DIE EU-NATURSCHUTZ-RICHTLINIEN 2016 - Rechtsgutachten zeigt Gefahren einer "Verschmelzung" - WWF Deutschland
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INFORMATION 2016 DIE EU-NATURSCHUTZ- RICHTLINIEN Rechtsgutachten zeigt Gefahren einer „Verschmelzung“
Inhalt
Die EU-Naturschutzrichtlinien auf dem Prüfstand
Prüfstand 4
Rechtsgutachten zeigt Gefahren und Konsequenzen einer „Verschmelzung“ der Richtlinien auf
Rechtsgutachten auf 5
1 2000-Gebiete
Konsequenzen für Natura 2000-Gebiete 6
erwarten
1.1. Trotz Rechts- und Planungssicherheit ist weitgehender Stillstand zu erwarten 6
Gesetzgebungsverfahrens
1.2. Negative Konsequenzen eines rund fünfjährigen Gesetzgebungsverfahrens 7
1.3. Negative
1.3. Lebensräume
Negative Konsequenzen für geschützte Arten und Lebensräume 8
2 Vogelarten
Konsequenzen für die geschützten Vogelarten 11
3 Konsequenzen aus dem
Zusammenfassende Wegfall der Gefahren
Bewertung Alternativen
undpKonsequenzen
rüfung von Projekten und Plänen 14
einer VerschmelzungBewertung
4 Zusammenfassende der Richtlinien
der Gefahren und Konsequenzen 14
einer Verschmelzung der Richtlinien
Gutachten: 15
Verschmelzung
Gutachten: der EU-Naturschutzrichtlinien und Auswirkungen
auf den Naturschutz
Verschmelzung in Deutschland: Szenarienund
der EU-Naturschutzrichtlinien undAuswirkungen
mögliche Konsequenzen
aus demNaturschutz
auf den Handeln derinEuropäischen
Deutschland:Kommission im REFIT-Prozess
Szenarien und mögliche Konsequenzen 17
aus dem Handeln der Europäischen Kommission im REFIT-Prozess 17
Herausgeber WWF Deutschland, Berlin
Stand August 2016
Kontakt
Kontakt Günter Mitlacher / WWF Deutschland (Leiter Internationale Biodiversitätspolitik,
Günter
Tel.: +49 (30) 311 777–200, Guenter.mitlacher@wwf.de)
Gestaltung Anna Risch (post@annarisch.de)
Produktion Maro Ballach / WWF Deutschland
Druck DBM Druckhaus Berlin-Mitte GmbH
Papier Circlesilk Premium White (100% Recycling)
Bildnachweise Ralph Frank/WWF (Cover; S. 6), Thomas Neumann/WWF (S. 8),
Thinkstock: portgrimes (S. 12), Thinkstock: bobloblaw (S. 13)
Rechtsgutachten zugänglich unter:
http://www.wwf.de/fileadmin/fm-wwf/Publikationen-PDF/WWF_Gutachten_EU-Naturschutzrichtlinien_2016.pdf
© 2016 WWF Deutschland · Nachdruck, auch auszugsweise, nur mit Genehmigung des Herausgebers.
Die EU-Naturschutzrichtlinien auf dem Prüfstand Rechtsgutachten zeigt Gefahren und Konsequenzen einer
„Verschmelzung“ der Richtlinien auf
Seit 2014 evaluiert die Europäische Kommission die EU-Naturschutzrichtlinien
im Rahmen des sogenannten REFIT-Programmes (REFIT = Regulatory Fitness
and Performance 1). Dabei soll geprüft werden, ob die beiden Richtlinien im Ein vom WWF in Auftrag gegebenes Rechtsgutachten 3 sollte mehr Klarheit in
europäischen Naturschutz – die Vogelschutz- und Fauna-Flora-Habitat- das Gefahrenpotenzial bringen. Das Gutachten befasst sich mit verschiedenen
Richtlinie (FFH) – noch ihren Zweck erfüllen und ob sie „fit for purpose“ sind. Szenarien und Konsequenzen, die sich aus dem Handeln der Europäischen
Kommission ergeben könnten. Insbesondere werden folgende Fragestellungen
EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker hatte dem neuen Kommissar im Gutachten betrachtet:
für Umwelt, Maritime Angelegenheiten und Fischerei, Karmenu Vella, am
1. November 2014 den Arbeitsauftrag erteilt, die „Verschmelzung“ und „Moder 1. Ankündigung einer Zusammenführung der Vogelschutz- und FFH-Richtlinie
nisierung“ der Vogelschutz- und FFH-Richtlinie zu bewerten.2 und Folgen für Natura 2000-Gebiete.
Beide Naturschutzrichtlinien sind die wichtigsten Bausteine für den 2. Ankündigung einer Zusammenführung der Vogelschutz- und FFH-Richtlinie
Erhalt und die Wiederherstellung der biologischen Vielfalt in den und Folgen für die geschützten Vogelarten.
28 Mitgliedstaaten der EU und somit auch in Deutschland. Sie bilden
die Grundlage für den Aufbau des Schutzgebietssystems „Natura 2000“ in der EU. 3. Änderung der FFH-Verträglichkeitsprüfung (Artikel 6 Absatz 3 und 4) und
Die europäischen Naturschutzrichtlinien dienen auch der Umsetzung internatio- Wegfall der Alternativenprüfung von Projekten und Plänen.
naler Verpflichtungen, welche die EU und ihre Mitgliedstaaten eingegangen sind.
In der EU liegt der Anteil der mehr als 27.000 FFH- und Vogelschutzgebiete bei
etwa 19 % der Landfläche, in Deutschland bei 15,4 %.
Der WWF befürchtet im Falle einer Zusammenlegung der beiden Richtlinien eine
massive Schwächung der rechtlichen Vorschriften zum Schutz von Arten,
Lebensräumen und Schutzgebieten in Deutschland und in anderen EU-Staaten.
Negative Konsequenzen für die europäisch bedeutsamen Naturgebiete und viele
gefährdete Tier- und Pflanzenarten wären die Folge.
1 Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts-
und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Regulatorische Eignung der EU-Vorschrif- 3 WWF Deutschland (Hrsg.): Verschmelzung der EU-Naturschutzrichtlinien und Auswirkungen auf
ten. Dok. COM(2012) 746 final vom 12.12.2012 den Naturschutz in Deutschland. Szenarien und mögliche Konsequenzen aus dem Handeln der Eu-
2 Schreiben mit Mandat von EU-Kommissionspräsidenten an den Umweltkommissar vom 1. Novem- ropäischen Kommission im REFIT-Prozess. Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen
ber 2014 A. & J. Schumacher GbR, Berlin – Tübingen 2016
4 EU-Naturschutzrichtlinien | 5
1 Konsequenzen für 1.2. Negative Konsequenzen eines rund fünf‑
jährigen Gesetzgebungsverfahrens
Natura 2000-Gebiete Wenn ein neues Gesetzgebungsverfahren zwischen EU-Kommission, Parlament
und Ministerrat beginnt, ist laut Aussagen des Gutachtens mit 5–6 Jahren
Verhandlungen zu rechnen, bis eine Einigung erzielt würde. Diese Zeitspanne
1.1. Trotz Rechts- und Planungssicherheit ist bliebe nicht ohne negative Konsequenzen auf die Natura 2000-Gebiete und die
weitgehender Stillstand zu erwarten darin vorkommenden Tier- und Pflanzenarten in ihren Lebensräumen, wie das
Gutachten im Detail darlegt:
Das Gutachten stellt heraus, dass die Vogelschutzrichtlinie 4 und die FFH-
Richtlinie 5 ohne zeitliche Befristung erlassen wurden und daher Gültigkeit bis Rechtliche Sicherung von Natura 2000-Gebieten würde verzögert
zu dem Zeitpunkt ihrer Aufhebung oder Ablösung durch eine neue Richtlinie
haben. Dies würde für die Mitgliedstaaten bedeuten, dass in der Zeit von der Die Frist für die rechtliche Sicherung von Natura 2000-Gebieten lief 2010 ab.
Beschlussfassung einer Verschmelzung der beiden existierenden Richtlinien bis Deutschland hat diese Verpflichtung für 2.784 an die EU-Kommission gemel-
zur Rechtskraft einer neuen Richtlinie alle EU-Mitgliedstaaten weiterhin an dete Natura 2000-Gebiete bislang nicht erfüllt. Daraufhin hat die Europäische
die Bestimmungen in der bisherigen Fassung gebunden sind und diese befolgen Kommission 2015 gegen Deutschland ein Vertragsverletzungsverfahren
müssen. eingeleitet.6 Die Bundesländer müssen diesen Verpflichtungen nachkommen und
bestehende Schutzgebietsverordnungen an die europäischen Regelun-
Der WWF schließt daraus, dass die Rechts- und Planungssicherheit somit gen anpassen und noch nicht ausgewiesene „besondere Schutzgebiete“ unter
grundsätzlich gewährleistet ist. Würde Deutschland nicht die konsequente rechtlichen Schutz nach den EU-Vorgaben stellen.
Umsetzung weiter verfolgen und vorhandene Defizite beseitigen, könne es zwar zu
einem neuen Vertragsverletzungsverfahren kommen, was jedoch politisch Der WWF erwartet, dass die deutschen Behörden bis spätestens 2020 die noch
schwer durchsetzbar sein dürfte. Der WWF teilt die Ansicht des Gutachtens: bestehenden Defizite abarbeiten unabhängig davon, ob es eine Richtlinien
„Ob die EU-Kommission diesen Weg wirklich einschlagen wird, obwohl eine zusammenführung geben wird oder nicht. Dennoch sind weitere Verzögerungen
Verschmelzung der Richtlinien erfolgen soll, kann zum jetzigen Zeitpunkt nicht wahrscheinlich, falls die Richtlinien zusammengelegt werden sollen.
beantwortet werden. Eine Rechtfertigung für ein erneutes Vertragsverletzungs-
verfahren gegen Deutschland dürfte der Kommission allerdings in solch einer Weitgehender Stillstand bei Managementplänen für Schutzgebiete zu
Situation sehr schwer fallen.“ erwarten mit gravierenden Konsequenzen
Nach Auffassung des WWF ist eher zu erwarten, dass Gleichfalls sind die Bundesländer in der Pflicht, die noch fehlenden Manage-
insgesamt die Anstrengungen erlahmen werden, die mentpläne für die jeweiligen Gebiete zu erstellen. Für 2.663 von 4.700
Richtlinien vollständig und konsequent umzusetzen Natura 2000-Gebieten sind die Managementpläne noch nicht erarbeitet (siehe
und es zu einem weitgehenden Stillstand in Vertragsverletzungsverfahren). Nach Angaben des Gutachtens ist die Erstellung
der Umsetzung kommt. der Managementpläne der erste wichtige Schritt zur Wahrung oder Verbesserung
des Erhaltungszustandes der Natura 2000-Gebiete, der jedoch der konkreten
Umsetzung bedarf, d. h. der Durchführung konkreter Schutz- und Pflegemaß-
nahmen. In vielen Schutzgebieten wurden bislang noch keine Manage-
mentmaßnahmen durchgeführt bzw. hat die Umsetzung der Maßnah-
men gerade erst begonnen.
Aufgrund der noch vorhandenen Defizite bei den Managementplänen ist nach
Auffassung des WWF davon auszugehen, dass es über Jahre zum weitgehenden
Stillstand bei der Bearbeitung der Managementpläne kommt, wenn die Ver-
schmelzung der Richtlinien angekündigt wird.
Das Biosphärenreservat
Mittelelbe mit euro-
päisch geschützten
Lebensräumen
4 Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009
(kodifizierte Fassung) (ABl. EU Nr. L 20, S. 7), geändert durch Richtlinie 2013/17/EU vom
13. Mai 2013 (ABl. EU Nr. L 158, S. 193).
5 Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 (ABl. EG Nr. L 206, S. 7), zuletzt geändert durch 6 Europäische Kommission, Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2014/2262, vom 27.2.2015,
Richtlinie 2013/17/EU vom 13. Mai 2013 (ABl. EU Nr. L 158, S. 193). betr. Umsetzung von Artikel 4 Abs. 4 und Artikel 6 Abs. 1 FFH-Richtlinie.
6 EU-Naturschutzrichtlinien | 7
1.3. Negative Konsequenzen für geschützte Arten Verschärfung der Gefährdung von geschützten Arten der FFH-
und Lebensräume Richtlinie
Um die Auswirkungen eines derartigen „Nichthandelns“ über 5–6 Jahre Nach den Recherchen des Gutachtens befindet sich in Deutschland der über-
bewerten zu können, hat das Gutachten einen Blick auf die Monitoringergebnisse wiegende Teil der im Rahmen des Monitorings betrachteten FFH-Arten immer
des letzten Berichtszeitraums (2007–2012) gerichtet.7 Die Ergebnisse dieses noch in einem „ungünstigen“ Erhaltungszustand (rund 70 % mit Ausnahme
Monitorings liegen sowohl für die gesamte Europäische Union 8 als auch für die der alpinen Region), lediglich rund 20 % haben bereits einen „günstigen“ Erhal-
einzelnen Mitgliedstaaten, also auch für Deutschland 9, vor. tungszustand erreicht (in der alpinen Region 38 %, s. Abb.). Im Vergleich zum
Berichtszeitraum 2001–2006 hat sich die Situation für zahlreiche Arten
Zunahme der Gefährdung von Vogelarten weiter verschlechtert. Einen negativen Trend weisen 21 % der Arten auf, die
sich ohnehin schon in einem „ungünstigen“ Erhaltungszustand befinden (z. B.
Das Gutachten stellt fest, dass in Deutschland der Gelbbauchunke).12
Bestand eines Drittels aller Vorgelarten
abnimmt. Vogelarten, für die europäische Schutz- Bewertung des Erhaltungszustandes der Arten
gebiete ausgewiesen wurden, droht Gefahr durch
Verlust der Brut- und Nahrungslebensräume,
durch eine zunehmend intensive Landwirtschaft
15 % 8%
sowie durch Entwässerung von Nutzflächen. Bei den 20 % 22 %
Brutvögeln sind insbesondere die Bestände bei Arten 31 %
des Offenlandes stark rückläufig.10 Diese Vogelarten
38 %
sind in besonderem Maße auf eine Berücksichtigung Atlantisch 31 % Kontinental Alpin
ihrer ökologischen Erfordernisse im Rahmen der
landwirtschaftlichen Bewirtschaftung angewiesen,
39 % 26 %
11 %
wie sie in Natura 2000-Gebieten durch Manage- 39 %
mentpläne festgelegt werden müssen. 20 %
Kraniche Dass zielgerichtete Management- und Erhaltungsmaßnahmen in Natura
2000-Gebieten positive Auswirkungen auf den Erhaltungszustand gefährdeter günstig (FV) ungünstig – unzureichend (U1) ungünstig – schlecht (U2) unbekannt (XX)
Vogelarten haben, zeigen folgende Beispiele11:
Bewertung des Erhaltungszustandes der Arten der Anhänge II, IV und V der FFH-Richtlinie
»»Großtrappe Otis tarda: Ihr Bestand konnte sich in der Europäischen Union (ohne Sammelartengruppen) in den einzelnen biogeografischen Regionen laut nationalem
durch angepasste Landnutzungspraktiken in einigen Mitgliedstaaten erholen. FFH-Bericht 2013. http://www.bfn.de/0316_nat-bericht_ergebnisse2013.html
»»Kranich Grus grus: Mit der Unterschutzstellung der Brut-, Rast- und Über
winterungsgebiete als Vogelschutzgebiete und die Durchführung zielgerichteter Nach Ansicht des WWF sind viele der geschützten Arten der FFH-Richtlinie noch
Erhaltungsmaßnahmen haben sich die Kranichbestände stark erholt. lange nicht in einem „günstigen“ Erhaltungszustand. Und ohne weitere Anstren-
gungen beim Management würde sich die Gefährdung weiter verschärfen.
Der WWF teilt die Ansicht des Gutachtens, dass bei Stillstand von ökologischen
Bewirtschaftungsmaßnahmen die Gefährdung der Vogelarten, insbesondere derer
mit aktuell rückläufigem Trend, weiter zunehmen würde (z. B. Feldlerche und
Kiebitz).
7 Nach Artikel 17 FFH-RL und Artikel 12 Vogelschutzrichtlinie besteht alle 6 Jahre eine Berichtspflicht
über die Durchführung der im Rahmen dieser Richtlinien durchgeführten Maßnahmen. Dies beinhal-
tet auch die Bewertung des Erhaltungszustandes der geschützten Arten und Lebensraumtypen.
8 Europäische Kommission: „Der Zustand der Natur in der Europäischen Union“,
COM(2015) 219 final vom 20.5.2015
9 BMUB & BfN (2014): Die Lage der Natur in Deutschland. Ergebnisse von EU-Vogelschutz- und
FFH-Bericht.
10 BMUB & BfN (2014): Die Lage der Natur in Deutschland. Ergebnisse von EU-Vogelschutz- und
FFH-Bericht.
11 Europäische Kommission: Der Zustand der Natur in der Europäischen Union (COM(2015) 219 final) 12 BMUB & BfN (2014): Die Lage der Natur in Deutschland. Ergebnisse von EU-Vogelschutz- und
vom 20.5.2015 FFH-Bericht.
8 EU-Naturschutzrichtlinien | 9
Kaum Erholung für die geschützten Lebensräume
2 Konsequenzen für die Das Gutachten sollte analysieren, welche Konsequen-
geschützten Vogelarten
zen eine Zusammenlegung der beiden Richtlinien für
Von den in Deutschland vorkommenden Lebensraumtypen befinden sich die in der Vogelschutzrichtlinie (VSR) geschützten
weniger als 20 % in einem „günstigen“ Erhaltungszustand (mit Ausnahme der europäischen Vogelarten hätte. Es wird angenom-
alpinen Region). Rund 80 % der Lebensraumtypen weisen jedoch einen men, den für alle europäischen Vogelarten geltenden
„ungünstigen“ Erhaltungszustand auf. Gerade die Lebensraumtypen mit strengen Artenschutz einzuschränken und nach dem „Vorbild“ von Anhang IV
„unzureichend-schlechtem“ Erhaltungszustand zeigen häufig einen negativen FFH-RL nur noch bestimmte Arten diesem Schutz zu unterstellen und ihn
Trend. Tatsächlich hat sich im Vergleich zu 2006 der Erhaltungszustand keines vor allem nur auf die gefährdeten Vogelarten zu beschränken.
einzigen Lebensraumtyps verbessert.13
Bislang genießen alle in der Europäischen Union vorkommenden Vogelarten
Bewertung des Erhaltungszustandes der Lebensraumtypen nach Art. 5 VSR einen strengen Schutz, der
2% 1% 5% »»das absichtliche Töten oder Fangen,
»»die absichtliche Zerstörung oder Beschädigung von Nestern und Eiern und
17 % 18 % 7% die Entfernung von Nestern,
30 %
»»das Sammeln der Eier in der Natur und den Besitz dieser Eier, auch in
Atlantisch Kontinental 25 % Alpin
48 % leerem Zustand
34 % 64 % »»das absichtliche Stören, insbesondere während der Brut- und Aufzuchtzeit,
sofern sich diese Störung auf die Zielsetzung dieser Richtlinie erheblich
51 % auswirkt,
»»das Halten von Vögeln der Arten, die nicht bejagt oder gefangen werden dürfen,
günstig (FV) ungünstig – unzureichend (U1) ungünstig – schlecht (U2) unbekannt (XX)
verbietet.
Bewertung des Erhaltungszustandes der Lebensraumtypen des Anhangs I der FFH-
Richtlinie in den einzelnen biogeografischen Regionen laut nationalem FFH-Bericht 2013. Da die VSR auch der Einhaltung von völkerrechtlichen Verpflichtungen dient,
http://www.bfn.de/0316_nat-bericht_ergebnisse2013.html analysiert das Gutachten, welcher Handlungsspielraum für eine derartige
Einschränkung des Vogelschutzes überhaupt besteht.
Der WWF teilt die Ansicht des Gutachtens, dass sich bei einem drohenden Still- Nach Auffassung des Gutachtens resultieren für fast alle in der Europäischen
stand der Managementmaßnahmen in den Natura 2000-Gebieten dieser negative Union vorkommenden Vogelarten Schutzverpflichtungen zumindest aus
Trend verstärken und die Gefährdung über mehrere Jahre anhalten würde. der Berner und der Bonner Konvention. Da die Europäische Union diese
Übereinkommen ratifiziert hat, wäre sie an diese grundsätzlich gebunden und
Hinzu kommt, dass die Managementmaßnahmen für Natura 2000-Gebiete in müsste daher auch bei der Verschmelzung der beiden Richtlinien sicherstellen,
ganz erheblichem Maße von der EU-Kommission in den Förderprogrammen dass die dort festgelegten Verpflichtungen für Vogelarten eingehalten werden.
2014–2020 mitfinanziert werden.14 In die Zeitspanne eines neuen Gesetz
gebungsverfahrens würde auch die Neugestaltung von EU-Förderprogrammen Der tatsächliche Stand der in der EU vorkommenden Vogelarten beträgt 449.
für 2021–2027 fallen. Bis eine neue und klare rechtliche Verpflichtung zur Dies bedeutet, dass im Falle einer Änderung der Vogelschutzrichtlinie 15
Mitfinanzierung der EU beschlossen wäre, besteht nach Ansicht des WWF die
Gefahr, dass EU-Kommission und Mitgliedstaaten, in Deutschland die Bundes- »»für 305 Vogelarten und vier Unterarten eine Abschwächung der jetzigen
länder, ihre Investitionen in Natura 2000-Gebiete zurückfahren würden. strengen artenschutzrechtlichen Regelungen nach Art. 5 VRL nicht erfolgen
dürfte, weil die Vorgaben des geltenden Völkerrechts zu berücksichtigen sind;
»»für 143 Vogelarten eine Bejagung durchaus zulässig sein könnte, die Nutzung
aber durch die einzelnen Mitgliedstaaten näher geregelt werden müsste;
»»für 1 Vogelart keine Regelungen getroffen werden müsste (Haussperling).
13 BMUB & BfN (2014): Die Lage der Natur in Deutschland. Ergebnisse von EU-Vogelschutz- und
FFH-Bericht.
14 NABU (2015): Leitfaden zur Naturschutzfinanzierung in der EU-Förderperiode 2014-2020. Berlin. 15 Unter der Annahme, dass die bisher in Anhang II A/B VRL genannten jagdbaren Arten auch
www.NABU.de/EU-Naturschutzfoerderung weiterhin diesem Schutz unterstellt werden.
10 EU-Naturschutzrichtlinien | 11Haussperling wäre „vogelfrei“
Nach Auffassung des Gutachtens könnte der Haussperling zukünftig nicht
mehr geschützt sein. Dass die Population in Europa (ca. 250 Mio. Individuen in
der EU) derzeit als stabil gilt, dürfte auch ein Verdienst der Vogelschutzrichtlinie
sein, die über den strengen Artenschutz nach Art. 5 VRL u. a. das absichtliche
Fangen und Töten des Haussperlings verbietet. Der Populationstrend wird sowohl
global als auch für Europa mit abnehmend, für die EU mit stabil angegeben.16
Der Haussperling ist aktuell die zahlenmäßig am
stärksten von illegaler Jagd im Mittelmeerraum
betroffene Art. Jährlich werden dort schätzungsweise
ca. 4,7 Mio. Haussperlinge illegal getötet, haupt-
sächlich in Ägypten, dem Libanon und Italien.17 Der
mögliche Wegfall des Schutzstatus des Haussperlings
könnte zu einer uneingeschränkten Jagdbarkeit
führen. Es wäre zu befürchten, dass sich dadurch Raufußbussard Eine Legalisierung der Jagd auf gefährdete Arten kann – so das Gutachten –
die Zahl der durch Vogeljagd getöteten Individuen zur weiteren Verschlechterung ihres Erhaltungszustandes beitragen, weshalb
drastisch weiter auf ein nicht kompensierbares Maß es aus fachlicher Sicht nicht vertretbar wäre, die Jagdausübung für
erhöhen könnte, was einen Rückgang der Population solche Arten zuzulassen. Obwohl in der EU die Zahl der jagdbaren Arten
zur Folge hätte. Es ist nach Ansicht des Gutachtens eingeschränkt ist, stellt die Vogeljagd insbesondere im Mittelmeerraum
aus naturschutzfachlicher Sicht daher dringend immer noch eine ernste Bedrohung besonders für Zugvögel dar. Dieses
erforderlich, den Haussperling vor illegaler Jagd zu Problem könnte sich vergrößern. Derzeit werden in Frankreich, Italien, Malta und
schützen. Spanien 1,39 Mio. Vögel (11.000 Tauben, 448.850 Finken, 430.000 Lerchen,
3.200 Regenpfeifer, 200.000 Stare und 297.200 Drosseln) gejagt. Allein in
Haussperling Der WWF unterstützt die im Gutachten dargelegte Auffassung, dass „angesichts Italien geht BirdLife International jedoch von 3,4 bis 7,8 Mio., in Frankreich
der Tatsache, dass der Haussperling in Städten aufgrund des Wegfalls von Nistmög- von 149.000 – 895.000, in Spanien von 103.000 – 405.000 und in Malta von
lichkeiten und Nahrungsquellen z. T. stark zurückgegangen ist, es zudem notwendig 58.000 – 211.000 zusätzlichen illegal getöteten Vögeln aus.
erscheint, diese Art auch weiterhin konsequent unter Schutz zu stellen“.
Der WWF zieht auf der Basis der gutachterlichen Analysen folgendes Fazit:
Bedrohung von über 30 % der europäischen Vogelarten durch die Jagd
und Schutz wäre vom beliebigen Handeln der Mitgliedstaaten abhängig »»Die Vogelschutzrichtlinie sieht gerade deshalb einen strengen Schutz für alle
europäischen Vogelarten vor, um eine unkontrollierte, bestandsgefährdende
Das Gutachten analysiert, dass für 143 der 449 Vogelarten (32 %) der Schutz Vogeljagd zu unterbinden.
von den rechtlichen Regelungen der 28 Mitgliedstaaten abhinge, also der Schutz
nicht mehr europaweit einheitlich bestehen würde. Die einzelnen Mitgliedstaaten »»Im Zuge einer Richtlinienänderung könnte mindestens ein Drittel der euro
müssten neue Vorschriften erlassen, um sicherzustellen, dass die Jagdaus- päischen Vogelarten wieder zu jagdbaren Arten erklärt werden. Für viele Arten
übung keine negativen Effekte auf die bejagten Vogelarten hat. Auch könnte dies zu einem erhöhten Jagddruck und zu weiteren Bestandseinbußen
die Jagd darf nämlich keine signifikante Bedrohung der Erhaltungsmaßnahmen führen. Da es bereits jetzt große Probleme mit der Durchsetzung des EU-Rechts
sowohl für jagdbare als auch für nicht jagdbare Arten darstellen.18 gibt, ist davon auszugehen, dass sich gerade die illegale Jagd in vielen Staaten
erheblich verstärken wird.
So könnte z. B. die Jagd auf den Rotmilan (Milvus milvus) und den Raufuß-
bussard (Buteo lagopus) erlaubt sein, obwohl der Rotmilan in der EU auf der »»Aufgrund der anhaltenden Gefährdung vieler europäischer Vogelarten sind
Vorwarnliste für gefährdete Arten steht und der Raufußbussard als stark gefähr- eher verstärkte Anstrengungen zur Einhaltung der bestehenden Schutzvor-
det gilt. Der Rotmilan wird insbesondere in Spanien, Italien und Portugal illegal schriften erforderlich als die Absenkung von Schutzstandards.
bejagt; er zählt zu denjenigen Arten, die im Verhältnis zur EU-Gesamtpopulation
die höchsten Tötungsraten aufweisen dürfte .19 »»Die Berner und Bonner Konvention sind von der Europäischen Union und
16 IUCN Red List, http://www.iucnredlist.org/details/22718174/1, abgerufen am 29.4.2016 ihren Mitgliedstaaten ratifiziert und sind geltendes Recht, woran sich die EU
17 Brochet et al. (2016): Preliminary assessment of the scope and scale of illegal killing and taking of und die Mitgliedstaaten definitiv halten müssen.
birds in the Mediterranean. Bird Conservation International (2016) 26: S. 14.
18 Europäische Kommission (2008): Leitfaden zu den Jagdbestimmungen der Richtlinie 79/409/EWG
des Rates über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten, „Vogelschutzrichtlinie“, Rdnr. 2.4.2.
19 Es wird angenommen, dass ca. 1,6 % der Population in der EU durch illegale Jagd getötet werden;
Brochet et al. (2016): Preliminary assessment of the scope and scale of illegal killing and taking of birds in the Mediterranean. Bird Conservation International (2016) 26, S. 15.
12 EU-Naturschutzrichtlinien | 133 Konsequenzen aus dem Das Gutachten sollte herausarbeiten, welche
4 Zusammenfassende Bewertung der Gefahren und
Wegfall der Alternativenprüfung Konsequenzen einer Verschmelzung der Richtlinien
Konsequenzen die Abschaffung der sogenannten
„Alternativenprüfung“ in Art. 6 Abs. 4 der FFH-
von Projekten und Plänen
Richtlinie gegenüber heute hätte. Nach den bishe-
rigen Rechtsvorschriften darf ein Projekt in einem
Natura 2000-Gebiet nicht durchgeführt werden, Das Gutachten bestätigt das vom WWF angenommene Gefahrenpotenzial für
wenn es eine zumutbare Alternative gibt, das das das europäische Naturerbe in der EU, sollten die Vogelschutz- und die FFH-
Natura 2000-Gebiet verschont. Richtlinie zu einer neuen Richtlinie zusammengeführt werden.
Nach der Rechtslage darf ein Projekt nur durchgeführt werden, wenn ein Natura Falls ein neues Gesetzgebungsverfahren zwischen EU-Kommission, Parlament
2000-Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird. Kann diese Feststellung nicht und Ministerrat im Jahr 2017 beginnt, wäre mit 5–6 Jahren Verhandlungen
getroffen werden, kann das Vorhaben nur bei Vorliegen zu rechnen, bis eine Einigung erzielt würde. Diese Zeitspanne bliebe nicht ohne
negative Konsequenzen auf das europäische Naturerbe in den Natura 2000-
a) zwingender Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich Gebieten und für die darin vorkommenden Tier- und Pflanzenarten sowie die
solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art durchgeführt werden, schützenswerten Lebensräume von europäischer Bedeutung.
b) wenn eine Alternativlösung nicht vorhanden ist und
c) die notwendigen Ausgleichsmaßnahmen getroffen werden. Unter anderem ist mit Folgendem zu rechnen:
Das Gutachten führt aus, dass die sogenannte „Alternativenprüfung“ sicherstellen »» Die rechtliche Sicherung von Natura 2000-Gebieten würde verzögert.
soll, dass bei der Verwirklichung von Infrastrukturprojekten nur dann eine Beein-
trächtigung von Natura 2000-Gebieten in Kauf genommen wird, wenn es keine »»Der weitgehende Stillstand bei Managementplänen für Schutzgebiete
Alternative gibt, die mit keinen oder mit geringeren Auswirkungen auf das Netz wäre zu erwarten mit gravierenden ökologischen Konsequenzen.
Natura 2000 verbunden ist. Als zumutbare Alternativen kommen sowohl Standort
alternativen als auch Ausführungsalternativen in Betracht, wobei die Identität des »»Die Gefährdung von Vogelarten würde zunehmen.
Projekts erhalten bleiben muss.20 Ist ein Vorhaben an einem anderen Standort,
z. B. durch eine geänderte Projektausführung ohne erhebliche Beeinträchtigung »»Verschärfung der Gefährdung von geschützten Arten der
der Erhaltungsziele oder des Schutzzwecks von Natura 2000-Gebieten möglich FFH-Richtlinie.
und zumutbar, so ist der Projektträger verpflichtet, diese Alternative zu wählen.
»»Kaum Erholung für die geschützten Lebensräumen und
Wegfall der Alternativenprüfung erhöht Druck auf Natura 2000-Gebiete Andauer ihrer Gefährdung.
Das Gutachten kommt zu dem Schluss, dass ein Wegfall zur Folge hätte, dass »»Der Haussperling wäre „vogelfrei“.
ökologisch wertvolle Teile des europäischen Naturerbes beeinträchtigt werden
könnten, obwohl räumliche und technische Alternativen mit keinen oder gerin- »»Bedrohung von über 30 % der europäischen Vogelarten
geren Auswirkungen auf die betroffenen Natura 2000-Gebiete vorhanden sind. durch die Jagd und Schutz wäre vom beliebigen Handeln
Insgesamt würde das Natura 2000-Schutzgebietsnetz durch den Wegfall der der Mitgliedstaaten abhängig.
Alternativenprüfung einem erhöhten Druck durch Infrastruktur- und Baumaß-
nahmen ausgesetzt sein. Dies hätte zur Folge, dass sich die Gebietskulisse durch »»Ein angenommener Wegfall der Alternativenprüfung erhöhte
die negative Beeinträchtigung von Gebieten und den erforderlichen ökologischen den Druck durch Infrastrukturmaßnahmen auf alle
Ausgleich ständig verändern würde. Damit stünden auch bereits erreichte Verbes- 27.000 Natura 2000-Gebiete.
serungen in den Schutzgebieten infrage. Insbesondere für Arten und Lebensräume
mit „ungünstigen“ Erhaltungszuständen könnte dies eine weitere Verschlechterung Zwar geht der WWF davon aus, dass bis zu einer neuen Richtlinie die Rechts- und
ihres Erhaltungszustandes bewirken. Somit dürfte sich die Kohärenz des Schutz- Planungssicherheit grundsätzlich gewährleistet bleibt. Jedoch erwartet der WWF
gebietsnetzes Natura 2000 – die im Übrigen für viele Arten und Lebensräume andererseits, dass insgesamt die Anstrengungen erlahmen werden, die Richtlinien
noch lange nicht erreicht ist – kaum langfristig verwirklichen lassen. vollständig und konsequent umzusetzen und dass es zu einem weitgehenden
Stillstand in der Umsetzung kommt.
Der WWF schließt sich dem Fazit des Gutachtens an: „Der Wegfall der Alterna
tivenprüfung wäre mit der Grundintention der FFH-Richtlinie, die zum Netzwerk Dies alles steht auf dem Spiel, sollten die Richtlinien verschmolzen
Natura 2000 zählenden Schutzgebiete und ihre Schutzgüter dauerhaft zu be werden.
wahren und in einen günstigen Erhaltungszustand zu versetzen, nicht vereinbar.“
Durch den Wegfall der Alternativenprüfung käme es zu einem erhöhten Druck
durch Infrastruktur- und Baumaßnahmen auf die 27.000 Natura 2000-
Gebiete in der EU.
20 J. und A. Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 34 Rdnr. 87.
14 EU-Naturschutzrichtlinien | 15Verschmelzung der EU-Naturschutzrichtlinien
und Auswirkungen auf den Naturschutz in
Deutschland
- Szenarien und mögliche Konsequenzen aus dem
Handeln der Europäischen Kommission im REFIT-Prozess -
2016Verschmelzung der EU-Naturschutzrichtlinien und Auswirkungen auf den Naturschutz in Deutschland Verschmelzung der EU-Naturschutzrichtlinien und Auswirkungen auf den Naturschutz in Deutschland
Verschmelzung der EU-Naturschutzrichtlinien und Inhaltsverzeichnis Seite
Auswirkungen auf den Naturschutz in Deutschland Einleitung: Überprüfung der Richtlinien im Rahmen des sog. REFIT- 4
Prozesses durch die Europäische Kommission
- Szenarien und mögliche Konsequenzen aus dem
I. Ankündigung einer Verschmelzung der Vogelschutz- und FFH- 5
Handeln der Europäischen Kommission im REFIT-Prozess - Richtlinie und Folgen für Natura 2000-Gebiete
1. Rechtslage und mögliche Konsequenzen 5
2. Gesetzgebungsverfahren im Falle der Verschmelzung der 6
Rechtliches Gutachten im Auftrag des WWF Deutschland Richtlinien
3. Mögliche Auswirkungen des „time lags“ auf das Schutzgebiets- 8
system Natura 2000
3.1 Schutzgebiete mit bestehender und angepasster Schutzgebietsverordnung 9
3.2 Schutzgebiete ohne angepasste Schutzgebietsverordnung und „besondere 11
Schutzgebiete“ ohne Schutzgebietsausweisung
3.3 Festlegung und Durchführung von Erhaltungsmaßnahmen 12
II. Ankündigung einer Zusammenführung der Vogelschutz- und 22
Auftragnehmer: FFH-Richtlinie und Folgen für die geschützten Vogelarten
Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen 1. Naturschutzrechtliche Konsequenzen 22
A. & J. Schumacher GbR 2. Naturschutzfachliche Konsequenzen 26
Bearbeiter: 3. Schlussfolgerungen 34
Ass. Jur. Jochen Schumacher, Tübingen III. Änderung der FFH-Verträglichkeitsprüfung und Wegfall der 35
Dipl. Biol. Anke Schumacher, Tübingen Alternativenprüfung von Projekten
1. Das Schutzregime von Artikel 6 FFH-RL 36
2. Alternativenprüfung 38
2.1 Ausgangslage 38
Herausgeber: WWF Deutschland
2.2 Wegfall der Alternativenprüfung 40
Redaktionelle Betreuung:
3. Ausgleichsmaßnahmen zur Kohärenzsicherung 42
Günter Mitlacher, Leiter Internationale Biodiversitätspolitik
3.1. Verpflichtung zum Ausgleich erheblicher Beeinträchtigungen 42
3.2 Anforderungen an Ausgleichsmaßnahmen 43
3.3 Auswirkungen des Wegfalls der Alternativenprüfung auf die Kohärenz des 45
Berlin, Tübingen Schutzgebietssystems Natura 2000
Mai 2016
Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 2 Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 3Verschmelzung der EU-Naturschutzrichtlinien und Auswirkungen auf den Naturschutz in Deutschland Verschmelzung der EU-Naturschutzrichtlinien und Auswirkungen auf den Naturschutz in Deutschland
Einleitung: Überprüfung der Richtlinien im Rahmen des
sog. REFIT-Prozesses durch die Europäische Kommission I. Ankündigung einer Zusammenführung der Vogelschutz- und FFH-
Richtlinie und Folgen für Natura 2000-Gebiete.
Um das Europäische Naturerbe und die biologische Vielfalt in Europa langfristig
zu bewahren, hat die Europäische Gemeinschaft zwei Richtlinien erlassen: die II. Ankündigung einer Zusammenführung der Vogelschutz- und FFH-
FFH-Richtlinie (FFH-Richtlinie, 92/43/EWG) und die Vogelschutzrichtlinie Richtlinie und Folgen für die geschützten Vogelarten.
(2009/147/EG); diese werden auch als „Europäische Naturschutzrichtlinien“ III. Änderung der FFH-Verträglichkeitsprüfung (Artikel 6 Absatz 3 und 4)
bezeichnet. Sie bilden die Grundlage für den Aufbau des Schutzgebietssystems und Wegfall der Alternativenprüfung von Projekten und Plänen.
„Natura 2000“ in der Europäischen Union. Die europäischen
Naturschutzrichtlinien dienen auch der Umsetzung internationaler I. Ankündigung einer Verschmelzung der Vogelschutz- und
Verpflichtungen, welche die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten FFH-Richtlinie und Folgen für Natura 2000-Gebiete.
eingegangen sind.1
Annahme: Die EU-Kommission beschließt die beiden Richtlinien (FFH-RL und
2
Die Europäische Kommission beabsichtigt mit ihrem REFIT-Programm die VRL) zusammenzuführen und einen neuen Richtlinientext vorzulegen. Welche
Rechtsetzung in der EU zu verbessern, insbesondere um überflüssige Kosten zu
Konsequenzen hätte solch ein Beschluss für den Naturschutz in Deutschland?
vermeiden, die mit der Anwendung der Vorschriften verbunden sind.
Gegenwärtig überprüft sie im Rahmen dieses Programms auch, ob die Fauna- 1. Rechtslage und mögliche Konsequenzen
Flora-Habitat-Richtlinie und die Vogelschutzrichtlinie „zusammengeführt“3 im Die Vogelschutzrichtlinie4 und die FFH-Richtlinie5 wurden ohne zeitliche
Sinne von vereinfacht, klarer gefasst oder vereinheitlicht werden sollten. Befristung erlassen. Sie haben daher Gültigkeit bis zu dem Zeitpunkt ihrer
In der momentanen Debatte gibt es auch Vorschläge, Artikel 6 der FFH-Richtlinie Aufhebung oder Ablösung durch eine zeitlich spätere neue Richtlinie.
abzuschwächen und den Anwendungsbereich der artenschutzrechtlichen Dies bedeutet, dass in der Zeit von der Beschlussfassung bis zu einem etwaigen
Regelungen aus Artikel 5 der Vogelschutzrichtlinie zu begrenzen. Zusammenführen der Richtlinien und deren Veröffentlichung im Amtsblatt der
Das Gutachten befasst sich mit verschiedenen Szenarien, die sich aus dem Europäischen Union die Mitgliedstaaten auch weiterhin an die Richtlinien in der
Handeln der Europäischen Kommission ergeben könnten. Insbesondere werden bisherigen Fassung gebunden sind und diese befolgen müssen (vgl. Art. 288
folgende Fragestellungen betrachtet: AEUV6).
1
Vgl. hierzu ausführlich: Bunge/Schumacher: Europäische Naturschutz-Richtlinien: taugliche
Objekte für REFIT? NuR 2016, 307 ff. 4
Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009
2 (kodifizierte Fassung) (ABl. EU Nr. L 20, S. 7), geändert durch Richtlinie 2013/17/EU vom 13.
Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen
Mai 2013 (ABl. EU Nr. L 158, S. 193).
Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Regulatorische Eignung
der EU-Vorschriften. Dok. COM(2012) 746 final vom 12.12.2012. 5
Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 (ABl. EG Nr. L 206, S. 7), zuletzt geändert
3 durch Richtlinie 2013/17/EU vom 13. Mai 2013 (ABl. EU Nr. L 158, S. 193).
Schreiben mit Mandat von EU-Kommissionspräsidenten an den Umweltkommissar vom 1.
November 2014. 6
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union vom 1.12.2009, http://www.aeuv.de/
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Würde Deutschland dies nicht tun, dürfte ein Verstoß gegen die vertraglichen Standards der jetzigen Richtlinien dürfte es daher schwerlich zu einer
Verpflichtungen des Mitgliedstaats vorliegen. Dies würde dann Zustimmung des Europäischen Parlaments kommen.
konsequenterweise zu einem Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland
Alle Richtlinien, die vom Europäischen Parlament und vom Rat erlassen werden,
führen (vgl. hierzu das derzeit laufende Verfahren gegen Deutschland7).
müssen mit qualifizierter Mehrheit oder sogar einstimmig gebilligt werden (Art.
Zuständig für die Einleitung eines solchen Vertragsverletzungsverfahrens ist die
231, 238, 294 AEUV). Meist werden nach umfangreichen Verhandlungen
Europäische Kommission als „Hüterin der Verträge“ (Artikel 258 AEUV).
Kompromisslösungen gefunden.
Ob die EU-Kommission diesen Weg wirklich einschlagen wird, obwohl eine
Um die besondere Problematik der Vogelschutz- und FFH-Richtlinie zu
Verschmelzung der Richtlinien erfolgen soll, kann zum jetzigen Zeitpunkt nicht
verdeutlichen: Die ursprüngliche Fassung der beiden Richtlinien wurde noch
beantwortet werden. Eine Rechtfertigung für ein erneutes
allein vom Rat beschlossen. Dieser bestand 1979, bei der Verabschiedung der
Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland dürfte der Kommission
Vogelschutzrichtlinie, aus den Vertretern von neun Mitgliedstaaten, und 1992,
allerdings in solch einer Situation sehr schwer fallen.
beim Erlass der FFH-Richtlinie, aus den Vertretern von zwölf EU-Ländern. Nach
der Erweiterung der Union auf 28 Staaten ist nicht zu erwarten, dass Vorschriften
2. Gesetzgebungsverfahren im Falle der Verschmelzung der
entwickelt werden, die sich einfacher handhaben lassen als die damals
Richtlinien
beschlossenen.9 Das mit dem REFIT-Prozess verfolgte Ziel der
Bislang liegen noch keine Vorschläge vor, wie die Kommission ggf. die Richtlinien Richtlinienvereinfachung dürfte somit hier schwerlich zu erreichen sein.
ändern möchte und welche Artikel davon betroffen sein könnten. Damit das
Neben dem Europäischen Parlament muss auch der Rat an dem
Gesetzgebungsverfahren der Europäischen Union beginnen kann, bedarf es eines
Gesetzgebungsverfahren beteiligt werden. Ob der Rat Änderungen an den
Vorschlags über die rechtliche Ausgestaltung einer neuen Regelung. Hierzu hat
Richtlinien zustimmt, erscheint auch angesichts des Schreibens von neun
die Kommission nach Art. 289 Abs. 1 AEUV ein Initiativrecht und sie muss daher
Umweltministern an Umweltkommissar Vella fraglich.10
einen Vorschlag in das Gesetzgebungsverfahren einbringen.
Bis es im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zu einer Einigung kommt, ist
Im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens wird der Vorschlag der
damit zu rechnen, dass die Verhandlungen mehrere Jahre in Anspruch nehmen.
Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat unterbreitet (Art. 294
Der Vergleich etwa mit der UVP-Änderungsrichtlinie zeigt, dass hier durchaus ein
Abs. 2 AEUV). Ob der Vorschlag von Seiten des Europäischen Parlaments gebilligt
Änderungszeitraum von 5-6 Jahren veranschlagt werden kann, bis eine
wird, dürfte davon abhängen, welche Inhalte der neue Richtlinienvorschlag hat,
Bekanntmachung im Europäischen Amtsblatt erfolgt.
zumal sich das Parlament eindeutig für die Beibehaltung der Richtlinien
ausgesprochen hat.8 Bei einer offenkundigen Abschwächung und Senkung der
9
Bunge/Schumacher, NuR 2016, 307 ff.
10
Schreiben der Umweltministerinnen/-minister Deutschlands, Italiens, Frankreichs, Kroatiens,
7 Luxemburgs, Polens, Rumäniens, Sloweniens und Spaniens vom 26.10.2015,
Europäische Kommission, Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2014/2262, vom 27.2.2015, betr.
http://www.bmub.bund.de/themen/strategien-bilanzen-gesetze/strategien-und-
Umsetzung von Artikel 4 Abs. 4 und Artikel 6 Abs. 1 FFH-Richtlinie.
bilanzen/details-strategien-und-bilanzen/browse/1/artikel/gemeinsamer-brief-der-eu-
8
Vgl. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A8- umweltminister-an-karmenu-
2016-0003+0+DOC+PDF+V0//DE. vella/?tx_ttnews%5BbackPid%5D=921&cHash=e8f053c31bfca7d8bf78c9b2d3434875.
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Daran schließt sich ein oftmals langwieriger Umsetzungsprozess in den einzelnen ! Prüfung auf Verträglichkeit von Plänen und Projekten durchzuführen, die
Mitgliedstaaten an (vgl. Art. 288 AEUV). Bei einer Umsetzung in deutsches Recht ein Natura-2000-Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten (FFH-
von Bund und Ländern kann es zu nicht unerheblichen Umsetzungsproblemen Verträglichkeitsprüfung, Art. 6 Abs. 3, 4 FFH-RL).
kommen, eben weil auch die Mitgliedstaaten an die Vorgaben internationaler
Diese Pflichten aus Artikel 6 FFH-RL sind damit nicht an eine vorherige formelle
Konventionen gebunden sind. Diese Konventionen gelten nach der Ratifizierung
rechtliche Ausweisung eines Gebietes als Naturschutzgebiet nach dem
wie einfaches Recht (vgl. Art. 25 GG).
Bundesnaturschutzgesetz gebunden.
Im Folgenden sollen die Auswirkungen dieses „time lags“ auf das
Schutzgebietssystem Natura 2000 vom Zeitpunkt der Ankündigung einer
3.1 Schutzgebiete mit bestehender und angepasster
möglichen Richtlinienänderung bis zu ihrem Inkrafttreten untersucht werden. Schutzgebietsverordnung
Es handelt sich hierbei um Schutzgebiete, die formell und materiell den
3. Mögliche Auswirkungen des „time lags“ auf das Anforderungen an die Schutzgebietsausweisung von Natura 2000-Gebieten
Schutzgebietssystem Natura 2000 bereits entsprechen. Die Schutzgebietsverordnung enthält die vor allem die
Bei der Auswahl der Gebiete für das Schutzgebietsnetz „Natura 2000“ hat die Natura 2000-Schutzgüter und formuliert für diese gebietsbezogene
Europäische Kommission auf Grundlage der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Erhaltungsziele. Das Bundesnaturschutzgesetz definiert den Begriff
Gebiete eine „Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung“ erstellt, in „Erhaltungsziele“ in § 7 Abs. 1 Nr. 9 dementsprechend als: „Ziele, die im Hinblick
der alle für das Netzwerk vorgesehenen Gebiete aufgelistet sind. auf die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands
eines natürlichen Lebensraumtyps von gemeinschaftlichem Interesse, einer in
Nach Art. 4 Abs. 4 FFH-RL müssen die in die „Liste der Gebiete von
Anhang II der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) oder in Artikel 4 Absatz 2
gemeinschaftlicher Bedeutung“ aufgenommenen Gebiete durch die
oder Anhang I der Richtlinie 2009/147/EG (Vogelschutzrichtlinie) aufgeführten
Mitgliedstaaten „so schnell wie möglich“ – spätestens aber binnen sechs Jahren –
Art für ein Natura 2000-Gebiet festgelegt sind.“ Die Festlegung der
als „besondere Schutzgebiete“ (Special Areas of Conservation – SAC)
Erhaltungsziele dient zum einen als Vorgabe für die Erstellung der
ausgewiesen werden. Ab der Aufnahme in diese Liste unterliegen die Natura
Managementpläne, zum anderen bilden sie den Maßstab im Rahmen der FFH-
2000-Gebiete den Bestimmungen des Artikel 6 FFH-RL, sodass die
Verträglichkeitsprüfung.
Mitgliedstaaten folgende Verpflichtung haben:
Die Schutzgebietsverordnung wurde aufgrund der Maßgabe des
! Gebietsbezogene Festlegung der nötigen Erhaltungsmaßnahmen, die den
Bundesnaturschutzgesetzes erlassen. Die Verordnung bildet den rechtlichen
ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen und Arten
Rahmen für das betreffende Schutzgebiet. Bezugspunkt hier ist also das
von gemeinschaftlicher Bedeutung entsprechen, spätestens innerhalb von
nationale Recht. Ankündigungen von Rechtsetzungsänderungen auf EU-Ebene
sechs Jahren (Art. 6 Abs. 1 FFH-RL, erfolgt i.d.R. durch
haben hierauf zunächst KEINE Auswirkungen. Der Mitgliedstaat kann erst nach
Managementpläne).
Bekanntmachung der Änderungsrichtlinie sein nationales Recht an die neuen
! Durchführung von Maßnahmen, um die Verschlechterung der natürlichen Vorgaben anpassen.
Lebensräume und Habitate der Arten sowie größere Störungen der Arten,
Exkurs: Änderung der Anhänge I und II FFH-RL oder Anhang I VRL
für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden
(Verschlechterungsverbot, Art. 6 Abs. 2 FFH-RL). In der bisherigen Diskussion um REFIT wurde von verschiedener Seite eine
Änderung der Anhänge gefordert mit dem Ziel, verschiedene Arten und
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Lebensräume aus diesen Anhängen zu streichen. Es könnten somit verschiedene ausgewiesen, sodass die Schutzgebiete auch weiterhin ihren Beitrag zum
Lebensraumtypen oder Tier- und Pflanzenarten aus den Anhängen I und II FFH- Schutzgebietsnetz Natura 2000 leisten können.
RL oder Anhang I VRL herausfallen, für die eine Schutzgebietsausweisung nach
Bei der Änderung von Schutzgebietsverordnungen sind auch die
EU-Recht sodann nicht mehr zwingend erforderlich wäre. Diese Forderungen
Beteiligungsrechte einzuhalten, wodurch eine Schutzstandardabsenkung
lassen zum einen unberücksichtigt, dass die Europäische Union und ihre
verhindert werden könnte.
Mitgliedstaaten auch an internationale Verpflichtungen gebunden sind. Jedenfalls
Andererseits ist auch denkbar, dass weitere Lebensraumtypen und Arten in die
stellen diese Verpflichtungen Eckpunkte für das gesetzgeberische Ermessen der
Anhänge einer neuen Richtlinie aufgenommen werden, woraus zusätzliche
Mitgliedstaaten dar. Der Spielraum ist hier sehr begrenzt, weil z.B. auch die
Verpflichtungen zur Ausweisung von Schutzgebieten folgen würden.
Berner Konvention11 den Schutz eines Großteils der Arten und Lebensräume
umfasst, die in den beiden Richtlinien der EU enthalten sind. Die Streichung bzw. Aufnahme von weiteren FFH-Arten und Lebensräumen, die
z.B. im Rahmen der Klimaveränderung notwendig werden könnten, ist durch das
Sollte es zu einer Änderung der Anhänge kommen mit der Folge, dass bestimmte
Verfahren zur Änderung der Anhänge in Artikel 19 FFH-RL geregelt.12
Arten und Lebensräume nicht mehr der Pflicht zur Ausweisung von
Schutzgebieten unterliegen würden, so hat dies zum anderen zunächst keine
3.2 Schutzgebiete ohne angepasste Schutzgebietsverordnung und
rechtlichen Auswirkungen auf das bestehende Schutzgebiet. Die
„besondere Schutzgebiete“ ohne Schutzgebietsausweisung
Schutzgebietsverordnung ist rechtmäßig zustande gekommen und gilt in vollem
Umfang weiter. Sie beinhaltet alle dort aufgeführten Arten und Lebensräume. Die Auch bei diesem Punkt gilt, dass die bisherigen Verpflichtungen eingehalten
in der Schutzgebietsverordnung enthaltenen Ge- und Verbote gelten auch in werden müssen, solange keine neue Richtlinie in Kraft getreten ist.
Bezug auf nicht mehr nach EU-Recht geschützte Arten oder Lebensräume weiter. Die Frist für die rechtliche Ausweisung von Natura 2000-Gebieten und die
Um eine Anpassung an die geänderten Richtlinien vorzunehmen, ist eine Erstellung von Managementplänen lief am 22. Dezember 2009 für die alpine
Änderung der Schutzgebietsverordnung notwendig. Dies erfordert jedoch eine biogeografische Region und am 7. Dezember 2010 für die atlantische und
zeitaufwendige Überprüfung aller relevanten Schutzgebietsverordnungen auf kontinentale biogeografische Region ab. Für die letzten nachgemeldeten Gebiete
ihren Anpassungsbedarf. Dabei wäre auch darauf zu achten, dass die betroffene lief diese Frist am 25. Januar 2014 ab. Deutschland hat diese Verpflichtung für
Art oder der betroffene Lebensraum nicht aufgrund anderer Verpflichtungen (z.B. 2784 Gebiete bislang nicht erfüllt. Daraufhin hat die Europäische Kommission
durch die Berner Konvention) einem Schutz zu unterwerfen ist. gegen Deutschland ein Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 258 AEUV
eingeleitet.13
Der Wegfall einzelner (ehemaliger) Natura 2000-Schutzgüter führt zudem nicht
zwangsläufig zu einer Funktionslosigkeit der Schutzgebietsverordnung. Die Bundesrepublik muss diesen Verpflichtungen nachkommen und muss
Regelmäßig werden die Schutzgebiete für mehrere Arten und Lebensräume bestehende Schutzgebietsverordnungen an die europäischen Regelungen
12
Artikel 19 FFH-RL dient der Anpassung der Anhänge I bis VI FFH-RL an den technischen und
11 wissenschaftlichen Fortschritt.
Berner Konvention: Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wild lebenden
13
Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume (http://www.coe.int/de/web/bern- Europäische Kommission, Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2014/2262, vom 27.2.2015, betr.
convention). Umsetzung von Artikel 4 Abs. 4 und Artikel 6 Abs. 1 FFH-Richtlinie.
Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 10 Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 11Verschmelzung der EU-Naturschutzrichtlinien und Auswirkungen auf den Naturschutz in Deutschland Verschmelzung der EU-Naturschutzrichtlinien und Auswirkungen auf den Naturschutz in Deutschland
anpassen und noch nicht ausgewiesene „besondere Schutzgebiete“ gem. Artikel Managementmaßnahmen vor einer Verschlechterung bewahrt werden
4 FFH-RL unter rechtlichen Schutz stellen. Gleichfalls müssen noch fehlende (Erhaltungsmaßnahmen). Im Falle eines „ungünstigen“ Erhaltungszustandes ist
Managementpläne erstellt werden. Das Vertragsverletzungsverfahren gegen die Umsetzung von Maßnahmen erforderlich, die eine aktive Wiederherstellung
Deutschland ist eingeleitet und muss auch weiter verfolgt werden, unabhängig günstiger Strukturen und Funktionen des Ökosystems bewirken
davon, ob die Zusammenlegung der beiden Richtlinien beabsichtigt wird (Artikel (Entwicklungsmaßnahmen).17
258 AEUV). Insofern bleibt der momentane Druck zur Umsetzung von
Die Schutzgüter der Natura 2000-Gebiete unterliegen nach Art. 6 Abs. 2 FFH-RL
Schutzgebietsverordnungen und zur Erstellung von Managementplänen erhalten.
einem allgemeinen Verschlechterungsverbot. Dieses Verbot gilt bereits ab der
Um die Zahlung eines Zwangsgeldes abzuwenden, müssen die Bundesländer
Aufnahme eines Gebietes in die „Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher
diesen Verpflichtungen umgehend nachkommen.
Bedeutung“, ist damit unabhängig von einer Schutzgebietsausweisung oder der
Aufstellung von Managementplänen zu befolgen. Konsequenz dieses Verbotes ist
3.3 Festlegung und Durchführung von Erhaltungsmaßnahmen nach
es, dass sich der Erhaltungszustand der in einem Natura 2000-Gebiet
Artikel 6 Abs. 1 und Verschlechterungsverbot nach Artikel 6 Abs. 2
geschützten Lebensraumtypen sowie die Habitate geschützter Arten nicht
FFH-RL verschlechtern dürfen. Geschützte Arten dürfen durch Störungen nicht
„erheblich“ beeinträchtigt werden. Diese Maßnahmen sind zu ergreifen, bevor
Erhaltungsmaßnahmen
eine Verschlechterung eintritt; es handelt sich somit um eine präventiv wirkende
Die FFH-Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten in Art. 6 Abs. 1 alle Handlungspflicht.18
erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen festzulegen. Diese Maßnahmen sind in
Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat in einem Urteil gegen das Vereinigte
jedem Fall zu treffen und nicht nur „gegebenenfalls“.14 Dieser Pflicht zur
Königreich festgestellt, dass es für die Umsetzung des Verschlechterungsverbots
Erstellung von Managementplänen ist innerhalb von sechs Jahren nach Aufnahme
nach Artikel 6 Abs. 2 der FFH-Richtlinie „offenkundig erforderlich sein [kann],
eines Gebietes in die „Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung“
sowohl Abwehrmaßnahmen gegenüber externen, vom Menschen verursachten
nachzukommen.15
Beeinträchtigungen und Störungen als auch Maßnahmen zu ergreifen, um
Unter Erhaltungsmaßnahmen sind alle Maßnahmen und Regelungen zu natürliche Entwicklungen zu unterbinden, die den Erhaltungszustand von Arten
verstehen, die für ein Natura 2000-Gebiet aufgestellt werden müssen, damit die und Lebensräumen in den besonderen Schutzgebieten verschlechtern können“. 19
Erhaltungsziele für das Gebiet erreicht werden.16 Dabei reicht es bei Vorliegen Das Verschlechterungsverbot umfasst auch Einflüsse, die von außerhalb auf das
eines „günstigen“ Erhaltungszustandes der betreffenden Arten und Lebensräume Natura 2000-Gebiet einwirken. In der Praxis lässt sich dieses
im Natura 2000-Gebiet in der Regel aus, wenn die Schutzgüter durch die Verschlechterungsverbot nur einhalten, wenn Gefährdungen des
14 17
EuGH. Urteil vom 10.5.2007 – C-508/04, Rdnr. 71. Europäische Kommission (2015): Natura 2000 und Wälder, Teil I-II, Technischer Bericht –
15 2015.
Europäische Kommission, Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2014/2262, vom 27.2.2015, betr.
18
Umsetzung von Artikel 4 Abs. 4 und Artikel 6 Abs. 1 FFH-Richtlinie. Europäische Kommission (2000): Natura 2000 – Gebietsmanagement. Die Vorgaben des
16 Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG.
Europäische Kommission (2012): Vermerk der Kommission über die Festlegung von
19
Erhaltungszielen für Natura-2000-Gebiete. Endgültige Fassung vom 23.11.2012. EuGH, Urteil vom 20.10.2005 - C-6/04 (Kommission ./. Vereinigtes Königreich), Rdnr. 34.
Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 12 Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 13Sie können auch lesen
