Die G7 und die globale digitale Ordnung - Einleitung - Stiftung ...
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NR. 71 NOVEMBER 2021 Einleitung Die G7 und die globale digitale Ordnung Gestaltungsmöglichkeiten für den deutschen G7-Vorsitz Daniel Voelsen Die globale digitale Ordnung ist seit vielen Jahren Gegenstand der Beratungen der G7. Das Themenspektrum reicht von der Digitalwirtschaft über Cybersecurity bis hin zu Künstlicher Intelligenz. Unter britischem Vorsitz wurden 2021 die Aktivitäten in diesem Feld noch einmal intensiviert. Für die neue Bundesregierung bietet sich die Chance, diesen Faden aufzugreifen und dabei eigene Akzente zu setzen: Denn der An- spruch einer liberalen Ausgestaltung der globalen digitalen Ordnung gerät zuneh- mend unter Druck und sollte daher proaktiv verteidigt werden. Einen konkreten An- satzpunkt bildet die Internet Governance als zentrales Element der globalen digitalen Ordnung. Hier wird technisch das Fundament für eine offene und inklusive Digitali- sierung gelegt – und bietet sich politisch eine Gelegenheit, neue Partner zu gewinnen. Die neue Bundesregierung wird Anfang ralen Werten US-amerikanischer Prove- 2022 gleich nach ihrem Amtsantritt für ein nienz geprägt. Sichtbar wurde dies etwa Jahr den Vorsitz in der Gruppe der G7 über- beim Umgang mit Fragen der Meinungs- nehmen. Diese Aufgabe birgt das politische freiheit oder der schon früh sehr starken Potenzial, Digitalisierung nicht nur als in- Rolle privater Unternehmen, die Folge einer nenpolitisches Thema anzugehen, sondern bewussten Privatisierungspolitik war. explizit in den Blick zu nehmen, wie auf glo- Mittlerweile hat das Internet in einem baler Ebene politisch über die Rahmenbedin- Maße an Bedeutung gewonnen, dass viele gungen der Digitalisierung verhandelt wird. gesellschaftliche Bereiche – von Politik und Wirtschaft bis hin zum Privatleben – kaum noch ohne den konstanten Zugriff Die Auseinandersetzungen um die auf das Internet funktionieren. Technisch globale digitale Ordnung im Zentrum steht hierbei noch immer die IP-basierte Übertragung von Datenpaketen. Die Ursprünge des Internets liegen zum In den letzten Jahrzehnten jedoch hat sich großen Teil in den USA. Entsprechend war die technische Grundlage erweitert, etwa das Internet in der Phase seiner globalen durch die mobile Internet-Nutzung, das Ausweitung ab den 1990er Jahren von libe- Cloud-Computing oder das »Internet der
Dinge«; zudem sind in vielen gesellschaft- Digitalpolitik als Thema der G7 lichen Bereichen formale Regelungen und informelle Verhaltensnormen hinzuge- Gemessen an den umfangreichen Aktivitä- kommen. Das Gesamt dieser technischen ten einzelner Staaten wie den USA, Russ- Vorrichtungen und sozialen Praktiken lässt lands oder Chinas haben sich die G7/G8 erst sich im Weltmaßstab als globale digitale spät digitalpolitischen Fragen zugewandt. Ordnung verstehen. So finden sich dazu in den Gipfel-Doku- Je mehr Bedeutung die globale digitale menten bis 2015 (Garmisch-Partenkirchen) Ordnung erlangt, desto häufiger wird sie keine vertieften Aussagen. zum Gegenstand politischer Auseinander- Unter dem G7-Vorsitz Japans wurden setzungen. Zum Teil geht dies auf innere 2016 im Rahmen eines Treffens der Digital- Spannungen liberaler Ordnungsvorstellun- minister drei einschlägige Dokumente ver- gen zurück. Die umfangreichen Abhör- abschiedet: die »Charter for the Digitally maßnahmen der US-Regierung haben auch Connected World«, eine »Joint Declaration unter Verbündeten und nicht zuletzt in by G7 ICT Ministers« sowie ein Dokument Europa Gegenreaktionen hervorgerufen. zu »Opportunities for Collaboration«. Auch Auch die historisch gewachsene enorme die Abschlusserklärung enthält einen Ab- Marktmacht US-amerikanischer Technologie- schnitt zum Thema »Cyber«. Zudem wur- Konzerne bereitet zusehends Sorgen. Die den »G7 Principles and Actions on Cyber« deutsche Diskussion über »digitale Souverä- veröffentlicht. Unter anderem verpflichten nität« wie auch die europäische Debatte über sich die G7 in diesem Dokument, relevante mehr »strategische Autonomie« gerade auch Informationen zu Bedrohungen auszutau- bei digitaler Technologie lässt sich als eine schen, mit einem besonderen Augenmerk wenn auch etwas verzögerte Folgewirkung auf kritische Infrastrukturen. Auch findet dieser Skepsis gegenüber den USA verstehen. sich hier ein Verweis auf die sogenannte An Schärfe gewinnt die Diskussion noch Budapest-Konvention über Cybercrime des dadurch, dass einflussreiche Staaten wie Europarats. China und Russland seit einigen Jahren mit Im Jahr 2017 folgte unter italienischem Nachdruck ein Modell der globalen digita- Vorsitz eine Erklärung der Digital- und len Ordnung zu etablieren versuchen, das Handelsminister mit dem Titel »Making the stark autoritäre Züge trägt. Im Kern geht es Next Production Revolution Inclusive, Open darum, das wirtschaftliche Potenzial digi- and Secure«, inklusive eines Annex zum taler Technologien zu nutzen, gleichzeitig Thema »G7 Actions for Enhancing Cyber- aber die politisch-emanzipative Dimension security for Businesses«. Zudem wurde hier dieser Technologien einzuschränken oder über das Format einer Multistakeholder- diese gar als neues Instrument autoritärer Konferenz insbesondere das Thema Künst- Herrschaft einzusetzen. Dieses Modell fin- liche Intelligenz (KI) aufgegriffen. det den Zuspruch einer wachsenden Zahl KI wurde 2018 vom kanadischen Vorsitz von Staaten. erneut thematisiert. Das Abschlussdoku- Der Streit um die zukünftige Gestaltung ment enthält einen Abschnitt zu »Preparing der globalen digitalen Ordnung birgt die for Jobs of the Future« und verweist auf die Gefahr einer Fragmentierung. Zu befürch- »Charlevoix Common Vision for the Future ten ist eine Spaltung der Welt in verschie- of Artificial Intelligence« (AI). Dieses Doku- dene digitale Einflusssphären, in denen je ment enthält die Selbstverpflichtung auf eine unterschiedliche technische und politische Reihe von (recht allgemein gehaltenen) Prin- Vorgaben gelten. In einigen Bereichen ist zipien zum Umgang mit KI unter dem Leit- diese Spaltung schon jetzt zu beobachten; bild eines »human-centric approach to AI«. sollte sie weiter fortschreiten, würde dies Unter französischem Vorsitz gewann die aller Voraussicht nach den globalen digi- Digitalpolitik 2019 weiter an Bedeutung. talen Handel erschweren und zu einer ver- Auf Ebene der Regierungschefs wurde die schärften politischen Konfrontation führen. »Biarritz Strategy for an Open, Free and SWP-Aktuell 71 November 2021 2
Secure Digital Transformation« vereinbart, zudem enthält die »Biarritz Declaration for Auszug aus der Erklärung der a G7 & Africa Partnership« einen Annex mit Digitalminister der G7 vom dem Titel »Digital Transformation in Africa« 28. April 2021 und nimmt damit erstmals im Rahmen der G7 umfassender den Nexus von Digitalisie- »We commit to international collaboration within the G7 and with like-minded partners rung und Entwicklungszusammenarbeit in in relevant fora to ensure that the develop- den Blick. ment of digital technical standards supports 2020 kamen unter US-Vorsitz und den our core values. We will work with stake- Bedingungen der Pandemie keine neuen holders to ensure inclusive digital technical Dokumente zum Themenfeld zustande. standards development processes for areas such as the Internet, telecommunications and Der britische G7-Vorsitz 2021 emerging digital technologies. In particular, we will work with stakeholders towards the Der britische Vorsitz 2021 hingegen hat das more inclusive development of Internet Thema wieder prominent und in umfassen- protocols that contribute to and protect the der Weise aufgegriffen. Die Aktivitäten in continuing evolution of an open, interoper- diesem Jahr und die entsprechenden Doku- able, reliable and secure internet, one that is unfragmented, supports freedom, innovation mente spiegeln dabei auch die aktuellen and trust, and empowers people. We firmly Prioritäten der G7 bei der globalen digitalen state our opposition to any government- Ordnung. imposed approaches that fundamentally seek Mit der Erklärung der Digitalminister to reshape the digital technical standards vom April 2021 wurde erstmals explizit der ecosystem.« Umgang mit Standards für digitale Techno- logien thematisiert. Verbunden wurde dies mit einem Bekenntnis zu Multistakeholder- stärker rechtlich zu regulieren. Im Ergebnis Formaten und einem offenen, nicht frag- nimmt die Inkompatibilität der verschiede- mentierten Internet (vgl. Box). Diese Stel- nen nationalen Rechtsregime zu. Annex 2 lungnahme lässt sich als klare Positionie- der Ministererklärung von 2021, »G7 Road- rung in der oben beschriebenen Auseinan- map for Cooperation on Data Free Flow with dersetzung um die globale digitale Ordnung Trust«, verweist hierbei auf die detaillierten verstehen. Annex 1 der Ministererklärung, Arbeiten der Organisation for Economic »Framework for G7 Collaboration on Digital Cooperation and Development (OECD) wie Technical Standards«, enthält weitere Hin- auch des Internet and Jurisdiction Policy weise auf die Zusammenarbeit der G7 mit Network. Allerdings lässt sich schon aus Blick auf den politischen Umgang mit dieser Roadmap erkennen, dass es bei technischen Standards. Auch in der Erklä- diesem Thema keine einfachen Lösungen rung der Handelsminister zu »Digital Trade geben wird. Principles« finden sich solche Hinweise. Der Schutz der Menschenrechte auch Eine geplante abgestimmte Stellung- im Kontext der Digitalisierung wird in ver- nahme der G7-Außen- und Entwicklungs- schiedenen der genannten Dokumente minister wird diese Überlegungen voraus- als Ziel oder Grundprinzip der G7 genannt. sichtlich ergänzen und insbesondere Bezug Sehr explizit ist hier Annex 3 »G7 Internet auf die einschlägigen Prozesse in den Ver- Safety Principles« der Ministererklärung einten Nationen (VN) nehmen. von 2021: »We COMMIT to promoting and Einen weiteren Schwerpunkt bildet der protecting the exercise of all human rights grenzüberschreitende Datenaustausch, online […]«. dem die G7 ein erhebliches wirtschaftliches Potenzial zuschreibt. Diesem entgegen steht jedoch der Anspruch vieler Staaten, inklu- sive der G7, den Umgang mit Daten immer SWP-Aktuell 71 November 2021 3
Aufgaben für den deutschen der G7-Länder und ihrer engsten Verbünde- G7-Vorsitz ten hinaus zu fördern. Staaten wie China und Russland verwenden erhebliche Res- Deutschland kann als G7-Vorsitz an diese sourcen darauf, ihre Vision von einer auto- umfassenden Aktivitäten der britischen Re- ritären Umgestaltung der digitalen Ord- gierung anknüpfen und davon ausgehend nung zu verbreiten. Unterstützt werden sie eigene Akzente setzen. Die beschriebenen dabei von Staaten wie Saudi-Arabien, Kuba Auseinandersetzungen um die globale digi- oder Venezuela. Gerade für viele Entwick- tale Ordnung stellen dabei für die G7 – und lungsländer ist dieses Angebot attraktiv; sei damit auch für den deutschen G7-Vorsitz – es, weil sie sich davon unmittelbare Vor- eine zweifache Herausforderung dar: teile beim Zugang zu digitalen Technolo- Zunächst gilt es, innerhalb der G7 das gien versprechen, oder auch, weil sie das gemeinsame Verständnis für die strategi- propagierte politische Ordnungsmodell sche Bedeutung der globalen digitalen einer umfassend staatlich kontrollierten Ordnung zu schärfen. Das ist die Grundlage digitalen Ordnung übernehmen wollen. dafür, in diesem Punkt in noch höherem Die liberalen Demokratien sind in dieser Maße koordiniert zu agieren. Diese Aufgabe Auseinandersetzung gegenwärtig in der wird allerdings dadurch erschwert, dass es Defensive. Um sich aus dieser Position zu wie bereits angedeutet auch zwischen libe- befreien, gilt es wiederum zunächst, den ralen Staaten zusehends politische Differen- eigenen Blick zu verändern. Lange Zeit war zen über diese Fragen gibt. Der grundsätz- die digitale Entwicklung auch im globalen liche Konsens, wie er etwa auch 2016 in der Maßstab stark von westlichen Staaten und »Charter for the Digitally Connected World« Unternehmen geprägt. Ohne oder gar gegen der G7 formuliert wurde, steht dabei im sie ließ sich kaum etwas durchsetzen. Mitt- Kontrast zu immer schärfer ausgetragenen lerweile aber gibt es technologisch, wirt- Konflikten, die sich an neuen technologi- schaftlich und eben auch politisch Alter- schen Entwicklungen oder konkreten Regu- nativen, der prominenteste, nicht aber der lierungsvorhaben entzünden. einzige Anbieter ist China. Wo Staaten im Besonders deutlich wird dies in den Aus- nationalen Rahmen das Projekt einer auto- einandersetzungen zwischen den USA und ritären Umgestaltung der digitalen Ord- der EU, zum Beispiel über Fragen der Regu- nung verfolgen, verfügt der Westen mithin lierung dominanter »Plattformen« oder anders als in der Vergangenheit kaum noch Anwendungen im Bereich Künstlicher Intel- über Möglichkeiten, sie zu beeinflussen. ligenz sowie schon lange bei übergreifen- Den verschiedenen Aktivitäten der russi- den Belangen des Datenschutzes. Der neu schen Regierung etwa, die auf die Schaf- eingesetzte »EU-US Trade and Technology fung eines »souveränen Internets« gerichtet Council« (TTC) bietet eine Chance, diese sind, können sich liberale Staaten, und Konflikte im Detail zu bearbeiten. Gelingen auch westliche Unternehmen, nicht wirk- hier Fortschritte, könnten sich die Beratun- sam entgegenstellen. gen im Rahmen der G7 künftig auf die Vor- Notwendig ist daher, aktiv für neue arbeiten stützen und diese dabei um eine Kooperationen zu werben und sich dabei noch umfassender globale Perspektive er- auch und gerade an Staaten zu wenden, gänzen: So bedeutsam die transatlantischen deren politische Ziele allenfalls teilweise Differenzen in der Sache sind, sollte doch mit liberalen Ordnungsvorstellungen ver- allen Beteiligten klar sein, dass eine Eini- einbar sind. In einer Studie von 2018 hat gung unter den westlich-liberalen Demokra- die New America Foundation eine Gruppe tien zwingend notwendig ist, um in der Kon- von Staaten ausgemacht, die sie als »Digital troverse über die globale digitale Ordnung Deciders« beschreibt. Hierzu zählen zum gemeinsam Einfluss nehmen zu können. Beispiel Indonesien und Indien (vgl. SWP- Hinzu kommt als zweite Aufgabe, pro- Aktuell 62/2021), die 2022 bzw. 2023 den aktiv neue Kooperationen über den Kreis G20-Vorsitz innehaben werden; oder auch SWP-Aktuell 71 November 2021 4
Brasilien, das 2024 den G20-Vorsitz über- unter den Mitgliedern abzustimmen und nehmen wird. Mit Brasilien als traditionell gemeinsam auf weitere Staaten zuzugehen. in der Internet Governance sehr aktiven Staat hat Deutschland bereits in der Ver- gangenheit zusammengearbeitet, um dem Neue Akzente in der globalen Recht auf Privatsphäre im digitalen Raum Internet Governance Geltung zu verschaffen. Im Verhältnis zu diesen Staaten gilt es für die G7, ein ge- Abgesehen von der fortgesetzten Behand- meinsames Verständnis von Kompromissen lung der Themen des britischen G7-Vorsit- zu entwickeln, die akzeptabel sind. Mög- zes könnte die Bundesregierung ihren licherweise können hier die Erfahrungen Vorsitz aber auch nutzen, um eigene, neue der USA und der EU aus den Bemühungen Akzente zu setzen. um eine Kompromissfindung im Rahmen Besonders vielversprechend ist hier das des TTC in Zukunft hilfreiche Hinweise Feld der globalen Internet Governance. liefern — sofern es den USA und der EU Gemeint sind damit die technischen und gelingt, hier zu tragfähigen Kompromissen politischen Entwicklungen bei den globalen zu kommen. Internet-Infrastrukturen, von Software- Angesichts dieser zweifachen Aufgabe Protokollen und Standards bis hin zu phy- der deutschen Bundesregierung bietet sischen Infrastrukturen wie Unterseekabeln es sich an, bei Themen wie dem grenz- oder Rechenzentren. Die beschriebene überschreitenden Datenfluss, der Koordi- Auseinandersetzung um die globale digitale nierung in Standardsetzungsgremien, dem Ordnung geht über diese globalen Infra- Schutz der Menschenrechte unter Bedin- strukturen hinaus. Technisch aber bleibt gungen der Digitalisierung oder auch der die globale Internet-Infrastruktur das Fun- Cybersecurity an die Aktivitäten des briti- dament für die weiteren Entwicklungen schen Vorsitzes anzuknüpfen. Ziel sollte bei der Digitalisierung. hier sein, Lösungen auch für einige der Keineswegs Zufall ist, dass einflussreiche komplizierteren Detailfragen zu finden. Staaten wie China, Russland und die USA In Frage kämen dabei etwa Belange des digi- seit jeher um die strategische Bedeutung talen Handels und der damit verbundenen dieser Infrastrukturen wissen und ihnen in grenzüberschreitenden Datenflüsse. den letzten Jahren noch einmal verstärkt Im Kontext des Themas Cybersecurity Aufmerksamkeit geschenkt haben – und liegt es zudem nahe, als G7 Probleme des hierüber immer wieder auch in Konflikte Umgangs mit Cyber-Kriminalität zu the- geraten. Diese Konflikte werden in ver- matisieren. 2016 hatten sich die G7 zur schiedenen Institutionen und Zusammen- »Convention on Cybercrime« des Europarats hängen ausgetragen: von der General- bekannt, geläufig auch unter dem Namen versammlung der Vereinten Nationen über Budapest-Konvention. Seit 2018 gerät diese Gremien, die technische Standards ent- durch eine Initiative der russischen Regie- wickeln, und über Multistakeholder-Formate rung im Rahmen der Vereinten Nationen bis hin zu bilateralen Beziehungen. unter Druck. Russland strebt eine neue Die globale Internet Governance ist so- Konvention an und war bis jetzt sehr erfolg- mit ein zentrales Element der Auseinander- reich darin, hierfür Mehrheiten unter den setzung um die Zukunft der globalen digi- VN-Mitgliedstaaten zu bilden. Zu befürch- talen Ordnung; schon aus diesem Grund ten ist, dass eine solche neue Konvention sollte die G7 ihr Aufmerksamkeit widmen. die menschenrechtlichen Schutzmechanis- Hinzu kommt bei diesem Thema eine men der Budapest-Konvention aushöhlen Akteurskonstellation, die mit Blick auf die würde. Ab Januar 2022 sollen Verhandlun- beschriebene zweifache Aufgabe der G7 gen über den russischen Konventions- vergleichsweise günstig erscheint. Anders entwurf beginnen. Für die G7 bietet sich als bei vielen anderen Themen der Digital- hier konkret die Gelegenheit, ihr Vorgehen politik gibt es darüber zwischen den G7- SWP-Aktuell 71 November 2021 5
Mitgliedern keine grundsätzlichen Dif- der zentralen Multistakeholder-Formate ferenzen. Die zitierte Ministererklärung von in der Internet Governance. Nicht nur die 2021 etwa bringt noch einmal recht detail- Bundesregierung kümmerte sich um das liert auf den Punkt, was hierbei die Ziel- Thema, sondern auch der Bundestag; vorgaben der G7 im Sinne eines offenen Grundlage dafür war ein Antrag der Regie- und freien Internets sind. Auch unter den rungskoalition sowie ein weiterer Antrag weiteren EU-Mitgliedstaaten treffen diese der FDP. Vorgaben bisher weithin auf Zustimmung. Wenngleich in der Folge die internatio- Zudem bietet sich bei diesem Thema die nale Politik sehr bald weitgehend von der Möglichkeit, über den Kreis der G7 hinaus Covid-19-Pandemie bestimmt war, wird © Stiftung Wissenschaft neue Kooperationspartner zu finden. Der Deutschland seitdem auch international und Politik, 2021 Zugang und die sichere, zuverlässige Aus- verstärkt als Akteur in diesem Feld wahr- Alle Rechte vorbehalten gestaltung der globalen Internet-Infrastruk- genommen. Die Setzung entsprechender tur liegen gleichermaßen im Interesse der Akzente im Rahmen des G7-Vorsitzes könnte Das Aktuell gibt die Auf- G7 wie auch von Entwicklungsländern. Die hieran anknüpfen. Nicht zuletzt würde fassung des Autors wieder. Aufgabe für die G7 ist es, diese Länder für es sich für Deutschland als aktiven Unter- In der Online-Version dieser die eigenen politischen Vorstellungen zu stützer des IGF anbieten, das IGF durch eine Publikation sind Verweise gewinnen. Eine wichtige Gelegenheit bildet Anbindung an die Beratungen der G7 auf- auf SWP-Schriften und dabei die »Plenipotentiary Conference« der zuwerten. Dies wäre auch ganz praktisch wichtige Quellen anklickbar. International Telecommunication Union ein Beitrag zur aktuellen Debatte über das SWP-Aktuells werden intern (ITU), die 2022 in Rumänien stattfinden künftige Verhältnis von Multistakeholder- einem Begutachtungsverfah- soll. Wirklich zugkräftig würde das Werben Formaten und klassisch-multilateralen ren, einem Faktencheck und der G7 allerdings erst dann, wenn es mit Zusammenschlüssen im Bereich der glo- einem Lektorat unterzogen. konkreten Angeboten für den Aus- bzw. balen Internet Governance (vgl. SWP- Weitere Informationen Ausbau digitaler Infrastrukturen verbunden Aktuell 59/2019). zur Qualitätssicherung der wird. Angebote dieser Art machte bis vor SWP finden Sie auf der SWP- Website unter https://www. kurzem nahezu ausschließlich China im swp-berlin.org/ueber-uns/ Rahmen der sogenannten »digitalen Seiden- Literaturhinweise qualitaetssicherung/ straße« als Teil seiner »Belt and Road Initia- tive« (BRI). In den letzten Jahren haben die Robert Morgus / Jocelyn Woolbright / Justin SWP USA und insbesondere auch Europa begon- Sherman, The Digital Deciders, 2018, Stiftung Wissenschaft und Politik nen, zur Volksrepublik aufzuschließen. Internationale Politik und dazu dienen, entsprechende Maßnahmen Daniel Voelsen, Risse im Fundament des Sicherheit zu begleiten und in größerem Rahmen zu Internets. Die Zukunft der Netz-Infrastruktur koordinieren; auch hierzu finden sich in und die globale Internet Governance, Berlin: Ludwigkirchplatz 3–4 den Aktivitäten des britischen G7-Vorsitzes SWP, Mai 2019 (SWP-Studie 12/2019) 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 wichtige Anknüpfungspunkte. Fax +49 30 880 07-100 Schließlich hat Deutschland sich in den www.swp-berlin.org letzten Jahren verstärkt als Akteur in der swp@swp-berlin.org globalen Internet Governance in Stellung gebracht. Seit langem schon gehört es zu ISSN (Print) 1611-6364 ISSN (Online) 2747-5018 den größten Beitragszahlern in der ITU doi: 10.18449/2021A71 und ist aktives Mitglied im »Governmental Advisory Committee« der Internet Corpora- tion for Assigned Names and Numbers (ICANN). Im Jahr 2019 war Deutschland zudem Gastgeber des Internet Governance Forum (IGF) der Vereinten Nationen, eines Dr. Daniel Voelsen ist Leiter der Forschungsgruppe Globale Fragen. SWP-Aktuell 71 November 2021 6
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