu können, musste also im Rahmen
wird. Im Stagnations-Szenario wird hin-
der Wirkungsfolgenabschätzung mit (PANTA
gegen ein deutlich reduzierter Außenwan-
RHEI REGIO) auf die Ergebnisse der Zieler-
derungssaldo zugrunde gelegt. Auch die
reichungsszenarien (s. o.) zurückgegriffen
Wachstumsperspektiven für das BIP sind
werden. Unter diesen Voraussetzungen wird
mit gut 0,5 % p. a. niedriger als unter Status-
für eine Zielerreichung unter Status-quo-Be-
quo-Bedingungen.
dingungen ein Anpassungsbedarf bei der In-
Bezüglich der ersten Frage, nach dem Flä- anspruchnahme von Gebäude- und Freiflä-
chenzuwachs in den kommenden Jahren, chen von 8 810 Hektar (4,8 Hektar pro Tag)
ist unter Status-quo-Bedingungen davon in den Jahren 2016 bis 2020 projiziert (s. Ta-
auszugehen, dass sich die Flächeninan- belle KF 2). Der erwartete Anpassungsbedarf
spruchnahme in Deutschland gegenüber fällt in den „sehr zentralen“ und „zentralen“
den historischen Beobachtungen deutlich Regionen Süddeutschlands mit 45 bzw. 48 %
reduzieren wird. Selbst wenn der Beitrag gut doppelt so hoch aus wie im Bundes-
der Grünanlagen aus der Betrachtung aus- durchschnitt (21 %). Dies gilt beispielsweise
geschlossen wird, da es sich hierbei um ei- für weite Teile Nordbadens, das Münchener
nen Teil der Erholungsflächen handelt, der Umland und weite Teile Bayrisch-Schwa-
aufgrund starker flächenstatistischer Neu- bens. In der Mitte und dem Norden West-
zuordnungen derzeit nicht aussagekräftig deutschlands hingegen werden weit über-
ist, geht der Zuwachs an Siedlungs- und Ver- durchschnittliche Anpassungserfordernisse
kehrsflächen jedoch voraussichtlich bis 2020 fast ausschließlich in zentralen (suburbanen)
nicht unter 50 ha pro Tag zurück. Insbeson- Regionen (61 bzw. 75 %) projiziert. Zu nennen
dere bei den Verkehrs- und Erholungsflä- sind hier in erster Linie die Rheinschiene süd-
chen ist innerhalb des Projektionszeitraums lich von Köln, eine Achse von Ostwestfalen
kein deutlicher Rückgang zu erwarten. Für bis ins Oldenburger Land sowie das Umland
die Gebäude- und Freiflächen (GF-Flächen) von Hamburg. Zudem zeigt sich ein auf den
Tabelle KF 1:
Flächenzuwachs in den Jahren 2016 bis 2020 – Projektionsergebnisse von PANTA RHEI REGIO
unter Status-quo-Bedingungen unter Stagnations-Bedingungen
in ha pro Tag in ha pro Tag
Ergebnisse der im Ø der im Ø der
modellbasierten Jahre Jahre
Flächenprojektion mit 2016 bis 2016 bis
PANTA RHEI REGIO in ha 2020 in 2016 in 2020 in ha 2020 in 2016 in 2020
SuV insgesamt 117 500 64,4 68,4 62,7 97 920 53,7 57,9 51,6
SuV ohne Grünanlagen 95 600 52,4 56,3 50,8 76 290 41,8 46,0 39,9
darunter: Gebäude-
und Freiflächen 51 100 28,0 31,3 26,7 35 440 19,4 22,8 18,0
Quelle: eigene Berechnungen 30-ha-Ziel realisiert Forschungen Heft 148
ersten Blick erstaunliches Analyseergebnis: systematisch benachteiligen. Unter Stagna-
mit 91 % werden die deutlichsten Anpas- tionsbedingungen wandelt sich das Analyse-
sungserfordernisse in einem ostdeutschen ergebnis jedoch grundlegend. In diesem
Raumtyp erwartet. Hierfür ist jedoch über- Szenario wird damit gerechnet, dass das für
wiegend das Berliner Umland verantwort- die GF-Flächen definierte Teilziel sogar un-
lich. Für diese Region wird in den zugrunde terschritten wird. Zusätzlicher Anpassungs-
liegenden demographischen Vorgaben ein bedarf wird hier erst in einer (sehr) langfris-
deutlicher Anstieg der Anzahl der Haushalte tigen Perspektive gesehen.
erwartet.
Zur Klärung der dritten und letzten Frage,
Zusammenfassend lässt sich aus den Ergeb- nach den Preiseffekten auf den Bodenmärk-
nissen zweierlei schließen: Erstens wird das ten, wurde die modellbasierte Wirkungs-
Flächenziel in denjenigen Regionen, für die folgenabschätzung durch zwei regionale
ein überdurchschnittlicher Flächenzuwachs Fallstudien ergänzt. Diese untersuchten,
erwartet wird, besonders häufig bezie- inwieweit sich Baulandverknappung auf
hungsweise deutlich verfehlt. Zweitens lässt Boden- und Immobilienpreise sowie die
sich diese Übereinstimmung auch dahin- Neubautätigkeit auswirkt. Aufgrund der
gehend interpretieren, dass die in den Ziel- Vorhaltung von räumlich disaggregierten
erreichungsszenarien zugrunde gelegten Daten zur Verfügbarkeit von Bauland auf
Verteilungsschlüssel für die Ableitung von Ebene von Landkreisen und Gemeinden
regionalisierten Flächenzielen keine Region wurden das Land Niedersachen und der
Tabelle KF 2:
Nationale und regionale Ergebnisse für die Dimension des Anpassungsbedarfs in den Jahren 2016 bis 2020 bei den
Gebäude- und Freiflächen
unter Status-quo-Bedingungen unter Stagnations-Bedingungen
Gegenüberstellung von
projiziertem und maximal Raumtyp Lage
zulässigem Flächenzuwachs
im Zeitraum 2016 bis 2020 insgesamt sehr zentral zentral peripher sehr peripher insgesamt
erwartet in ha 51 090 13 650 21 710 14 340 1 390 34 130
Deutschland
max. zulässig in ha 42 270 11 870 13 240 13 950 3 210 40 480
Differenz in Prozent 21 % 15 % 64 % 3% -57 % -16 %
Anzahl der Kreise
mit Zielverfehlung 210 von 413 53 von 107 93 von 145 61 von 138 3 von 23 129 von 413
differenziert nach vier Großregionen
Nord erwartet in ha 9 770 1 380 4 590 3 710 90 6 190
max. zulässig in ha 7 730 1 590 2 630 3 110 400 7 730
Differenz in Prozent 26 % -13 % 75 % 19 % -78 % -20 %
Anzahl der Kreise
mit Zielverfehlung 31 von 64 2 von 8 18 von 29 11 von 24 0 von 3 18 von 64
Mitte erwartet in ha 14 200 7 460 5 400 1 340 9 820
Westdeutschland
max. zulässig in ha 10 610 5 980 3 360 1 270 10 610
Differenz in Prozent 34 % 25 % 61 % 6% nicht besetzt -7 %
Anzahl der Kreise
mit Zielverfehlung 66 von 122 34 von 68 25 von 40 7 von 14 38 von 122
Süd erwartet in ha 17 000 3 640 7 300 5 780 280 11 460
max. zulässig in ha 12 550 2 510 4 940 4 800 300 12 550
Differenz in Prozent 35 % 45 % 48 % 20 % -7 % -9 %
Anzahl der Kreise
mit Zielverfehlung 88 von 140 14 von 25 40 von 58 32 von 54 2 von 3 54 von 140
erwartet in ha 10 120 1 170 4 420 3 510 1 020 6 660
Ostdeutschland
max. zulässig in ha 11 380 1 790 2 310 4 770 2 510 9 590
Differenz in Prozent -11% -35 % 91 % -26 % -59 % -31 %
Anzahl der Kreise
mit Zielverfehlung 25 von 87 3 von 6 10 von 18 11 von 46 1 von 17 19 von 87
Quelle: eigene BerechnungenKurzfassung
Regierungsbezirk Düsseldorf als Fallstu- aber insbesondere auch eine regionale Di-
dienregionen ausgewählt. Mit Hilfe von mension. So kann für die vorab angeführ-
multiplen Regressionsmodellen wurden ten Regionen mit überdurchschnittlichem
verschiedene Wirkungshypothesen über- Anpassungsbedarf bereits bis zum Jahr 2020
prüft. Die Ergebnisse zeigen insgesamt, dass ein Effekt auf die Bodenpreise von teilweise
der Hypothese, wonach Boden- oder Immo- deutlich mehr als 10 % nicht ausgeschlos-
bilienpreissteigerungen infolge eines knap- sen werden. Soll langfristig ein Niveau des
pen Baulandangebotes zu erwarten sind, Gebäude- und Freiflächenwachstums von
vorsichtig zugestimmt werden kann. Aller- deutlich unter 20 Hektar pro Tag erreicht
dings muss der Einfluss der Baulandverfüg- werden, so erhöht sich der erwartete Effekt
barkeit auf den Bodenpreis als eher moderat auf die Baulandpreise erheblich, wie bereits
eingestuft werden. Dieser Befund gilt selbst- die Durchschnittswerte in Tabelle KF 3 für
verständlich zunächst nur für die beiden den Zeitraum bis 2025 zeigen. Zudem gilt
hier betrachteten Fallstudienräume. Inwie- es bei den angeführten Dimensionen zur
fern die Ergebnisse verallgemeinert werden Preisreaktion auf den Baulandmärkten zu
können, muss an dieser Stelle offen bleiben. beachten, dass die Kreise mit Anpassungs-
Auch ist darauf hinzuweisen, dass Ablei- bedarf in der Preissimulation davon profi-
tungen dazu, inwieweit eine herbeigeführte tieren können, dass für andere Kreise eine
Verknappung tatsächlich Preissteigerungen Zielunterschreitung vorliegt. Die Preisre-
hervorruft, zudem dadurch erschwert wer- aktionen würden deutlich höher ausfallen,
den, dass keine Zeitreihen analysiert werden wenn jeder Kreis sein Flächenziel einhalten
konnten und die Modelle aufgrund der statt- müsste.
dessen durchgeführten Querschnittsanalyse
grundsätzlich weniger aussagekräftig sind.
Für die Baufertigstellungen wurde dagegen Tabelle KF 3:
ein valider Zusammenhang zur Baulandver- Auswirkungen der Baulandverknappung auf die Preise für Wohnbauland
fügbarkeit nachgewiesen. Mit zunehmender
Baulandverfügbarkeit steigt unter sonst durchschnittlicher Baulandpreisanstieg aufgrund der eingeschränkten
Flächenverfügbarkeit bei einer Preiselastizität von -0,3
gleichen Bedingungen die Wohnungsbau-
leistung, wobei dieser Zusammenhang für Raumtyp Lage bis 2020 bis 2025
den Geschosswohnungsbau ausgeprägter sehr zentral 4,9 % 15,3 %
ist als beim Neubau von Ein- und Zweifa- zentral 6,5 % 20,3 %
milienhäusern. Eine Erreichung des 30-ha-
peripher 4,8 % 15,8 %
Ziels führt also möglicherweise zu einer Ver-
sehr peripher 1,2 % 5,5 %
ringerung der Neubautätigkeit. Gleichzeitig
kann aber angenommen werden, dass unter alle Kreise 5,5 % 17,3 %
diesen Bedingungen die Mobilisierung von Abweichungen gegenüber dem Status-quo-Szenario in Prozent
Bauland im Bestand zunimmt. Inwieweit
Quelle: eigene Berechnungen
sich also Auswirkungen auf die Preise für
Wohnraum ergeben, konnte damit nicht ab-
schließend beantwortet werden.
Schließlich wurde im Rahmen der modell-
Sowohl die regionalen Fallstudien als auch
basierten Wirkungsfolgenabschätzung der
die wissenschaftliche Literatur zu diesem
Frage nachgegangen, mit welchen Implika-
Thema belegen, dass von einer Preiselas-
tionen des erwarteten Baulandpreiseffekts
tizität der Baulandverknappung in Höhe
auf (a) die Wohnbautätigkeit und Wohn-
von etwa -0,3 auszugehen ist. Wird also
raumversorgung, auf (b) das Mietpreisni-
beispielsweise in einer Region das Bauland
veau und die soziale Nachhaltigkeitsdimen-
um 10 % knapper, so erhöht sich dort der
sion sowie auf (c) die (sektorale/regionale)
Baulandpreis um voraussichtlich 3 %. Kom-
Wachstumsdynamik der Volkswirtschaft zu
biniert man verschiedene Hypothesen zur
rechnen ist.
Preisreaktion auf den Bodenmärkten mit
den Analyseergebnissen zur Dimension des a) Es zeigt sich, dass die Wohnneubautä-
Anpassungsbedarfs für eine Zielerreichung tigkeit im Zeitraum von 2016 bis 2020
unter Status-quo-Bedingungen, so zeigt mit -1,0 bis -1,5 % zwar merklich, aber
sich, dass in Folge einer Zielerreichung bis durchaus noch moderat auf die mit
zum Jahr 2020 im bundesdeutschen Durch- der Baulandverknappung verbundenen
schnitt mit einem Anstieg der Preise für Baulandpreissteigerungen reagieren wür-
Wohnbauland um bis zu 5,5 % zu rechnen de. Am deutlichsten, mit -1,1 bis -1,7 %,
ist. Die erwarteten Preisreaktionen haben fallen die Reaktionen in den zentralen10 30-ha-Ziel realisiert Forschungen Heft 148
Räumen aus. Rund 78 % der Bautätigkeits- politisches Handeln wird eine Erreichung
minderung entfällt auf Kreise (Regionen), des Nachhaltigkeitsziels nicht möglich sein.
in denen die Daten auf eine Wohnungs- Zwar ist davon auszugehen, dass sich die
unterversorgung hinweisen. Es kann so- Flächeninanspruchnahme in Deutschland
mit nicht ausgeschlossen werden, dass gegenüber den historischen Beobachtungen
sich die Situation auf angespannten re- deutlich reduzieren wird. Unter Status-quo-
gionalen Wohnungsmärkten verschärft. Bedingungen bleibt der voraussichtliche
Zuwachs an Siedlungs- und Verkehrsflächen
b) Im Hinblick auf die Auswirkungen auf
aber auf absehbare Zeit in einer Größen-
das Mietpreisniveau kommen die mo-
ordnung von mehr als 50 ha pro Tag. Dass
dellbasierten Analysen zu dem Ergebnis,
keine niedrigeren Werte erreicht werden, ist
dass bis 2020 mit einer Reaktion in Höhe
nicht zuletzt auf die erwarteten Entwicklun-
von +0,16 bis +0,21 % zu rechnen ist. Be-
gen bei den Erholungsflächen (~17 ha pro
zogen auf den Durchschnittshaushalt
Tag inkl. Grünanlagen / ~5 ha pro Tag ohne
bedeutet dies einen Rückgang der Kauf-
Grünanlagen) und bei den Verkehrsflächen
kraft um 0,02 bis 0,03 %. Die Analyse zeigt
(~16 ha pro Tag) zurückzuführen. Betrachtet
aber auch, dass es Regionen gibt, für die
man hingegen ausschließlich die Gebäude-
ein stark überdurchschnittlicher Anpas-
und Freiflächen, so zeigen die Ergebnisse,
sungsbedarf und damit auch ein stark
dass die hohen Flächenzuwächse der Jahre
überdurchschnittlicher Bodenpreiseffekt
bis etwa 2004 endgültig der Vergangenheit
erwartet wird. In diesen Regionen (s. o.)
angehören. Folgt man der im Forschungs-
ist davon auszugehen, dass die angeführ-
vorhaben vorgenommenen sachlichen Auf-
ten durchschnittlichen Wirkungen auf
teilung des 30-Hektar-Ziels, so verbleibt un-
Mietpreisniveau und Kaufkraft um bis zu
ter Status-quo-Bedingungen auch bei den
fünfmal höher ausfallen können. Zudem
Gebäude- und Freiflächen eine Nachhal-
zeigen die Analysen, dass die sozialen Im-
tigkeitslücke und somit Handlungsbedarf.
plikationen für diejenigen Haushalte, die
Nur unter deutlich ungünstigeren demogra-
einen besonders hohen Teil ihres Kon-
phischen und ökonomischen Rahmenbe-
sumbudgets auf Wohnungsmieten ver-
dingungen (Stagnationsszenario) kann im
wenden (z. B. Haushalte mit niedrigem
Hinblick auf die Gebäude- und Freiflächen
Einkommen, allein Lebende, allein Erzie-
davon ausgegangen werden, dass das Ziel
hende), deutlicher ausfallen.
ohne weitergehendes politisches Handeln
c) Die größten Unsicherheiten verbleiben erreicht wird.
im Hinblick auf die möglichen Konse-
Ein zweites zentrales Ergebnis ist, dass sich
quenzen auf die wirtschaftliche Dynamik.
eine Politik der Flächenverbrauchsreduk-
Zwar konnte modellbasiert nachgewie-
tion mit komplexen Zielkonflikten kon-
sen werden, dass gesamtwirtschaftlich
frontiert sieht. Den positiven Wirkungen
betrachtet mit einem leichten Rückgang
einer Eindämmung des Flächenverbrauchs
der Bauinvestitionstätigkeit der Wirt-
wie Einsparungen beim Energieverbrauch
schaftsbereiche zu rechnen ist. Ob hier-
und bei Infrastrukturaufwendungen stehen
mit jedoch auch Einschränkungen bei
eine Reihe negativer Effekte gegenüber. In
der Produktionsleistung der betroffenen
Regionen mit angenommener Baulandver-
Unternehmen einhergehen werden, lässt
knappung als Folge einer Realisierung des
sich nicht abschließend beantworten.
Ziels sind steigende Preise für Wohnbauland
Auch mögliche Implikationen auf die
wahrscheinlich. Die projizierten Dimen-
räumliche Verteilung der wirtschaftlichen
sionen dieses Anstiegs erscheinen mit durch-
Aktivitäten lassen sich auf Grundlage der
schnittlich +5,5 % insbesondere bis 2020
zur Verfügung stehenden statistischen
noch überschaubar. Zu bedenken ist jedoch
Informationen nicht nachweisen.
bereits in diesem Zeitraum, dass die räum-
liche Verteilung der Baulandpreiseffekte auf
eine Verstärkung des Baulandpreisgebirges
Schlussfolgerungen und
hin deuten. Blickt man noch weiter in die
Handlungsempfehlungen
Zukunft, so drohen Preiswirkungen, die nur
Die empirischen Ergebnisse des Forschungs- schwerlich in Einklang mit wirtschafts- und
vorhabens lassen die begründete Schluss- sozialpolitischen Zielsetzungen zu bringen
folgerung zu, dass das 30-ha-Ziel der Natio- sind. Mit den Preiseffekten auf den Boden-
nalen Nachhaltigkeitsstrategie auch im fort- märkten steigen nicht nur die Kosten des
schreitenden demographischen Wandel kein Neubaus von Wohngebäuden mit entspre-
„Selbstläufer“ sein wird. Ohne engagiertes chenden negativen Implikationen auf dieKurzfassung 11
Wohnneubautätigkeit. Die Ergebnisse zei- Instrumenten und der Art und Weise ihrer
gen zudem, dass auch erhöhte Mietpreis- Implementation hohe Bedeutung zu. Eine
niveaus zu erwarten sind, was zu Benach- Strategie flächensparsamer Siedlungsent-
teiligungen für einkommensschwächere wicklung im Außenbereich sollte von flan-
Haushalte führen könnte. Einschränkend kierenden Maßnahmen der Baulandmobi-
anzumerken ist jedoch, dass einige mög- lisierung im Innenbereich begleitet werden.
liche Wirkungen der Flächenverbrauchs- Auf diese Weise kann es gelingen, Knapp-
reduktion mit diesem Forschungsvorhaben heitspreise auf den Bauland- und Immo-
nicht näher untersucht werden konnten. bilienmärkten zu begrenzen. Dies unter-
Diese betreffen die Wirkungen auf die Vor- streicht die Bedeutung von integrierten
aussetzungen für Bestandsmobilisierung Steuerungsstrategien, bei denen ein über-
sowie vor allem Wirkungszusammenhänge örtliches Wachstumsmanagement begleitet
zwischen Baulandverfügbarkeit und (regio- wird von lokalen städtebaulichen und frei-
naler) wirtschaftlicher Dynamik. Dies sollte raumplanerischen Strategien. Die enormen
in weiterführenden wissenschaftlichen Ana- Innenentwicklungspotenziale auf der einen
lysen vertieft werden. und der mittelfristig abnehmende Sied-
lungsdruck auf der anderen Seite stellen hier
Eine Untersuchung der räumlichen Effekte
günstige Rahmenbedingungen dar.
des 30-Hektar-Ziels – ausgehend von nor-
mativ festgelegten Verteilungsschlüsseln Die politischen Entscheidungsträger in Bund
des bundesweiten SuV-Kontingents auf Re- und Ländern sind darüber hinaus gefor-
gionen –verdeutlicht, dass mit einer Politik dert, das 30-ha-Ziel zeitlich, räumlich und
der Flächenverbrauchsreduktion keine Be- sachlich zu konkretisieren. Erst dann las-
nachteiligung peripherer Räume einher- sen sich genauere Aussagen zu regionalen
geht. Im Gegenteil, es sind die suburbanen Anpassungserfordernissen und möglichen
(zentralen) Kreise, welche den höchsten Re- Verzichtskosten treffen. Die zeitliche Di-
duktionserfordernissen ausgesetzt wären, mension ist insofern von Belang, als es aus
würde das Ziel konsequent erreicht werden. einer ökologischen Perspektive von nur un-
Demgegenüber werden für die ländlichen tergeordneter Bedeutung ist, wie hoch der
(peripheren) Räume in weitaus geringerem Flächenverbrauch in einem einzelnen Jahr
Umfang Anpassungserfordernisse erwartet. ausfällt. Die Frage muss vielmehr lauten,
Die sehr peripheren Räume könnten sogar wie viel Siedlungs- und Verkehrsfläche bis zu
mit überschüssigen Flächenkontingenten einem festgelegten Zeitpunkt maximal hin-
rechnen. Die Hintergründe dafür liegen im zukommen soll. Eine räumliche Konkretisie-
forcierten Schrumpfungsprozess der Be- rung hätte zunächst den informatorischen
völkerung in diesen Regionen, welcher sich Effekt, dass regionale bzw. lokale Akteure in
dämpfend auf die Bautätigkeit und Bauland- die Lage versetzt werden, ihr flächenwirk-
nachfrage auswirkt. sames Handeln im Hinblick auf das Nach-
haltigkeitsziel zu bewerten. Die Arbeiten des
Die begleitend zu den empirischen Arbei-
Projektes haben verdeutlicht, dass alterna-
ten durchgeführte systematische Literatur-
tive Umlegungsschlüssel des bundesweiten
analyse macht zudem deutlich, dass nicht
SuV-Kontingents auf Regionen bzw. Land-
nur das „Ob“ einer Zielerreichung, sondern
kreise erhebliche Unterschiede in den Ver-
auch das „Wie“ die Richtung und Intensität
teilungseffekten nach sich ziehen.
positiver wie negativer Wirkungen bestim-
men kann. Danach kommt der Auswahl von12 30-ha-Ziel realisiert Forschungen Heft 148
Executive Summary
Study purpose and approach casting land consumption in the regions
of Germany. This empirically based model
According to the National Sustainability
includes a database for all 413 NUTS-2-Re-
Strategy of the Federal Government land
gions in Germany and was updated and ad-
consumption for urban and transport pur-
justed for this study. It is designed to address
poses in Germany has to be reduced to
the following questions:
30 hectares (ha) per day until 2020. Since the
first announcement the pros and cons of this
1) How high will the annually growth of
target were subject to controversial discus-
settlement area be until 2020?
sions among politicians and scientists. So
far the economic and social impacts of a re- 2) To what extend will there be need for
duced land consumption scenario have not adjustments?
been analysed in an integrated way. Against
3) What price effects would occur in a sce-
this background, the research project ana-
nario where the national goal is achieved?
lyses the potential effects of an assumed
implementation of effective growth mana- The regional dimension of interdependence
gement strategies at national and regional between land consumption and possible
levels. Different qualitative and quantitative consequences are of special interest.
methods were used to meet the research
objectives. Answers to the first question were analysed in
a Status-quo scenario in PANTA RHEI REGIO.
Scenario of sustainable development The demographic and economic parameters
of this scenario are characterised by a high
In order to assess the possible local effects national migration surplus and high econo-
of shortages in building land the national mic growth (over 1 % price-adjusted GDP-
target of 30 ha per day was allocated to the growth rate in the long term). In this scena-
county level, with specific adjustments ac- rio land consumption declines to around
cording to the reduction path and shares of 60 ha per day in 2020. After resolving inaccu-
different land use types within settlements. rate changes in land use, the growth rate of
Numerous variables were implemented in a urban areas still exceeds the goal by more
model of sustainable development scenarios than 20 ha per day. Even under conditions of
(SDS) to analyse different constellations and lower growth rates – economically as well as
their effects on the regional allocation of the demographically – the difference compared
national goal. The question to be answered to the sustainability target is significant (+10/
by the SDS was: how much building land will +20 ha per day).
a single county be able to develop until the
year 2020 if we consider a sustainable deve- The second question addresses the dimen-
lopment? sions of necessary adjustments. In this
context, the analysis focuses on the urban
The normative SDS, which was implemented area category “building and adjacent open
in a subsequent analysis, assumes a linear area” that makes up 40 % of the total land
reduction path from 80 ha in 2010 to 30 ha consumption. The regions exceeding the
per day in 2020. According to this method, given quota of the SDS by more than 50 %
the total land consumption adds up to 4.97 are mostly regional centres outside the me-
million ha until 2020. The regional allocation tropolitan areas, with concentrations in the
was calculated by taking into account both south and northwest of Germany. In many
regional population and total regional area cases they also show the highest overall land
(equally weighted), so that a district with a consumption. In total, over 200 regions fail
higher population or a wider area will receive to achieve the goal in the long run.
a higher allocation than one with less po-
pulation or area. The stock of different area Given the implementation of the national
categories as well as their changes is subject 30-ha-target until 2020, land prices are likely
to additional refinements of the SDS. to react to a shortage of development sites at
around -0.3. Within the Status-quo scenario,
the price effect on prices for building land
Assessing the impacts with the model
would sum up to 5.5 % in 2020. For regions
PANTA RHEI REGIO
with shortages the price would increase even
PANTA RHEI REGIO is an environmental- higher. What would be the economical and
economic model for analysing and fore- social consequences of these price-effects?Executive Summary 13
The simulation with PANTA RHEI REGIO lower rates of land consumption would
indicates that residential construction seem rather likely to appear without im-
decreases by 1.0 to 1.5 %. From a macro- plementing a growth management strategy.
economic perspective the rental price level
Another important result of this project is
increases by 0.21 %. Although the total effect
the identification of some undesirable side
on income (up to 0.3 %) is rather marginal, it
effects. Next to the various positive effects
can be a substantial amount for small house-
of reducing land consumption such as less
holds with low income. The price-simula-
energy consumption or lower costs for in-
tion showed no effects on the production in
frastructure some negative implications
industries and services although a reduction
have to be mentioned as well. One example
of investments is assumed under status-quo
would be increasing prices for real estate and
conditions.
housing, which can lead to disadvantages
for low income groups. In addition, some
Modelling price effects on the availability of effects of the growth management strategy
building land could not be examined, mainly in terms of
In addition to the PANTA RHEI REGIO mo- the effects on economic growth.
del, two case studies were taken into con- Another key result of the analysis relates to
sideration to analyse the effects of growth the spatial variation of effects, where parti-
management strategies on development cularly suburban counties have been shown
activities as well as rents, housing prices, to be highly affected by land consumption
and real estate prices. For this purpose, mul- reductions. Suburban and rural regions will
tiple regression models were set up for two have to reduce Greenfield development
regions for which all necessary data were much more than central cities.
available at the local level (counties and
municipalities). Two hypotheses were pro- Summing up, the project underlines the
ved: the first one, which claims a positive importance of an operationalisation of the
correlation between the availability of 30-hectares-target in spatial and temporal
building land and development activities, terms. Temporal operationalisation means
turned out to be true, a strong relationship to define the maximum acceptable land
could be shown. The second hypothesis consumption within a specific period of
stated that there is a positive correlation time. The spatial operationalisation defines
between the availability of developing land the amount of developable land for each
and land prices. The analysis showed that county or groups of counties. The results of
this assumption is true, but the correlation this process would enable the responsible
proved to be very weak. This means that planning authorities to evaluate their real
growth management policies might lead to land consumption and to respond to failure.
a decrease in housing availability and to an
increase in housing prices. At the same time,
growth management might support the
mobilisation of infill potentials or brownfield
sites, which could offset negative effects on
affordable housing.
Conclusions
The empirical conclusions of this research
project provide evidence for the fact that
land consumption in Germany will de-cre-
ase even without growth management po-
licies. At the same time, it has been shown
that this decrease would not suffice to en-
sure the achievement of the 30-hectares-
target. The model calculation with a con-
sumption of 50 ha per day contradicts the
assumption that demographic changes
will cause a decrease in land consump-
tion below 30 ha per day in any case. Only
under extremely pessimistic assumptions of
demographic and economic development14 30-ha-Ziel realisiert Forschungen Heft 148
1 Aufgabenstellung und
methodisches Vorgehen
Das 30-ha-Ziel der Nationalen Nachhal- • die ökonomischen und sozialen Wir-
tigkeitsstrategie, wonach die tägliche Flä- kungen des Flächenverbrauchs wie die
cheninanspruchnahme für Siedlungs- und Infrastrukturfolgekosten des „Bauens auf
Verkehrszwecke von 129 ha im Jahr 2000 der grünen Wiese“ in Politik und Öffent-
auf 30 ha in 2020 reduziert werden soll, hat lichkeit immer noch zu wenig Beachtung
im politischen Raum sehr unterschiedliche finden (Preuß/Floeting 2009; Gutsche et
Reaktionen ausgelöst. Während auf umwelt- al. 2007; Schiller/Siedentop 2005).
und agrarpolitischer Seite breite Zustim- Vor diesem Hintergrund werden systemati-
mung anzutreffen ist (Kommission Boden- sche Kosten-Nutzen Betrachtungen gefor-
schutz beim Umweltbundesamt 2009; Bund dert, die politische Entscheidungsträger bei
für Umwelt und Naturschutz Deutschland Ihrer Zielausformung und Instrumenten-
et al. 2006; Rat für Nachhaltige Entwicklung wahl unterstützen.
2004; Umweltbundesamt 2004; Deutscher
Bauernverband et al. 2006), mangelt es nicht Widersprüchlich sind auch die Bewer-
an kritischen Stimmen. Befragungen zeigen, tungen der realen „Knappheitssituation“
dass nur eine kleine Gruppe von Experten auf den Baulandmärkten und der dadurch
die Erreichung des Ziels für realistisch erach- verursachten Preiseffekte. In den letzten
tet (siehe z. B. de Haan et al. 2009; Heiland Jahren haben die Wohnbaulandpreise wei-
et al. 2006). Im Fall einer tatsächlichen Ver- ter – wenn auch nur noch moderat und
knappung von Bauland warnen Kritiker vor regional differenziert – zugenommen, die
Boden- und Mietpreissteigerungen (Pfeiffer Gewerbebaulandpreise haben sogar abge-
2005) sowie vor negativen wachstums- und nommen. Gleichzeitig äußert nur noch eine
beschäftigungspolitischen Implikationen Minderheit von Gemeinden, von Nachfrage-
(Jakubowski/Zarth 2002; Jakubowski/Zarth überhängen beim Bauland betroffen zu sein
2003). Das 30-ha-Ziel bedinge eine einheit- (Bundesamt für Bauwesen und Raumord-
liche Verknappung von Bauland unabhängig nung 2007, S. 103 ff.). Bereits früher wurde
von der lokal empfundenen Knappheit und die Entwicklung von Baulandmärkten mit
den räumlich unterschiedlich ausgeprägten dem Phänomen des „Baulandparadoxons“
Verzichtskosten (Pfeiffer 2005). Befürchtet charakterisiert (Davy 2000), womit gemeint
wird auch eine übermäßige Einschränkung ist, dass der fortwährenden Ausweisung
der kommunalen Entwicklungsspielräume neuer Bauflächen eine anhaltend unzurei-
(Portz 2004) und eine strukturpolitische Be- chende Verfügbarkeit von Baugründstücken
nachteiligung des ländlichen Raumes (Blei- gegenübersteht. Auch wird häufig darauf
cher 2004). Hinzu tritt der Vorwurf, dass das verwiesen, dass die Kommunen in der Ver-
30-ha-Ziel in seiner konkreten Ausformung gangenheit zum Teil nicht bedarfsgerechte
willkürlich ist und auf einer unsicheren sta- Flächen ausgewiesen haben, die dann nicht
tistischen Grundlage basiert (siehe hierzu auf eine entsprechende Nachfrage stoßen.
exemplarisch Portz 2004). Ziel des Forschungsprojekts war es vor
Aus umweltpolitischer Sicht wird demge- diesem Hintergrund, die möglichen Wir-
genüber beklagt, dass die Flächeninan- kungen einer Erreichung des 30-ha-Ziels
spruchnahme als „schleichendes“, wenig systematisch zu untersuchen. Dazu wur-
sichtbares Umweltproblem nach wie vor zu den Szenarien zur gesellschaftlichen Flä-
wenig politische Aufmerksamkeit erfährt chennachfrage (in Hektar pro Tag) unter der
(siehe z. B. European Environment Agency Annahme abweichender ökonomischer und
2006). Dies liege auch daran, dass demographischer Entwicklungen bis 2020
bzw. 2025 verglichen. Die in den Szena-
• sich die siedlungspolitische Diskussion rien erzielten Projektionsergebnisse wurden
einseitig auf die Bodenversiegelung als Flächenkontingenten gegenübergestellt, die
Indikator negativer Umweltwirkungen sich aus einer Operationalisierung des Flä-
der Flächeninanspruchnahme konzent- chenziels für verschiedene Regionen erge-
riert, während andere ökologische Wirk- ben. Aus diesem Vergleich lässt sich die Di-
faktoren wie die Fragmentierung von mension der erwarteten bundesweiten und
Landschaftsräumen hingegen kaum re- regionalen Anpassungserfordernisse für eine
flektiert werden (Siedentop 2005), Zielerreichung ableiten.Aufgabenstellung und methodisches Vorgehen 15
Abbildung 1:
Grundansatz der Projektbearbeitung
Die in den Szenarien jeweils errechnete Flä- modelliert werden können, wurden auch
chennachfrage wird – vorausgesetzt sie wer- umfangreiche Literaturauswertungen und
den durch entsprechende Baulandauswei- zwei regionale Fallstudien durchgeführt. Mit
sungen durch die Kommunen befriedigt – letzteren wurde die Abhängigkeit der Wohn-
hinsichtlich ihrer Wirkungen quantitativ bautätigkeit sowie der Boden- und Immobi-
und qualitativ bewertet. Unterstellt wird lienpreise von der Verfügbarkeit von Wohn-
dabei einerseits die Abwesenheit weiterge- bauland für das Land Niedersachsen und
hender politischer Einflussnahme auf die die Region Düsseldorf näher untersucht.
Flächenbereitstellung durch die Kommu-
Die inhaltliche Bearbeitung des Projekts
nen, andererseits die Ergreifung politischer
gliederte sich in vier zentrale Bausteine,
Maßnahmen im Falle einer drohenden
ausgehend von den oben beschriebenen
bundesweiten Verfehlung des 30-ha-Ziels.
Ausgangsüberlegungen zur Strukturierung
Gegenstand der Bewertung sind die Unter-
möglicher Wirkungen. Die vier methodi-
schiede in den Wirkungen der Szenarien mit
schen Bausteine, die auch die Grundstruk-
Blick auf ein breites Zielbündel einer nach-
tur dieses Berichts abbilden, beinhalten
haltigkeitsorientierten Raumordnungs- und
Siedlungspolitik (Abbildung 1). Die Effek- • die literaturgestützte Analyse zu solchen
tivität der zur Erreichung des 30-ha-Ziels Wirkungsphänomenen, die im Rah-
einzusetzenden politisch-planerischen In- men des Forschungsvorhabens nicht
strumente war dagegen nicht expliziter Ge- mit quantitativen Methoden untersucht
genstand des Vorhabens. werden können, sei es aus Gründen der
Zur Beantwortung der Forschungsfragen Daten- oder Ressourcenverfügbarkeit
wurde eine Kombination verschiedener (Kapitel 2 = Literaturrecherche),
quantitativer und qualitativer Methoden ein- • die Erstellung von alternativen Szenarien
gesetzt, die ein möglichst geschlossenes zur Realisierung des 30-ha-Ziels, bei de-
Bild des potenziellen Wirkungsprofils einer nen das bis 2020 bzw. 2025 bundesweite
angenommenen Erreichung des 30-ha- Flächenausweisungskontingent mit un-
Ziels bieten. Im Mittelpunkt steht dabei ein terschiedlichen Annahmen auf die Re-
ökonometrisches Modell (PANTA RHEI gionen und Gemeinden Deutschlands
REGIO), welches in der Lage ist mit Daten „umgelegt“ wird (Kapitel 3 = Implemen-
auf Landkreisebene die wesentlichen Wir- tation des 30-Hektar-Ziels),
kungsbeziehungen der relevanten Struktur-
größen der Nachfrage nach baulichen Nutz- • die Durchführung numerischer Modell-
flächen und Angebotsparametern (z. B. tat- rechnungen mit PANTA RHEI REGIO
sächliche Flächenausweisung, Bodenpreise) mit dem Ziel, die unter Annahme öko-
abzuschätzen. Da mit PANTA RHEI REGIO nomischer und demographischer Ent-
nicht alle als relevant erachteten Wirkungen wicklungen erwartete Flächeninanspruch-Sie können auch lesen
