A Tale of Two Crises: Klimapolitik und Verteilungswirkungen im Corona-Konjunkturpaket* - ifo Institut
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CORONAKRISE: ANALYSE UND IFO-VORSCHLÄGE ZUR ÜBERWINDUNG DER KRISE
Karen Pittel und Alex Schmitt
A Tale of Two Crises: Klimapolitik
und Verteilungswirkungen im
Corona-Konjunkturpaket*
IN KÜRZE Konjunkturpakets angeschafft werden, werden von
Unternehmen allerdings häufig über mehrere Jahr-
zehnte genutzt. So besteht z.B. in der Stahl-, Chemie-
Seit Anfang Juni liegt der Entwurf des deutschen Konjunk- und Zementindustrie in den kommenden zehn Jahren
turpakets vor, das dazu beitragen soll, den durch die ein Reinvestitionsbedarf zwischen 30% und 60%, wo-
Covid-19-Krise bedingten Schock auf Angebot und Nach- bei Investitionszyklen in diesen Bereichen oft 30 bis
50 Jahre umfassen (vgl. Nationale Akademie der Wis-
frage zu überwinden. Ein solches Maßnahmenpaket wirkt
senschaften Leopoldina et al. 2020). Aus klimapoliti-
sich aber nicht nur auf die kurz- und mittelfristige Erho- scher Sicht impliziert dies, dass auch die Emissionsin-
lung der wirtschaftlichen Lage aus, sondern spielt auch tensität dieser Anlagen weit in die Zukunft festgelegt
für die langfristige Erreichung der Klimaziele und ihre ist. Aber auch Anreize für Haushalte, in langfristige
Kosten eine wichtige Rolle. Dieser Artikel betrachtet ver- Konsumgüter zu investieren, ziehen ähnliche Pfad-
schiedene Aspekte des Konjunkturpakets und bewertet abhängigkeiten nach sich.
Löschel und Pittel (2020) haben bereits im
sie anhand ihrer konjunkturellen und klimapolitischen
ifo Schnelldienst 6/2020 argumentiert, dass die Impli-
Wirkung sowie, wo möglich, anhand ihrer Verteilungsef- kationen heute aufgesetzter Konjunkturpakete für die
fekte. Darunter sind die Implikationen für die klimapo- langfristige Erreichung der Klimaziele und ihre Kosten
litische Rahmensetzung, die Förderung von Forschung, eine wichtige Rolle spielen. Werden die induzierten
Markteinführung und internationaler Kooperation im Be- Auswirkungen auf die Höhe der Treibhausgasemis
reich Wasserstoff sowie die Absenkung der EEG-Umlage. sionen (THG) bei der Ausgestaltung von Konjunk-
turprogrammen nicht mitbedacht, könnte der kurz-
fristige, Corona-bedingte Einbruch der THG-Emis
sionen von einem verstärkten langfristigen Anstieg
Bereits kurz nach Ausbruch der Covid-19-Pande- überkompensiert werden. Die im Bundesklimagesetz
mie begannen in Deutschland die Diskussionen (KSG 2019) verankerten Ziele einer Reduktion der
um die Ausgestaltung eines Konjunkturpakets, das Treibhausgasemissionen um 55% bis 2030 und der
helfen sollte, den krisenbedingten Schock auf An- Treibhausgasneutralität bis 2050 drohen damit ver-
gebot und Nachfrage zu überwinden. Das aus öko- fehlt zu werden oder können nur zum Preis langfris-
nomischer Sicht wichtigste Ziel eines solches Kon- tig höherer Kosten und einer frühzeitigen Abschrei-
junkturpakets ist es dabei, auf Unternehmens- wie bung von Vermögenswerten (stranded assets) erreicht
auch auf Haushaltsseite Anreize für Investitionen zu werden.
erzeugen. Anlagen, die mit der Unterstützung des
* Wir bedanken uns bei Hanna Adam für die ausgezeichnete
KLIMASCHUTZMASSNAHMEN ALS TEIL
Forschungsassistenz. EINES KONJUNKTURPROGRAMMS
Aus Sicht etablierter Geschäftsmodelle, die
durch eine Berücksichtigung klimapoli-
tischer Überlegungen in Konjunkturpa-
keten, aber auch von im Rahmen des
European Green Deal drohenden Ver-
schärfungen klimapolitischer Maßnahmen
Prof. Dr. Karen Pittel Alex Schmitt, Ph.D.
bedroht sind, wurde naturgemäß eher eine
leitet das ifo Zentrum für Energie, ist wissenschaftlicher Mitarbeiter Verschiebung klimapolitischer Maßnah-
Klima und Ressourcen und ist im ifo Zentrum für Energie, Klima
men gefordert. Als ein prominentes Beispiel
Professorin für Volkswirtschafts- und Ressourcen.
lehre, insbes. Energie, Klima und sei auf den europäischen Verband der Auto-
Ressourcen, an der Ludwig-Maxi- mobilhersteller verwiesen (vgl. ACEA 2020).
milians-Universität München.
Andere Unternehmen, die im Vertrauen auf
eine kontinuierliche Stärkung der klimapoli-
24 ifo Schnelldienst 7 / 2020 73. Jahrgang 15. Juli 2020CORONAKRISE: ANALYSE UND IFO-VORSCHLÄGE ZUR ÜBERWINDUNG DER KRISE
tischen Rahmenbedingungen bereits in Technologien Entwicklung und Markteinführung neuer Technologien
mit geringer Emissionsintensität investiert haben, bezogen wird und weniger als Querschnittsthema, das
dagegen warnten vor einer Aufweichung der Klima- grundsätzlich für alle wirtschaftlichen Aktivitäten re-
ziele und der damit verbundenen Gefährdung ihres levant ist, verstanden wird. Spezifische Technologien
Geschäftsmodells (vgl. Stiftung 2 Grad 2020). (beispielsweise in den Bereichen Wasserstoff, Elek
Seit Anfang Juni liegt nun der Entwurf des deut- tromobilität und Flugverkehr) werden entsprechend
schen Konjunkturpakets vor (vgl. BMF 2020). Ein Kurz- explizit gefördert.
check zeigt, dass klima- und energiepolitische Aspekte Nun kann durchaus argumentiert werden, dass
dort durchaus Eingang gefunden haben. Etwas mehr eine Anpassung der klimapolitischen Rahmenbedin-
als ein Fünftel der beschriebenen Maßnahmen nimmt gungen nicht zum Aufgabenspektrum eines auf kurz-
mehr oder minder prominent auf Klimaaspekte Bezug. und mittelfristige Stimuli ausgerichteten Konjunktur-
Prominente Forderungen, die sowohl aus ökonomi- pakets gehört. Jedoch enthält das vorliegende Paket
scher wie auch aus klimapolitischer Sicht problema- bereits eine Reihe von Maßnahmen, von denen eher
tisch gewesen wären (wie beispielsweise nach einer langfristige Impulse als kurz- und mittelfristige Wir-
allgemeinen Abwrackprämie, vgl. Leisinger und Rösel kungen zu erwarten sind. Dies umfasst oben genannte
2020), wurden dagegen nicht berücksichtigt. Technologien ebenso wie langfristige Rahmenbedin-
Das Konjunkturpaket wird jedoch nicht nur an sei- gungen. So ist beispielsweise eine stärkere Ausrich-
ner Fähigkeit, wirtschaftliche Stimuli zu erzeugen und tung der Kfz-Steuer an CO2-Emissionen vorgesehen.
emissionsintensive Pfadabhängigkeiten zu verhindern, Verpflichtende Power-to-Liquid-Quoten sowie Nach-
gemessen werden. Aus politischer und gesellschaftli- fragequoten für klimafreundlichen Stahl sollen ge-
cher Sicht dürfen auch induzierte Verteilungswirkun- prüft werden. Eine Senkung der EEG-Umlage findet
gen nicht ausgeblendet werden. So sieht das im letz- ebenso Erwähnung wie die Aufhebung des Ausbaude-
ten Jahr eingesetzte Beratungsgremium der Bundes- ckels für Photovoltaik und Mindestabstände für Wind-
regierung in Sachen Klimaschutz – der Lenkungskreis kraftanlagen. Alle diese Maßnahmen zielen direkt auf
zur Wissenschaftsplattform Klimaschutz – zusätzlich die Rahmenbedingungen für eine klimafreundliche
zu den ökonomischen und klimapolitischen Implika- Transformation des Energiesystems ab. Sie sind aber
tionen auch die sozialpolitischen Folgen als wichtige alle technologie- oder sektorspezifisch.
Ansatzpunkte für die Bewertung konjunkturpolitischer Technologiespezifische Maßnahmen können na-
Maßnahmen (Lenkungskreis zur Wissenschaftsplatt- türlich auch aus ökonomischer Sicht gerechtfertigt
form Klimaschutz 2020). Ein gutes Konjunkturpaket sein, insofern sie Marktversagen (beispielsweise bei
müsse auf Synergien und Konflikte hinsichtlich dieser der Entwicklung und Markteinführung von Technolo-
Kategorien geprüft werden. Hinsichtlich der sozial- gien) zu überwinden helfen – ein Kriterium, das durch-
politischen Komponente wird insbesondere auf die aus nicht alle der vorgesehenen Maßnahmen erfüllen
Verteilungswirkungen der vorgesehenen Maßnahmen – oder bestehende Verzerrungen abbauen. Wichtiger
verwiesen, die für die gesellschaftliche Unterstützung als punktuelle Anpassungen der Rahmenbedingun-
eines solchen Pakets von hoher Wichtigkeit seien. gen ist allerdings ein Investitionsumfeld, in dem die
Eine umfassende Analyse des gesamten Konjunk- emissionsbedingten Kosten der Investitionen explizit
turprogramms hinsichtlich seiner Verteilungswirkun- und möglichst unverzerrt Berücksichtigung finden.
gen und der zu erwartenden Auswirkungen auf die
Erreichung der deutschen Klimaziele steht noch aus. CO2-Bepreisung stärken
Im Rahmen dieses Artikels sollen daher nur einzelne
Komponenten kritisch betrachtet werden. Dies um- Aus Sicht des ifo Instituts wäre es daher wünschens-
fasst zum einen die Implikationen für die klimapoli- wert gewesen, im Rahmen des Zukunftspakets eben-
tische Rahmensetzung und zum anderen die beiden falls die CO2-Bepreisung zu stärken und eine Reform
finanziell wichtigsten Maßnahmen(-pakete): Die För- der existierenden Steuern, Abgaben und Umlagen im
derung von Forschung, Markteinführung und interna- Energiebereich in Angriff zu nehmen. Letztere ist auch
tionaler Kooperation im Bereich Wasserstoff (insge- nach Einführung eines allgemeinen CO2-Preises von
samt 9 Mrd. Euro) und die Absenkung der EEG-Umlage hoher Bedeutung, um die bisher äußerst ungleiche
(11 Mrd. Euro). Bei letzterer Maßnahme gehen wir auch Belastung nach Energieträgern und ihrer Verwendung
explizit auf Verteilungswirkungen ein. zu vermindern und so eine kosteneffiziente Lenkung
der Vermeidungsaktivitäten zu erreichen. Da im Zuge
KLIMAPOLITISCHE RAHMENSETZUNG IM des European Green Deal mit einer Verschärfung der
KONJUNKTURPAKET Reduktionsziele sowohl im EU-Emissionshandel als
auch in den nicht vom EU-Emissionshandel erfassten
Die überwältigende Mehrheit der Maßnahmen, die Sektoren zu erwarten ist, wäre eine Verpflichtung der
Klimaschutzaspekte direkt oder indirekt adressieren, Bundesregierung, sich auch auf europäischer Ebene
ist im zweiten Teil des Konjunkturprogramms, dem für eine Stärkung des CO2-Preissignals einzusetzen,
sogenannten »Zukunftspaket«, verortet. Diese Veror- ebenfalls ein wichtiges Signal gewesen. An anderen
tung zeigt, dass Klimaschutz weiterhin primär auf die Stellen des Konjunkturprogramms finden solche Ver-
ifo Schnelldienst 7/ 2020 73. Jahrgang 15. Juli 2020 25CORONAKRISE: ANALYSE UND IFO-VORSCHLÄGE ZUR ÜBERWINDUNG DER KRISE
weise auf die europäische Ebene durchaus Eingang. So marktreifer technologischer Alternativen nachvoll-
will sich die »Bundesregierung […] bei der EU-Kom- ziehbar. Es ist dabei nicht auszuschließen, dass nach
mission dafür einsetzen, dass ein befristetes euro- einem Aufbau der entsprechenden Infrastruktur für
paweites Flottenerneuerungsprogramm 2020/2021 den Schwerverkehr auch ein Markt für den wasser-
für schwere Nutzfahrzeuge zur Anschaffung von Lkw stoffbasierten Individualverkehr entsteht.
der neuesten Abgasstufe Euro VI aufgelegt wird« Die Wasserstoffstrategie – und damit auch das
(BMF 2020, S. 9). Konjunkturpaket – tragen ebenfalls der Tatsache
Ein weiterer Aspekt, dessen Integration ins Kon- Rechnung, dass der grüne Strom für die benötigten
junkturpaket eine bessere Sichtbarkeit der Emissions- Mengen an Wasserstoff kaum in Deutschland allein
folgen von Fördermaßnahmen unterstützt hätte, wäre erzeugt werden kann.1 Sowohl eine Studie im Auftrag
eine einfache Klimafolgenprüfung für staatliche Kre- des Bundes der deutschen Industrie (Gerbert et al.
dite gewesen. Eine solche Prüfung wird bereits heute 2018) als auch eine Studie des Akademienprojekts
im Rahmen des Bundesklimaschutzgesetzes für öf- »Energiesysteme der Zukunft« (Ausfelder et al. 2017)
fentliche Investitionen vorgeschrieben (vgl. KSG 2019) betonen, dass ohne den Import von Wasserstoff und/
und ist auch in anderen EU-Ländern üblich (vgl. Len- oder synthetischen Kraft- und Brennstoffen die be-
kungskreis zur Wissenschaftsplattform Klimaschutz nötigten Mengen dieser Energieträger nicht oder nur
2020). Sie würde helfen, die Informationsgrundlage, unter sehr hohen Kosten (finanziell wie akzeptanz-
auf der Förderentscheidungen getroffen werden, zu mäßig) in Deutschland produziert werden könnten.
stärken und damit die Gefahr von Stranded Assets In Deutschland wird voraussichtlich insbesondere
reduzieren. »Überschussstrom« aus Windkraft- und Solaranlagen,
der zu sehr geringen Preisen zur Verfügung stände,
WASSERSTOFFFÖRDERUNG IM ZUKUNFTSPAKET für die Produktion genutzt werden. Ob sich Anlagen
zur Produktion von Wasserstoff in Deutschland bei
Der finanziell zweitbedeutsamste Posten im Kontext relativ geringen Laufzeiten der Elektrolyseure lang-
der Förderung klimarelevante Tatbestände findet sich fristig rechnen, hängt allerdings ebenso von den Prei-
mit der Wasserstoffförderung im Zukunftspaket. Dort sen für importierten Wasserstoff, der Kostendegres-
sind insgesamt 7 Mrd. Euro für die deutsche Wasser- sion der benötigten industriellen Anlagen und nicht
stoffstrategie vorgesehen, die durch 2 Mrd. Euro für zuletzt der Höhe der CO2-Preise ab. Entsprechend
die Förderung außenwirtschaftlicher Wasserstoff-Part- positiv würde sich auch hier die bereits diskutierte
nerschaften ergänzt werden. Die Wasserstoffstrategie Stärkung des CO2-Preissignals auswirken. Insgesamt
umfasst, unter anderem, die Errichtung von 5 GW in- ist die Kombination einer Strategie, die sowohl einen
dustrieller Produktionsanlagen bis 2030, die bis 2040 beschränkten Ausbau innerhalb Deutschlands fördert,
um weitere 5 GW ergänzt werden sollen. Ziel ist ins- als auch einen Fokus auf internationale Märkte legt,
besondere die langfristige Produktion von »grünem« zu begrüßen.
Wasserstoff, basierend auf Strom aus erneuerbaren
Energieanlagen, sowie die Umstellung von industriel- ABSENKUNG DER EEG-UMLAGE
len Prozessen (beispielsweise in der Stahlproduktion)
und Anwendungen im Mobilitätsbereich (vor allem im Die in Bezug auf ihre finanziellen Implikationen
Schwertransport- und Flugverkehr). Die außenwirt- wichtigste, explizit klimapolitisch relevante Maßnah-
schaftliche Kooperation soll Grundlagen schaffen für me des Konjunkturpakets betrifft die EEG-Umlage.
den Export deutscher Technologien und den Import In den kommenden beiden Jahren soll ein Zuschuss
von grünem Wasserstoff. aus dem Bundeshaushalt dafür sorgen, dass die
Die umfangreiche Einbeziehung der Wasser- EEG-Umlage leicht sinkt, von momentan 6,756 ct/
stoffthematik ist für die langfristige Erreichung der kWh auf 6,5 ct/kWh im Jahr 2021 und auf 6,0 ct/kWh
deutschen Klimaziele, insbesondere der Klimaneutra- im Jahr 2022.
lität, sehr positiv zu bewerten. Ohne den Einsatz von Zur Einordnung dieses Vorschlags muss zunächst
Wasserstoff werden ganze Bereiche der industriellen darauf hingewiesen werden, dass die EEG-Umlage
Produktion und des Verkehrs aus heutiger Sicht kaum ohne diese Haushaltsmittel im nächsten Jahr an-
nachhaltig zu dekarbonisieren sein. Aus rein konjunk- steigen würde. Schätzungen liegen im Bereich zwi-
turpolitischer Perspektive sind aus dieser Förderung schen 7,1 ct/kWh (vgl. Agora Energiewende 2020) und
allerdings nur sehr geringe kurz- oder mittelfristige 8,46 ct/kWh (vgl. EWI 2020). Berücksichtigt sind da-
Impulse zu erwarten. bei bereits die Einnahmen aus dem 2021 beginnen-
Die Fokussierung auf Infrastrukturen und solche den nationalen Emissionshandelssystem (nEHS), die
Technologien, bei denen entweder noch Grundlagen- 1
Aktuell liegt die Nutzung von Wasserstoff für stoffliche Anwendun-
wissen geschaffen werden muss oder Skaleneffekte gen in Deutschland bei ca. 55 TWh (vgl. BMU 2020). Der eingesetzte
Wasserstoff wird dabei überwiegend unter Nutzung fossiler Energie-
zu erwarten sind, ist auch aus ökonomischer Sicht träger hergestellt. Die bis 2040 anvisierten 10 GW an Erzeugungsan-
sinnvoll. Der Verzicht auf eine darüberhinausgehende lagen entsprechen ca. 28 TWh an Produktionskapazität für grünen
Wasserstoff (vgl. BMU 2020). Langfristig variieren die Schätzungen,
Förderung im Bereich des Pkw-Verkehrs ist aus Pers- wie hoch der Verbrauch strombasierter Energieträger in Deutschland
pektive knapper finanzieller Ressourcen und bereits sein wird, erheblich (BMU: 110 TWh bis BDI: 380 TWh, vgl. BMU 2020).
26 ifo Schnelldienst 7 / 2020 73. Jahrgang 15. Juli 2020CORONAKRISE: ANALYSE UND IFO-VORSCHLÄGE ZUR ÜBERWINDUNG DER KRISE
teilweise zu einer Senkung der EEG-Umlage verwen- zeitig soll Strom aus erneuerbaren Energien in der Zu-
det werden sollen. Ohne diese Entlastung würde die kunft eine immer wichtigere Rolle spielen und fossile
EEG-Umlage Schätzungen zufolge um ca. 1,5 ct/kWh Energieträger ersetzen, z.B. durch einen Ausbau der
höher ausfallen. Elektromobilität. Eine deutliche und vor allem dauer-
Dieser prognostizierte Anstieg der EEG-Umlage ist hafte Senkung des Endverbraucherpreises für Strom,
zu einem großen Teil durch die Coronakrise bedingt, beispielsweise durch eine nachhaltige Reduktion der
infolge derer sowohl der Stromverbrauch wie auch EEG-Umlage, würde den Anreiz, in strombasierte Tech-
der durchschnittliche Börsenstrompreis im Jahr 2020 nologien zu investieren, erhöhen, und dadurch eine
voraussichtlich stark zurückgehen werden.2 Dadurch solche »Sektorkopplung« beschleunigen und CO2-Emis-
sinken die Einnahmen aus der EEG-Umlage, während sionen reduzieren.
die Ausgaben zur Finanzierung der Differenz zwischen Das Konjunkturpaket gibt keine Informationen
dem tatsächlichen Strompreis und der durch das EEG darüber, ob und wie der Zuschuss aus Haushalts-
garantierten Vergütung für Anlagenbetreiber steigen. mitteln nach 2022 weitergeführt wird. Mittelfristig
Die Folge ist ein Fehlbetrag auf dem EEG-Konto, der werden aber der CO2-Preis (von 25 Euro/tCO2 2021
im kommenden Jahr durch einen Anstieg der EEG-Um- bis 55 Euro/tCO2 2025) und damit die Einnahmen aus
lage ausgeglichen werden muss. Der Vorschlag der dem nEHS kontinuierlich steigen, wodurch auch ohne
Bundesregierung impliziert daher eine tatsächliche Zuschuss mehr Mittel für eine dauerhafte Senkung
Senkung der EEG-Umlage im Jahr 2021 von bis zu der EEG-Umlage vorhanden sein werden. Allerdings
2 ct/kWh. Ausgehend von dem für 2020 geschätzten ist noch unklar, wie sich der CO2-Preis und damit
durchschnittlichen Strompreis für Haushalte (vgl. die EEG-Umlageentlastungen nach 2025 entwickeln.
BDEW 2020) entspricht dies einer Reduktion von un- Steigt der Preis bis 2030 weiter kontinuierlich an,
gefähr 6%. Dafür wird ein Finanzbedarf von 11 Mrd. könnte der gesamte Finanzierungsbedarfs des EEG
Euro veranschlagt. durch das Aufkommen aus dem nEHS gedeckt werden
Trotzdem wird der Endverbraucherpreis für Strom und die EEG-Umlage somit abgeschafft werden (vgl.
in den kommenden beiden Jahren kaum spürbar sin- Matthes 2020). Es wäre wünschenswert gewesen, dass
ken (vgl. EWI 2020). Im Vergleich zum heutigen Niveau das Konjunkturpaket hier nicht nur eine zeitlich be-
der EEG-Umlage beträgt der Rückgang gerade einmal grenzte Senkung der EEG-Umlage vornimmt, sondern
0,25 ct/kWh im Jahr 2021 und 0,75 ct/kWh im Jahr einen längerfristigen Ausblick auf deren geplante Ent-
2022. Der Corona-bedingte Anstieg der EEG-Umlage wicklung gibt, auch um die Planungssicherheit von
konterkariert dabei komplett die Teilfinanzierung der Unternehmen und Haushalten bei Investitions- und
Umlage aus dem nEHS und damit die intendierte Ent- Kaufentscheidungen – beispielsweise eines E-Autos
lastung der Haushalte und Unternehmen. – zu erhöhen.
Es erscheint unwahrscheinlich, dass eine Ent-
lastung der Verbraucher in dieser Größenordnung Verteilungswirkungen der Absenkung der
zu einer Stärkung der Nachfrage und damit einem EEG-Umlage
konjunkturellen Impuls führt – ein weiterer negativer
Effekt auf die Nachfrage aufgrund eines Anstiegs der Abbildung 1 zeigt, wie sich der Anstieg der EEG-
EEG-Umlage wird allerdings auch verhindert. In dem Umlage ohne den Bundeszuschuss auf die verfüg-
Maße, in dem es zu Strompreissenkungen kommen baren Einkommen der Haushalte auswirken würde,
sollte, wird dies nur sehr eingeschränkt zu einer er- sowohl in absoluten Beträgen, wie auch relativ zum
höhten Nachfrage nach Strom führen, da diese re- verfügbaren Nettoeinkommen.4 In die Berechnung
lativ preisunelastisch ist. Eingesparte Mittel können dieser Zahlen fließen nicht nur die höheren Aus-
entsprechend in andere Verwendungen fließen und gaben der Haushalte für Strom ein, sondern auch
so in beschränktem Umfang zur konjunkturellen Be- in Höhe von ca. 200 Euro/tCO2 erhoben. Benzin und Diesel liegen
lebung beitragen. diese dagegen im Bereich 50–70 Euro/tCO2, Erdgas und Heizöl bei
ca. 25 Euro/tCO2. Nimmt die CO2-Intensität der Stromproduktion in
Deutschland durch den verstärkten Einsatz erneuerbarer Energien
Klimapolitische Sinnhaftigkeit der Absenkung der weiter ab, könnte dieser implizite CO2-Preis sogar noch höher ausfal-
len, je nachdem wie sich die EEG-Umlage entwickelt.
EEG-Umlage 4
Für die zugrunde liegenden Berechnungen wurden Input-Output-
Tabellen aus der »World Input-Output Database« (WIOD; vgl. Timmer
et al. 2015) mit aggregierten Daten aus der deutschen Einkommens-
Im Hinblick auf die Klimawirkung ist entscheidend, wie und Verbrauchsstichprobe kombiniert (EVS; vgl. https://www.desta-
sich der Strompreis und damit die EEG-Umlage mit- tis.de/DE/Themen/Gesellschaft-Umwelt/Einkommen-Konsum-Le-
bensbedingungen/Einkommen-Einnahmen-Ausgaben/Methoden/
tel- bis langfristig entwickeln, also über 2022 hinaus. einkommens-verbrauchsstichprobe.html). WIOD enthält Informatio-
Gemessen am CO2-Gehalt wird Strom in Deutschland nen über den Energieverbrauch und die CO2-Emissionen, aufgeglie-
dert nach Ländern, Wirtschaftssektoren und Energieträgern, was
aktuell sehr viel stärker mit Steuern, Abgaben und eine Analyse der hier betrachteten Szenarien (Änderung des Strom-
Umlagen belastet als andere Energieträger.3 Gleich- preises, Einführung eines CO2-Preises) erlaubt. Wie üblich im Kontext
von Input-Output-Modellen (vgl. z.B. Grainger und Kolstad 2010)
2
Eine weitere Ursache ist die Entwicklung des Marktpreises für Erd- wird angenommen, dass Unternehmen zusätzliche Produktionskos-
gas, der bereits seit November 2019 stark gefallen ist (vgl. Agora ten in Form von höheren Güterpreisen an ihre Unternehmens- und
Energiewende 2020). Endkunden weitergeben und dass Preissteigerungen keinen Einfluss
3
Je nach Berechnung werden auf den Endverbrauch von Strom auf die nachgefragten Mengen haben. Die Ergebnisse sollten daher
klimaschutz- und umweltbezogene Steuern, Abgaben und Umlagen als kurzfristige Effekte interpretiert werden.
ifo Schnelldienst 7/ 2020 73. Jahrgang 15. Juli 2020 27CORONAKRISE: ANALYSE UND IFO-VORSCHLÄGE ZUR ÜBERWINDUNG DER KRISE
Abb. 1 BELASTUNGEN DURCH NATIONALEN CO2-PREIS
Änderung der Belastung der Haushalte aus einem Anstieg der EEG-Umlage ohne
Bundeszuschuss Hinsichtlich der zusätzlichen Belastungen und
Euro
Verteilungswirkungen klimapolitischer Maßnahmen
%
Insgesamt Relativ zum verfügbaren ab dem Jahr 2021 muss zudem die Einführung des
250 0,4
Ausgaben für Strom Einkommen
nationalen CO2-Preises in den Sektoren Verkehr und
200
0,3 Gebäude im Rahmen des nEHS berücksichtigt werden.
150 Da, bedingt durch die Coronakrise, aber auch durch
0,2
100 von der Pandemie unabhängige Marktentwicklungen,
0,1 der Preis von Erdöl und Erdgas in den letzten Monaten
50
deutlich gefallen ist,5 wird sich die Einführung des
0 0,0 CO2-Preises – im Vergleich zu Vor-Corona-Zeiten – ver-
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Einkommensdezile
mutlich nicht stark im absoluten Preisniveau bemerk-
Quelle: Berechnungen der Autoren. © ifo Institut bar machen. Eine zusätzliche Belastung im Vergleich
zur Situation ohne nEHS stellt er aber nichtsdesto-
trotz dar.
die indirekten Effekte eines höheren Strompreises: Allerdings sollte dies nicht als Anlass genommen
Die Produktionskosten der Unternehmen steigen werden, die Einführung des nEHS zu verschieben: da-
und werden in Form von höheren Güterpreisen an mit würde nicht nur die Schaffung eines wichtigen
die Verbraucher weitergegeben. Wie der linke Teil Anreizes für klimafreundliches Verhalten weiter ver-
der Grafik zeigt, macht dieser indirekte Effekt einen zögert (siehe auch unsere Ausführungen zu den kli-
erheblichen Teil der Gesamtbelastung aus, zumin- mapolitischen Rahmenbedingungen), die fehlenden
dest für höhere Einkommensgruppen. Insgesamt Einnahmen aus der CO2-Bepreisung würden auch die
würde die zusätzliche Belastung zwischen knapp Absenkung der EEG-Umlage reduzieren.
50 Euro im Jahr im ersten Einkommensdezil und Das dem nEHS zugrunde liegende »Brennstoff
über 200 Euro für die einkommensstärkste Gruppe emissionshandelsgesetz« sah zunächst einen Ein-
liegen. stiegspreis pro Tonne CO2 von 10 Euro vor. Im Dezem-
Der rechte Teil von Abbildung 1 zeigt, dass eine ber 2019 haben sich Bund und Länder dann auf eine
höhere EEG-Umlage einkommensschwächere Haus- Erhöhung des anfänglichen CO2-Preises auf 25 Euro/
halte im Verhältnis zum verfügbaren Einkommen tCO2 geeinigt. Dieser soll auf den Verbrauch von fos-
stärker belasten würde. Dies ist in Einklang mit silen Energieträgern erhoben werden, die nicht vom
Untersuchungen in anderen Ländern (vgl. Pizer europäischen Emissionshandelssystem (EU ETS) er-
und Sexton 2019): Ein höherer Strompreis als Folge fasst werden, vor allem Benzin, Diesel, Erdgas und
einer Steuer- oder Abgabenerhöhung wirkt regres- Heizöl. Ein Teil der Einnahmen, die durch die CO2-Be-
siv. Aus Verteilungsgesichtspunkten ist die Senkung preisung generiert werden (und sämtliche Einnahmen,
der EEG-Umlage im Rahmen des Konjunkturpakets die durch diese Erhöhung des CO2-Preises zusätzlich
daher sinnvoll, wenn eine überproportionale Belas- anfallen), wird für die bereits angesprochene Sen-
tung von einkommensschwächeren Haushalten ver- kung der EEG-Umlage verwendet, um die Verbrau-
mieden werden soll. Zudem werden zusätzliche Be- cher für höhere Brenn- und Kraftstoffpreise zu kom-
lastungen für alle Einkommensgruppen in einer Phase pensieren.
abgewendet, in der die wirtschaftlichen Folgen der Wie bereits gezeigt, würde eine spürbare Ent-
Coronakrise aller Voraussicht nach noch spürbar sein lastung der Energieverbraucher allerdings eine
werden. deutlich stärkere Reduktion der EEG-Umlage erfor-
dern, als in der Summe aus Klimaschutzprogramm
und Konjunkturpaket resultiert. Dies wurde bereits
Abb. 2
von verschiedenen Seiten vorgeschlagen, beispiels-
Änderung der Belastung der Haushalte durch die Einführung eines CO2 -Preises von
25 Euro/tCO2 im Rahmen des nEHSᵃ weise in Form einer Senkung auf mindestens 5 ct/
nEHS kWh (vgl. Enplify 2020), was mit einer zusätzlichen
nEHS mit EEG-Umlagensenkung Entlastung von 1,5 ct/kWh einherginge, oder so-
Euro %
300 0,4 gar durch eine Senkung um insgesamt 5 ct/kWh
(vgl. Agora 2020). Eine solch umfassendere Senkung
0,3
200 der Umlage würde auch eine entsprechend stärkere
0,2
0,1
100 5
Nachdem der Erdgaspreis bereits Ende 2019 stark zurückgegan-
0 gen ist, ist auch der Rohölpreis in den ersten Wochen der Corona-
krise im März und April deutlich gefallen. Infolgedessen sind auch die
0 -0,1 Verbraucherpreise, beispielsweise für Diesel und Benzin, gesunken.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Es ist davon auszugehen, dass die Energiepreise in den kommenden
Einkommensdezile Monaten und Jahren in erheblichem Maße davon abhängen werden,
ᵃ Ohne und mit einer zusätzlichen Senkung der EEG-Umlage um 1,5 ct/kWh. wie schnell die Coronakrise überwunden werden kann und sich eine
Quelle: Berechnungen der Autoren. © ifo Institut wirtschaftliche Erholung einstellt.
28 ifo Schnelldienst 7 / 2020 73. Jahrgang 15. Juli 2020CORONAKRISE: ANALYSE UND IFO-VORSCHLÄGE ZUR ÜBERWINDUNG DER KRISE
Lenkungswirkung hinsichtlich des Umstiegs auf strom- LITERATUR
basierte Technologien implizieren. ACEA – European Automobile Manufacturers’ Association (2020), »Letter
Abbildung 2 illustriert, wie ein solcher Vorschlag to the President of the European Commission«, verfügbar unter:
https://www.acea.be/uploads/news_documents/COVID19_auto_sector_
die aus dem nEHS entstehenden Belastungen der letter_Von_der_Leyen.pdf, aufgerufen am 1. Juli 2020.
Haushalte 2021 abmildern würde. Dabei wird die Agora Energiewende (2020), »Zwischen Rekordhoch und Abschaffung:
Verteilungswirkung eines CO2-Preises in Höhe von Die EEG-Umlage 2021 in Zeiten der Corona-Krise«, verfügbar unter:
https://www.agora-energiewende.de/fileadmin2/Projekte/2020/
25 Euro/tCO2 auf Brenn- und Kraftstoffe bei einer De- 2020-05_Doppelter-Booster/A-EW_181_Kurzanalyse_Corona_EEG_
ckelung der EEG-Umlage auf 6,5 ct/kWh verglichen Umlage_WEB.pdf, aufgerufen am 1. Juli 2020.
mit einem Szenario, in dem die EEG-Umlage auf 5 ct/ Ausfelder et al. (2017), »Sektorkopplung« − Untersuchungen und Über-
legungen zur Entwicklung eines integrierten Energiesystems«, Schriften-
kWh gesenkt wird. reihe Energiesysteme der Zukunft, München.
Ohne eine weitere Entlastung führt das nEHS BDEW – Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e. V. (2020),
im Jahr 2021 zu zusätzlichen Ausgaben zwischen »BDEW-Strompreisanalyse Januar 2020«, verfügbar unter:
https://www.bdew.de/media/documents/20200107_BDEW-
40 Euro im Jahr für die unterste Einkommensgruppe Strompreisanalyse_Januar_2020.pdf, aufgerufen am 1. Juli 2020.
und 265 Euro für das oberste Dezil.6 Im Gegensatz BMF – Bundesministerium der Finanzen (2020), »Corona-Folgen be-
zu Strom wirkt eine Abgabe auf Brenn- und Kraft- kämpfen, Wohlstand sichern, Zukunftsfähigkeit stärken. Ergebnis Koa-
litionsausschuss 3.Juni 2020«, verfügbar unter: https://www.bundesfi-
stoffe nicht durchgehend regressiv, sondern belastet nanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Schlaglichter/
mittlere Einkommensgruppen proportional stärker Konjunkturpaket/2020-06-03-eckpunktepapier.pdf?__blob=
publicationFile&v=8, aufgerufen am 1. Juli 2020.
(vgl. Pizer und Sexton 2019). Wird zusätzlich noch
BMU – Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare
die EEG-Umlage auf 5 ct/kWh gedeckelt, sinkt die Sicherheit (2020), »Nationale Wasserstoffstrategie«, verfügbar unter:
absolute Belastung für alle Einkommensgruppen https://www.bmu.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/
Energieeffizienz/nationale_wasserstoffstrategie_bf.pdf, aufgerufen am
um mehr als die Hälfte. Besonders die Haushalte an 1. Juli 2020.
beiden Enden der Einkommensverteilung würden Enplify (2020), »Die Entwicklung der EEG-Umlage 2021–2023 im Kontext
von einer solchen Maßnahme profitieren: Für die von nEHS-Einführung und Corona-Krise«, verfügbar unter https://www.
enplify.de/entwicklung-eeg-umlage-2021-bis-2023-im-kontext-von-
einkommensstärksten 10 Prozent verringert sich die nehs-einfuhrung-und-corona-krise, aufgerufen am 1. Juli 2020.
zusätzliche Belastung um zwei Drittel, für die einkom- EWI – Energiewirtschaftliches Institut an der Universität zu Köln (2020),
mensschwächsten Haushalte würde sie sogar unter »Einfluss der Covid-19 Pandemie auf den Großhandelsstrompreis und
die EEG-Umlage«, verfügbar unter https://www.ewi.uni-koeln.de/cms/
null sinken. wp-content/uploads/2020/05/20200604_EWI_COVID-19_final_
Konjunkturprogramm.pdf, aufgerufen am 1. Juli 2020.
FAZIT: KONJUNKTURPAKET MIT LICHT UND Gerbert et al. (2018), »Klimapfade für Deutschland«, verfügbar unter:
https://bdi.eu/publikation/news/klimapfade-fuer-deutschland, aufgeru-
SCHATTEN fen am 1. Juli 2020.
Grainger, C. A. und C. D. Kolstad (2010), »Who Pays a Price on Carbon?«,
Aus klimapolitischer Perspektive weist das Konjunk- Environmental and Resource Economics 46, 359–376.
turpaket sowohl Licht wie auch Schatten auf. Positiv KSG – Bundesklimaschutzgesetz (2019), »Bundes-Klimaschutzgesetz«,
verfügbar unter: http://www.gesetze-im-internet.de/ksg/KSG.pdf, aufge-
zu sehen ist, dass zukünftigen Herausforderungen, rufen am 1. Juli 2020.
die sich aus einer zunehmenden Dekarbonisierung Lenkungskreis zur Wissenschaftsplattform Klimaschutz (2020), Klima-
ergeben und die sowohl eine verstärkte Sektorkopp- politische Anforderungen an die Konjunkturpolitik in der Coronakrise,
verfügbar unter: https://media.pt-dlr.de/wpks_ot/WPKS-Corona-
lung als auch neue Technologien erfordern, Rech-
Konjunktur.pdf, aufgerufen am 9. Juli 2020.
nung getragen wurde, beispielsweise durch die Be-
Leisinger, C. und F. Rösel (2020), »Kaum mehr als ein Strohfeuer –
reitstellung von Mitteln für die seit langem erwartete Evaluationsstudien zu Abwrackprämien im Überblick«, ifo Dresden be-
Wasserstoffstrategie. Negativ ist, dass dieser Ansatz richtet 27(3), 25–27.
auf einer sektor- und technologiespezifischen Ebene Löschel, A. und K. Pittel (2020), »Der EU Green Deal und deutsche An-
strengungen zum Klimaschutz in der Coronakrise«, ifo Schnelldienst
verharrt und einer Anpassung der allgemeinen Rah- 78(6), 6–9.
menbedingungen für eine aus ökonomischer Sicht Matthes, F. (2020), »Auswirkung des zusätzlichen BEHG-Aufkommens auf
effiziente Reduktion der Emissionen wenig Aufmerk- die Stromkosten (EEG-Umlage etc.)«, mimeo.
samkeit gewidmet wurde. Ohne die mit einer solchen Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina, acatech und Union
der deutschen Akademien der Wissenschaften (2020), Energiewende
Rahmensetzung geschaffenen Erwartungen über zu- 2030: Europas Weg zur Klimaneutralität, verfügbar unter:
künftige Marktbedingungen besteht aber die Gefahr, https://www.leopoldina.org/uploads/tx_leopublication/2020_Energie-
wende_2030_Final.pdf, aufgerufen am 1. Juli 2020.
dass sich heutige grüne Stimuli langfristig als wenig
Pizer, W. A. und S. Sexton (2019), »The Distributional Impacts of Energy
wirksam erweisen. Dass ein Anstieg der EEG-Umlage Taxes«, Review of Environmental Economics and Policy 13(1), 104–123.
durch den Einsatz von Haushaltsmitteln vermieden Stiftung 2 Grad (2020), »Making the economy more resilient with a
wird, ist unter Verteilungs- und Entlastungsaspek- climate stimulus programme – Companies send strong signal to Pe-
tersberg Climate Dialogue«, verfügbar unter: https://www.stiftung2grad.
ten sinnvoll; es sollte aber klar kommuniziert wer- de/en/making-the-economy-more-resilient-with-a-climate-stimulus-
den, ob und in welchem Umfang eine permanente programme-companies-send-strong-signal-to-petersberg-climate-dialo-
gue-5474, aufgerufen am 1. Juli 2020.
Senkung der EEG-Umlage über das Jahr 2022 hinaus
Timmer, M. P., E. Dietzenbacher, B. Los, R. Stehrer und G. J. de Vries
angestrebt wird. (2015), »An Illustrated User Guide to the World Input–Output Database:
the Case of Global Automotive Production«, Review of International Eco-
nomics 23, 575–605.
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In den darauffolgenden Jahren könnten diese Beträge noch höher
ausfallen, da der CO2-Preis weiter ansteigen wird. Mitentscheidend
wird hier sein, wie sich die EEG-Umlage entwickelt.
ifo Schnelldienst 7/ 2020 73. Jahrgang 15. Juli 2020 29Sie können auch lesen
