DEN KLIMAWANDEL STOPPEN - POSITIONSPAPIER EU-EMISSIONSHANDELSSYSTEM - WWF Deutschland
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DEN KLIMAWANDEL STOPPEN POSITIONSPAPIER EU-EMISSIONSHANDELSSYSTEM April 2008 ÜBERBLICK ÜBER DAS KLIMA- globaler Ebene ergibt sich keine UND ENERGIEPAKET DER Nettoreduzierung der Emissionen. EUROPÄISCHEN KOMMISSION Schließlich untergräbt das 20-Prozent- Ziel die von der EU beanspruchte Um die schlimmsten Folgen des Führungsrolle im Vorfeld der internationa- Klimawandels aufzuhalten, muss die len Verhandlungen zum Klimaschutz. Die durchschnittliche globale Erwärmung Verantwortung der EU hierfür ergibt sich unter 2 Grad Celsius bleiben. Um dies zu vor allem aus ihrer Historie: Die europä- erreichen, empfiehlt der neueste Sach- ischen Staaten haben in der Vergang- standsbericht des IPCC (Weltklimarat der enheit zum Großteil des unkontrollierten Vereinten Nationen), dass die Industrie- Anstiegs der CO2-Emissionen beigetra- länder ihre Treibhausgase bis 2020 um gen. Deshalb sind sie nun zuerst in der 25 bis 40 Prozent gegenüber 19901 sen- Pflicht, ihre Emissionen deutlich zu ken. Ende 2007 haben alle EU-Mitglieds- beschränken. staaten diese Reduktionsziele auf der internationalen Klimakonferenz in Bali Ein weiteres Ziel muss die Unterstützung bestätigt. Um den „Unter-2°C“-Wert lang- der Entwicklungsländer auf ihrem Weg zu fristig zu halten, so der IPCC-Bericht wei- einer kohlenstoffarmen Wirtschaft sowie ter, müssen die weltweiten Emissionen bei der Anpassung an die Auswirkungen vor dem Ende des Jahrhunderts auf Null des Klimawandels sein. Eine solide inter- abgesenkt werden. Das bedeutet jedoch, nationale Vereinbarung in Kopenhagen dass die Industrieländer dieses Ziel 2009 verlangt deshalb von den bereits bis zum Jahr 2050 erreicht haben Industrienationen einschließlich der EU, müssen. dass sie Entwicklungsländern finanzielle und technische Unterstützung leisten, um Ein 20-prozentiges Reduktionsziel für dem Klimawandel zu begegnen. Treibhausgasemissionen ist zu nied- rig. Der WWF fordert deshalb: Der Vorschlag der Europäischen • Die Emissionen innerhalb der Gren- Kommission, den Emissionsausstoß zen der Europäischen Union bis innerhalb der EU um nur 20 Prozent bis 2020 um 30 Prozent gegenüber 1990 2020 zu reduzieren, entspricht weder den zu reduzieren und Erkenntnissen der Wissenschaft noch den internationalen Vereinbarungen der EU. • eine Investitionsverpflichtung von Zudem erlaubt der derzeitige Vorschlag, zusätzlich 15 Prozent des finanziel- dieses Ziel durch den Erwerb von len Äquivalents der Emissions- Reduktionsgutschriften von außerhalb der reduktion in Klimaschutz- und An- EU (CDM/JI-Zertifikate) zu erreichen. passungsmaßnahmen an den Klima- Dies schwächt das ohnehin wenig ambi- wandel in Entwicklungsländern. tionierte Ziel zusätzlich. Denn durch diese Dies entspricht einem Betrag von WWF Deutschland Gutschriften wird der Anstieg der EU- rund 51 Milliarden Euro pro Jahr bis WWF Vertretung Berlin Hackescher Markt Emissionen bestenfalls verschoben; auf 20202. Große Präsidentenstraße 10 1 Vollständiger Bericht der Arbeitsgemeinschaft III, Kapitel 13, Seite 776, http://www.ipcc.ch/pdf/assessment- 10178 Berlin report/ar4/wg3/ar4-wg3-chapter13.pdf Tel: 0 30/30 87 42-0 2 Mit einem Richtpreis für Kohle von bis zu 60 Euro / Tonne CO2, entspräche der finanzielle Gegenwert von 15 Prozent Fax: 0 30/30 87 42 50 rund 51 Milliarden pro Jahr bis zum Jahr 2020 – auf Grundlage von Treibhausgasemissionen der EU27, die im Basisjahr bei ca. 5.621 Milliarden Tonnen CO2-eq lagen. E-mail: berlin@wwf.de www.wwf.de 1
DAS EU-EMISSIONSHANDELSSYSTEM (EU ETS) • Zertifikate aus innereuropäischen Kompensations- projekten (Zukauf von Verschmutzungsgutschrif- Die robuste Gestaltung des EU-Emissionshandels- ten aus Nicht-ETS-Branchen) müssen vom EU ETS systems nach 2012 ist ein entscheidender Faktor für die ausgeschlossen bleiben. Erreichung des Reduktionsziels für (innereuropäische) • Sektoren wie z. B. Transport und Bodennutzungs- Emissionen von 30 Prozent. Der WWF empfiehlt folgen- aktivitäten müssen auch künftig vom EU ETS aus- de Änderungen am Vorschlag der Kommission, um geschlossen bleiben, das separate Maßnahmen für sicherzustellen, dass das ETS sein Potential als fairer sie besser geeignet sind. und kostengünstiger Emissionsreduzierungsmechanis- mus voll ausschöpft. Vorrangiges Ziel des EU ETS ist es, die Investitionen in eine kohlenstoffarme Infrastruktur DIE VORSCHLÄGE DES WWF IM DETAIL innerhalb der EU voranzutreiben und darüber hinaus einen Beitrag für eine finanzielle Unterstützung der 1. Deckelung der Emissionen mit jährlichen Entwicklungsländer zu leisten. Reduzierungen Vorschläge des WWF, um den EU-Emissionshandel Der WWF unterstützt die Kommission bei ihrem zu stärken: Vorhaben, das Emissionshandelssystem transparenter zu gestalten und noch effektiver auf die Klimaschutzziele • Deckelung der Emissionen der im EU ETS ver- auszurichten. Insbesondere der Vorschlag, die Gesamt- pflichteten Sektoren auf 36 Prozent ab 2013 und emissionen ab dem Beginn der dritten Handelsperiode eine entsprechende lineare jährliche Absenkung (2013) auf EU-Ebene zu deckeln, bedeutet einen ent- dieses Reduktionssatzes. Dies entspricht der scheidenden Schritt nach vorn. Damit werden die Gesamtreduktion von 30 Prozent innerhalb der EU. Verzerrungen durch verschiedene nationale Zuteilungs- Überprüfung der jährlichen Reduktionen alle 5 pläne der Mitgliedsstaaten beseitigt. Jahre. • Verpflichtung der Sektoren des EU ETS, ihren Damit das EU ETS seinen Beitrag zum Klimaschutzziel Anteil am finanziellen Äquivalent einer zusätzli- der EU, nämlich die gesamten EU-Emissionen um 30 chen 15-prozentigen Emissionsreduzierung als Prozent zu reduzieren, leisten kann, muss die Investition in Maßnahmen zur Anpassung und Begrenzung des Emissionsausstoßes und die jährlich Vermeidung von Emissionen in Entwicklungsländ- (steigenden) Reduzierungen ab 2013 verschärft werden. ern zu leisten. Der WWF stimmt dem aktuellen Vorschlag zu, dass die • Es muss sichergestellt werden, dass nur externe Sektoren, die im EU ETS verpflichtet sind, auch weiter- Gutschriften aus CDM-Projekten am EU ETS teil- hin zwei Drittel des Anteils der Emissionsminderungen 3 nehmen, die dem Gold Standard und/oder einem der Wirtschaft leisten sollen. vergleichbaren Qualitätsstandard entsprechen. • Ab 2013 müssen alle Emissionsrechte für alle Der WWF fordert deshalb: Sektoren des EU ETS vollständig versteigert wer- den. Dies entspricht dem „Polluters pay“-Prinzip: • Die Emissionen im EU ETS ab 2013 auf ein 36-pro- alle CO2-Emittenten müssen Zertifikate kaufen, um zentiges EU-Reduktionsziel zu deckeln und die- Emissionen verursachen zu dürfen. sen Prozentsatz jährlich entsprechend anzupas- • Es muss sichergestellt werden, dass alle Einnah- sen. men aus den Versteigerungen zweckgebunden für Aktivitäten zur Anpassung an die Auswirkungen • Die jährlichen Reduktionsanpassungen alle 5 des Klimawandels sowie zur künftigen Vermeidung Jahre zu überprüfen, um sicherzustellen, dass von Klimagasen verwendet werden. Mindestens 50 das Programm seine Ziele erfüllt und zudem stets Prozent dieser Einnahmen müssen in Projekte in dem neuesten Stand der Wissenschaft entspricht. Entwicklungsländern investiert werden. 3 http://www.cdmgoldstandard.org. Der Gold Standard ist ein unabhängiger, transparenter und international anerkannter Bezugswert für “hochwertige“ Carbon- Offset-Projekte (Kompensation für Kohlenstoffemissionen). Dieser Standard ist beschränkt auf erneuerbare Energien- und Energieeffizienzprojekte und verlangt, dass Projekte dem UNFCCC-Anspruch an Zusätzlichkeit folgen und tatsächlich einen Beitrag zu einer nachhaltigen Entwicklung erbringen. Dieser Nachweis muss durch ein Gutachten unabhängiger, von der UNFCCC anerkannter, Dritter erbracht werden. 2
2. Nutzung von Emissionsgutschriften aus Projekten B. Zu viele “Zertifikate” verzögern Investitionen in außerhalb der EU eine kohlenstoffarme Wirtschaft in Europa Ein zu starker Zugang zu CDM-Zertifikaten im EU- A. Qualität sichern – Missbrauch vermeiden Emissionshandel verzögert notwendige Maßnahmen zur Der Clean Development Mechanism (CDM) wurde von CO2-Minderung innerhalb Europas. Außerdem macht der UNFCCC (Klimarahmenkonvention der Vereinten eine hohe Anzahl externer Gutschriften Investitionen in Nationen) geschaffen, um es Ländern und Unternehmen eine hoch-kohlenstoffhaltige Infrastruktur – wie z. B. in innerhalb der EU zu ermöglichen, Teile ihrer Reduktions- neue, konventionelle Kohlekraftwerke – finanziell attrak- ziele kostengünstig über Investitionen in Emissions- tiv. Dies könnte in den kommenden Jahren zu weiterhin reduzierungsprojekte in Entwicklungsländern zu erfüllen. rapide steigende CO2-Emissionen innerhalb der EU füh- Darüber hinaus sollen CDM-Projekte einen Beitrag zur ren. Auf diese Weise geraten die CO2-Reduktionsziele nachhaltigen Entwicklung der Gastgeberländer leisten, der EU für 2020 und darüber hinaus außer Reichweite5, z. B. durch Investitionen in erneuerbare Energien oder bzw. verteuern sich zukünftige Maßnahmen zur Energieeffizienz. Dennoch: Im günstigsten Fall ist CDM Reduktionen von Treibhausgasen für Steuerzahler und ein Nullsummenspiel für das Klima, denn es lässt den Unternehmen. Hingegen könnten klare finanzielle Anstieg von Emissionen in dem Land zu, in dem die Anreize für Investitionen in kohlenstoffarme Technik Gutschriften aus dem Projekt verwendet werden. innerhalb der EU, Innovationen und Arbeitsplätze in Europa heute und in Zukunft fördern. Gegenwärtig wächst die Besorgnis, dass das System missbraucht wird. So werden bspw. viele Projekte reali- Gleichzeitig ist es entscheidend, dass die EU einen siert, die das „Zusätzlichkeitskriterium“ nicht erfüllen. wesentlichen Beitrag leistet, die Entwicklungsländer auf Das bedeutet, dass viele dieser Projekte auch ohne die ihrem Weg in eine kohlenstoffarme Zukunft unterstützen. Finanzierung über CDM zustande gekommen wären. Deshalb muss ihnen die EU Hilfestellungen bei der Wenn das Prinzip der „Zusätzlichkeit“ nicht gewährleistet Reduzierung ihrer Emissionen durch den Abholzungs- ist, führt dies global betrachtet zu einem Anstieg der stopp ihrer Wälder6 sowie bei der Anpassung an den weltweiten Emissionen. Ein kürzlich veröffentlichter Klimawandel zu leisten. Der WWF glaubt, dass zwischen Bericht des Öko-Instituts kommt zum Schluss, dass diesen beiden Zielen ein Gleichgewicht bestehen muss ungefähr 20 Prozent der durch CDM-Projekte erzielten und votiert deshalb für die Reduzierung von Emissionen Emissionsreduzierungen wahrscheinlich auch ohne die innerhalb der EU und für die gleichzeitige Unterstützung CDM-Einnahmen durchgeführt worden wären4. Dies ent- für die Entwicklungsländer. spricht rund 34 Millionen Tonnen CO2 pro Jahr oder den jährlichen Emissionen von sieben Kohlekraftwerken. Die Der WWF fordert deshalb: Untersuchung zeigte weiterhin, dass das nachhaltige Entwicklungsziel des CDM oft übersehen wird. • Dass sich Europa verpflichtet, 15 Prozent des finanziellen Äquivalents der Emissionen in Klima- schutzprojekte und Anpassungsmaßnahmen an Der WWF fordert deshalb: den Klimawandel in Entwicklungsländern zu inve- stieren (zusätzlich zum EU-weiten Reduktionsziel • Sicherzustellen, dass künftig alle externen von 30 Prozent) – wobei die Sektoren des EU ETS Zertifikate strenge Umwelt-, Sozial- und einen angemessenen Anteil an diesem Ziel über- Zusätzlichkeitskriterien erfüllen. nehmen sollen. • Nur Zertifikate zuzulassen, die den strengen • Neue und bestehende Marktmechanismen und Kriterien des Gold Standards oder eines ver- finanzielle Instrumente einzusetzen, um diese gleichbaren Qualitätsstandards entsprechen. zusätzlichen 15 Prozent zu erreichen, einschließ- lich eines verbesserten CDM-Mechanismus. Das bedeutet, dass der bisher reine Kompensations- ansatz des CDM durch ein Reduzierungssystem in Entwicklungsländern ersetzt wird. 4 “Is the CDM fulfilling its environmental objectives? An evaluation of the CDM and options for improvement” ein Bericht des Öko-Institut für den WWF, November 2007. 5 Es gibt z. B. derzeit Pläne, in den nächsten fünf Jahren 40 neue große Kohlekraftwerke in der EU zu bauen. 6 Emissionen aus Abholzung und Abbau (von Wäldern) sind verantwortlich für ca. 18 Prozent der weltweiten Treibhausgasemissionen. 3
3. Auktionierung – ein fairer und kosteneffektiver Daten zu ermitteln. Bis dahin fordert der WWF eine 100- Weg Verschmutzungsrechte zu verteilen prozentige Auktionierung für alle Sektoren ab 20139. Der WWF fordert weiterhin, dass insbesondere der Versteigerung ist das wirksamste, transparenteste und Raffinerie- und Flugverkehrssektor ab dem Start der drit- gerechteste Mittel, um Emissionszertifikate zuzuteilen. ten Phase für alle Emissionszertifikate zahlen muss. Die EU-Kommission hat deshalb vorgeschlagen, dass Aktuelle Studien, die im Auftrag der britischen Regierung ab 2013 der Stromsektor für alle Verschmutzungsrechte durchgeführt wurden, zeigen, dass ein hohes Maß an zahlen muss. Der WWF begrüßt den Vorschlag und freier Zuteilung sehr wahrscheinlich hohe Mitnahme- drängt darauf, dass das Europäische Parlament und der effekte für Fluggesellschaften bringen würde. Nur ein Europarat diesen nicht abschwächen. hoher Grad an Auktionierung kann dies verhindern10. Die Versteigerung von Emissionsrechten weist folgende Der WWF fordert deshalb: Vorteile auf: • Sie stellt sicher, dass CO2 einen Preis erhält und • Die 100-prozentige Auktionierung für alle EU ETS bei Investitionsentscheidungen berücksichtigt Sektoren ab 2013. werden muss. • Sie belohnt die leistungsfähigste kohlenstoffarme 4. Zweckbindung aller Einnahmen aus der Produktion. Auktionierung für Klimaschutzmaßnahmen • Sie fördert das Prinzip „Der Verschmutzer zahlt für die Verschmutzung“. Neuere Studien11 zeigen, dass der von Menschen verur- • Sie verhindert Mitnahmeeffekte (engl.: windfall pro- sachte Klimawandel bereits heute zu beträchtlichen fits) in Milliardenhöhe. Viele Unternehmen insbe- Kosten führt. Dies gilt insbesondere für die Entwick- sondere im Stromsektor haben in den vergangenen lungsländer. Diese Kosten für die Umwelt, Wirtschaft Jahren die Kosten für die Verschmutzungszerti- sowie die menschliche Gesundheit resultieren haupt- fikate an ihre Kunden weitergereicht, obwohl sie sächlich aus derzeitigen und früheren Emissionen der den Großteil der Emissionsrechte bislang kosten- Industrieländer, wie der EU-Mitgliedsstaaten. Die EU ist los erhalten haben. Allein in Deutschland haben die deshalb mitverantwortlich, die Entwicklungsländer bei Stromversorger in der ersten Handelsperiode des der Behebung aktueller und künftiger Schäden zu unter- Emissionshandels (2005-2007) zwischen 11 und 24 stützen12. In ihrem aktuellen Vorschlag schätzt die Milliarden Euro Profit gemacht7. In der zweiten Kommission, dass sich die Einnahmen aus den Phase des EU-Emissionshandels (2008-2012) wer- Versteigerungen bis 2020 auf 50 Milliarden Euro pro den das zusätzliche Gewinne in Höhe von 14 bis 34 Jahr belaufen könnten. Wenn die europaweite Milliarden Euro sein8. Eine vollständige Emissionsdeckelung auf ein 30 Prozent-Ziel angepasst Versteigerung der Rechte wird deshalb nicht zu würde, könnten diese Einnahmen noch weitaus höher einer Erhöhung der Strompreise führen, da die ausfallen. Zertifikatkosten schon heute eingepreist sind. Die EU muss den Entwicklungsländern beträchtliche Finanzhilfen anbieten, damit diese: Der WWF erkennt an, dass ohne ein internationales • eine größtmögliche Anpassung an die Klimaschutzabkommen einige, insbesondere energiein- Auswirkungen des Klimawandels leisten können; tensive, Industrien von Wettbewerbsnachteilen betroffen zukünftigen Klimawandel vermeiden – etwa durch sein könnten. Das mögliche Problem des so genannten die Entwicklung und den Transfer sauberer „Carbon leakage“ (Verlagerung der Industriestandorte Technologie, Kapazitätsausbau, Emissionsvermei- außerhalb Europas aufgrund hoher CO2-Preise) muss dung die aus Entwaldung und Waldabbau resultie- deshalb auf EU-Ebene gelöst werden. Der WWF unter- ren; stützt den Vorschlag der Kommission, bis 2011 mögliche • einen nachhaltigen Entwicklungsweg einschlagen, Belastungen der betroffenen Sektoren umfassend, fak- der den Ärmsten der Welt ein sichereres, gesünde- tenbasiert, transparent und auf Grundlage unabhängiger res und besseres Leben ermöglicht. 7 Analyse des WWF (02/2006): Gewinne aus der Einpreisung der CO2-Kosten im Verhältnis zu den angekündigten Investitionen von RWE, E.ON, Vattenfall Europe, EnBW und STEAG. 8 Studie Point Carbon (03/2008): EU ETS Phase II – The potential and scale of windfall profits in the power sector. A report for WWF. 9 Die Folgenabschätzung der Europäischen Kommission für das EU ETS ergab, dass die “kostenfreie Zuteilung von Rechten kein leistungsfähiges oder gar effekti- ves Instrument zu sein scheint, um Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit zu beseitigen“. Dennoch schlägt sie derzeit vor, dass energieintensive Sektoren sowie der Flugverkehr ab 2013 80 Prozent ihrer Zertifikate kostenlos erhalten. 10 Studie zur Abschätzung von Ticketpreisänderungen für den Flugverkehr im EU ETS: Ein Bericht für Defra und DfT’, November 2007. http://www.defra.gov.uk/environment/climatechange/trading/eu/future/pdf/ticketprices-report.pdf 4
Der aktuelle Vorschlag, nur 20 Prozent der Zertifikate auf den Markt bringen, die dann Einnahmen aus den Versteigerungen für von den im ETS regulierten Sektoren Klimaschutzmaßnahmen bereitzustellen, zugekauft werden könnten. Damit könnten ist politisch nicht tragbar. Wenn die EU- letztere ihre Emissionen erhöhen, was Mitgliedsstaaten tatsächlich Vorreiter für den Deckel der erlaubten Emissionen den globalen Klimaschutz sein wollen, innerhalb Europas ansteigen ließe. Ein müssen ALLE Einnahmen für Aktivitäten solches Vorgehen führt damit NICHT zur zur Vermeidung und Anpassung an den Einsparung von Emissionen, sondern Klimawandel verwendet werden. untergräbt vielmehr die Wirksamkeit der Klima- und Energiepolitik der Europä- Der WWF fordert deshalb: ischen Union. Einige der vielen Probleme, die mit innereuropäischen Kompensati- • Alle Versteigerungseinnahmen für onsprojekten einhergehen sind: Klimaschutz- und Anpassungsmaß- nahmen zu verwenden, um mög- • Sie reduzieren den Anreiz für umfas- lichst schnell den Wandel hin zu sende und zielgerichtete Maßnahmen einer globalen kohlenstoffarmen zur Reduzierung von Emissionen in Wirtschaft zu vollziehen. Branchen, die nicht im EU ETS gere- gelt sind. • Mit mindestens 50 Prozent der • Sie können zu Doppelzählungen füh- Einnahmen aus der Auktionierung ren: Denn Reduktionen der Nicht- die Entwicklungsländer zu unterstüt- ETS-Sektoren könnten ETS-Sektoren zen und gutgeschrieben werden, d. h. es gibt insgesamt keine Reduzierung der • Die restlichen 50 Prozent der Treibhausemissionen. Einnahmen für Klimaschutzaktivi- • Sollte eine Branche dafür geeignet täten innerhalb der EU einzusetzen. sein, in das EU ETS aufgenommen zu werden, sollte sie komplett und nicht teilweise einbezogen werden. 5. Innereuropäische Kompensations- projekte nicht in den EU-Emissions- handel einbeziehen Der Vorschlag der Kommission, innereu- ropäische Kompensationsprojekte ins EU ETS einzubeziehen, bedeutet einen Für Rückfragen oder zusätzliche erheblichen Rückschlag für CO2-Reduk- Informationen wenden Sie sich tionsziele innerhalb Europas sowie die gerne an: Funktionalität des EU-Emissionshandels. Innereuropäische Kompensationsprojekte Juliette de Grandpré sind Projekte zur Reduzierung von Energie und Kohlenstoffmärkte Emissionen von Branchen, die nicht durch Tel.: +49-30-308742-24 das EU ETS geregelt werden. Ihr E-Mail: degrandpre@wwf.de Emissionsausstoß soll durch eine separa- te Gesetzgebung geregelt werden und Mandy Schoßig betrifft unter anderem den Gebäudesektor, Kommunikation EU-Emissionshandel den Straßenverkehr oder die Landwirt- Tel.: +49-30-308742-16 schaft. Ließe die Kommission solche E-Mail: schossig@wwf.de Projekte im EU ETS zu, würden sie WWF Deutschland WWF Vertretung Berlin Hackescher Markt Große Präsidentenstraße 10 11 The Economics of Climate Change – The Stern Review. Cambridge (2006) und IPCC Climate Change 2007 – Impacts, 10178 Berlin Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fourth Assessment Report of the IPCC. (2007). 12 OXFAM hat geschätzt, dass ca. 50 Milliarden US-Dollar nötig sind, damit sich die Entwicklungsländer auf die Aus-wirkun- Tel: 0 30/30 87 42-0 gen des Klimawandels einstellen können. Fax: 0 30/30 87 42 50 E-mail: berlin@wwf.de www.wwf.de
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