Botschaft über den Beitrag der Schweiz zugunsten von Kroatien zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der erweiterten ...
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14.050
Botschaft
über den Beitrag der Schweiz zugunsten von Kroatien
zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen
Ungleichheiten in der erweiterten Europäischen Union
vom 28. Mai 2014
Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident
Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident
Sehr geehrte Damen und Herren
Wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft, mit dem Antrag auf Zustimmung, den
Entwurf zum Bundesbeschluss über den Beitrag der Schweiz zugunsten von Kroa-
tien zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der erwei-
terten Europäischen Union.
Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr
Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch-
achtung.
28. Mai 2014 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates
Der Bundespräsident: Didier Burkhalter
Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova
2013-1403 4161
Übersicht Mit der vorliegenden Botschaft wird ein Bundesbeschluss über 45 Millionen Franken als Beitrag der Schweiz zugunsten von Kroatien unterbreitet. Die damit gesprochenen Mittel sollen zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten innerhalb der erweiterten Europäischen Union dienen. Die erfolgreiche Eingliederung Kroatiens in die EU nach dem Beitritt am 1. Juli 2013 liegt auch im Interesse der Schweiz. Ausgangslage Am 1. Juli 2013 hat die EU Kroatien als neues Mitgliedsland aufgenommen. Der Beitrittsprozess dieses Staates erfolgte weitgehend unter denselben Bedingungen wie bei den zwölf neuen Mitgliedstaaten (EU-12), die 2004 und 2007 in die EU aufge- nommen wurden. Kroatien hat seit seinem Unabhängigkeitskrieg (1991–1995) und im Vorfeld des EU-Beitritts grosse Reformanstrengungen auf politischer, wirtschaft- licher und sozialer Ebene unternommen. Das Land wurde dabei von der EU und von anderen Gebern unterstützt. Bereits vor dem Beitritt Kroatiens hatte die EU das damalige Kandidatenland im Rahmen ihrer Heranführungsstrategie finanziell umfangreich unterstützt. Diese Unterstützung wird nach dem EU-Beitritt Kroatiens durch Zahlungen im Rahmen der EU-Kohäsionspolitik abgelöst, die der Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts dienen. Für Kroatien stellt die EU für den Zeitraum 2014–2020 im Zeichen der Gemeinschaftssolidarität und zur Stärkung des inneren Zusammenhalts (Kohäsion) insgesamt 8,6 Milliarden Euro zur Verfügung. Der Bundesrat begrüsst die Aufnahme von Kroatien in die EU. Er anerkennt dessen Integration – wie schon die Integration der EU-12 – in die EU-Strukturen als weite- ren Schritt zu mehr Sicherheit, Stabilität und Wohlstand auf dem europäischen Kontinent. Durch die Ausdehnung der bilateralen Verträge mit der EU auf Kroatien wird der Marktzugang bspw. hinsichtlich der Teilnahme von Schweizer Firmen an öffentlichen Ausschreibungen in Kroatien erleichtert. Die erfolgreiche Eingliede- rung dieses Staates liegt daher auch im Interesse der Schweiz. Vor diesem Hintergrund hat der Bundesrat am 8. März 2013 seine Absicht bekundet, die Anstrengungen der EU zum Abbau der wirtschaftlichen und sozialen Ungleich- heiten in der EU mit einem nicht rückzahlbaren Beitrag von 45 Millionen Franken zugunsten von Kroatien solidarisch zu unterstützen. Die dazu konsultierten Aussen- politischen Kommissionen (APK) der eidgenössischen Räte haben dem Beitrag an Kroatien im April 2013 zugestimmt. Eine Beteiligung seitens der Schweiz an den Lasten des EU-Beitritts Kroatiens fördert die guten Beziehungen mit diesem Land und mit der EU. Mit dieser Unterstützung behandelt die Schweiz Kroatien gleich wie die EU-12, die der EU 2004 und 2007 beigetreten sind. Der Beitrag zugunsten von Kroatien knüpft an die bereits laufende Unterstützung der Schweiz für die EU-12 an und basiert auf derselben gesetzlichen Grundlage. Er setzt auch die substanzielle Hilfe zugunsten von Kroatien fort, welche die Schweiz während des Unabhängig- 4162
keitskriegs mit humanitärer Hilfe, in der Nachkriegszeit mit Wiederaufbauprojekten,
sowie im Rahmen der nachfolgenden Transitionsunterstützung geleistet hat.
Der Erweiterungsbeitrag zugunsten von Kroatien ist, analog zum bestehenden
Erweiterungsbeitrag, ein autonomer Beitrag seitens der Schweiz. Er ist deshalb von
der Annahme der «Initiative gegen Masseneinwanderung» vom 9. Februar 2014
grundsätzlich nicht betroffen. Der Bundesrat verfolgt die Absicht, Kroatien bezüg-
lich des Erweiterungsbeitrags gleich zu behandeln wie die anderen, seit dem Jahr
2004 beigetretenen neuen Mitgliedstaaten der EU. Vor diesem Hintergrund geneh-
migte der Bundesrat am 30. April 2014 den Kroatien betreffenden Nachtrag
(Addendum) zur Vereinbarung (Memorandum of Understanding) vom 27. Februar
2006 zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und dem Präsidenten des Rates der
Europäischen Union über den Schweizer Beitrag an die erweiterte EU und kündigte
an, die vorliegende Finanzierungsbotschaft an das Parlament zu überweisen. Mit
dieser Botschaft beantragt der Bundesrat den eidgenössischen Räten die Eröffnung
des entsprechenden Rahmenkredits für eine Verpflichtungsperiode ab Datum des
Bundesbeschlusses bis 31. Mai 2017, dem Ende der Laufzeit des massgebenden
Bundesgesetzes vom 24. März 2006 über die Zusammenarbeit mit den Staaten
Osteuropas.
Die Umsetzung des Beitrags zugunsten von Kroatien erfolgt autonom durch die
Schweiz. Die wichtigsten Vorgaben und Grundsätze sind zwischen der Schweiz und
der EU im erwähnten Memorandum of Understanding, einer politischen Absichtser-
klärung im Rahmen des Schweizer Erweiterungsbeitrags zugunsten der neuen Mit-
gliedstaaten (EU-10), sowie dem Addendum bezüglich Kroatien festgelegt.
Die Schweiz wird – analog zum Beitrag zugunsten der EU-12 – in eigener Verant-
wortung, aber in enger Zusammenarbeit mit Kroatien Projekte und Programme in
diesem Land unterstützen. Zu diesem Zweck wird mit Kroatien ein bilaterales Rah-
menabkommen abgeschlossen, in dem die Prinzipien der Zusammenarbeit sowie die
Themenbereiche und Abläufe festgelegt werden.
Inhalt der Vorlage
Die Mittel können für Projekte und Programme in folgenden vier Finanzierungs-
bereichen eingesetzt werden:
1. Sicherheit, Stabilität und Unterstützung der Reformen
2. Umwelt und Infrastruktur
3. Förderung der Privatwirtschaft
4. menschliche und soziale Entwicklung.
Zur Gewährleistung einer möglichst effizienten und wirkungsvollen Umsetzung
sollen die Mittel der Schweiz in Kroatien auf ausgewählte Themenbereiche oder
Zielgruppen konzentriert werden. Zudem besteht die Möglichkeit einer geografi-
schen Fokussierung auf strukturschwache oder kriegsversehrte Gebiete. Zum Ein-
satz gelangen verschiedene Instrumente, namentlich Finanzierungsbeiträge für
Projekte und Programme, Fonds für Projekte von Nichtregierungsorganisationen
und Partnerschaftsprojekte, sowie technische Unterstützung.
4163Wie auch in den EU-12 wird in Kroatien eine nationale Koordinationseinheit für die Abwicklung des Zusammenarbeitsprogramms mit der Schweiz zuständig sein. Diese wird in die Auswahl und Unterbreitung der entsprechenden Finanzierungsgesuche eingebunden, ebenso in die Umsetzung der Projekte, in die Zahlungsabwicklung sowie in die Wahrnehmung von Aufgaben in Bezug auf die allgemeine Koordination und Kommunikation nach aussen. Der korrekten Mittelverwendung wird hohe Priorität eingeräumt. Mit geeigneten Kontrollmechanismen werden die DEZA und das SECO die Effizienz des Mittelein- satzes sicherstellen und das Risiko von Missbräuchen minimieren. Erfahrungen aus der Umsetzung des Schweizer Erweiterungsbeitrags zugunsten der EU-12, des Finanzmechanismus des EWR und desjenigen Norwegens zugunsten der EU-12 sowie von EU-Finanzierungen werden berücksichtigt. Die Auszahlungen des Bei- trags zugunsten Kroatiens werden sich ab Datum des Bundesbeschlusses über höchstens zehn Jahre erstrecken. Die Ausgabenplafonds des EDA und des WBF werden entsprechend erhöht. Die Personal- und die übrigen Verwaltungskosten der Schweiz, die mit der Umset- zung des Beitrags zusammenhängen, werden ebenfalls aus dem Rahmenkredit gedeckt. 4164
Inhaltsverzeichnis
Übersicht 4162
1 Ausgangslage und Rahmenbedingungen 4167
1.1 Ausgangslage 4167
1.1.1 Situation 4167
1.1.2 Zielsetzung 4169
1.1.3 Erfahrungen mit der Umsetzung des Schweizer
Erweiterungsbeitrags zugunsten der neuen
EU-Mitgliedstaaten (EU-12) 4169
1.2 Umfeld 4170
1.2.1 Verflechtung der Schweiz mit der EU 4170
1.2.2 Wirtschaftliches und soziales Umfeld in Kroatien und
bilaterale Beziehungen mit der Schweiz 4171
1.2.3 EU-Kohäsionspolitik, EWR-Finanzmechanismus und
norwegischer Finanzmechanismus 4173
2 Inhalt des Finanzbeschlusses 4176
2.1 Antrag des Bundesrates 4176
2.2 Begründung des Antrags 4177
2.3 Beschreibung des Inhalts der Vorlage 4177
2.4 Strategie 4179
2.4.1 Strategische Grundsätze und Stossrichtungen 4179
2.4.2 Instrumente 4180
2.4.3 Auswahl von Projekten 4181
2.5 Thematische Schwerpunkte 4181
2.6 Geografische Konzentration 4182
2.7 Durchführung 4182
2.7.1 Allgemeine Grundsätze 4182
2.7.2 Operationelle Umsetzung 4183
2.7.3 Koordination 4184
2.7.4 Information und Kommunikation 4184
2.7.5 Controlling und Evaluation 4185
3 Auswirkungen 4186
3.1 Auswirkungen auf den Bund 4186
3.1.1 Finanzielle Auswirkungen 4186
3.1.2 Personelle Auswirkungen 4186
3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden 4186
3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 4187
4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zum Finanzplan 4187
5 Rechtliche Aspekte 4188
5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit 4188
5.2 Erlassform 4188
5.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 4188
41656 Internationale Verpflichtungen 4188
Abkürzungsverzeichnis 4190
Anhänge:
1 Vereinbarung zwischen dem Schweizerischen Bundesrat
und dem Präsidenten des Rates der Europäischen Union über
den Schweizer Beitrag an die erweiterte EU (einschliesslich
des Nachtrags zur Ausdehnung der Vereinbarung auf Kroatien) 4191
2 Die wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der EU-27
und die Stellung Kroatiens 4198
3 Bisherige und neue Kohäsionspolitik der EU 4201
4 Wirtschaftliche Beziehungen zwischen der Schweiz und Kroatien 4209
Bundesbeschluss über den Beitrag der Schweiz zugunsten
von Kroatien zur Verringerung der wirtschaftlichen und
sozialen Ungleichheiten in der erweiterten Europäischen
Union (Entwurf) 4213
4166Botschaft
1 Ausgangslage und Rahmenbedingungen
1.1 Ausgangslage
1.1.1 Situation
Am 1. Juli 2013 ist Kroatien als 28. Mitgliedstaat der Europäischen Union (EU)
beigetreten, nachdem am 9. Dezember 2011 Vertreter der EU und Kroatiens den
Beitrittsvertrag unterzeichnet hatten. Der Bundesrat begrüsst den Beitritt Kroatiens
zur EU. Er anerkennt diese Etappe als weiteren Schritt zu mehr Sicherheit, Stabilität
und Wohlstand auf dem europäischen Kontinent, insbesondere im westlichen Bal-
kan.
Seit seinem EU-Beitrittsgesuch 2003 hat Kroatien tiefgreifende Reformen durchge-
führt und grosse Anstrengungen unternommen, um seine Rechtsordnung an die EU
anzupassen. Mit dem Beitritt gehört nun auch Kroatien zum EU-Binnenmarkt mit
den vier Grundfreiheiten freier Warenverkehr, Personenfreizügigkeit, Dienstleis-
tungsfreiheit sowie freier Kapital- und Zahlungsverkehr. Weitere Reformanstren-
gungen sind aber nötig, insbesondere Verbesserungen in Bereichen wie Rechtsstaat-
lichkeit und Wettbewerbspolitik.
Mit ihrem EU-Beitritt sind neue Mitgliedstaaten verpflichtet, den «Acquis commu-
nautaire» (Gesamtheit des gültigen EU-Rechts) zu übernehmen, wozu auch die
internationalen Abkommen der EU mit Drittstaaten gehören. Für die Schweiz bedeu-
tet dies, dass der Geltungsbereich der meisten bilateralen Abkommen zwischen der
Schweiz und der EU automatisch auf Kroatien ausgedehnt wird. Einzig bei
«gemischten Abkommen», bei denen auch die EU-Mitgliedstaaten Vertragsparteien
sind, müssen zusätzliche Verhandlungen über deren Ausdehnung geführt werden.
Dies ist für die Schweiz nur beim Abkommen über die Personenfreizügigkeit1 der
Fall. Aufgrund des mit der Annahme der «Initiative gegen Masseneinwanderung»
vom 9. Februar 2014 neu eingefügten Artikels 121a der Bundesverfassung konnte
das bereits ausgehandelte Protokoll zur Ausdehnung des Abkommens über die
Personenfreizügigkeit auf Kroatien von der Schweiz allerdings nicht unterzeichnet
werden. Im Anschluss an die Arbeiten zur Umsetzung des neuen Verfassungsartikels
soll eine entsprechende Lösung mit der EU gesucht werden. Die vollständige Integ-
ration Kroatiens in die EU-Strukturen ist – wie bei den 2004 und 2007 beigetretenen
Staaten – mit beträchtlichen finanziellen Lasten verbunden. Um die wirtschaftlichen
und sozialen Disparitäten zwischen der EU und Kroatien zu verringern, sieht die EU
für den Zeitraum 2014–2020 8,6 Milliarden Euro für struktur- und kohäsionspoliti-
sche Massnahmen vor. Mit demselben Ziel werden auch die EWR-EFTA2-Staaten
Norwegen, Island und Liechtenstein einen Beitrag zugunsten Kroatiens leisten. Die
wirtschaftliche Entwicklung und die Stabilität strukturschwacher Regionen sind im
Interesse ganz Europas und somit auch der Schweiz.
1 Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einer-
seits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die
Freizügigkeit, SR 0.142.112.681.
2 EWR: Mitglieder sind alle EU-Staaten sowie Island, Liechtenstein, Norwegen; EFTA,
Europäische Freihandelsassoziation: Mitglieder sind Island, Liechtenstein, Norwegen und
die Schweiz.
4167Vor diesem Hintergrund hat der Bundesrat am 8. März 2013 vorgeschlagen, dass
sich die Schweiz mit einem Beitrag von 45 Millionen Franken solidarisch an den
Kosten dieses Erweiterungsschrittes beteiligen soll. Damit würde Kroatien gleich
wie die übrigen neuen EU-Mitgliedstaaten behandelt. Die Schweiz leistet auch einen
Beitrag zugunsten der Länder, die der EU 2004 (EU-103) und 2007 (Bulgarien und
Rumänien) beigetreten sind. Der Erweiterungsbeitrag der Schweiz an die EU-10
umfasst einen Rahmenkredit von einer Milliarde Franken (Bundesbeschluss vom
14. Juni 2007) und derjenige zugunsten von Rumänien und Bulgarien einen Rah-
menkredit von 257 Millionen Franken (Bundesbeschluss vom 7. Dezember 2009).
Insgesamt entsprechen die jährlichen schweizerischen Unterstützungsleistungen
etwa 0,8 Prozent der von der EU und rund der Hälfte der von den drei EWR-EFTA-
Staaten Island, Liechtenstein und Norwegen für denselben Zweck zur Verfügung
gestellten Mittel. Die dazu konsultierten APK beider Räte haben einem Beitrag an
Kroatien in der Höhe von 45 Millionen Franken im April 2013 zugestimmt. Ende
2013 haben sich die Schweiz und die EU auf einen entsprechenden Nachtrag
(Addendum)4 zur bestehenden Vereinbarung (Memorandum of Understanding)5 vom
27. Februar 2006 über den Beitrag der Schweiz zur Verringerung der wirtschaftli-
chen und sozialen Ungleichheiten in der erweiterten EU geeinigt, der den vorgese-
henen Betrag von 45 Millionen Franken festhält. Am 30. April 2014 hat der Bundes-
rat das Addendum zum Memorandum of Understanding genehmigt.
Der Schweizer Beitrag an Kroatien erfolgt zusätzlich zum bestehenden Erweite-
rungsbeitrag, der an die EU-12 geleistet wird, wobei die Periode zur Verpflichtung
der Mittel in diesem Fall auf den 31. Mai 2017 befristet ist. Diese Befristung der
Verpflichtungsperiode im Fall von Kroatien ergibt sich aus der auf dieses Datum
beschränkten Laufzeit des massgebenden Bundesgesetzes vom 24. März 20066 über
die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas. Die Modalitäten des Erweite-
rungsbeitrags zugunsten Kroatiens (beispielsweise Ziel, Umfang, thematische Aus-
richtung der Projekte und Programme sowie Dauer) wurden gleich wie für Bulgarien
und Rumänien im Addendum zum Memorandum of Understanding mit der EU
festgelegt. Mit dem Beitrag an Kroatien kann die Schweiz an bilaterale Unterstüt-
zungsprogramme anknüpfen, die sie von 1991–2006 finanzierte. Diese Unterstüt-
zung war anfänglich auf humanitäre Hilfe ausgerichtet (Nothilfe und Wiederaufbau-
projekte), umfasste später im Rahmen der Transitionszusammenarbeit dann auch
Initiativen im Bereich dörfliche Infrastrukturentwicklung, Landwirtschaft, Touris-
mus und Umwelt. Der Erweiterungsbeitrag wird sich durch bilaterale Projekte und
Programme zwischen der Schweiz und Kroatien konkretisieren. Die Eckwerte dieser
bilateralen Zusammenarbeit werden in einem Rahmenabkommen zwischen beiden
Ländern festgehalten.
3 Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn,
Zypern.
4 Nachtrag zur Vereinbarung vom 27. Februar 2006 über den Schweizer Beitrag an die
erweiterte EU (vgl. Anhang 1).
5 Vereinbarung vom 27. Februar 2006 über den Schweizer Beitrag an die erweiterte EU
(vgl. Anhang 1).
6 SR 974.1; vgl. Art. 22 zur Geltungsdauer.
41681.1.2 Zielsetzung
Der Schweizer Beitrag trägt zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen
Ungleichheiten zwischen Kroatien und den alten EU-Mitgliedstaaten bei, und er soll
zugleich den Abbau von Disparitäten innerhalb Kroatiens fördern. Gleichzeitig
verstärkt und vertieft der Beitrag die bilateralen Beziehungen mit Kroatien, indem
sich die Schweiz als innovative, kompetente und solidarische Partnerin erweist.
Der Erweiterungsbeitrag ist ein wichtiger Teil der Schweizer Europapolitik, der
aussenpolitischen Strategie 2012–2015 und der Aussenwirtschaftsstrategie der
Schweiz. Er trägt zur Sicherung des bilateralen Weges bei und entspricht somit dem
Interesse der Schweiz. Eine Vertiefung der bilateralen Beziehungen dürfte nicht nur
die Handelsbeziehungen, sondern auch den Austausch im Bildungs- und For-
schungsbereich intensivieren.
Mit dem bisherigen Beitrag von 1,257 Milliarden Franken zugunsten der EU-12 hat
sich die Schweiz solidarisch an der Lastenteilung zur Förderung der Wohlfahrt, der
Sicherheit und der Stabilität in Europa beteiligt. Dieses Engagement ist komplemen-
tär zur Unterstützung der osteuropäischen Nicht-EU-Länder und der Länder der
Gemeinschaft Unabhängiger Staaten im Rahmen der Schweizer Transitionszusam-
menarbeit. Diese ist Teil der Botschaft vom 15. Februar 20127 über die internationa-
le Zusammenarbeit 2013–2016.
Der Erweiterungsbeitrag wird in Form von Fonds, Projekten und Programmen
umgesetzt. Den Partnerstaaten wird auch technische Hilfe sowie Unterstützung bei
der Projektvorbereitung zur Verfügung gestellt.
1.1.3 Erfahrungen mit der Umsetzung
des Schweizer Erweiterungsbeitrags zugunsten
der neuen EU-Mitgliedstaaten (EU-12)
Seit dem Beginn der Zusammenarbeit mit den EU-12 konnten wertvolle Erfahrun-
gen gesammelt werden, die nun in die Umsetzung des Erweiterungsbeitrags an
Kroatien einfliessen können. So gilt es, im Sinne einer effizienten und effektiven
Umsetzung die Mittelverwendung auf klare thematische Schwerpunkte zu konzen-
trieren. Gleichzeitig sollen tendenziell weniger, dafür finanziell umfangreichere
Fonds, Projekte und Programme unterstützt werden. Wie die bisherigen Erfahrungen
zeigen, tragen Fonds, Projekte und Programme, bei denen Schweizer Partner an der
Umsetzung beteiligt sind, auf wertvolle Weise zur Vertiefung der bilateralen Bezie-
hungen bei. Die Umsetzung des Beitrags an Kroatien wird deshalb insbesondere
auch schweizerisch-kroatische Partnerschaften fördern.
7 BBl 2012 2485
41691.2 Umfeld
1.2.1 Verflechtung der Schweiz mit der EU
Die EU und ihre 28 Mitgliedstaaten sind mit Abstand die wichtigsten Handelspart-
ner der Schweiz, dies sowohl aufgrund des wirtschaftlichen und politischen
Gewichts der EU als auch wegen ihrer geografischen und kulturellen Nähe. Die
Schweiz verdient einen von drei Franken durch den Handel mit der EU. 2013 gingen
rund 55 Prozent der Schweizer Exporte in die EU, und 74 Prozent der Schweizer
Importe kamen aus ihr8. 2013 war die Schweiz der zweitbeste Kunde der EU nach
den USA und vor China, Russland, der Türkei, Japan und Norwegen. Im selben Jahr
war die Handelsbilanz weitgehend zugunsten der EU, die einen Handelsüberschuss
mit der Schweiz von über 75 Milliarden Euro aufwies9.
Zur wirtschaftlichen Dimension kommt die demografische Dimension hinzu. Ende
2012 hatten sich cirka 1,2 Millionen EU-Bürgerinnen und -Bürger in der Schweiz
niedergelassen. Zu dieser Zahl müssen die rund 280 000 Grenzgängerinnen und
Grenzgänger, die täglich die Grenze überqueren, um in der Schweiz zu arbeiten,
hinzugefügt werden. Umgekehrt lebten 2012 mehr als 440 000 Schweizerinnen und
Schweizer in der EU, dies entspricht 62 Prozent aller Auslandschweizer10.
In Anbetracht der engen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU ist die
Europapolitik von grosser Bedeutung für die Schweiz. In diesem Zusammenhang hat
die Schweiz ein starkes Interesse an der wirtschaftlichen Entwicklung der neuen
EU-Mitgliedstaaten und an deren bestmöglichen Integration in die EU-Strukturen.
Zu diesem Zweck hat die Schweiz einen finanziellen Beitrag zur Verringerung der
wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der erweiterten EU gewährt.
Mit dem EU-Beitritt Kroatiens am 1. Juli 2013 hat auch die Schweiz ein Interesse
daran, dass sich dieser neue Mitgliedstaat harmonisch in die EU integriert. Ein
finanzieller Beitrag zur Stabilisierung und wirtschaftlichen Entwicklung Kroatiens
wird auch auf die Schweiz positive wirtschaftliche Auswirkungen haben.
Der Erweiterungsbeitrag zugunsten von Kroatien ist, analog zum bestehenden
Erweiterungsbeitrag, ein autonomer Beitrag seitens der Schweiz. Er ist deshalb von
der Annahme der «Initiative gegen Masseneinwanderung» vom 9. Februar 2014
grundsätzlich nicht betroffen. Es ist die Absicht der Schweiz, Kroatien in der glei-
chen Weise zu behandeln wie die neuen EU-Mitgliedstaaten, die der EU seit 2004
beigetreten sind. Die Gewährung eines Schweizer Beitrags an Kroatien folgt einer
eigenen Dynamik im Zusammenhang mit der Erweiterung der EU. Dieser ist unab-
hängig davon, ob die Schweiz den Erweiterungsbeitrag im Allgemeinen erneuert.
8 Quelle: Eidgenössische Zollverwaltung (EZV).
9 Quelle: Eurostat. – Eurostat ist eine wichtige Quelle für Daten der vorliegenden Bot-
schaft, die im Zusammenhang mit der EU resp. deren Mitgliedstaaten stehen.
Auf die jeweilige Nennung der Quelle Eurostat im weiteren Textverlauf der Botschaft
wird deshalb verzichtet.
10 Quelle: Konsulardienste (EDA).
41701.2.2 Wirtschaftliches und soziales Umfeld in Kroatien
und bilaterale Beziehungen mit der Schweiz
Wirtschaftliches und soziales Umfeld in Kroatien11
Wie in den zwölf Staaten, die 2004 und 2007 der EU beigetreten sind, wurden auch
in Kroatien im Vorfeld des EU-Beitritts grosse Reformanstrengungen auf politi-
scher, wirtschaftlicher und sozialer Ebene unternommen. Kroatien wurde dabei von
der EU und von anderen Gebern unterstützt.
Strukturelle Reformen, welche die Wirtschaftsproduktivität sowie die sektorielle
Diversifizierung fördern, stellen in Kroatien eine langfristige Herausforderung dar.
Das Land ist stark vom Tourismus abhängig und hat eine schwache Exportindustrie.
Der mit dem EU-Beitritt einhergehende Austritt aus dem Mitteleuropäischen Frei-
handelsabkommen CEFTA könnte sich kurzfristig negativ auf die kroatische Export-
industrie auswirken. Mittelfristig werden die positiven Wirkungen des Zugangs zum
EU-Binnenmarkt zum Tragen kommen. Durch seine klimatischen und geografischen
Bedingungen hat Kroatien beispielsweise gute Voraussetzungen für die Entwicklung
erneuerbarer Energien.
Der öffentliche Sektor hat ein hohes Gewicht, und die Privatisierung ist trotz
Reformanstrengungen noch nicht abgeschlossen. Bürokratische Hürden, Korruption,
die langsam arbeitende Justiz und die Rechtsunsicherheit sind weitere strukturelle
Probleme, die im Zuge der Vorbereitungen auf den EU-Beitritt angegangen werden
mussten. Aufgrund einer strengen und erfolgreichen Beobachtung während des
Beitrittsprozesses ist Kroatien im Bereich Justiz und Rechtsstaatlichkeit weiter
fortgeschritten als die beiden im Jahr 2007 in die EU aufgenommenen Länder Bul-
garien und Rumänien.
Nachdem Kroatiens Wirtschaft seit seinem Unabhängigkeitskrieg (1991–1995)
stetig gewachsen war, verzeichnete das Land aufgrund der internationalen Finanz-
und Wirtschaftskrise sowie der Krise in der Eurozone (im Folgenden: internationale
Wirtschaftskrise) einen massiven Einbruch. Die Wachstumsrate des BIP von
+5,1 Prozent im Jahr 2007 fiel auf –6,9 Prozent im Jahr 2009. Seither hält die
Rezession an. Eine Erholung ist 2014 noch nicht absehbar. Besonders problematisch
für Kroatien ist der Rückgang ausländischer Direktinvestitionen. Weitere Reformen
sind dringend nötig, insbesondere um das Land für ausländische Investitionen attrak-
tiver zu gestalten. Die gesamtstaatliche Bruttoverschuldung Kroatiens hat sich trotz
Sparmassnahmen verschlechtert, liegt im gesamteuropäischen Vergleich 2013 mit
6 Prozent des Bruttoinlandprodukts (BIP)12 aber weiterhin knapp unter dem Durch-
schnitt. Die Arbeitslosigkeit stieg Ende 2013 auf über 17 Prozent. Rund die Hälfte
der Jugendlichen unter 25 Jahren waren Ende 2013 arbeitslos.
Kroatien weist im regionalen Vergleich ein hohes Lohnniveau auf, das in ungünsti-
ger Relation zur Produktivität steht. Das kaufkraftbereinigte Pro-Kopf-Einkommen
beträgt in Kroatien rund 62 Prozent des Durchschnitts der 28 EU-Mitgliedstaaten.
Die regionalen Unterschiede bei der Wirtschaftskraft sind sehr ausgeprägt. Das
Hinterland Dalmatiens und die gebirgige Grenzregion zu Bosnien und Herzegowina
liegen deutlich hinter dem relativ wohlhabenden Nordkroatien (Istrien und Zagreb)
zurück. Die bereits vor dem Unabhängigkeitskrieg wirtschaftlich rückständigen
11 Vgl. dazu auch Anhang 2 (Die wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der EU-27
und die Stellung Kroatiens).
12 Quelle: IMF World Outlook Database.
4171Gebiete wurden durch die bewaffneten Auseinandersetzungen weiter entvölkert und gelten seither als kriegsversehrt. Im Zuge der Beitrittsverhandlungen wurden Reformen durchgeführt, vor allem in den Bereichen Grundrechte, Minderheiten, Flüchtlingsrückkehr und Ahndung von Kriegsverbrechen. Die Regierung hat grosse Anstrengungen unternommen, um die Probleme der ethnischen Minderheiten anzugehen. Die Minderheiten haben aber nach wie vor mit Problemen zu kämpfen. Insbesondere die serbische Minderheit hat Schwierigkeiten im Bereich der Beschäftigung, und die Roma-Minderheit lebt generell unter erschwerten Bedingungen. Bilaterale Beziehungen mit der Schweiz Das Handelsvolumen zwischen der Schweiz und Kroatien liegt auf verhältnismässig tiefem Niveau, allerdings ist Kroatien nach Slowenien der bedeutendste Aussenhan- delspartner der Schweiz unter den Nachfolgestaaten Jugoslawiens. Kroatien hat 2002 mit der Europäischen Freihandelsassoziation EFTA – und damit auch mit der Schweiz – ein Freihandelsabkommen abgeschlossen. Das Handelsvolumen zwischen der Schweiz und Kroatien hat sich zwischen 1995 und 2008 vervierfacht. Zwischen 2009 und 2011 wurde aufgrund der internationalen Wirtschaftskrise ein negativer Trend verzeichnet. Seit 2012 steigt das Handelsvolumen wieder an und erreichte 2013 mit 361 Millionen Franken Werte wie zuletzt vor der Krise. Die schweizeri- schen Exporte nach Kroatien haben sich zwischen 1995 und 2008 verfünffacht. Seither gingen sie aufgrund der Rezession in Kroatien um über die Hälfte zurück, sind aber immer noch dreimal so hoch wie 1995. Die Schweizer Importe aus Kroa- tien haben sich seit 1995 etwa verdreifacht. Der einst massive Handelsbilanzüber- schuss zugunsten der Schweiz hat sich verringert, bleibt mit rund 100 Millionen Franken aber immer noch beachtlich (vgl. Anhang 4)13. Die EU-Mitgliedschaft Kroatiens liegt somit auch im wirtschaftlichen Interesse der Schweiz. Die damit verbundene Ausdehnung der bilateralen Abkommen Schweiz-EU auf Kroatien wird unter anderem den Marktzugang und die Teilnahme von Schweizer Firmen an öffentlichen Ausschreibungen in Kroatien erleichtern. Auch die Harmonisierung der gesetzlichen Bestimmungen sowie die von der EU geforderte Verstärkung der Korruptionsbekämpfung werden dem gegenseitigen Handelsaustausch förderlich sein. Ähnlich dynamisch wie der Aussenhandel entwickelten sich bis 2009 die schweize- rischen Direktinvestitionen in Kroatien. So hat sich in Kroatien seit 1995 der Kapi- talbestand schweizerischer Unternehmen fast verachtfacht. Seither sanken die schweizerischen Direktinvestitionen auf 633 Millionen Franken, 2012 waren sie noch rund sechsmal so hoch wie 1995 (vgl. Anhang 4)14. 1992 wurde Kroatien von der Schweiz als souveräner Staat anerkannt. Nachdem bereits in den 1980er-Jahren kroatische Gastarbeiterinnen und Gastarbeiter in die Schweiz gekommen waren, fanden während des Unabhängigkeitskriegs weitere Kroatinnen und Kroaten in der Schweiz Zuflucht. Die kroatische Wohnbevölkerung in der Schweiz macht rund zwei Prozent der ständigen ausländischen Wohnbevölke- rung aus. Die Schweiz und Kroatien pflegen einen regen politischen Dialog und kulturellen Austausch mit regelmässigen bilateralen Besuchen und offiziellen Kon- takten. Ausgangslage für das gute Verhältnis zwischen der Schweiz und Kroatien 13 Quelle: Eidgenössische Zollverwaltung. 14 Quelle: Schweizerische Nationalbank. 4172
bildeten während des Unabhängigkeitskriegs die humanitäre Hilfe, in der Nach-
kriegszeit verschiedene Wiederaufbauprojekte der Schweiz in Kroatien. Seit 2007
war die Schweiz in Kroatien nicht mehr bilateral tätig, leistete aber in Form regiona-
ler Projekte namentlich in den Bereichen Bildung, Forschung, Polizei, Dezentralisie-
rung und Privatsektorförderung einen Beitrag.
Mit seinem EU-Beitritt ist Kroatien für die Schweiz noch wichtiger geworden, und
zwar sowohl mit Blick auf die Europapolitik als auch für die Aussenpolitik im
Hinblick auf die Bildung internationaler Allianzen. Als Mitglied kann Kroatien neu
direkt Einfluss auf die Haltung der EU nehmen, auch in Bezug auf schweizerische
Anliegen. Umso wichtiger ist es, dass die Schweiz ihre Beziehungen zu Kroatien
weiterhin aktiv pflegt, so wie sie dies auch mit den anderen neuen EU-Mitglied-
staaten tut.
Der Beitritt Kroatiens zur EU wird auch zur weiteren Stabilisierung des Westbalkans
beitragen. Er wird zudem dazu beitragen, das schwere Erbe der Kriege der 1990er-
Jahre zu überwinden. Die EU-Beitrittsdynamik in der Region wird dadurch auf-
rechterhalten und verstärkt. Die Schweiz hat ein Interesse, dass diese Perspektive,
die Frieden, Stabilität und Prosperität in Europa fördert, aufrechterhalten wird.
1.2.3 EU-Kohäsionspolitik, EWR-Finanzmechanismus
und norwegischer Finanzmechanismus
Die Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts – in der
EU «Kohäsion» genannt – ist eines der zentralen Anliegen der EU. Die Verringe-
rung der Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und des
Rückstands der am stärksten benachteiligten Gebiete wurde als eigenständiges Ziel
bereits in den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft aufgenom-
men15. Von ihrer wirtschaftlichen und politischen Tragweite her ist die Kohäsions-
politik16 auf eine Stufe zu stellen mit der Verwirklichung des EU-Binnenmarktes
und der Währungsunion. Ihre Bedeutung kommt auch darin zum Ausdruck, dass für
ihre Umsetzung bisher jeweils rund ein Drittel des EU-Haushalts aufgewendet wird
(2012: 48,4 Mrd. Euro).
Für die Kohäsionspolitik können eine Reihe von Motiven angeführt werden, die der
Begründung des interkantonalen Finanzausgleichs und der Regionalpolitik der
Schweiz recht ähnlich sind – in der Schweiz ist es Ziel des nationalen Finanzaus-
gleichs, dass die Ressourcen jedes Kantons nach den Zahlungen nach den Zahlungen
aus dem Ressourcen- und Härteausgleich mindestens 85 Prozent des Schweizer
Durchschnitts betragen. Alle Regionen und sozialen Gruppen in der Gemeinschaft
sollen zur Wirtschaftsentwicklung beitragen und von ihr profitieren können. Von zu
grossen und zu lang anhaltenden Unterschieden in den Lebensverhältnissen wird
befürchtet, dass diese den inneren Zusammenhalt der EU gefährden könnten. Die
Stärkung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit und die Förderung der Entfaltung der
Fähigkeiten benachteiligter Gruppen werden auch als ein wichtiger Beitrag zur
Erhöhung des Wachstumspotenzials der EU-Wirtschaft als Ganzes gesehen.
15 Vgl. Art. 158 im damaligen EG-Vertrag sowie Art. 174 im Vertrag über die Arbeitsweise
der Europäischen Union.
16 Die Begriffe «Kohäsionspolitik» und «Regionalpolitik» werden in der EU als Synonyme
verwendet.
4173Schliesslich soll der Abbau wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Disparitäten
auch dazu dienen, den Migrationsdruck zu vermindern.
Die bisherige Kohäsionspolitik der EU (vgl. auch Anhang 3) darf insgesamt als
erfolgreich bezeichnet werden, auch wenn der Konvergenzprozess in den einzelnen
Ländern und Regionen, die davon profitiert haben, recht unterschiedlich verlaufen
ist. In einer im September 2012 von der Europäischen Kommission veröffentlichten
Studie17 wird dargelegt, wie schwierig es ist, die langfristige Wirkung der Kohä-
sionspolitik zu messen. Gleichzeitig gibt die Studie aber Anhaltspunkte dafür, dass
mit verschiedenen Methoden eine positive und signifikante Wirkung der Kohäsions-
politik nachgewiesen werden kann.
Während beispielsweise das kaufkraftbereinigte Pro-Kopf-Einkommen in Irland bei
dessen EU-Beitritt im Jahre 1973 um ein Drittel unter dem Durchschnitt der EU
gelegen hatte, übertraf es dieses vor Ausbruch der internationalen Finanz- und
Wirtschaftskrise (2007) um ein Drittel. 2011 lag es 27 Prozent über demjenigen der
EU-27.
Die drei anderen Länder, die grosse Nettobeiträge aus den EU-Strukturhilfepro-
grammen erhalten haben, nämlich Portugal, Spanien und Griechenland, konnten ihr
relatives Wohlstandsniveau im Vergleich zur EU weniger steigern. Allerdings fällt
auch ihre Bilanz seit dem Beitritt zur EU positiv aus: Portugal und Spanien, die im
Jahr vor ihrem EU-Beitritt (1985) ein relatives Wohlstandsniveau von 56 Prozent
respektive 74 Prozent des Durchschnitts der EU erreicht hatten, konnten dieses auf
70 Prozent respektive 90 Prozent der EU-28 (2011) erhöhen, während Griechenland,
das 1981 der EU beigetreten war, im gleichen Zeitraum einen Anstieg von 64 Pro-
zent (1985) auf 74 Prozent (2012) verzeichnen konnte.
Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass das durchschnittliche kaufkraftbereinigte Pro-
Kopf-Einkommen nach der Erweiterung auf die neuen Mitgliedstaaten abgenommen
hat. Der EU-Beitritt der zwölf ärmeren neuen Mitgliedstaaten seit 2004 stellte die
EU-Kohäsionspolitik vor grosse Herausforderungen, da die wirtschaftlichen und
sozialen Ungleichheiten in der EU dadurch nochmals deutlich wuchsen. Alle 13
neuen Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Malta und Zypern weisen ein kaufkraftbe-
reinigtes Pro-Kopf-Einkommen von weniger als 85 Prozent des EU-Durchschnitts
aus. Obwohl Kroatien mit rund 62 Prozent des EU-Durchschnitts vor Rumänien
(50 Prozent) und Bulgarien (46 Prozent) liegt, führt auch dieser Beitritt kurzfristig
zu einem weiteren, wenn auch äusserst kleinen Rückgang des kaufkraftbereinigten
Pro-Kopf-Einkommens innerhalb der EU.
Bereits vor der Erweiterung hatte die EU die damaligen Beitrittskandidaten im
Rahmen ihrer Heranführungsstrategie finanziell umfangreich unterstützt. Diese
Unterstützung wurde nach dem Beitritt durch die etablierten Struktur- und den
Kohäsionsfonds für Mitgliedstaaten abgelöst. Erste Evaluationen zeigen positive
Ergebnisse: Die neuen Mitgliedstaaten weisen ein deutlich überdurchschnittliches
Wirtschaftswachstum auf.
17 Ph. Monfort: «The Role of International Transfers in Public Investment in CESEE: The
European Commission's experience with Structural Funds» Arbeitspapier n°02/2012 der
Generaldirektion Regionalpolitik der Europäischen Kommission.
4174Polen als grösster Empfängerstaat von EU-Struktur- und Kohäsionsfondsmitteln18
konnte das Wohlstandsniveau eindrücklich steigern: Seit dem Beitritt zur EU im
Jahr 2004 stieg dieses relativ zum EU-Durchschnitt um 13 Prozentpunkte. Lettland,
die Slowakei und Litauen übertrafen dieses Ergebnis mit einem Anstieg von 16
respektive 20 Prozentpunkten. Auch Estland steigerte sein Wohlstandsniveau relativ
zur EU um 10 Prozentpunkte. Im Gegensatz dazu konnten sowohl Ungarn als auch
die Tschechische Republik ihr relatives Wohlstandsniveau nur moderat steigern. In
Slowenien sank es relativ zur EU um drei Prozentpunkte. Hier muss allerdings
berücksichtigt werden, dass Länder wie Slowenien und die Tschechische Republik,
deren kaufkraftbereinigtes Pro-Kopf-Einkommen bereits mehr als 75 Prozent des
Gemeinschaftsschnitts beträgt, generell langsamer aufholen als weniger entwickelte
Regionen.
Diese unterschiedlichen Ergebnisse zeigen, dass die Geschwindigkeit des wirtschaft-
lichen Aufholprozesses nicht allein von der Höhe der Fördermittel abhängig ist,
sondern auch von den strukturellen Voraussetzungen in den jeweiligen Ländern und
vor allem von der erfolgreichen Umsetzung einer wachstums- und wohlfahrtsför-
dernden Reformpolitik. Dies verdeutlicht auch die internationale Wirtschaftskrise,
welche auf den Aufholprozess der einzelnen Länder unterschiedliche Auswirkungen
hatte. Polen war der einzige Mitgliedstaat, der auch im Wirtschaftskrisenjahr 2009
eine positive Wachstumsrate aufwies. Allerdings haben auch die baltischen Staaten,
die massive Einbrüche ihres BIP von –18 Prozent (Lettland) bis –14 Prozent (Est-
land) verkraften mussten, auf den Wachstumspfad zurückgefunden und gehören
aktuell zu den wachstumsstärksten Ländern der EU.
Für die Haushaltsperiode 2014–2020 hat die EU eine neue Kohäsionspolitik verab-
schiedet (vgl. auch Anhang 3), die sowohl die gemachten Erfahrungen einbezieht als
auch den veränderten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in der EU Rechnung
trägt. Zu deren wichtigsten Änderungen gehören:
– Konzentration auf die Prioritäten der Strategie «Europa 2020» (intelligen-
tes19, nachhaltiges und integratives Wachstum)
– verbesserte Leistung und Konditionalitäten
– Unterstützung integrierter Programmplanung
– ergebnisorientiertes Monitoring der Fortschritte im Hinblick auf die verein-
barten Ziele
– Stärkung des territorialen Zusammenhalts
– vereinfachte Umsetzung.
Von den im EU-Finanzrahmen 2014–2020 veranschlagten Kohäsionsmitteln – für
den neuen Zeitraum sind 351,9 Milliarden Euro für den wirtschaftlichen, sozialen
und territorialen Zusammenhalt vorgesehen – sollen rund zwei Drittel den weniger
entwickelten Regionen sowie den neuen Mitgliedstaaten zugutekommen. Dies
unterstreicht eindrücklich das grosse Engagement der Union zugunsten der Entwick-
lung ihrer wirtschaftlich schwächeren Regionen und Mitglieder. Auch in der neuen
Haushaltsperiode ab 2014 werden die begünstigten Gebietskörperschaften einen Teil
18 Für den Programmplanungszeitraum 2007–2013 wurden Polen insgesamt rund 67 Mil-
liarden Euro zugewiesen. Im Programmplanungszeitraum 2014–2020 erhält Polen rund
77,5 Milliarden Euro.
19 Entwicklung einer auf Wissen und Innovation gestützten Wirtschaft.
4175der Projekt- und Programmkosten selber finanzieren müssen. Der Eigenfinanzie- rungsanteil beträgt dabei in der Regel mindestens 15 Prozent. Im Rahmen des EWR unterstützen auch die drei EWR-EFTA-Staaten Island, Liech- tenstein und Norwegen das Kohäsionsziel der EU. Im Zusammenhang mit der Erweiterung haben sie mit der EU ein gemeinsames Protokoll zum EWR-Vertrag über die Bereitstellung eines EWR-Finanzmechanismus abgeschlossen. Zusätzlich unterstützt Norwegen die Kohäsion in der EU über einen bilateralen Finanzmecha- nismus. Insgesamt stellen die drei EWR-EFTA-Staaten zwischen 2009 und 2014 2,2 Milliar- den Franken (1,8 Mrd. Euro) für die wirtschaftliche und soziale Kohäsion zur Ver- fügung. Der EWR-Finanzmechanismus wird durch Norwegen, Island und Liechten- stein finanziert und stellt 1,2 Milliarden Franken (1,0 Mrd. Euro) für die dreizehn neuen Mitgliedstaaten sowie für Griechenland, und Portugal bereit. Zusätzlich stellt Norwegen über seinen eigenen Finanzmechanismus rund eine Milliarde Franken (0,8 Mrd. Euro) ausschliesslich für die dreizehn neuen Mitgliedstaaten der EU zur Verfügung. Sämtliche Mittel des Finanzmechanismus des EWR und Norwegens wurden bis April 2014 verpflichtet und sollen spätestens bis April 2016 ausbezahlt werden. Die Unterstützung erfolgt in Form der Finanzierung von Programmen in verschiedenen für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung wichtigen Sektoren. Der norwegische Finanzmechanismus wird vollständig durch Norwegen finanziert, der EWR-Finanzmechanismus zu mehr als 95 Prozent durch dieses Land. Für die Verwaltung der beiden Finanzmechanismen haben die drei EWR-EFTA- Staaten in Brüssel ein gemeinsames Büro eingerichtet. Dieses arbeitet eng mit den nationalen Koordinationsstellen in den nutzniessenden Ländern zusammen und bereitet unter anderem die Entscheide über Finanzierungsgesuche vor. Die EU-Kommission prüft die Programme jeweils auf ihre Vereinbarkeit mit den Zielen der Union. Die Finanzierungsentscheide werden im Falle des EWR-Finanzmecha- nismus von einem gemeinsamen Ausschuss der drei EWR-EFTA-Staaten (Finanz- mechanismus-Komitee) und, im Falle des norwegischen Finanzmechanismus, vom norwegischen Aussenministerium getroffen. Der Beitritt Kroatiens am 1. Juli 2013 erfolgte während der laufenden Finanzie- rungsperiode 2009–2014 der EWR-Finanzmechanismen. Die EWR-EFTA-Staaten haben sich deshalb mit der EU auf einen ersten Teilbeitrag von rund 12 Million Franken (9,6 Mio. Euro) für Kroatien geeinigt, der in Laufzeit und Höhe auf die zehn Monate ab dem EU-Beitritt Kroatiens bis zum Ende der Finanzierungsperiode Ende April 2014 begrenzt ist. Dieser Beitrag entspräche – auf eine Laufzeit von fünf Jahren hochgerechnet – einem Beitrag von etwas mehr als 72 Millionen Franken (57,7 Millionen Euro). In der kommenden Finanzierungsperiode 2014–2019 der EWR-Finanzmechanismen soll Kroatien analog zu den anderen Partnerländern unterstützt werden. 2 Inhalt des Finanzbeschlusses 2.1 Antrag des Bundesrates Mit der vorliegenden Botschaft beantragt der Bundesrat einen Rahmenkredit von 45 Millionen Franken (Abs. 1), gültig ab Datum des Bundesbeschlusses bis 31. Mai 2017 (Abs. 2). Der neue Rahmenkredit dient der Finanzierung des Schweizer Bei- 4176
trags zugunsten von Kroatien zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen
Ungleichheiten in der erweiterten Europäischen Union.
2.2 Begründung des Antrags
Die Aufnahme von Kroatien in die EU ist ein weiterer wichtiger Beitrag zur Siche-
rung von Frieden, Stabilität und Prosperität in Europa. Kroatien hat in den letzten
zehn Jahren bedeutende Angleichungs- und Reformanstrengungen unternommen. Es
besteht aber weiterer Aufholbedarf, der mit grossen Investitionskosten verbunden
ist. 2012 betrug das kroatische Pro-Kopf-Einkommen rund 62 Prozent des
EU-Durchschnitts. Aus diesen Gründen unterstützt die Schweiz – wie im Falle der
EU-12 – auch Kroatien beim Abbau der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichhei-
ten. Dies entspricht auch einem Anliegen der EU. Die Schweiz leistet damit einen
konkreten Beitrag zur Verringerung des Wohlstandgefälles und zum Zusammen-
wachsen Europas. Der Beitrag an Kroatien ist im Interesse der Schweiz.
Im Besonderen ist dieser Beitrag folgerichtig in den Bemühungen der Schweiz für
mehr Stabilität und Prosperität im Raum des ehemaligen Jugoslawien. Slowenien
und Kroatien werden mit dem Erweiterungsbeitrag unterstützt; fünf Staaten des
Westbalkans – Bosnien-Herzegowina, Serbien, Kosovo, Mazedonien und Albanien
–sind Partnerländer der schweizerischen Transitionszusammenarbeit.
Wie im Falle der EU-12 eröffnen sich der Schweizer Wirtschaft dank dem weitge-
henden Zugang zum EU-Binnenmarkt zusätzliche Marktchancen. Mit der Erweite-
rung ihrer Unterstützung auf Kroatien wird die Schweiz die Teilnahme dieses Lan-
des am gemeinsamen Markt erleichtern und beschleunigen und damit zu dessen
Wohlstand beitragen. Ganz allgemein stärkt der Beitrag der Schweiz auch die
Beziehungen unseres Landes mit Kroatien auf der politischen, kulturellen und sozia-
len Ebene.
2.3 Beschreibung des Inhalts der Vorlage
Mit der Vorlage wird ein Rahmenkredit von 45 Millionen Franken für einen Beitrag
zugunsten von Kroatien zum Abbau der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichhei-
ten in der erweiterten EU und zur Stärkung der bilateralen Beziehungen mit der
Schweiz beantragt. Die Berechnung dieses Betrages orientiert sich an den Schweizer
Beiträgen an die EU-12 und stützt sich auf die Bevölkerungsgrösse und das kauf-
kraftbereinigte Pro-Kopf-Einkommen als wichtigste Kriterien.
Die Vorlage basiert auf der Vereinbarung vom 27. Februar 2006 zwischen dem
Schweizerischen Bundesrat und dem Präsidenten des Rates der Europäischen Union
über den Schweizer Beitrag an die erweiterte EU, einer politischen Absichtserklä-
rung (Memorandum of Understanding), und dem dazugehörigen Addendum zum
Beitrag an Kroatien (für beides vgl. Anhang 1). Das Memorandum of Understanding
enthält die wichtigsten Modalitäten des Erweiterungsbeitrags, während das Adden-
dum die Absichtserklärung auf Kroatien ausdehnt und den vorgesehenen Betrag von
45 Millionen Franken festhält.
Auf Basis des Rahmenkredits und des Addendums zum Memorandum of
Understanding werden die Schweiz und Kroatien ein bilaterales Rahmenabkommen
4177aushandeln, das die Zusammenarbeit regelt und unter anderem die prioritären The-
men, die geografischen Schwerpunkte, die Formen und Prinzipien und auch die
indikativen finanziellen Verpflichtungen festhält.
Die Verpflichtungsdauer soll mit dem Datum des Bundesbeschlusses beginnen und
mit dem Auslaufen des Bundesgesetzes über die Zusammenarbeit mit den Staaten
Osteuropas am 31. Mai 2017 enden. Wie im Fall der anderen neuen EU-Mit-
gliedstaaten stehen gemäss Memorandum of Understanding mit der EU vier Finan-
zierungsbereiche bei der Verhandlung des Rahmenabkommens mit Kroatien zur
Auswahl:
1. Sicherheit, Stabilität und Unterstützung der Reformen
2. Umwelt und Infrastruktur
3. Förderung der Privatwirtschaft
4. menschliche und soziale Entwicklung
Die Schweizer Unterstützung konzentriert sich auf wenige Bereiche der Zusammen-
arbeit und auf eine relativ kleine Anzahl von Fonds, Projekten und Programmen, um
eine hohe Effizienz und Wirksamkeit sicherzustellen. Die Mittel sollen teilweise
auch geografisch auf die strukturschwachen, ärmeren oder kriegsversehrten Gebiete
konzentriert werden.
Das Engagement der Schweiz ist autonom und damit nicht Teil der EU-Kohä-
sionspolitik, berücksichtigt diese aber bei der Umsetzung des bilateralen Zusam-
menarbeitsprogramms. Dies bedeutet, dass die Schweiz den internen Regeln der EU
bezüglich öffentliches Beschaffungswesen, staatliche Beihilfen und Eigenfinanzie-
rungsanteile20 Rechnung trägt und entsprechend die Vorgaben des EU-Rechts nicht
unterläuft. Die Umsetzung des Beitrags ist nicht an die Lieferung von Schweizer
Gütern und Dienstleistungen gebunden. Mit dem EU-Beitritt hat Kroatien die
EU-Richtlinien im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens übernommen und
sich dem Übereinkommen der Welthandelsorganisation (WTO) betreffend das
öffentliche Beschaffungswesen21 angeschlossen. Die Vergabe von Liefer- und
Dienstleistungsaufträgen aus dem Schweizer Erweiterungsbeitrag wie auch aus den
EU-Strukturfonds und dem EU-Kohäsionsfonds unterliegt deshalb nebst dem natio-
nalen Recht den einschlägigen Regeln von WTO und EU. Schweizer Unternehmen
können sich, auch im Rahmen der EU-Kohäsionspolitik, gleichberechtigt wie alle in
der EU ansässigen Unternehmen an diesen öffentlichen Ausschreibungen beteiligen.
Die Eigenfinanzierungsanteile der EU-Mitgliedstaaten nicht eingerechnet, handelt es
sich bei der EU-Kohäsionspolitik um einen Markt mit einem Volumen in der Grös-
senordnung von jährlich rund 50 Milliarden Euro (2007–2013).
Die Projektdurchführung orientiert sich an den Abläufen des Erweiterungsbeitrags
an die EU-12. Die direkte Umsetzungsverantwortung liegt in der Regel bei den
20 Es ist vorgesehen, dass der in Form von Zuschüssen zu leistende Beitrag der Schweiz sich
auf höchstens 60 Prozent der Kosten des Projektes resp. des Programms beläuft. Dies gilt
nicht für Projekte und Programme, die von öffentlichen Stellen auf nationaler, regionaler
oder lokaler Ebene aus Haushaltsmitteln finanziert werden. In diesem Fall kann der Bei-
trag bis zu 85 Prozent der Gesamtkosten betragen. Projekte der technischen Hilfe, Pro-
gramme zur Stärkung der Verwaltung sowie Projekte und Programme, die von NRO
(Nichtregierungsorganisationen) durchgeführt werden, können zu 100 Prozent aus dem
Schweizer Beitrag finanziert werden.
21 Übereinkommens vom 15. April 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (Govern-
ment Procurement Agreement, GPA, SR 0.632.231.422).
4178Institutionen des Partnerlandes Kroatien. Mit einem weitreichenden Controlling-
System überwacht die Schweiz die korrekte Verwendung der Finanzmittel und den
Fortschritt in der Zielerreichung der Projekte. Relevante Erkenntnisse aus der
Umsetzung des Schweizer Erweiterungsbeitrags zugunsten der EU-12 sowie
Erkenntnisse aus dem EWR- und dem norwegischen Finanzmechanismus zugunsten
der EU-12 wie auch aus EU-Finanzierungen werden berücksichtigt.
Die Verwaltungskosten auf Schweizer Seite, das heisst auf Seiten der DEZA und des
SECO, werden durch den Beitrag zugunsten der neuen Mitgliedsländer finanziert.
Sie betragen auch im Falle Kroatiens höchstens fünf Prozent des Beitrags (2,25 Mio.
CHF) für den Zeitraum der Verpflichtungsperiode plus die anschliessende Umset-
zungsperiode bis höchstens zehn Jahre ab Datum des Bundesbeschlusses.
2.4 Strategie
2.4.1 Strategische Grundsätze und Stossrichtungen
Die Strategie und das Konzept des Erweiterungsbeitrags zugunsten der EU-12 haben
sich grundsätzlich bewährt. Der Schweizer Erweiterungsbeitrag an das neue
EU-Mitglied Kroatien folgt deshalb den dabei festgelegten Leitlinien und Prinzipien.
Entsprechend basiert die strategische Ausrichtung des Beitrags an Kroatien auf den
zwei folgenden Leitlinien: Die Unterstützung orientiert sich grundsätzlich an den
Prioritäten und Bedürfnissen des Partnerlandes Kroatien (Nachfrageorientierung).
Gleichzeitig soll die Unterstützung wenn möglich dort zum Zuge kommen, wo die
Schweiz mit spezifischem Wissen einen Mehrwert einbringen kann.
Das Schweizer Engagement soll geleitet werden durch allgemein verbindliche
Prinzipien wie Transparenz, Rechenschaftsablegung, Eigenverantwortung, Einbezug
schwacher und marginalisierter Gruppen, Gender und Nachhaltigkeit.
Aufbauend auf diesen Grundsätzen und ausgehend von den im Memorandum of
Understanding mit der EU aufgeführten Hauptbereichen für den gesamten schweize-
rischen Beitrag wird die Schweiz mit Kroatien eine kleine Anzahl von prioritären
Themen festlegen, in denen Projekte, Programme und Fonds finanziert werden
können. Eine Konzentration auf wenige Themen wird angestrebt, um den admini-
strativen Aufwand auf beiden Seiten in Grenzen zu halten und um die Wirksamkeit
sowie die Sichtbarkeit der Unterstützung zu erhöhen. Neben der thematischen Kon-
zentration (vgl. Ziff. 2.5.) strebt die Schweiz an, die Mittel auch geografisch kon-
zentriert einzusetzen, und zwar in strukturschwachen, ärmeren oder kriegsversehrten
Regionen (vgl. Ziff. 2.6).
41792.4.2 Instrumente
Instrumente der technischen und finanziellen Zusammenarbeit, wie sie im Bundes-
gesetz vom 24. März 2006 über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas 22
definiert sind, gelangen auch beim Erweiterungsbeitrag an Kroatien zur Anwendung.
Das bilaterale Leistungsangebot der Schweiz umfasst Ausrüstung und Infrastruktur
sowie Dienstleistungen (Kapazitätsförderung, Beratung und Ausbildung).
Im Rahmen des Erweiterungsbeitrags an Kroatien können in erster Linie die folgen-
den Instrumente zur Anwendung kommen:
Finanzierungsbeiträge für Projekte und Programme:
– Der Erweiterungsbeitrag wird vorwiegend zur Finanzierung von grösseren
Projekten und Programmen eingesetzt, die im öffentlichen Interesse und
nicht kommerziell finanzierbar sind. Kroatien beteiligt sich mit mindestens
15 Prozent der Kosten an den von der Schweiz unterstützten Vorhaben. Die
Modalitäten der Zusammenarbeit, insbesondere bezüglich Projektauswahl,
Gesucheingabe, Genehmigung, Umsetzung und Überwachung, sind genau
geregelt.
– Ein Programm besteht aus verschiedenen Projekten, die ein gemeinsames
Thema zum Gegenstand haben oder auf ein gemeinsames Ziel ausgerichtet
sind. Sie können nationale, regionale und lokale Interventionsebenen mitein-
ander verbinden, werden mit verschiedenen Akteuren umgesetzt und bein-
halten Unterstützungsmassnahmen für die Kapazitätsentwicklung. Oft wird
in Programmen eine weitgehende Delegation von Aufgaben, Kompetenzen
und Verantwortung an Institutionen des Partnerlandes vorgenommen.
Fonds für NRO-, Partnerschafts- und Forschungsprojekte: Es handelt sich hierbei
um Beiträge zur Durchführung kleinerer Projekte. Ein Teil der Mittel des Erweite-
rungsbeitrags wird für Programme zur Unterstützung kleiner NRO-Projekte und zur
Förderung von Institutionen der Zivilgesellschaft bereitgestellt. Ausserdem werden
Partnerschaftsprojekte zwischen Gemeinden sowie anderen Institutionen aus der
Schweiz und Kroatien ermöglicht. Im Forschungsbereich werden gemeinsame
Projekte von Universitäten aus der Schweiz und Kroatien finanziert. Bei diesen
Programmen kann aufgrund der beschränkten Eigenfinanzierung der Projektträger
auf eine Mindestbeteiligung verzichtet werden.
Projektvorbereitungsfazilität: Mit dieser Fazilität kann mit finanziellen Beiträgen
die Vorbereitung von Projekten und Programmen unterstützt werden, insbesondere
mittels Machbarkeits- und Umweltverträglichkeitsstudien.
Technische Hilfe für die lokale Erarbeitung und Umsetzung von Projekten: Diese
technische Hilfe wird als verwaltungsinterne Betreuung der Fördermittelprogramme
in den Partnerländern und als lokale projektbezogene Begleitmassnahme verstanden.
Sie hat zum Ziel, eine wirksame und effiziente Umsetzung des schweizerischen
Beitrags zu gewährleisten. Die entsprechenden Mittel werden von der nationalen
Koordinationsstelle (National Coordination Unit) verwaltet. Diese ist gegenüber der
Schweiz rechenschaftspflichtig.
22 SR 974.1
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