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Digitalland Deutschland – Blick nach außen, Fokus nach vorn Thesen für eine erfolgreiche Governance der Digitalisierung in Deutschland
2 | Digitalland Deutschland
Executive Summary
Trotz ambitionierter Zielsetzungen und zahlreicher In Irland wird die gesamte Akteurslandschaft von einem
digitalpolitischer Initiativen besteht großer Verbesser- zentral positionierten Government CIO koordiniert. Das
ungsbedarf bei der Digitalisierung in Deutschland. niederländische Modell wird von bottom-up agierenden
In der vergangenen Legislaturperiode hat sich die Bundes- Implementierungsagenturen definiert. Eine derartige
regierung umfassende Digitalisierungsziele gesteckt und Schaltstelle existiert in Deutschland nicht.
diese mit einer Vielzahl an Projekten verfolgt. Der
Digitalisierungsindex der Europäischen Kommission Über alle Fallstudien hinweg zeigen sich fünf Faktoren,
quittiert Deutschland im Vergleich zu anderen EU-Staaten die den jeweiligen Governance-Modellen zum Erfolg
jedoch nur einen durchschnittlichen Erfolg. Vor allem bei verhelfen.
der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung hinkt Alle betrachteten organisatorischen Schaltstellen besitzen
Deutschland hinterher. starke Mandate, die ihnen umfassende Gestaltungsspiel-
räume zusichern. Weiterhin stützt sich ihre Arbeit auf ein-
Eine organisatorische Neuaufstellung soll der deutschen deutige, ebenenübergreifende Zusammenarbeitsmodelle.
Digitalisierung Schub verleihen, über die Ausgestaltung Sie verfügen über eine umfassende personelle Ausstattung
der Lösung herrscht jedoch Uneinigkeit. und bedarfsspezifische Kompetenzen. Eindeutige Budget-
Im politischen Diskurs besteht Konsens darüber, dass verantwortung und zielgerichtete Mittelverwendung
Deutschlands Digitalisierung neue Impulse benötigt. ermöglichen fokussierte Steuerung. Zu guter Letzt werden
Das Herzstück der aktuellen Debatte um organisatorische durch gezielte Formate zum Wissensaustausch Synergien
Reformen bildet das Für und Wider der Gründung eines für gemeinsamen Fortschritt geschaffen.
Digitalministeriums, welches als Projektionsfläche ver-
schiedener digitalpolitischer Ziele dient. Hierbei kommen Der vorliegende Debattenbeitrag erweitert die aktuelle
grundlegende Fragen der funktionalen und Diskussion und liefert Impulse für die Weiterentwicklung
organisatorischen Ausgestaltung einer erfolgreichen der Digitalisierungs-Governance in Deutschland.
Digitalisierungs-Governance jedoch zu kurz. Ergänzend zu der bisherigen Diskussion rund um die
Weiterentwicklung digitalpolitischer Ziele fokussiert diese
Die digitalen Spitzenreiter Europas weisen unterschied- Studie die organisatorischen Grundlagen erfolgreicher
liche Governance-Strukturen auf, verfügen jedoch alle Digitalisierungs-Governance. Die gewonnen Erkennt-
über eine Schaltstelle, bei der die Fäden der Digitali- nisse sollen den weiteren Diskurs anreichern und
sierung zusammenlaufen. fundierte Anregungen für die organisatorische Neuauf-
stellung liefern. Um den spezifischen Rahmen-
Die Studie liefert eine indikative Analyse grundlegender
bedingungen der Bundesrepublik gerecht zu werden, sind
Governance-Strukturen europäischer Partnerländer, die
gewiss Übersetzungsleistungen erforderlich. Die Viel-
in der Digitalisierung besonders fortschrittlich sind.
fältigkeit der europäischen Erfolgsmodelle macht jedoch
Keines der drei untersuchten Länder – Finnland, Irland
klar: Es gibt Lösungen.
und die Niederlande – verfügt über ein Digital-
ministerium. Dennoch existiert in allen drei Modellen
eine wirkungsstarke Schaltstelle, die die Akteurslandschaft
und ihr Zusammenspiel prägt. Finnlands Top-down-
Ansatz setzt auf Führung durch sein Finanzministerium.
Digitalland Deutschland | 3Vorwort 5
Digitalpolitik in Deutschland 6
Rückschau auf die vergangene Legislaturperiode:
Im Digitalland angekommen? 6
Das digitale Deutschland im europäischen Vergleich:
Mittelfeld statt Spitzenreiter 8
Diskussion um Lösungswege:
Digitalministerium – Jein! 9
Unser Ziel: Eine breitere Debatte über
Digitalisierungs-Governance 10
Europäische Erfolgsmodelle:
Viele Wege führen ans Ziel 11
Methodik und Analyseansatz 12
Deutschland: Dezentralisierung auf allen Ebenen 14
Finnland: Starke Führung auf der Policy-Ebene 16
Irland: Koordinierender Durchgriff des
Government CIO 20
Niederlande: Fokussierte Gestaltung
durch zentrale Implementierung 24
Fünf Impulse für gelungene
Digitalisierungs-Governance 28
Kontakt 32
Quellenverzeichnis 34
4 | Digitalland DeutschlandVorwort
Digitalisierung ist für die deutsche Politik kein neues
Thema – in seinem letzten Bundestagswahlkampf im Jahr
1998 suchte bereits Helmut Kohl die Auffahrt zur Daten-
autobahn. Doch der digitale Durchbruch und eine
konsequente Umsetzung sind hierzulande ausgeblieben.
Mehr als zwanzig Jahre später bedurfte es einer welt-
umspannenden Pandemie, um die Notwendigkeit einer
digitalen Runderneuerung für Politik und Gesellschaft
aufzuzeigen. Es entbehrt nicht einer gewissen Ironie,
dass erst ein analoges Virus der digitalen Politik auf die
Sprünge hilft.
Gesundheit, Bildung, Klima, Energie, Wirtschaft, Inter-
nationales – Digitalisierung ist ein Querschnittsthema
und mit anderen Politikbereichen eng verflochten. Kurz
vor der Bundestagswahl 2021 ist klar, dass die Neu-
gestaltung der Digitalpolitik eine Schlüsselrolle im Prozess
der Regierungsbildung einnehmen wird.
Was ist für Deutschland der richtige Weg in die digitale
Zukunft? Mit der vorliegenden Studie verbinden die
NRW School of Governance und Accenture ihre Expertise
aus politikwissenschaftlicher Forschung und verwaltungs-
spezifischer Beratungskompetenz. Uns eint das Interesse, Univ.-Prof. Dr. Karl-Rudolf Korte
wichtige Veränderungsprozesse zu verstehen und aktiv Direktor der NRW School of
zu begleiten. Governance
Die plakative Frage nach dem Für und Wider eines
Digitalministeriums dominiert die aktuelle Debatte rund
um Lösungsideen für ein digitales Deutschland und
eine leistungsstarke Verwaltung. Wir gehen über diese
Frage hinaus und legen den Fokus auf die zugrunde-
liegenden Strukturen einer erfolgreichen Digitalisierungs-
Governance. Dazu unternimmt unsere gemeinsame
Studie eine indikative Analyse erfolgreicher
Digitalisierungsmodelle aus europäischen Partnerländern
und überträgt Impulse in die laufende Debatte in Deutsch-
land. Sie soll ein Startpunkt für den weiteren Dialog und
Austausch sein, zu dem wir alle Stakeholder:innen
einladen möchten.
Corinna Krezer
Geschäftsführerin,
Leiterin Öffentliche Verwaltung
und Gesundheitswesen Accenture
Digitalland Deutschland | 5Digitalpolitik in Deutschland Rückschau auf die vergangene Legislaturperiode: Im Digitalland angekommen? 6 | Digitalland Deutschland
„Ich nehme diese
Herausforderung Digitale Kompetenzen sollen durch den 2019 ver-
abschiedeten „Digitalpakt Schule“5 gestärkt werden,
sehr, sehr ernst“1 genauso wie durch die kürzlich von Bundesbildungs-
ministerin Anja Karliczek veröffentlichte App „Stadt-
Land-DatenFluss“6, die den Umgang mit Daten lehren
– so beschrieb Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel soll. Und auch in der Entwicklung einer digitalen Ver-
während des World Economic Forum im Januar 2018 ihre waltung finden sich beispielhafte Maßnahmen. Vor dem
Sichtweise auf den Handlungsbedarf im Bereich der Hintergrund des Onlinezugangsgesetzes (OZG) startete
Digitalisierung in Deutschland. Im kurze Zeit später ver- bereits 2018 ein Testbetrieb des Verwaltungsportals des
einbarten Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD Bundes.7 Das Bundesinnenministerium arbeitet zudem an
steckten sich die Regierungsparteien im Hinblick auf die der Digitalisierung von Verwaltungsvorgängen durch die
Digitalisierung ambitionierte Ziele. Bereits in der Entwicklung und Einführung der E-Akte.8
Präambel stellt dieser in Aussicht, man werde die
„Chancen der Digitalisierung nutzen“. Begleitet werden diese Maßnahmen von Grundsatz-
papieren und Strategien mit verschiedenen Schwerpunkt-
Im weiteren Verlauf wird deklariert: „Wir wollen unser setzungen aus dem Bereich der Informations- und
Land in allen Bereichen zu einem starken Digitalland ent- Kommunikationstechnologie (IKT). Repräsentativ hierfür
wickeln.“ Unter diese Vorgabe fallen mehrere Detailziele, steht die KI-Strategie des Bundes. Diese wurde in ihren
unter anderem eine Infrastruktur von „Weltklasse“, die Grundzügen bereits in den Koalitionsverhandlungen dis-
Vermittlung digitaler Kompetenzen und die kutiert, dann bis November 2018 strategisch ausformuliert
Modernisierung der Verwaltung.2 Zur Erreichung dieser und anschließend unter Zuweisung von Finanzmitteln in
Ziele hat die Bundesregierung seither ein breites Spektrum die Ressortlandschaft zur Umsetzung gegeben. Das
an Initiativen ins Leben gerufen. Ergebnis war eine vergleichsweise zügige und flächen-
deckende Ressortdurchdringung mit KI-Initiativen.9
Im Bereich der digitalen Infrastruktur finden sich Projekte
wie die 2018 vom zuständigen Bundesverkehrsminister Der digitale Handlungsbedarf wurde erkannt. Vielfältige
Andreas Scheuer vorgestellte Funkloch-App3 zur Initiativen wurden angestoßen. Zugleich ist festzustellen,
Erweiterung der Breitbandmessung oder das Graue- dass weiterhin zahlreiche komplexe Herausforderungen
Flecken-Förderprogramm4 zur Unterstützung des Breit- zu bewältigen sind.
bandausbaus.
Digitalland Deutschland | 7Das digitale Deutschland im Ein „Koordinations- und Organisationsversagen der
öffentlichen Hand“ attestiert der Wissenschaftliche Beirat
europäischen Vergleich: Mittelfeld beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie ins-
statt Spitzenreiter besondere im Hinblick auf die Digitalisierung des
Bildungswesens. Die Erfahrungen der Covid-19-
Wie erfolgreich war die Entwicklung Richtung „Digital- Pandemie hätten den Bedarf „länderübergreifender
land“ in den letzten Jahren wirklich? Eine quantitative Rahmensetzungen und Standards“ der Digitalisierung
Antwort gibt der Index für die digitale Wirtschaft und verdeutlicht.12
Gesellschaft (Digital Economy and Society Index, DESI)
der Europäischen Kommission.i In der aktuellen DESI Probleme im Bereich der Implementierung werden vor
Studieii belegt Deutschland den 12. Platziii und liegt damit allem im Kontext der schleppenden Umsetzung des
im europäischen Mittelfeld.10 Onlinezugangsgesetzes (OZG) bescheinigt. In seinem
aktuellen Bericht hält der Normenkontrollrat fest, dass die
Deutschlands mäßige Platzierung im Länderranking Implementierung des OZG-Leistungskatalogs „vor allem
resultiert vor allem aus deutlichen Schwächen in einem von der Ressourcenlage und den Umsetzungsstrukturen
Bereich, in dem der Einfluss staatlichen Handelns am in den Entwicklungsgemeinschaften“ abhängen wird und
größten ist: der digitalen Verwaltung. Auf der Suche nach attestiert diesbezüglich „Engpässe“ und damit verbundene
den Ursachen dieses Ergebnisses zeigt ein kurzer Blick in „Projektrisiken“.13 Der Chief Information Officer (CIO)
die politische Debatte, dass je nach Stakeholder:in und des Bundes, Dr. Markus Richter, pflichtet dem bei und
Problemlage unterschiedliche Verantwortliche identi- stellte im Hinblick auf die Verfügbarkeit bereits vor-
fiziert werden: handener Lösungen kürzlich fest: „Wir haben große
Handlungsbedarfe bei der Skalierung.“14
Im Hinblick auf die politische Führungsebene bzw. Policy-
Ebene wird anhand der Vorstellung der Corona-Warn- All diese Punkte weisen darauf hin, dass große
App durch gleich vier Bundesministerien eine Zer- Digitalisierungsprobleme zwar gesehen, aber unterschied-
splitterung der Digitalisierungsverantwortung deutlich. lich verortet und bewertet werden.
Achim Berg, Präsident des IT-Verbandes Bitkom, bewertet
dies als „einen Verzicht auf Führung und klar zuorden-
bare Verantwortung“.11
1: Länderranking nach DESI 2020
80
70
60
50
Wertung 2020
40
30
20
10
0
FI SE DK NL MT IE EE UK BE LU ES DE AT LT EU FR SI CZ LV PT HR HU SK PL CY IT RO EL BG
Konnektivität Humankapital Internetnutzung Integration der Digitaltechnik Digitale öffentliche Dienste
8 | Digitalland DeutschlandDiskussion um Lösungswege: Als Alternativen zu einem möglichen Digitalministerium
werden verschiedene Agenturansätze vorgeschlagen und
Digitalministerium – Jein! diskutiert, etwa vom CIO des Bundes Dr. Markus Richter
Wie im Folgenden gezeigt wird, herrscht in der Ursachen- oder von Prof. Dr. Michael Hüther vom Institut der
forschung Einigkeit darüber, dass Verbesserungsbedarf deutschen Wirtschaft Köln.20 Grundgedanke ist dabei,
besteht und dass insbesondere eine Reform der staatlichen dass eine Agentur nicht in Konkurrenz zu anderen
Governance-Strukturen ungenutzte Potenziale für die Ressorts steht, Projekte effizienter umgesetzt und Syn-
Stärkung des Digitalisierungsfortschritts erschließen ergien durch Koordination besser genutzt werden
kann. Hierbei wird die politische Debatte vielfach auf das könnten. Richter warnt darüber hinaus: „Man muss auf-
Für und Wider der Gründung eines Digitalministeriums passen, dass man in der neuen Legislaturperiode nicht
verengt. Bemerkenswert ist die Verschiedenartigkeit der alles neu erfinden will.“21
Vorschläge, wie die Digitalisierung in Deutschland besser
organisiert werden kann. Die Vorsitzende des Digitalrats, Dr. Katrin Suder, sieht
den Einsatz von Agenturen ebenfalls positiv. Mit Blick
Wirtschaft und Verbände sind sich in ihrer Zustimmung auf ein mögliches Digitalministerium befürwortet sie
zu einem Digitalministerium grundlegend einig, ver- eine Bündelung von Aufgaben, verweist aber insbesondere
binden diese aber mit unterschiedlichen Forderungen zu auf die Notwendigkeit, grundlegende Strukturen der
seiner Ausgestaltung. Der Digitalverband Bitkom fordert Digitalisierungs-Governance zu ändern. Dabei nennt
etwa ein Digitalministerium, das die Initiativen des sie explizit das Ressortprinzip, das für Digitalisierungs-
Bundes zentralisiert. Wichtig für das neue Ressort sei eine projekte zugunsten einer Doppelstruktur aus Digital-
Übertragung von Kompetenzen und Mitteln aus anderen ministerium und Fachministerien aufgelöst werden
Ministerien sowie eine klare Federführungs- und solle. 22
Koordinierungsrolle bei Digitalisierungsbemühungen.15
Dieses Superministerium soll außerdem politische Unter Berücksichtigung dieser Forderungen und im
Führung durch eine „entscheidungsfreudige Persönlich- Rahmen der Bundestagswahl 2021 positionieren sich
keit“ an der Spitze liefern.16 Die Unternehmerin und auch die Parteien zur organisatorischen Neuaufstellung
Digital-Expertin Verena Pausder plädiert dagegen für ein der Digitalpolitik.iv
Ministerium nach Start-up-Manier mit externen
Führungskräften aus der Industrie und einer starken CDU und CSU kündigen in ihrem gemeinsamen
Umsetzungsabteilung.17 Programm zur Bundestagswahl 2021 eine „digitale Trans-
formationsoffensive“ an, die von einem Ministerium für
In Beiträgen von Denkfabriken und Fachexpert:innen ist digitale Innovation und Transformation vorangetrieben
der Nutzen eines Digitalministeriums hingegen werden soll. Das neue Ressort soll vor allem die
umstritten. Einerseits könne ein Digitalministerium die Koordination der Digitalpolitik verbessern und unter
Rahmenbedingungen schaffen, um eine Zentralisierung Nutzung des Ministerialrangs durch digitalpolitische
der Digitalisierungsbestrebungen zu erreichen – so etwa Gesetzesinitiativen auf einen zukunftsorientierten Rechts-
das Expertennetzwerk NExT e. V.18 Andererseits kritisiert rahmen hinwirken. Vielfach deckt sich dieser Plan mit
Dr. Stefan Heumann von der Stiftung Neue Verantwortung den Vorschlägen der FDP. Sie möchte die digitale Trans-
die Idee eines Digitalministeriums als eine Scheinlösung, formation ebenfalls durch ein Ministerium federführend
die strukturelle Herausforderungen, wie mangelnde begleiten und koordinieren.24 25
personelle und intellektuelle Offenheit in der Bundesver-
waltung, nicht adressiere. Ein neues Ressort würde
außerdem nicht die notwendige Zentralisierung von Ent-
scheidungsprozessen schaffen, insbesondere nicht im
Zusammenwirken von EU-Kompetenzen und deutschem
Föderalismus.19
Digitalland Deutschland | 9Wie Bündnis 90/Die Grünen sieht auch SPD-Kanzler- Unser Ziel: Eine breitere Debatte über
kandidat und Finanzminister Olaf Scholz das Kanzleramt
als richtigen Ort für die Ansiedlung einer Digitalisierungs- Digitalisierungs-Governance
einheit beziehungsweise einer:s CIO. Laut Scholz würde Wie vorstehend skizziert, ist der Diskurs über geeignete
damit die Verantwortung als „Chefsache“ beim Bundes- Formen der Neuaufstellung der Digitalisierungs-
kanzleramt liegen und zugleich eine institutionalisierte Governance lebendig. Die nachfolgende Analyse will
und effizientere Koordinierung erreicht.26 27 einen produktiven Debattenbeitrag leisten, indem sie den
Blick über das Für und Wider eines Digitalministeriums
Die aktuelle Debatte um Reformvorschläge dreht sich vor hinaus lenkt. Sie rückt die organisatorische Dimension
allem um digitalpolitische Ziele. Es geht um Innovations- der staatlichen Digitalpolitik in den Fokus.
kraft, dazu passende Gesetze, schnellere Umsetzung
von Initiativen und insbesondere um spürbar bessere Die zentrale Erkenntnis der vorliegenden Studie ist:
Endergebnisse. Darüber hinaus werden verschiedene Erfolgreiche Governance-Strukturen weisen eine
organisatorische Aspekte einer Neuaufstellung der singuläre organisatorische Schaltstelle auf, an der die
Digitalisierungs-Governance angerissen. Diese reichen Fäden zusammenlaufen. Diese Schaltstelle – über die
von stärkerer Führung über effizientere Koordination Deutschland aktuell nicht verfügt – muss jedoch nicht
bis hin zu besserer personeller und finanzieller zwangsläufig ein Digitalministerium sein.
Ressourcenausstattung. Weitreichende Uneinigkeit
herrscht jedoch mit Blick auf die konkrete organisatorische Basis dieser Erkenntnis ist eine vergleichende Analyse der
Ausgestaltung – sowohl hinsichtlich der Form als auch der Digitalisierungs-Governance ausgewählter europäischer
Verortung. Die Vorschläge bewegen sich von der Policy- Länder, die im Vergleich zu Deutschland in der Gesamt-
Ebene mit einem alles kontrollierenden Superministerium wertung sowohl einen höheren Digitalisierungsgrad als
bis zur Optimierung der Implementierung durch eine auch einen schnelleren Digitalisierungsfortschritt auf-
Digitalagentur. weisen. Aufbau und Funktionsweise der jeweiligen
Strukturen werden im folgenden Kapitel indikativ unter-
Insgesamt wird deutlich, dass die diskutierten Lösungs- sucht und Thesen für die weitere Diskussion in Deutsch-
ansätze einen Flickenteppich ergeben. Es mangelt an land extrahiert.
grundlegenden Konzepten zur institutionellen Aus-
gestaltung, die als tragfähige Basis einer erfolgreichen
Digitalisierungs-Governance dienen können. Diese
Grundlage braucht es jedoch, um die Digitalisierung
schnell und nachhaltig voranzubringen.
10 | Digitalland DeutschlandEuropäische
Erfolgsmodelle:
Viele Wege führen ans Ziel
Digitalland Deutschland | 11Methodik und Analyseansatz Er basiert auf fünf Untersuchungsdimensionen:
1. Konnektivität
Diese Studie folgt der Annahme, dass eine leistungsstarke (u. a. Verfügbarkeit und Nutzbarkeit von
staatliche Governance-Struktur ein entscheidender Faktor Breitbandinfrastruktur)
für erfolgreiche Digitalisierung ist. Um diesbezüglich Best
Practices zu identifizieren, richtet die Studie einen Blick 2. Humankapital
auf die Governance-Modelle in Ländern mit großem (u. a. Niveau digitaler Kompetenzen sowie den
Digitalisierungserfolg. Anteil an IKT-Fachkräften in der Bevölkerung)
Eine geeignete Länderauswahl liefert der seit 2015 jährlich 3. Internetnutzung
erscheinende Digital Economy and Society Index (DESI) (u. a. die Internetaffinität der Bevölkerung im
der Europäischen Kommission. Zum einen evaluiert privaten Nutzungsumfeld)
dieser den Stand der Digitalisierung in den EU-Mitglieds-
staaten. Dies gewährleistet eine Vergleichbarkeit der Fall- 4. I ntegration der Digitaltechnik
studien, da die Länder einen gemeinsamen rechtlichen (u. a. Ausbreitung digitaler Geschäftsmodelle sowie
und regulatorischen Rahmen mit Deutschland teilen. Nutzung moderner Technologien in Unternehmen)
Zum anderen nutzt der DESI ein umfassendes und
gleichermaßen einfaches Indikatorenset, um den 5. D
igitale öffentliche Dienste
Digitalisierungsstand der betrachteten Länder zu (u. a. Verfügbarkeit und Umfang von E-Government-
bemessen. Diensten).28
2: Qualifizierung Fallstudien nach DESI 2020
20
Fokusbereich
IE
18
ES NL
UK
16 HU BE
FI
Entwicklung 2015-2020
DE
HR FR UK SE
14 IT
PL EU AT
CY LT
RO SI LU
CZ
PT EE
SK LV DK
12
EL
10
BG
0 40,0 45,0 50,0 55,0 60,0 65,0 70,0 75,0 80,0
Wertung 2020
12 | Digitalland DeutschlandDer Logik des DESI folgend konzentriert sich die vor-
liegende Studie auf drei Länder, die im Vergleich zu
Deutschland in der Gesamtwertung sowohl einen höheren
Digitalisierungsgrad als auch einen schnelleren
Digitalisierungsfortschritt aufweisen: Finnland, Irland
und die Niederlande (siehe Fokusbereich in der nach-
folgenden Abbildung). Während Finnland absolut
gesehen EU-Primus der Digitalisierung ist, hat Irland
in den letzten Jahren stark aufgeholt und die größte
Transformationsfähigkeit gezeigt. Die Niederlande sind
eine Mischung aus den beiden Top-Performern der
jeweiligen Dimension.
Die nachfolgenden Fallbetrachtungen folgen einem ein-
heitlichen Aufbau. Zunächst werden die Struktur der
jeweiligen Digitalisierungs-Governance auf nationaler
Ebene und das markante organisatorische Merkmal des
Organisationsgefüges skizziert.v Dabei wird entlang des
Rahmenwerks der Digital Public Administration
Factsheets der EU zwischen der Policy-Ebene, der
Koordinationsebene und der Implementierungsebene
unterschieden.vi 29
Die Policy-Ebene umfasst dabei die Verwaltungseinheiten
mit Richtlinienkompetenz, die die Ausgestaltung der
digitalen Agenda sowie die Entwicklung übergreifender
Strategien und Ziele verantworten. Auf der Koordinations-
ebene werden Organisationseinheiten verortet, deren
Aufgabenspektrum die Bereiche Vernetzung, Kontrolle
und Steuerung umfassen. Die Implementierungsebene
umfasst daran anschließend Verwaltungsorganisationen,
die für die Entwicklung und den Betrieb von IKT-
Lösungen zuständig sind.30
Je Länderfallstudie wird in einem Folgeschritt die jeweils
prägende Organisationseinheit in ihrer Funktionsweise
modellhaft beschrieben, ihr Wirken anhand einer bei-
spielhaften Erfolgsgeschichte verdeutlicht und Lessons
Learned für die übergreifende Diskussion abgleitet.
Als Referenzpunkt für die drei Fallstudien wird ein kurzer
Einblick in die digitale Governance-Struktur in Deutsch-
land vorweggestellt.
Digitalland Deutschland | 13Deutschland
Dezentralisierung auf allen Ebenen
Die digitalen Governance- Medien – fungiert als Steuerungsgremium für digital-
politische Fragen auf höchster politischer Ebene.35
Strukturen auf Bundesebene sind Der IT-Planungsrat verantwortet die Bund-Länder-
durch Komplexität und Koordination36 und wird dabei operativ durch die
Förderale IT-Kooperation (FITKO)37 unterstützt. Weitere
Dezentralisierung geprägt. Auf Gremien befassen sich mit verschiedenen vertikalen und
allen Analyseebenen gibt es eine horizontalen Koordinationsaspekten.
Vielzahl beteiligter Akteure mit Im Bereich der Implementierung agiert das Bundesver-
unterschiedlichen Verortungen in waltungsamt als Dienstleistungsbehörde im E-Govern-
ment-Bereich.38 Weiterhin tragen die Fachministerien
der Behördenlandschaft.vii 31 inklusive ihrer Geschäftsbereiche die individuelle Ver-
antwortung für die Umsetzung ressortspezifischer
Digitalisierungsvorhaben.
Auf der Policy-Ebene agiert die Staatsministerin für
Digitales mit organisatorischer Aufhängung im Bundes-
Auf allen Ebenen existiert somit eine Vielzahl an
kanzleramt. Nach eigenen Angaben besteht ihre Haupt-
Akteur:innen und Akteursarten – vom beratenden
aufgabe darin, im Hinblick auf die Digitalisierungsaktivi-
Gremium bis zur umsetzenden Behörde. Dabei wird auch
täten „eine einheitliche Linie der Bundesregierung zu
klar: auf keiner Ebene ist die Verantwortung oder der
erarbeiten“.32 Das Bundesministerium des Innern, für Bau
Gestaltungsauftrag gebündelt – es herrscht Dezentrali-
und Heimat trägt die Federführung für die Themen
sierung auf allen Ebenen. Solch ein dezentrales
Digitale Gesellschaft, E-Government sowie IT- und
Organisationsgefüge mit parallel gewachsenen Struktur-
Cybersicherheit. Diesem Ressort zugeordnet ist der Beauf-
elementen und inhaltlichen Redundanzen ist eine
tragte der Bundesregierung für Informationstechnik
typische Ausgangslage für die Reifung eines querschnitt-
bzw. CIO des Bundes. Er ist zentraler Ansprechpartner
lichen Politikfeldes wie der Digitalpolitik.39 Dies macht
in übergreifenden IT-Fragen und verantwortet die
die Frage nach den nächsten Schritten hin zu
operative Steuerung der Informationstechnik und
einer institutionellen Konsolidierung jedoch umso
Digitalisierung der Bundesverwaltung.33 In seinen
drängender.ix 40 Unterstützen kann hierbei insbesondere
Geschäftsbereich fallen die Abteilungen Digitale Gesell-
der Abgleich mit erfolgreichen Lösungsansätzen in
schaft und Informationstechnik (DG), Digitale Ver-
anderen Staaten.
waltung und Steuerung OZG (DV) sowie Cyber- und
Informationssicherheit (CI).viii Weiterhin findet sich auf
der Policy-Ebene der IT-Rat, das zentrale politisch-
strategische Gremium für übergreifende Themen der
Digitalisierung der Bundesverwaltung.34
Auf der Koordinationsebene existiert eine breite Akteurs-
und Gremienlandschaft, die in Teilen mit den Akteur:innen
der Policy-Ebene zusammenfällt. Das Digitalkabinett –
bestehend aus der Bundeskanzlerin, allen Bundes-
minister:innen sowie der Staatsministerin für Digitales
und der Staatsministerin für Kultur und
14 | Digitalland DeutschlandNationale Akteure der Digitalisierung in Deutschland gemäß
Digital Public Administration Factsheet der EU
Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat
Staats-
ministe- Bundesminister des Innern, für Bau und Heimat
Policy
rium
IT-Rat
für
Digitali- Beauftragter der Bundesregierung für Informationstechnik
sierung
Abteilungen DG, DV, CI
Bundes- Bundes- Beauf- IT- Föderale Digital- OZG- Koordi-
ministeri- kanzler- tragter Planungs- IT-Koope- kabinett Kommunal nierungs-
um des amt der rat ration stelle
Koordination
Innern, Bundes- für IT-
für Bau regierung Standards
und für
Heimat Informa-
tions-
technik
Implementierung
BVA ITZBund Ressort 1 Ressort 2 Ressort 3 Ressort 4 Ressort 5 Ressort n
Wertung 2020
Digitalland Deutschland | 15Finnland
Starke Führung auf der Policy-Ebene
Entgegen der weitreichenden Die breiten politischen Leitlinien der Digitalpolitik
werden auf Policy-Ebene darüber hinaus durch das
Dezentralisierung im deutschen Regierungsprogramm geprägt. So wurde bereits ab 1995
Modell weist die finnische Digitali- die Nutzung digitaler Technologien von der Regierung als
Ziel festgeschrieben45 und beispielsweise im Regierungs-
sierungs-Governance eine starke programm 2015 die umfassende Digitalisierung
Akteurskonzentration auf der öffentlicher Dienste innerhalb von zehn Jahren
angekündigt. Das Programm legt klare Schritte und
Policy Ebene auf. Die finnische Projekte dar, die zur Erreichung übergeordneter Digital-
Digitalverwaltung entwickelt ziele notwendig sind. So wird explizit festgehalten,
dass der Informationsaustausch innerhalb des öffent-
sich pyramidenartig von einer lichen Sektors dahingehend verbessert werden soll, dass
zentralisierten Spitze hin zu einer die gleichen Informationen nur einmal abgefragt werden
müssen (Once Only). Neben der reinen Zielvorgabe nennt
spezialisierten, dezentralen das Programm auch noch Fristen und erste Meilensteine.46
Umsetzung. In der finnischen Praxis werden demnach die generellen
digitalen Policy-Ziele wie auch konkrete Digitalprojekte
Auf der Policy-Ebene nimmt das Finanzministerium eine auf höchster politischer Ebene abgestimmt und priorisiert.
führende Position ein. Es verfügt über eine eigene Das Finanzministerium schafft auf politischer wie
Abteilung für Digitalisierung und verantwortet die administrativer Ebene die Rahmenbedingungen für die
Digitalpolitik der Regierung.x 41 Die IKT-Infrastruktur Umsetzung, die dann auf fachliche oder lokale Ebene
wird demgegenüber vom Ministry of Transport and delegiert und nachgehalten werden. Klare Arbeitsauf-
Communications verantwortet. Unterhalb der Policy- träge und untergeordnete Ziele im Regierungsprogramm
Ebene existieren spezialisierte Koordinationseinheiten, machen Fortschritte verfolgbar. Dies erzeugt Verantwort-
die insbesondere die Sicherheit der digitalen Infrastruktur lichkeit, Rechenschaftspflicht und politisches Ownership.
sicherstellen. Die letztliche Implementierung von Digitali-
sierungsvorhaben ist dann bei den jeweiligen Fach- Durch die prominente Rolle von Karrierebeamt:innen
ministerien oder anderen (beispielsweise lokalen) bleiben Netzwerke auf höchstem Level auch über
Behörden angesiedelt.xi 42 Legislaturperioden hinweg erhalten – sowohl innerhalb
als auch außerhalb der Administration. Außerdem führt
Aufgrund seiner zentralen Rolle in der finnischen solche Kontinuität zu hohem Vertrauen der Bevölkerung
Digitalpolitik gebührt insbesondere dem Finanz- in die Durchsetzungsfähigkeit der Regierung,47 die von
ministerium nähere Aufmerksamkeit. Operativ ist inner- der finnischen Regierung als wichtiger Faktor für eine
halb des Ministeriums die Ministerin für lokale erfolgreiche Digitalisierung betrachtet wird.48
Angelegenheiten (Minister for Local Government) für
Digitalisierungsprojekte zuständig, die der zentralen
IKT-Abteilung vorsteht.43 Weitere Führungskraft ist die
oder der Ständige Sekretär:in. Diese Person ist verbeamtet,
kann für gewöhnlich einen längeren Aufstieg innerhalb
des Ministeriums aufweisen und verbleibt auch über
Regierungswechsel hinweg im Amt.xii 44
16 | Digitalland DeutschlandNationale Akteure der Digitalisierung in Finnland gemäß
Digital Public Administration Factsheet der EU
Policy
Ministry of Finance / Ministry of Transport
Public Sector ICT and Communications
Department
Koordination
Advisory Committee Public Sector Digital Strategic Management
on Government Security Security Management Group for Digital
Network Board (VAHTI) Security in Public
Administration
Implementierung
Digital Govern-
and ment ICT
Population Centre
Ministry 1 Ministry 2 Ministry 3 Ministry 4 Ministry 5 Ministry n
Data Valtori
Services
Agency
Digitalland Deutschland | 17Finnland
Das Wirken dieser Strukturen wird ersichtlich am Beispiel Weitere Projekte, beispielsweise zum Austausch von
des im finnischen Regierungsprogramm festgeschriebenen Steuerdaten, existieren in Planungsstufen.54 Ab 2017
und von höchster Ebene gesteuerten Ausbaus der digitalen wurde die Weiterentwicklung der X-Road-Umgebung an
öffentlichen Dienste. So entschied Finnland zu Beginn der das neu gegründete multinationale Nordic Institute for
2010er-Jahre, den Erfahrungen des Nachbarlands Estland Interoperability Solutions übertragen. In der weiteren
zu folgen, das als Vorreiter digitaler öffentlicher Dienste Ausgestaltung behielt das Finanzministerium im Hinblick
gilt. Zentrales Element dieser Kooperation war eine auf Fristen und Projektfortschritte eine steuernde Rolle
Adaption des estnischen X Road-Systems, das eine inne, während die operative Umsetzung durch
technologische und regulatorische Grundlage für die Implementierungseinheiten erfolgte.55
Bereitstellung umfassender und effizienter digitaler
Verwaltungsleistungen für Bürger:innen ermöglicht. Das Die Übernahme erprobter Lösungen zur digitalen
X Road-Ökosystem umfasst darüber hinaus die Rahmen- Modernisierung der Verwaltung hat greifbaren Mehrwert
bedingungen und Sicherheitsstandards der Digitalisierung für die finnischen Bürger:innen geschaffen. Dabei ist zu
des öffentlichen Sektors.49 erkennen, dass die zugrundeliegenden Initiativen von
zentraler Stelle initiiert und hinsichtlich des
In einem ersten offiziellen Schritt vereinbarten beide Implementierungsfortschritts überwacht wurden. Die
Länder 2013 bei einem Spitzentreffen der Premierminister Regierungsspitze hat wegweisende Entscheidungen
eine enge Kooperation bei der Entwicklung einer bezüglich technologischer Pfadabhängigkeiten und
gemeinsamen technischen Infrastruktur zum Datenaus- priorisierter Projekte getroffen. Die umsetzenden
tausch und zur Entwicklung digitaler Services. 2016 Ebenen konnten sich an diesen Entscheidungen
wurde darüber hinaus auf Ebene der Premierminister die orientieren und wurden vom Finanzministerium weiter
bilaterale Umsetzung konkreter Anwendungsprojekte koordiniert und unterstützt. Gleichzeitig wurde das
vereinbart.50 Die Vorarbeiten für die erste Adaption von Fachwissen von lokalen und spezialisierten Behörden bei
X-Road wurden dem finnischen Finanzministerium auf- der Implementierung genutzt. So hat dieses pyramiden-
getragen, welches darüber hinaus zahlreiche Pilotprojekte artige Governance-System die Kapazitäten, um auch
organisierte.51 So wurden Melde- und Unternehmens- große Digitalisierungsprojekte kohärent umzusetzen.
register genauso wie Sozialversicherungsdaten Teil des
automatischen Datenaustauschs auf Basis von X-Road.52
Der Austausch von Patient:innendaten und medizinischen
Rezepten wurde ebenfalls im Zuge dieser Kooperation
umgesetzt.53
18 | Digitalland DeutschlandWelche Lehren lassen sich aus
diesem Governance-Modell ziehen?
1) Klare Richtungsvorgaben für einen gemeinsamen Weg
Technische und organisatorische Richtungsentscheidungen der
Digitalisierung werden im finnischen System zentral und auf höchster
Ebene getroffen. Die Fachministerien und untergeordneten Behörden
orientieren sich an diesen Entscheidungen und können sich auf deren
Umsetzung fokussieren.
2) Personelle Kontinuität stärkt langfristige Projekte
Das finnische Finanzministerium weist durch die Rolle des oder der
Ständigen Sekretär:in ein hohes Maß an Kontinuität in der Führungs-
ebene auf. Diese Nutzung von Personalressourcen über Legislatur-
perioden hinaus sichert Netzwerke und Know-how.
3) Von Erfolgen anderer lernen
Finnland hat mit dem estnischen X-Road-System eine erprobte Lösung
für digitale Bürger:innendienste adaptiert und hat sich anschließend an
der Weiterentwicklung beteiligt. Dadurch konnte Finnland auf den
Erfahrungen anderer aufbauen, Aufwände reduzieren, aber auch eigene
Präferenzen einbringen.
Digitalland Deutschland | 19Irland
Koordinierender Durchgriff des Government CIO
Bei der Betrachtung der digitalen Außerdem ist das OGCIO verantwortlich für die
Genehmigung und das Monitoring von Digitalisierungs-
Governance-Strukturen Irlands initiativen, die von öffentlichen Einrichtungen vor-
zeigt sich ebenfalls ein im Vergleich geschlagen werden. So stellt es sicher, dass diese mit der
strategischen Ausrichtung der Regierungspolitik überein-
zu Deutschland deutlich fokussierter stimmen.
institutioneller Aufbau. Alle relevanten Verwaltungsorganisationen müssen auf
diese Weise bereits in ihren Planungsprozessen die
Die Akteurslandschaft ordnet sich der Form einer Sanduhr Compliance ihrer Digitalisierungsvorhaben mit
ähnlich um die Koordinationsebene und das dort bestehenden Policy-Vorgaben sicherstellen. Hierfür gibt
positionierte einflussreiche Office of the Government es seitens öffentlicher Einrichtungen dedizierte Ver-
Chief Information Officer (OGCIO). Auf der über- bindungspersonen, die vom OGCIO individuelle
geordneten Policy-Ebene wird der digitale Themen- Genehmigungen zu Vorhaben im Bereich der digitalen
komplex durch das Department of Public Expenditure Transformation einholen müssen. Unabhängig vom IKT-
and Reform verantwortet. Die Verantwortung für die Budget einer Behörde sind alle Vorhaben meldepflichtig,
Implementierung von Digitalisierungsvorhaben wird die außerhalb des Fokus existierender Strategien des
dezentral durch die einzelnen Ressorts getragen.56 Department of Public Expenditure and Reform liegen.58
Weiterhin ist das OGCIO für die Durchführung eines
Aufgrund seiner markanten Funktion als zentrales begleitenden Peer-Review-Prozesses verantwortlich, bei
Scharnier steht die Rolle des koordinierenden OGCIO dem besonders große oder komplexe IKT-Projekte an
nachfolgend im Mittelpunkt der Betrachtung. Das OGCIO zentralen Entscheidungspunkten einer unabhängigen
weist einen umfassenden Verantwortungsbereich und inhaltlichen Prüfung unterzogen werden.59
viele organisatorische Schnittstellen auf. Zum einen hat es
einen starken Einfluss auf die Policy-Ebene und begleitet Ein Beispiel für das konkrete Wirken des OGCIO als
die Leitung des Departments of Public Expenditure and starke Koordinationseinheit mit Scharnierfunktion zeigt
Reform bei der Entwicklung grundlegender Strategien der sich an der irischen Public Service ICT Strategy (IKT-
Digitalisierung.xiii Der CIO als Leiter des OGCIO Strategie für den öffentlichen Sektor). Sie bildet ein
gibt hierzu inhaltlichen Input an den übergeordneten Rahmenwerk für die Erreichung größerer Effizienz bei der
Minister sowie den Staatssekretär und unterstützt Ver- Bereitstellung und Administration von IKT in der
waltungseinheiten des eigenen Hauses sowie anderer öffentlichen Verwaltung.60
Ressorts bei Grundsatzfragen mit Digitalisierungsbezug.
Eine inhaltliche Führungsrolle trägt das OGCIO bei der Während die Entwicklung der Policy-Inhalte formal in
Entwicklung von IKT-Leitlinien, wie beispielsweise im der Leitungsebene des Department of Public Expendi-
Bereich Cloud Computing. Zudem begleitet das OGCIO ture and Reform verortet wurde, übernahm das OGCIO
die Implementierung von Gesetzen, Strategien und im Erstellungsprozess sowohl die Begleitung der inhalt-
Initiativen durch die fachliche Unterstützung konkreter lichen Ausgestaltung als auch die Koordination mit
Digitalisierungsvorhaben.xiv Die Verantwortung für die anderen Verwaltungseinheiten. Die inhaltliche Unter-
operative Umsetzung verbleibt dabei jedoch stets bei den stützung erfolgte insbesondere in der Ausarbeitung der
jeweiligen Fachressorts.57 fachlichen Schwerpunktsetzung. Die Koordination
anderer Akteure fokussierte die Sicherstellung der inhalt-
Als Teil der Koordinationsverantwortung hat das OGCIO lichen Anschlussfähigkeit der IKT-Strategie an bereits
die Budgethoheit über sämtliche Ausgaben des öffentlichen existierende Initiativen.61
Sektors im Bereich Digitalisierung und IT.
20 | Digitalland DeutschlandNationale Akteure der Digitalisierung in Irland gemäß
Digital Public Administration Factsheet der EU
Department of Public Expenditure and Reform
Minister for Public Expenditure and Reform
Policy
Minister of State at the Department with responsibility for eGovernment
Government Chief Information Officer
Koordination
Office of the
Government Chief
Information Officer
(OGCIO)
Implementierung
Ministry 1 Ministry 2 Ministry 3 Ministry 4 Ministry 5 Ministry n
Digitalland Deutschland | 21Irland Die anschließende Implementierung wurde ebenfalls Im Ergebnis zeigt sich, dass die irische Digitalisierungs- umfassend durch das OGCIO unterstützt. Repräsentativ Governance um eine mächtige Koordinationseinheit dafür steht der Aufbau der sogenannten Build-to-Share herum aufgebaut ist, die über weitreichende Kontroll- (BTS) Initiative. Während vor der Einführung der und Steuerungsfunktionen verfügt. Über die IKT-Strategie viele Behörden trotz vergleichbarer Koordinationsebene hinaus gibt das OGCIO Impulse für Anwendungsfälle individuelle IT-Lösungen nutzten, die inhaltliche Grundlagenarbeit auf der Policy-Ebene führte die BTS-Initiative unter Federführung des OGCIO und unterstützt die operative Umsetzung auf der eine zentrale Bereitstellung von IT-Produkten und Implementierungsebene. Das OGCIO steht im Zentrum Services ein. Diese umfassten unter anderem eine der digitalen Governance-Struktur und fungiert als Government Cloud, ein gemeinsames Datencenter und wirkungsmächtiger Ankerpunkt für die Erbringung das übergreifende Regierungsportal.62 moderner Verwaltungsleistungen in Irland. Abseits dieser ebenenübergreifenden Aktivitäten zeigt sich die Koordinationsfunktion des OGCIO in vielfältiger Weise. So sieht die IKT-Strategie für den öffentlichen Sektor vor, dass das OGCIO die gesamte Rollout-Planung übergreifender E-Government-Dienste übernimmt und den jeweiligen Umsetzungsstand überwacht. Im Bereich der IT-Infrastruktur stärkt das OGCIO die Anwendung moderner Technologien, indem es die Umsetzung einer übergreifenden Government Cloud pilotiert und auf die Beendigung des Betriebs lokaler Lösungen auf kommunaler Ebene hinwirkt.63 22 | Digitalland Deutschland
Welche Lehren lassen sich aus diesem
Governance-Modell ziehen?
1) Übergreifender Einfluss auf Strategie und Umsetzung
Das OGCIO koordiniert vorrangig, wirkt aber auch unmittelbar auf die
Planungen der Policy-Ebene sowie die letztliche Implementierung von
Digitalvorhaben ein. So wird das OGCIO zum zentralen Ansprechpartner
und Übersetzer, der sichergestellt, dass strategische Richtungsent-
scheidungen umsetzbar sind und wechselseitig Implementierungs-
erfahrungen in die Grundlagenarbeit einfließen.
2) Umfassender Gesamtblick als Basis von Steuerung und
Fachexpertise
Neben der prominenten Positionierung im Organisationsgefüge ver-
fügt das OGCIO über entscheidende Schnittstellen zu den zentralen
Digitalisierungs- und Zusammenarbeitsprozessen. So gewinnt es die für
die Koordination notwendige Übersicht über die Vorhabenlandschaft
und kann zudem als zentraler Wissensvermittler in alle Bereiche unter-
stützend hineinwirken.
3) Budgetverantwortung mit strategischem Durchgriff
Die Koordinationsrolle ist gewichtig. Neben den weitreichenden Unter-
stützungsleistungen, die das OGCIO bietet, verfügt es über massive
Eingriffsrechte bei der Budgetverteilung. Daher hat es eine Funktion
mit Gestaltungsmacht und ebenenübergreifendem Durchgriff, um die
Konsistenz der Strategieumsetzung zu gewährleisten.
Digitalland Deutschland | 23Niederlande
Fokussierte Gestaltung durch zentrale
Implementierung
Auch die Betrachtung der nieder- Die ICTU versteht sich hierbei als unabhängige Beratungs-
und Projektmanagementorganisation. Ihr Ziel ist die
ländischen Governance im Digital- Unterstützung der Regierung bei der Schließung des
bereich zeigt eine markante „Digitalen Deltas“65 durch die Entwicklung und operative
Einführung behördenübergreifender digitaler Services.66
Struktur mit einer auffälligen Das Leistungsspektrum reicht von der fachlichen Be-
Tendenz zur Organisations- darfsanalyse über Softwareentwicklung bis zur Wirkungs-
messung.67 Zur Sicherstellung eines mit der Policy-Ebene
konzentration – im Kontrast zu kohärenten Handelns erfolgt die Leistungserbringung
Finnland und Irland allerdings auf ausschließlich auf Basis konkreter Projektbeauftragungen
und nie aus Eigeninitiative heraus. Umsetzungsdauer
der Implementierungsebene. wie -budget sind im Vorfeld fest definiert.68 Im Rahmen
der Projektimplementierung setzt die ICTU nach eigenen
Auf der Policy-Ebene findet sich zunächst eine Vielzahl an
Angaben auf interdisziplinäre Expert:innenteams,
beteiligten Akteuren. Besondere Relevanz besitzt hierbei
Nutzer:innenzentrierung, Transparenz und eine Aus-
das Ministry of the Interior and Kingdom Relations, das
gewogenheit zwischen Innovation und Umsetzbarkeit.
in der Ressortlandschaft die Gesamtverantwortung für
Design Thinking ist dabei methodischer Grundsatz.69
das Thema Digitalisierung trägt. Darüber hinaus ver-
Mitarbeitende können festangestellt sein oder im Rahmen
antworten alle weiteren Fachministerien ebenfalls auf
eines Secondments ICTU-Projekte unterstützen, über das
Policy-Ebene die konkrete Ausgestaltung der
externe Expertise oder spezifisches Know-how flexibel
Digitalisierung ihrer jeweiligen Geschäftsbereiche. Auf
eingeholt werden können.70 Neben der konkreten Projekt-
der Koordinationsebene operiert die Digital Government
umsetzung verfolgt die ICTU durch eine öffentliche
Policy Consultation (OBDO) als zentrale Einheit mit vor-
Wissenskommunikation das Ziel, zur Beschleunigung der
rangig beratender Funktion. Auf der Implementierungs-
Digitalisierung beizutragen, beispielsweise durch die
ebene existiert schließlich im Vergleich zu den anderen
Publikation von Leitfäden im Bereich der Softwareent-
betrachteten Länderfallstudien eine Akteurskonzentration
wicklung.71
mit lediglich zwei Umsetzungsorganisationen: die
Government ICT Unit (ICTU) und die Agentur
Logius fokussiert sich dagegen auf die (Weiter )Ent-
Government Shared Services for ICT (Logius).
wicklung, Bereitstellung und Ausbreitung technischer
Lösungen und IKT-Infrastruktur. Im Herz der Leistungs-
Aufgrund dieser besonderen Konzentration im Bereich
erbringung steht dabei das sogenannte Production House,
der Implementierung verdienen diese beiden Akteure
das als Digitalfabrik unter anderem Produkte aus den
nachfolgend besondere Betrachtung. Beide Organisationen
Kategorien Authentifizierung, Datenaustausch und Platt-
wurden auf Initiative des Ministry of the Interior and
formen anbietet und weiterentwickelt. Im Rahmen seiner
Kingdom Relations gegründet: die ICTU wurde 2001 als
Arbeit greift Logius auf agile Entwicklungsmethoden
non-profit Regierungsstiftung geschaffen, Logius 2006 als
zurück. Die Ergebnisse werden der Behördenlandschaft
unabhängige Agentur ins Leben gerufen. Beide
anschließend teilweise über Pay-per-use-Modelle
Organisationen sind der Aufsicht des Ministry of the
angeboten.72 Um die Einführung und Nutzung der
Interior and Kingdom Relations unterstellt, befinden sich
Leistungen zu begleiten, gibt es spezielle Organisations-
aber aufgrund ihrer besonderen Organisationsformen
einheiten mit Fokus auf Strategie- und Organisations-
außerhalb der klassischen Behördenlandschaft. In ihrer
entwicklung.
Leistungserbringung stehen sie allen niederländischen
Verwaltungseinrichtungen und -ebenen als zentrale
Implementierungsorganisationen zur Verfügung.64
24 | Digitalland DeutschlandAkteure der Digitalisierung in den Niederlanden gemäß
Digital Public Administration Factsheet der EU
Ministry of the Interior
and Kingdom Relations
State Secretary for the
Policy
Interior and Kingdom Ministry 1 Ministry 2 Ministry 3 Ministry 4 Ministry 5 Ministry n
Relations
Director Digital
Government
Koordination
Digital Government
Policy Consultation
(OBDO)
Implementierung
Government Government
ICT Unit (ICTU) Shared Services for ICT
(Logius)
Digitalland Deutschland | 25Niederlande
Darüber hinaus entwickelt Logius gemeinsame Standards, Dieser institutionelle Aufsatz erlaubt hohe Umsetzungs-
die die Kommunikation und Interoperabilität im Hinblick und Reaktionsfähigkeit in Bezug auf neue Richtungsent-
auf E-Government-Dienste vereinfachen.73 Zur Institu- scheidungen der vorgelagerten Ebenen und damit ver-
tionalisierung des Behördenaustauschs gibt es darüber bundene neue Anforderungen. Dies zeigt sich beispielhaft
hinaus einen Programmrat, der die Kund:innen von an einer Erweiterung des funktionalen Umfangs von
Logius vertritt und gleichermaßen OBDO berät.74 DigiD im Jahr 2020. Nachdem Anfang Juli von Staats-
sekretär Raymond Knops bekannt gegeben wurde, dass
Die Kollaboration der beiden Implementierungs- DigiD auch für Bürger:innen anderer EU-Staaten zugäng-
organisationen ICTU und Logius wird über ein lich sein sollte, wurde die neue Anforderung umgehend
gemeinsames Abkommen aus dem Jahr 2011 definiert. durch Logius aufgenommen und eine Anpassung des
Dieses Abkommen stellt sicher, dass beide Organisationen digitalen Service angestoßen. Bereits Ende September war
bereits in der frühen Phase von Digitalisierungsprojekten die Anforderung erfüllt, die Funktionalität für alle
engmaschig zusammenarbeiten und fördert somit die Nutzungsszenarien freigeschaltet und die erweiterte
Kompatibilität und Skalierbarkeit entwickelter Lösungen.75 Anwendung ausgerollt.82 83
Ein gutes Beispiel für das gemeinschaftliche Wirken der Es zeigt sich in den Niederlanden eine konzentrierte
beiden Implementierungsorganisationen ist der Service Implementierungsebene, die sich durch klare Aufteilung
DigiD. DigiD ist eine digitale Authentifizierungslösung, von Verantwortlichkeiten, enge Kooperation und hohe
die Verwaltungseinrichtungen und öffentlichen Unter- Flexibilität auszeichnet. ICTU und Logius setzen
nehmen eine verifizierte Interaktion mit Bürger:innen Anforderungen der Policy-Ebene gemeinschaftlich um,
ermöglicht. Sie steht seit 2005 allen niederländischen indem in kurzer Zeit innovative Services entworfen und
Bürger:innen und Verwaltungseinrichtungen zur Ver- verlässlich bereitgestellt werden. Sie nutzen dabei
fügung.76 Anwendungsfälle reichen von der Steuer- innovative Methoden, flexible Ressourcen und ein
erklärung bis zur Krankenkassenmeldung oder der Arbeitsumfeld, das über klare behördliche Schnittstellen
Registrierung bei der regionalen Wasserversorgung.77 verfügt, zugleich aber viele organisatorische Freiheits-
In 2020 zählte der Dienst 18 Millionen inländische wie grade bereithält.
ausländische Nutzer:innen und wurde für über 400
Millionen Authentifizierungsvorgänge verwendet.78
Die Anwendung wurde nach Beauftragung durch das
Ministry of the Interior and Kingdom Relations seitens
der ICTU aufgesetzt, der heutige Betrieb wird von Logius
verantwortet. Nutzer:innenorientierung und Agilität
wurden und werden bei der (Weiter-)Entwicklung als
Leitprinzipien verwendet. Das zeigt sich insbesondere an
der wiederkehrenden Aufnahme von Nutzer:innen-
bedürfnissen im Rahmen zweimonatiger Update-Release-
Zyklen.79 Die operative Zusammenarbeit von ICTU und
Logius lässt sich unter anderem in der personellen
Besetzung des Vorhabens festmachen: Logius-
Mitarbeitende waren bereits am initialen Entwicklungs-
prozess bei der ICTU beteiligt und eine Reihe von ICTU-
Mitarbeitenden hat sich dem Übergang zu Logius
angeschlossen.80 Die iterative Weiterentwicklung findet
heute unter Einbezug beider Organisationen statt.81
26 | Digitalland DeutschlandWelche Lehren lassen sich aus
diesem Governance-Modell ziehen?
1) Klare Ziele bei großem Umsetzungsspielraum
ICTU und Logius agieren auf Basis klarer Umsetzungsaufträge aus der
Policy- und Koordinationsebene. Aufgrund ihrer organisatorischen
Ansiedlung außerhalb der klassischen Verwaltungsstruktur können sie
jedoch in der Ausgestaltung ihrer Aufträge Handlungsspielräume
erschließen. Das vereinfacht beispielsweise das Ausprobieren und
Anwenden neuer Arbeitsweisen und den flexibleren Einbezug externer
Fachkräfte.
2) Übersichtliche IT-Landschaft statt Wildwuchs
Die beiden Implementierungsorganisationen sind Dienstleister der
gesamten Behördenlandschaft. Durch die Zusammenführung der
Umsetzung von Digitalvorhaben in wenige Organisationen werden
zunehmende Skalenerträge ausgeschöpft, Wissen sowie Erfahrungen
gebündelt und vor allem Anschlussfähigkeit und Interoperabilität der
entwickelten Angebote sichergestellt.
3) Hohe Serviceorientierung bei der Unterstützung
von Behörden
Trotz der engen Verbindung zum Innenministerium stehen beide
Organisationen der gesamten Behördenlandschaft und deren Ökosystem
zur Verfügung. Eine Nutzung ihrer angebotenen Services ist dabei
optional und die Finanzierung der Arbeit erfolgt über Projektbeauf-
tragungen oder Pay-per-use-Modelle. Das verlangt ICTU und Logius eine
starke Serviceorientierung ab, ohne von Profitdruck getrieben zu sein.
Digitalland Deutschland | 27Fünf Impulse für gelungene Digitalisierungs- Governance 28 | Digitalland Deutschland
Eine zentrale Schaltstelle, an der 1. Starke Mandate für richtungs-
die Fäden zusammenlaufen – das weisende Gestaltung
ist die Gemeinsamkeit der digitalen Eine ganzheitliche Digitalisierung verlangt umfassende
Spitzenreiter Europas im Vergleich Abstimmung und die enge Einbindung beteiligter
Stakeholder:innen. Das darf jedoch nicht mit der Auf-
zu Deutschland. Diese Schaltstelle weichung richtungsweisender Führungsverantwortung
ist in keinem der betrachteten einhergehen. Deshalb sind starke Mandate unerlässlich,
die Verantwortung und Gestaltungshoheit eindeutig
Governance-Modelle – Finnland, zuweisen.
Irland und die Niederlande – ein
Alle betrachteten Organisationseinheiten haben einen
Digitalministerium. Vielmehr starken Auftrag, welcher sie zur (alleinigen) Gestaltung
lassen sich über alle Fallstudien der Digitalisierung auf ihrer jeweiligen Ebene ermächtigt.
In Finnland ist das Finanzministerium generell einfluss-
und über die jeweils skizzierten reich und hat zudem die demokratische Legitimation, um
individuellen Lessons Learned seinen Digitalisierungsauftrag mit der nötigen Autorität
zu untermauern. In Irland verfügt das Office of the
hinweg fünf grundlegende Gover- Government CIO (OGCIO) neben seinem eindeutigen
nance-Elemente festhalten, die Koordinationsauftrag über weitreichende Kontroll- und
Steuerungshebel. In den Niederlanden haben die
den betrachteten Organisations- Government ICT Unit (ICTU) und Logius die Rücken-
einheiten zum Erfolg verhelfen. deckung mächtiger Ministerien.
Digitalland Deutschland | 29Sie können auch lesen
