Anforderungen des Unionsrechts an ein deutsches Klimaschutzgesetz und dessen prozedurale Einbindung in den EU-Governance-Mechanismus
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Anforderungen des Unionsrechts an ein deutsches Klimaschutzgesetz und dessen prozedurale Einbindung in den EU-Governance- Mechanismus Prof. Dr. Sabine Schlacke Geschäftsführende Direktorin des Instituts für Umwelt- und Planungsrecht 5. Bucerius Energy Law Day, 7. November 2019 Auf dem steinigen Weg zu einer Klimaschutzgesetzgebung – Herausforderungen und Konzepte im internationalen Vergleich
Das „Winterpaket zur Errichtung der Europäischen Energieunion“ 2015: 2016: 5 Dimensionen der Energieunion Das Winterpaket Prof. Dr. Sabine Schlacke 2
Ziele der EU-Klima- und Energiepolitik 2021 bis 2030
- Anteil erneuerbarer Energien von mind. 32 %
- Steigerung der Energieeffizienz um mind. 32,5 %
- Treibhausgasreduktion gegenüber 1990: 40 %
- Stromverbundgrad von 15 %
Prof. Dr. Sabine Schlacke 3Die EU Drei-Säulen-Strategie
im Bereich der Treibhausgas- Treibhausgasreduktion
Emissionen bis 2030 40 % Reduktion ggü 1990
NON-ETS:
Gebäude, Verkehr, z.T. Landnutzung und
Energiesektor, Industrie
Industrie, Landwirtschaft, Forstwirtschaft
Europ. Luftverkehr
Abfallwirtschaft (LULUCF)
KlimaschutzVO (EU) 2018/842 +
Emissionshandels-RL versch. Regelungsansätze: EE- LULUCF-VO (EU) 2018/841 +
2003/87/EG, RL, Energieeffizienz-RL, CO2- versch. Regelungsansätze: z.B.
Luftemissionshandels-RL Flottengrenzwerte, etc. GAP
43 % Reduktion 30 % Reduktion
No-Debit-Regel
gegenüber 2005 gegenüber 2005
Prof. Dr. Sabine Schlacke 4n
Ziele der Verordnung (EU) 2018/1999 über das Governance-System für die
Energieunion und für den Klimaschutz
- Umbrella-VO
- Erreichung der Klimaschutzziele PA
- 5 Dimensionen der Klima- und
Energieunion
- Anteil erneuerbarer Energien von
mind. 32 %
- Steigerung der Energieeffizienz um
mind. 32,5 %
Prof. Dr. Sabine Schlacke 5Steuerungsinstrumente zur Erreichung dieser Ziele
Pflichten der Mitgliedstaaten:
- Entwicklung von Langfriststrategien (2021-2050) >>> unverbindlich
• Deutschland: (bislang) Klimaschutzplan 2050 (2016 erstellt)
- Erstellung integrierter nationaler Energie- und Klimapläne (INEK/NECP, 2021-2030)
- Deutschland: (bislang) Klimaschutzplan 2050 (2016 erstellt)
+ Fortschrittsberichterstattung
Status quo
Ggf. iNEK-
1. iNEK- Finaler iNEK Fortschritts- Fortschritts- 2. iNEK-
Aktualisierung
Entwurf 2018 2019 bericht 2023 bericht 2025 Entwurf 2028
2024
Prof. Dr. Sabine Schlacke 6Quelle: EU-Kommission, Eva Gerhards, PPT-Folie, abrufbar unter: https://www.diw.de/documents/dokumentenarchiv/17/diw_01.c.580039.de/gerhards_bsec_05032018.pdf. 7
Steuerungsinstrumente: Zwischenfazit
Zwischenfazit:
=> Governance-VO enthält mittel- und langfristige Berichts- und Planaufstellungspflichten
Governance-VO enthält keine inhaltlichen Vorgaben wie etwa Zielsetzungen (Ambitionsniveaus)
für die Mitgliedstaaten, um die Erreichung der EU-Ziele sicherzustellen
Klimaschutzziele der EU müssen durch freiwillige Beiträge der Mitgliedstaaten erreicht werden!
Frage:
Existiert ein Mechanismus, um die Mitgliedstaaten bei zu geringen Ambitionsniveaus oder
Nichterreichung der selbst gesteckten Ziele in die richtige Richtung „zu schubsen“ oder gar zu
sanktionieren?
Prof. Dr. Sabine Schlacke 8Lückenschließungsmechanismus bei nicht ausreichendem
Ambitionsniveau in INEK-Plänen
unverbindliche Formel
+
ERNEUERBARE ENERGIEN
unverbindliche Kommissionsempfehlungen
ggü MSt („gebührend Rechnung tragen“)
Ambitionsniveau
INEK-Pläne
schwammige Kriterien
+
ENERGIEEFFIZIENZ
unverbindliche Kommissionsempfehlungen
ggü MSt („kann“)
Wenn Lücke besteht, schlägt Kommission Maßnahmen vor und übt ihre Befugnisse auf
Unionsebene aus, um Lücke zu schließen.
9
Prof. Dr. Sabine SchlackeLückenschließungsmechanismus bei unzureichendem Fortschritt
der mitgliedst. Ziele: erneuerbare Energien
MSt , die einen RW
EU-Zielpfad orientiert an unterschritten haben, müssen
EU-Zielpfad wird nicht zusätzliche Maßnahmen
3 Referenzwerten: eingehalten treffen, um nationale Lücke zu
Beginn: 2020: 20 % schließen
Fortschritte
2022: 18 %; 2025: 43 %;
der MSt. Referenzwerte der Union Empfehlungen; verpflichtende
2027: 65 %; werden nicht Ergreifung nationaler Maßnahmen für
eingehalten, weil Lückenschließung zur Erreichung des
Ende: 2030: mind. 32 % nationalen Referenzwertes
Mitgliedstaaten
abweichen → Vertragsverletzungsverfahren (+)
Zusätzlich: KOM kann Maßnahmen vorschlagen/Befugnisse ausüben, um Lücke zum
Unionsziel zu schließen, wenn nationale Zusatzmaßnahmen nicht ausreichen.
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Prof. Dr. Sabine SchlackeZielpfade für den Ausbau erneuerbarer Energien
Zielpfade der Mitgliedstaaten Zielpfad der Europäischen Union:
mindestens 32 % EE am
Bruttoendenergieverbrauch
bis 2030
+
+
+
28x
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Prof. Dr. Sabine SchlackeLückenschließungsmechanismus bei unzureichendem Fortschritt
der mitgliedst. Ziele: erneuerbare Energien
MSt , die einen RW
EU-Zielpfad orientiert an unterschritten haben, müssen
EU-Zielpfad wird nicht zusätzliche Maßnahmen
3 Referenzwerten: eingehalten treffen, um nationale Lücke zu
Beginn: 2020: 20 % schließen
Fortschritte
2022: 18 %; 2025: 43 %;
der MSt. Referenzwerte der Union Empfehlungen; verpflichtende
2027: 65 %; werden nicht Ergreifung nationaler Maßnahmen für
eingehalten, weil Lückenschließung zur Erreichung des
Ende: 2030: mind. 32 % nationalen Referenzwertes
Mitgliedstaaten
abweichen → Vertragsverletzungsverfahren (+)
Zusätzlich: KOM kann Maßnahmen vorschlagen/Befugnisse ausüben, um Lücke zum
Unionsziel zu schließen, wenn nationale Zusatzmaßnahmen nicht ausreichen.
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Prof. Dr. Sabine SchlackeFazit: Steuerung durch die Governance-Verordnung
- Empfehlungen der KOM ggü Mitgliedstaaten: unverbindlich (MSt müssen Empfehlungen „gebührend
Rechnung“ tragen)
- gerichtlich durchsetzbar sind Verstöße gg. Pflichten wie Nichtvorlage eines INEK-Plans
nicht durchsetzbar sind Empfehlungen der KOM; ggf. Ausn.: Nichterreichung eines mst. Referenzwerts
Steuerung KOM ggü MSt ist schwach!
Kompensation durch politischen oder öffentlichen Druck? (Publikation der Fortschrittberichte)
Lückenschließung durch Rechtsetzung der KOM kann diese schwache Steuerung nicht kompensieren!
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Prof. Dr. Sabine SchlackeHandlungsoptionen:
Studie
Leopoldina/Acatech/Akade-
mienunion
1 2 3 4
Governance-VO Finanzielle Anreize Nichtbefolgung der
setzen: Governance-VO durch
effektiv Governance-VO
Allianzen flankieren
implementieren finanzieren sanktionieren
- verbindl. INEK-Plan - z.B. ESI-Fonds - Verbandsklagen - eur. CO2-Preis-Allianz
- klare Ressortverantwortlkt. - bei Nichtbefolgung - int. Kohleausstiegs-
- Öffentlichkeitsbet. regeln von Empfehlung keine allianz
- Verknüpfung mit KSG Strukturförderung
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Prof. Dr. Sabine SchlackeAuf dem Weg zur Europäischen Energieunion
Umsetzung in Deutschland – Status quo
31.12.2018:
- Veröffentlichung des deutschen NECP-Entwurfs am 04.01.2019; Fertigstellung bis 31.12.2019
- Online-Öffentlichkeitsbeteiligung durch BMWI durchgeführt bis Anfang 08/2019 (82
Stellungnahmen)
• Zielpfad Erneuerbare Energien:
• Zielpfad Energieeffizienz: wird i.R.d. Energieeffizienzstrategie 2019 erarbeitet
• Ecologic and Climact (European Climate Foundation): Deutschland auf Platz 26 von 28 MSt.
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Prof. Dr. Sabine SchlackeKSG-Entwurf
Umsetzung durch KSG-Entwurf (BT-Drs. 19/14337)?
Ausgangslage Gesetzesbegründung:
Die Bundesrepublik wird ihre Klimaschutzziele für 2020 deutlich verfehlen:
• Effort Sharing Decision 406/2009/EG + Europäische Klimaschutzverordnung: Ziele für NON-ETS-
Sektoren (Verkehr, Gebäude, teile der Industrie, Landwirtschaft, Abfallwirtschaft) bis 2020: 14 % bis
2020 und 38 % bis 2030 (ggü 2005)
• bis 2017: Emissionsreduzierung von nur 3 % gegenüber 2005
>>> Ein Nichteinhalten der europarechtlich verbindlichen Ziele führt zu Zahlungsverpflichtungen!
• Ergo: verstärkte Klimaschutzanstrengungen notwendig!
Prof. Dr. Sabine Schlacke 16Zielsetzungen des § 1 KSG-E
• 2/1,5 Grad-Klimaschutzziel des PÜ einhalten
• Langfristziel PÜ einzuhalten (Treibhausgasneutralität bis 2050)
• Europäische Zielvorgaben einhalten
• Einhaltung der nationalen Klimaschutzziele
- § 3 KSG-E: schrittweise Minderung der Treibhausgasemissionen bis 2030
von mind. 55 % ggü 1990, kann auch staatenübergreifend erreicht werden, vgl. § 7 KSG-E: Ankauf
von Emissionszuweisungen)
- Festlegung jährlicher Minderungsziele durch Vorgabe von Jahresemissionsmengen (=Budgets) für
Energiewirtschaft, Industrie, Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft, Abfallwirtschaft und Sonstiges (Anl. 1)
- Bei Nichterfüllung in einem Sektor: Verlagerung auf spätere Jahre, Ressortprinzip bleibt
Ergo: Umbrella-Funktion ! (ähnlich EU-Governance-VO)
Prof. Dr. Sabine Schlacke 17KSG-E: Instrumente zur Einhaltung der Emissionsbudgets
• Klimaschutzplan § 2 Nr. 7 KSG-E/§ 9 I KSG-E:
= deutsche Langfriststrategie i.S.d. Art. 15 EU-Gov-VO und Art. 4 PÜ CO2-
Preis
• § 9 KSG-E: Klimaschutzprogramm
• Beschluss nach jeder Fortschreibung des Klimaschutzplans (§ 9 I KSG-E) Regu- Förde-
lation rungen
• Aktualisierung im Falle von Zielverfehlungen
INEK-Pläne werden nicht erwähnt/kein Instrument des KSG-E!
Entlas-
• § 10 KSG-E: Berichterstattung tungen
• Jährlicher Klimaschutzbericht („Einbettung“ in Fortschrittsberichterstattung der Governance-VO)
• Klimaschutzprojektionsbericht (Projektionen von Treibhausgasen) gem. Art. 18 Governance-VO
• Klimaschutzprojektionsbericht ist maßgeblich für die integrierten nat. Fortschrittsberichte gem. Art. 17
Governance-VO –BMWI benötigt Zustimmung („Einvernehmen“) des BMU
Prof. Dr. Sabine Schlacke 18Fazit • Keine Erwähnung oder Integration der INEK-Pläne in KSG-E: Klimaschutzplan: BMU; Klimaschutzprogramm: BReg, INEK-Plan: BMWI • Selbst Fortschrittberichterstattung ist aufgeteilt: BMU: jährliche Klimaberichte, BReg: Klimaschutz- Projektionsbericht, BMWI: INEK-Fortschrittsbericht Festhalten am Ressortprinzip zerstört Leitgedanke der Governance-VO: Integration von Klima- und Energiepolitik Verschiedene Beteiligungsverfahren: BMWI: Online-Befragung (hausintern), BMU: Aktionsbündnis Klimaschutz für Klimaschutzplan/Lenkungskreis der Plattform Klimaschutz (weiteres Sachverständigengremium) Kontrolle? • kein Rechtsschutz! – s. § 4 I 5 KSG-E: „Subjektive Recht und klagbare Rechtspositionen werden durch oder auf Grund dieses Gesetzes nicht begründet.“ • INEK-Plan und Klimaschutzplan sind nicht SUP-pflichtig. • Klimaschutzprogramm: fakultative SUP, wenn Rahmen für UVP-pflichtiges Vorhaben (Art. 2 des Gesetzentwurfs) Prof. Dr. Sabine Schlacke 19
Handlungsoptionen:
Studie
Leopoldina/Acatech/Akade-
mienunion
1 2 3 4
Governance-VO Finanzielle Anreize Nichtbefolgung der
setzen: Governance-VO durch
effektiv Governance-VO
Allianzen flankieren
implementieren finanzieren sanktionieren
- verbindlicher INEK-Plan + Rechtsschutz (-)
- klare Ressortverantwortlichkeit (-)
- Öffentlichkeitsbeteiligung regeln (-)
- Verknüpfung mit KSG (-)
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Prof. Dr. Sabine SchlackeDezember 2018 – Stellungnahme des Akademienprojekts „Energiesysteme der Zukunft“ (ESYS)
Governance für die Europäische Energieunion -
Gestaltungsoptionen für die Steuerung der EU-Klima- und
Energiepolitik bis 2030
Kostenlos abrufbar unter:
energiesysteme-zukunft.de/publikationen/stellungnahme-energieunion/
• Schlacke/Lammers, Das Governance-System der Europäischen Energieunion, EurUP 2018, S. 424 ff.
• Lammers/Römling, Das Governance-System der Europäischen Energieunion – Anforderungen an
Beteiligungs- und Überprüfungsrechte, ZUR 6/2019, i.E.
Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina
acatech – Deutsche Akademie der Technikwissenschaften
Union der deutschen Akademien der WissenschaftenVielen Dank für die Aufmerksamkeit! Prof. Dr. Sabine Schlacke sabine.schlacke@uni-muenster.de
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