Disposal of Cleared Waste from the Demolition of the Switched Off Atomic Power Plants in Schleswig-Holstein - vivis.de
←
→
Transkription von Seiteninhalten
Wenn Ihr Browser die Seite nicht korrekt rendert, bitte, lesen Sie den Inhalt der Seite unten
Abstract
Disposal of Cleared Waste from the Demolition
of the Switched Off Atomic Power Plants
in Schleswig-Holstein
Andreas Wasielewski
The phase out of producing atomic energy in Germany is well accepted. But the demo-
lition of the switched off atomic power plants is a challenge. The by far biggest amount
of the material can be handled as non radioactiv after passing a very complex and en-
hanced so called clearance procedure and though is good for ordinary waste treatment.
The main parts have to be recycled, while a smaller section should be deposited at a
disposal site. This is the case, for example, if used building material is contaminted
with special ordinary waste. The following essay describes the situation in Schleswig-
Holstein with one atomic research reactor and three existing atomic power plants, one
of them still running. Furthermore it will be explanined in detail how the stream of
waste coming from the atomic power stations will find their way to a suitable disposal
site, legally. Therefore the materials have to pass a special procedere, laid down in the
Radiation Protection Ordinance and the Federal Waste Act. In addition to the legal
conditions how this kind of waste should be cleared in order to be managed under the
waste regime, the essay shows the political dimension as well. The treatment of waste,
originated from atomic power sites, is not popular. Keeping this in mind the Ministry
of Environmental Affairs in Schleswig-Holstein has started a campaign to strengthen
the tranparency and acceptance of the proposed demolition. Stakeholders are invited
to take part at hearings with involved experts. In the end political decisions are neces-
sary to garantee that a complete and successfull demolition of existing atomic power
plants will be realized.
Deponien
504
504-517_Wasielewski.indd 504 24.04.20 09:18
Ablagerung von freigegebenen Abfällen aus dem Rückbau von Kernkraftwerken auf Deponien
Ablagerung von freigegebenen Abfällen
aus dem Rückbau von Kernkraftwerken
auf Deponien in Schleswig-Holstein
Andreas Wasielewski
1. Anfall von Abfällen aus dem Rückbau kerntechnischer Anlagen
in Schleswig-Holstein..................................................................................506
2. Rechtliche Rahmenbedingungen...............................................................507
2.1. Anforderungen der Strahlenschutzverordnung (StrlSchV)...................507
2.2. Anforderungen des Kreislaufwirtschaftsrechts (KrWG und DepV).....509
2.2.1. Verzahnung der StrlSchV mit dem KrWG...............................................509
2.2.2. Abfälle zur Verwertung...............................................................................509
2.2.3. Abfälle zur Beseitigung...............................................................................509
2.2.4. Staatliche Einwirkungsmöglichkeiten
auf den entsorgungspflichtigen örE oder Drittbeauftragten..................512
3. Dialogprozess mit den relevanten Akteuren in Schleswig-Holstein.....514
4. Ausblick.........................................................................................................516
Nachdem die Ereignisse in Fukushima in Deutschland rasch zu dem in 2015 beschlos-
senen Atomausstieg geführt haben, ist die Stilllegung und der Rückbau der kerntech-
nischen Anlagen zur Erzeugung von Strom in den Vordergrund gerückt. Gab und
gibt es in Deutschland nach wie vor einen breiten gesellschaftlichen und politischen
Konsens was den Ausstieg aus der Stromerzeugung mittels atomarer Energie betrifft,
so gilt dies nicht so ohne weiteres auch für dessen Folgenbeseitigung. Nicht nur die
Suche nach einem atomaren Endlager ist mühsam und steinig. Auch die Entsorgung
von z.B. Dämmmaterialien oder Gebäuden bzw. Gebäudeteilen, die im Wege der
Herausgabe oder nach Abschluss eines Freigabeverfahrens konventionell nach den
Regeln des Kreislaufwirtschaftsrechts (Kreislaufwirtschaftsgesetz – KrWG und dessen
untergesetzlichem Regelwerk) entsorgt werden, finden vor Ort oft wenig Akzeptanz.
Der folgende Beitrag beleuchtet den Rückbauprozess in Schleswig-Holstein und befasst
sich schwerpunktmäßig mit derjenigen Abfallfraktion, die als konventioneller Abfall
nach den Bestimmungen des KrWG und der Deponieverordnung zu deponieren ist.
Nach einer kurzen Sachverhaltsdarstellung werden insbesondere die rechtlichen An-
forderungen in den Blick genommen. Anschließend wird über den breit angelegten
Deponien
Dialogprozess mit den relevanten Akteuren berichtet. Im abschließenden Ausblick
wird dann allerdings deutlich werden, dass die Herstellung von Transparenz allein
nicht unbedingt geeignet ist, eine allgemeine Akzeptanz zu garantieren, sondern dass
505
504-517_Wasielewski.indd 505 24.04.20 09:18Andreas Wasielewski
letztlich politische Entscheidungen auf der Grundlage geltenden Rechts gefordert
sind, um den vollständigen Rückbau kerntechnischer Anlagen auch zu gewährleisten.
1. Anfall von Abfällen aus dem Rückbau kerntechnischer Anlagen
in Schleswig-Holstein
Schleswig-Holstein (SH) verfügt über vier kerntechnische Anlagen, allesamt gelegen an
der Unterelbe. Neben dem relativ kleinen Forschungsreaktor des Helmholtz-Zentrums
in Geesthacht sind dies die drei Kernkraftwerke (KKW) Brunsbüttel, Krümmel und
Brokdorf. Letzteres ist noch im Leistungsbetrieb und wird spätestens Ende 2021 vom
Netz gehen. Für die nach der Stilllegung anfallenden und zu entsorgenden Abfälle
ergibt sich am Beispiel des KKW Brunsbüttel folgendes Bild: Die Gesamtmasse des
rückzubauenden Materials beträgt etwa 300.000 t. Der Abbau wird sich nach Betrei-
berplanungen über etwa 15 Jahre hinziehen. In den ersten Jahren würden demnach
etwa 200 t bis 400 t Abfälle jährlich zur Deponierung und etwa 1.000 t jährlich zur
Verwertung anstehen. In den Folgejahren würden jeweils etwa 100 t jährlich anstehen.
Zur Deponierung würden in den letzten etwa vier Jahren dann wieder größere Mengen
von etwa 1.000 bis zu 3.000 t zur Deponierung anstehen. Der mit Abstand größte Teil
von etwa 260.000 t würde im letzten Jahr als Abfall zur Verwertung anfallen. Dieser
würde i.W. durch die abzureißenden Gebäude geprägt sein. Bei diesen Mengenangaben
werden diejenigen Abfallmassen betrachtet, die für eine konventionelle Abfallentsor-
gung anstehen werden (Herausgabe und Freigabe). Etwa 2 % der Gesamtmasse sollen
als radioaktive Abfälle im Regime des Atomrechts verbleiben und einer Zwischen- und
Endlagerung zugeführt werden.
Die nachfolgende Graphik veranschaulicht anhand des Beispiels des KKW Brunsbüttel,
dass von der Gesamtmasse des zu erwartenden Abfalls 98 % im Rahmen des Kreis-
laufwirtschaftsrechts zu entsorgen sein wird und davon etwa 3 % auf einer Deponie
abgelagert werden muss.
Gesamtmasse KKB ~ 300.000 t
Kontrollbereich Betriebsgelände
Überwachungsbereich radioaktive Reststoffe
Überwachungsbereich und
Kontrollbereich Zwischen-
und Endlager
Betriebsgelände
radioaktive
Abfälle
~2%
Freigabe zur
Beseitigung
Abschätzung für Schleswig-Holstein: ~ 30.000 t – 50.000 t ~2%
auf Deponien über ~ 20 Jahre zu entsorgen ~ 2.900 t
• d.h. im Mittel ~ 2.000 t pro Jahr Freigabe
ohne Verbrennung
• d.h. ~ 100 LKW/Jahr bei 20 t/LKW Herausgabe Einschrän- Rezyklierung
• d.h. bei 4 Deponien: ~ 30 LKW/Deponie/Jahr ~ 34 % kung an
• zum Vergleich: konventionelle Abfälle: ~ 800.000 t/Jahr: Entsorgungs-
weg ~ 2.900 t
d.h. ~ 115.000 t/Deponie/Jahr, d.h. ~ 6.000 LKW/Deponie/Jahr Deponien
~ 62 %
Deponien
d.h. ~ 30 LKW/Deponie/Tag ~ 2.000 t
Bild 1: Abfallströme aus dem geplanten Rückbau des KKW Brunsbüttel
506
504-517_Wasielewski.indd 506 24.04.20 09:18Ablagerung von freigegebenen Abfällen aus dem Rückbau von Kernkraftwerken auf Deponien
Bei Zugrundelegung aller vier kerntechnischen Anlagen in Schleswig-Holstein und
bei einem zu erwartenden Rückbaufenster von etwa zwanzig Jahren ist mit einer Ge-
samtmasse zu deponierender Abfälle im konventionellen Bereich konservativ von etwa
30.000 t – 50.000 t zu rechnen; unter Zugrundelegung von aktuell noch vier potentiell
geeigneten Standorten in SH (DK I und II) etwa 10.000 t pro Deponie.
Im Hinblick darauf, dass in SH im Durchschnitt jährlich etwa 750.000 t auf Depo-
nien der Klassen I und II abgelagert werden und bei einem Restvolumen von etwa
5,2 Millionen m3 (Stand 12/2016) ist festzustellen, dass die aus dem KKW-Rückbau
zu deponierende Abfallmenge unbedeutend ist.
2. Rechtliche Rahmenbedingungen
Sowohl beim Betrieb als auch beim Abbau und endgültigen Rückbau von Kernkraft-
werken fallen erhebliche Abfallmengen an. Dann ist zu entscheiden, ob und wenn ja
welche Fraktionen als radioaktive Abfälle unter dem Regime des Atom- und Strah-
lenschutzrechts einem atomaren Zwischen- und Endlager zugeführt werden müssen
und welche Fraktionen aufgrund geringfügiger Radioaktivität dem konventionellen
Abfallrechtsregime des KrWG überlassen werden können. Hier ist das Ineinandergreifen
von Strahlenschutzrecht und Kreislaufwirtschaftsrecht näher zu betrachten.
2.1. Anforderungen der Strahlenschutzverordnung (StrlSchV)
Zunächst ist bei Rückbau eines KKW zu entscheiden, welche Bestandteile der gesamten
Anlage in den Blick zu nehmen und welche rechtlichen und fachlichen Anforderun-
gen an diese zu stellen sind. Im Hinblick auf den zu betrachtenden Umfang ist dabei
auf die jeweilige atomrechtliche Genehmigung abzustellen, § 7 Abs. 3 Atomgesetz
(AtG). Dabei ist zu differenzieren zwischen dem Kontrollbereich einerseits und dem
Betriebsgelände und dem zwischen beiden liegenden Überwachungsbereich ande-
rerseits (s. dazu oben am Beispiel des KKW Brunsbüttel). Zu letzterem gehören etwa
Bürogebäude oder Kantinen- und Büroabfälle. Hier kann davon ausgegangen werden,
dass es sich um nicht kontaminierte und nicht aktivierte Stoffe und Materialien handelt,
die im Wege eines einfachen atomrechtlich genehmigten Herausgabeverfahren dem
konventionellen Abfallrechtsregime überlassen werden können, ohne dass hierfür eine
spezifische strahlenschutzrechtliche Entscheidung auf Unbedenklichkeit (Freigabe)
erforderlich ist. Voraussetzung dafür ist, dass sich aus der Betriebshistorie kein plau-
sibler Verdacht auf Kontamination ergibt. Dies kann auch aufgrund stichprobenhafter
Beweissicherungsmessungen belegt werden. Die Einschätzung darüber, welche Stoffe
und Materialien im Wege einer Herausgabe zu entsorgen sind, obliegt dabei nicht al-
lein dem Betreiber der kerntechnischen Anlage. Vielmehr müssen die Vorgehensweise
und konkrete Umsetzung mit der staatlichen Aufsicht abgestimmt in betrieblichen
Anweisungen festgelegt werden1.
Deponien
1
RSK/ESK-Geschäftsstelle beim Bundesamt für kerntechnische Entsorgungssicherheit: Freigabe radioaktiver
Stoffe und Herausgabe nicht radioaktiver Stoffe aus dem Abbau von Kernkraftwerden, www.entsorgungskom-
mission.de/sites/default/files/reports/Informationspapier ESK67 16072018 hp.pdf
507
504-517_Wasielewski.indd 507 24.04.20 09:18Andreas Wasielewski
Stoffe und Gebäude aus dem Kontrollbereich hingegen dürfen aus der atom- und
strahlenschutzrechtlichen Überwachung nur nach Maßgabe eines Freigabeverfahrens
entlassen werden. Dieses Verfahren ist in § 31ff. StrlSchV geregelt, es setzt einen Antrag
voraus, der von der zuständigen Strahlenschutzbehörde in Form eines gebundenen
Freigabebescheids erteilt wird, § 33 Abs. 2 StrlSchV. Materielles Kriterium für eine
Freigabe ist das Dosiskriterium, wonach für Einzelpersonen der Bevölkerung durch
die freizugebenden Stoffe und Gegenstände nur eine effektive Dosis im Bereich von
10 Mikrosievert im Kalenderjahr auftreten darf, § 31 Abs. 2 StrlSchV. Dieses sog.
10-µSv-Konzept ist eine international akzeptierte Konvention, die Eingang in die Eu-
ropäische Grundnorm 96/29/EURATOM gefunden hat. Sie beruht auf der Erkenntnis,
dass zwar einerseits auch eine geringe Strahlendosis Gesundheitsschäden auslösen
kann, jedoch die Wahrscheinlichkeit umso geringer ist, je niedriger die Strahlendosis
ist. Andererseits ist der Mensch permanent einer natürlichen Radioaktivität ausge-
setzt. Diese hängt von Wohnort, Ernährungs- und Lebensgewohnheiten ab und ist
individuell sehr verschieden; sie beträgt in Deutschland etwa 1.000 bis 10.000 µSv im
Jahr; im Mittel 2.100 µSv im Jahr; in Norddeutschland fällt dieser Durchschnittswert
mit 700 µSv geringer aus. Demgegenüber ist eine zusätzliche Dosis von 10 µSv im Jahr
mit einem äußerst geringen zusätzlichem Gesundheitsrisiko verbunden, dass in der
Größenordnung von 1 : 1 Million liegt2.
Die Freigabe wird als uneingeschränkte oder als spezifische Freigabe erteilt. Eine
uneingeschränkte Freigabe bedarf keiner Festlegungen zur künftigen Verwendung,
Verwertung, Beseitigung, des Innehabens der freizugebenden Stoffe und Gegenstände
oder der Weitergabe an Dritte, § 32 Abs. 2 StrlSchV; sie ist an bestimmte Kriterien ge-
bunden, etwa die Einhaltung bestimmter Freigabewerte nach Anlage 4, § 35 StrlSchV.
Bei der spezifischen Freigabe ist hingegen die künftige Verwendung, Verwertung,
Beseitigung, das Innehaben der freizugebenden Stoffe und Gegenstände oder deren
Weitergabe an Dritte eingeschränkt; und zwar entweder aufgrund der materiellen Ei-
genschaften der freizugebenden Stoffe und Gegenstände oder durch Anforderungen
an die künftige Verwendung, Verwertung, Beseitigung usw., § 32 Abs. 3 StrlSchV. So
kann etwa eine spezifische Freigabe von festen Stoffen zur Beseitigung auf Deponien
von der Einhaltung bestimmter Festlegungen nach Anlage 8 abhängig gemacht werden,
§ 36 Abs. 1 Nr. 3a) StrlSchV. Maßstab für solch eine spezifische oder eingeschränkte
Freigabe ist immer die Einhaltung des o.g. Dosiskriterium. Wenn dessen Einhaltung
unter Beachtung der spezifischen Bedingungen sichergestellt ist (Die zuständige Behörde
kann davon ausgehen, dass das Dosiskriterium für die Freigabe eingehalten wird, wenn
der Antragsteller nachweist, dass…, – § 36 Abs. 1 Einleitungssatz StrlSchV), erteilt die
zuständige Behörde die Freigabe. Bei der spezifischen Freigabe zur Beseitigung und
zum Recycling von Metallschrott dürfen der zuständigen Behörde darüber hinaus keine
Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass das Dosiskriterium für die Freigabe am Standort
der Entsorgungsanlage nicht eingehalten wird, § 36 Abs. 2 StrlSchV.
Deponien
2
RSK/ESK-Geschäftsstelle beim Bundesamt für kerntechnische Entsorgungssicherheit (aaO Fn. 1), S. 2
508
504-517_Wasielewski.indd 508 24.04.20 09:18Ablagerung von freigegebenen Abfällen aus dem Rückbau von Kernkraftwerken auf Deponien
Die Freigabe bewirkt, dass die betreffenden Stoffe und Gegenstände, gegebenenfalls
unter den angeordneten Spezifika, dem konventionellen Entsorgungsweg nach Maß-
gabe des KrWG und dessen untergesetzlichen Regelwerk überlassen werden können.
2.2. Anforderungen des Kreislaufwirtschaftsrechts (KrWG und DepV)
2.2.1. Verzahnung der StrlSchV mit dem KrWG
Für eine Verzahnung des Freigabeverfahrens mit den kreislaufwirtschaftsrechtlichen
Anforderungen sorgen die §§ 39 und 40 StrlSchV. So hat der Antragsteller der für
die Freigabe zuständigen Behörde vor Erteilung der Freigabe eine Erklärung über
den Verbleib des künftigen Abfalls und eine Annahmeerklärung des Betreibers der
Verwertungs- oder Beseitigungsanlage vorzulegen. Er hat darüber hinaus der für die
Entsorgungsanlage zuständigen Behörde eine Kopie der Annahmeerklärung zuzuleiten.
Die für die Entsorgungsanlage zuständige Behörde kann gegenüber der für die Freigabe
zuständigen Strahlenschutzbehörde die Herstellung des Einvernehmens hinsichtlich
der Anforderungen an den Verwertungs- oder Beseitigungsweg verlangen, § 40 Abs. 2
und 3 StrlSchV.
2.2.2. Abfälle zur Verwertung
Bei der uneingeschränkten Freigabe sind die Stoffe und Gegenstände entsprechend
der Pflicht zur vorrangigen Verwertung, § 7 Abs. 2 KrWG, grundsätzlich durch den
entsorgungspflichtigen Anlagenbetreiber zu verwerten. Diesbezüglich gelten keine
abweichenden abfallrechtlichen Vorschriften als aufgrund der Herkunft. Insbesondere
uneingeschränkt freigegebener Bauschutt, der nach heutiger Einschätzung den mit
Abstand größten Massenstrom beim Abbau ausmachen wird, ist als Recyclingbau-
stoff grundsätzlich ordnungsgemäß und umweltverträglich verwertbar. Soweit die
Abfälle nicht verwertet werden, sind sie zu beseitigen. Dabei können abfallrechtliche
Randbedingungen dazu führen, dass z.B. nicht recyclingfähige Abfälle und Abfälle mit
Schadstoffen (z.B. Dämmmaterialien, Asbest, belasteter Bauschutt) nicht verwertet,
sondern beseitigt werden müssen, §§ 15, 16 KrWG in Verbindung mit der Deponie-
verordnung (DepV).
Im Falle der spezifischen Freigabe ist eine Verwertung nur nach Maßgabe von § 36
Abs. 1 Nr. 1, 2, 5, 6 und 7 StrlSchV möglich. Hierbei handelt es sich insbesondere um
Bauschutt und Metallschrott zum Recycling.
2.2.3. Abfälle zur Beseitigung
Besteht aufgrund einer spezifischen Freigabe oder aufgrund abfallrechtlicher Anfor-
derungen (z.B. asbesthaltiger Bauschutt) die Notwendigkeit, die freigegebenen Abfälle
Deponien
zu beseitigen, so hat der entsorgungspflichtige Betreiber des rückzubauenden KKW
als Abfallerzeuger und -besitzer diese Abfälle dem zuständigen öffentlich-rechtlichen
509
504-517_Wasielewski.indd 509 24.04.20 09:18Andreas Wasielewski
Entsorgungsträger (örE)3 zu überlassen. Diese Überlassungspflicht besteht außer bei
Abfällen aus privaten Haushalten grundsätzlich auch für Abfälle zur Beseitigung aus
anderen Herkunftsbereichen, § 17 Abs. 1 S. 2 KrWG. Diese Überlassungspflicht korres-
pondiert mit der Verpflichtung des örE, die Abfallbeseitigung nach Maßgabe der §§ 15
und 16 KrWG vorzunehmen; auch eine Beauftragung Dritter nach § 22 KrWG befreit
sie davon nicht. Allerdings bestand nach alter Rechtslage die Möglichkeit, Pflichten
auf einen Dritten übertragen zu lassen4.
Aufgrund der Überlassungs- und Beseitigungspflicht haben der örE bzw. der Drittbe-
auftragte jedoch grundsätzlich die Entsorgungskapazitäten, die zur Gewährleistung der
Entsorgungssicherheit für die ihnen überlassenen Abfälle notwendig sind, vorzuhalten
(§ 3 Abs. 2 und 3 LAbfWG), entweder durch eigene Anlagen oder durch Vergabe von
Dienstleistungsaufträgen.
Etwas Anderes würde dann gelten, wenn nach § 20 Absatz 2 Satz 2 KrWG mit Zu-
stimmung der zuständigen Behörde Abfälle von der Entsorgungspflicht ausgeschlos-
sen sind. Ein solcher Ausschluss ist in Schleswig-Holstein bezogen auf freigegebene
Abfälle aus dem Rückbau von KKW bislang nicht erfolgt. Er käme dann in Betracht,
wenn die Abfälle nach Art, Menge und Beschaffenheit nicht gemeinsam mit Ab-
fällen aus privaten Haushaltungen entsorgt werden könnten. Entscheidend sind
dabei die objektiven Entsorgungsmöglichkeiten des jeweiligen Entsorgungsträgers.
Wegen der Art der Abfälle kommt ein Entsorgungsausschluss dann in Betracht, wenn Ent-
sorgungsanlagen öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nur für bestimmte Abfallarten
zugelassen sind5. Unterscheidet sich beispielsweise nicht schadstoffverunreinigter Bau-
schutt in seiner Zusammensetzung und seinem Gefährdungspotenzial nicht signifikant
von üblicherweise in Haushaltungen anfallenden Abfällen, rechtfertigt die Art des Abfalls
einen Ausschluss vom gleichzeitigen Einsammeln und Befördern mit Hausmüll nicht6.
Nach diesen Grundsätzen wird trotz des Umstands, dass in der Regel der zu beseiti-
gende Abfall aus KKW nicht gemeinsam mit Hausmüll eingesammelt und befördert
werden wird, ein genereller Ausschlussgrund dieser Abfälle wegen der Art des Abfalls
nicht begründbar sein.
Der Aspekt Menge spielt im zu betrachtenden Fall nur eine untergeordnete Rolle. Aber
auch wegen der Beschaffenheit der Abfälle kommt ein Entsorgungsausschluss nicht in
Betracht. Dies wäre nur denkbar, wenn die Abfälle ein spezielles Gefahrenpotenzial
aufwiesen, was jedoch in der konkreten Situation durch die notwendige Einhaltung
des 10-Mikrosievert-Konzepts nicht zu befürchten ist. Die Abfälle werden hinsichtlich
ihrer Beschaffenheit andernorts anfallenden Bau- und Abbruchabfällen weitestgehend
entsprechen.
3
In Schleswig-Holstein sind dies die Kreise und kreisfreien Städte, § 3 Abs. 1 Abfallwirtschaftsgesetz für das
Land Schleswig-Holstein SH (LAbfWG) in der Fassung vom 18.1.1999 (GVOBl. SH S. 26, zuletzt geändert
durch Gesetz vom 8.1.2019 (GVOBl. SH S. 16))
4
Dies hat beispielsweise der Kreis Herzogtum Lauenburg noch aufgrund alter Rechtslage nach § 16 Abs. 2 KrW-/
AbfG durch Pflichtenübertragung auf die Abfallwirtschaft Südholstein (AWSH) getan; diese Übertragung gilt
Deponien
gemäß § 72 Abs. 1 KrWG fort.
5
Vgl. Schoch in: Jarass/Petersen, Kreislaufwirtschaftsgesetz, 1. Auflage 2014, § 20 Rn. 75
6
S. BVerwG NVwZ 1990, 467 (468)
510
504-517_Wasielewski.indd 510 24.04.20 09:18Ablagerung von freigegebenen Abfällen aus dem Rückbau von Kernkraftwerken auf Deponien
Ein Ausschluss ist auch möglich, wenn die Sicherheit der umweltverträglichen Be-
seitigung der Abfälle im Einklang mit den Abfallwirtschaftsplänen der Länder durch
einen anderen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder Dritten gewährleistet ist.
Soweit absehbar wird sich jedoch genau dieser Umstand nicht einstellen, so dass auch
insofern ein Ausschlussgrund nicht ersichtlich ist.
Demnach haben der örE bzw. die Drittbeauftragten auf Grund der Pflicht zur Gewähr-
leistung der Entsorgungssicherheit entsprechende Kapazitäten für in ihrem Zuständig-
keitsbereich anfallenden Abfälle, und daher auch für zu erwartende Abfälle aus KKW,
entweder selbst vorzuhalten oder für eine ordnungsgemäße Entsorgung zu sorgen.
Auf Grund dieses Umstands kann sich der KKW-Betreiber an den zuständigen örE bzw.
den Drittbeauftragten wenden, damit diese bereits vor Freigabe einen entsprechenden
Entsorgungsweg für die zukünftig zu überlassenen Abfälle sicherstellen. Dies gilt zu-
mindest dann, wenn eigene Bemühungen des KKW-Betreibers keinen Erfolg haben.
Verfügt der örE bzw. der Drittbeauftragte über keine eigene Deponie, hat er vertraglich
sicherzustellen, dass die entsprechenden Abfälle von privat betriebenen Deponien oder
Deponien anderer örE aufgenommen werden. Hierzu gehört auch, dafür zu sorgen,
dass durch den Rückbau von KKW im Kreisgebiet perspektivisch hinreichende Ka-
pazitäten zur Verfügung stehen.
Die Entsorgungspflicht wird insofern flankiert durch die nach § 21 KrWG und § 4
Absatz 1 LAbfWG von den Kreisen und kreisfreien Städten aufzustellenden Abfall-
wirtschaftskonzepte, welche alle fünf Jahre fortzuschreiben sind. Nach Absatz 1 Nr. 4
LAbfWG sind insbesondere die Methoden, Anlagen und Einrichtungen der Abfall-
verwertung und der sonstigen Entsorgung, die zur Gewährleistung der Entsorgungssi-
cherheit für die nächsten zehn Jahre notwendig sind, darzustellen. Bei der Aufstellung
des Abfallwirtschaftskonzepts sind die Vorgaben des Abfallwirtschaftsplans des Landes
zu berücksichtigen.
Die Praxis hat jedoch gezeigt, dass die Aufnahme freigegebener Abfälle zur Deponie-
rung aus dem Rückbau von KKW auf wenig Akzeptanz stößt. Bei den zu entsorgenden
Fraktionen wie Bauschutt, Dämmmaterialien und Setzsteinen, die aufgrund ihres
Schadstoffgehalts oder ihres Mineralfasergehalts, sowie asbesthaltigen Abfällen wie z.B.
Brandschutztüren, deponiert werden müssen, fehlt häufig die Aufnahmebereitschaft,
wenn bekannt wird, dass diese Abfälle aus dem KKW-Rückbau stammen. Typisch ist
beispielsweise ein mit großer Mehrheit gefasster Beschluss der Bürgerschaft Lübecks,
der kategorisch jegliche Aufnahme von Bauschutt auf der eigenen Deponie Niemark
ausschließt, soweit dieser aus dem KKW-Rückbau stammt. Und dies, obwohl diese
Deponie der Klasse II (vgl. § 6 DepV) für derartige Abfälle ausdrücklich zugelassen ist.7
Es stellt sich daher die Frage, wie mit der Situation umgegangen werden kann, wenn
ein für die Gewährleistung der Entsorgungssicherheit verantwortlicher örE keinen
Entsorgungsweg findet, um seiner diesbezüglichen Verantwortung nachzukommen,
wenn es sich um freigegebene Abfälle aus dem KKW-Rückbau handelt.
Deponien
7
Euwid Nr. 49/2019, S. 30
511
504-517_Wasielewski.indd 511 24.04.20 09:18Andreas Wasielewski
2.2.4. Staatliche Einwirkungsmöglichkeiten auf den entsorgungspflichtigen örE
oder Drittbeauftragten
Tätigwerden der Kommunalaufsicht
Die Pflichten des örE nach § 20 KrWG sind als Selbstverwaltungsaufgaben anzusehen;
daher kommt keine Weisungsbefugnis im Rahmen einer Fachaufsicht in Betracht,
sondern lediglich ein Einschreiten der Kommunalaufsicht. In Schleswig-Holstein ist
hierfür das in dieser Hinsicht fachfremde Innenministerium zuständig8.
Zuweisung nach § 29 KrWG
Aufgrund mangelnder Sachnähe und der Sondervorschrift des § 29 KrWG ist es daher
näherliegend zu prüfen, ob in diesem Fall nicht eine Zuweisung nach § 29 Abs. 1 S. 1
KrWG in Betracht kommt.
Danach kann die zuständige Behörde9 den Betreiber einer Abfallbeseitigungsanlage
verpflichten, einem Beseitigungspflichtigen nach § 15 KrWG sowie den öffentlich-
rechtlichen Entsorgungsträgern im Sinne des § 20 die Mitbenutzung der Abfallbesei-
tigungsanlage gegen angemessenes Entgelt zu gestatten, soweit diese auf eine andere
Weise den Abfall nicht zweckmäßig oder nur mit erheblichen Mehrkosten beseitigen
können und die Mitbenutzung zumutbar ist.
Diese behördliche Anordnungsbefugnis dient primär der staatlichen Durchsetzung von
Interessen des Gemeinwohls gegenüber individuellen oder lokalen Interessen, z.B. in
Fällen eines sog. Müllnotstandes10. Bei der Zuweisung obliegt dem Anlagenbetreiber
eine Duldungspflicht hinsichtlich der Anlagennutzung, jedoch nicht die Beseitigungs-
pflicht für diese Abfälle. Der Anlagenbetreiber ist (lediglich) zu Handlungen verpflichtet,
die zum ordnungsgemäßen Anlagenbetrieb gehören11, d.h. seine Verpflichtung bezieht
sich nur auf die Annahme der fraglichen Abfälle zur Beseitigung in seiner Anlage, die
mitbenutzt wird. Dabei ist ein Antrag des Begünstigten nicht erforderlich; die Verpflich-
tung kann auch von Amts wegen auferlegt werden. Weiterhin muss es sich um eine
Abfallbeseitigungsanlage handeln, in der Regel eine Deponie, die für die Beseitigung
gerade dieser Abfälle auch zugelassen ist. Damit ist zum Ausdruck gebracht, dass die
Deponie eine Zulassung für diejenige Klasse besitzt, die für die Entsorgung der in
Rede stehenden Abfälle nach den Vorgaben der DepV erforderlich ist. Der Betreiber
kann nicht gezwungen werden, eine Erweiterung der Zulassung zu beantragen, um
die Voraussetzungen für die Mitbenutzung erst zu schaffen12.
8
§ 121 Abs. 2 Gemeindeordnung SH
9
Welche Behörde dies ist, bestimmt sich nach Landesrecht. Für SH liegt die Zuständigkeit beim Landesamt
für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume, § 2 Abs. 1 Nr. 5 Landesverordnung über die zuständigen
Behörden nach abfallrechtlichen Vorschriften (LAbfWGZustVO) vom 11.7.2007 (GVBl. SH S. 341), zuletzt
geändert durch Verordnung vom 17.9.2019 (GVOBl. SH S.407).
10
Rüdiger, in: v. Lersner/Wendenburg/Kropp/Rüdiger, Recht der Abfallbeseitigung, Bd. 1, 2. Auflage 2015, § 29
Deponien
KrWG Rn. 10, Stand: Erg.-Lfg. VI.18
11
Spoerr, in: Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 29 Rn. 16
12
BVerwG, Urteil vom 9.7.1992, Az.: 7 C 21/91, BVerwGE 90, 296 (298)
512
504-517_Wasielewski.indd 512 24.04.20 09:18Ablagerung von freigegebenen Abfällen aus dem Rückbau von Kernkraftwerken auf Deponien
Allerdings kommt es insofern nicht zwingend auf die Betriebsordnung der Deponie an.
Soweit diese die Annahme freigegebener Abfälle aus KKW grundsätzlich ausschließt,
obwohl hierfür kein sachlicher Grund vorliegt und die Deponie gerade für diese Abfälle
nach der DepV zugelassen ist, kommt der Betriebsordnung keine Sperrwirkung zu.
Die Mitbenutzung der Deponie kann dem Beseitigungspflichtigen bzw. den örE nur
gegen ein angemessenes Entgelt gestattet werden. Vorzugswürdig ist hier eine vertrag-
liche Vereinbarung zwischen dem Deponiebetreiber und dem Beseitigungspflichtigen.
Kommt eine solche mangels Einigungswillen nicht zustande, kann die zuständige Be-
hörde dies auch durch Verwaltungsakt festlegen13. Die Angemessenheit selbst bestimmt
sich nach einer betriebswirtschaftlichen Betrachtung14.
Weitere Voraussetzung für eine Zuweisung ist, dass die Abfallbeseitigung auf eine an-
dere Weise nicht zweckmäßig oder nur mit erheblichen Mehrkosten möglich ist und
die Mitbenutzung für den Anlagenbetreiber zumutbar ist.
Die Zweckmäßigkeit muss sich aus abfallwirtschaftlichen Gründen ergeben, z.B. aus
konkreten Zielen des einschlägigen Abfallwirtschaftsplans nach § 30 KrWG oder
allgemein aus dem Zweck des KrWG nach dessen § 115. In diesem Zusammenhang ist
der Vorrang der gebietsbezogenen Entsorgung zu berücksichtigen, wonach eine Über-
lassungspflicht an den jeweiligen örE auch bei Abfällen zur Beseitigung aus anderen
Herkunftsbereichen besteht. Dies korrespondiert auch mit den in Art. 16 AbfallRRL16
niedergelegten Grundsätzen der Entsorgungsautarkie und –nähe. Insoweit sind im
Rahmen der Zweckmäßigkeit Umstände wie weite Entsorgungswege mit negativen
Umweltauswirkungen und eine aufwändige Suche nach geeigneten Deponien bun-
desweit einzubeziehen17.
Neben der Unzweckmäßigkeit berechtigen auch erhebliche Mehrkosten zu einer Mitbe-
nutzungsanordnung. Allerdings sind höhere Gebühren bei einer öffentlich-rechtlichen
Entsorgung für sich nicht eine Rechtfertigung dafür, den Beseitigungspflichtigen aus der
öffentlich-rechtlichen Überlassungspflicht zu entlassen. Dies widerspräche auch § 17
Abs. 1 S. 2 KrWG. Schließlich darf die Mitbenutzung für den Anlagenbetreiber nicht
unzumutbar sein. Angesichts des notwendigen Kostenausgleichs kommt eine Unzumut-
barkeit etwa dann in Betracht, wenn der Betreiber die Anlagenkapazitäten für eigene
Abfälle benötigt und insoweit für eine bestimmte Laufzeit der Anlage kalkuliert hat18
oder eine Erschöpfung der Kapazität vor Erschließbarkeit neuer Kapazitäten19 droht.
13
Beckmann, in: Landmann/Rohmer (Hrsg.). UmweltR Bd. II, KrWG, § 29 Rn. 6f. (Stand: 69. EL April 2013)
14
Zur Bemessung des Mitbenutzungsentgelts für eine Müllverbrennungsanlage Hess. VGH, Beschluss vom
4.2.1999, Az.: 8 TG 4138/98, juris.
15
Rüdiger aaO (Fn. 10), KrWG, § 29 Rn. 15
16
Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.11.2008 über Abfälle und zur
Aufhebung bestimmter Richtlinien, ABl. EG Nr. L v. 22.11.2008, S. 312 zuletzt geändert durch RL 2018/851/
EU vom 30.5.2018. ABl. Nr. L 150 v. 14.6.2018, S. 109
17
Allgemeine Ansicht, vereinzelt wird angenommen, dass dieser Aspekt im Rahmen der Ermessensbetätigung
Deponien
zu würdigen ist; Überblick bei Spoerr, in: Jarass/Petersen, KrWG (Fn. 11), § 29 Rn. 20
18
Beckmann, in: Landmann/Rohmer (Hrsg.), UmweltR Bd. II, KrWG (Fn. 13), § 29 Rn. 12
19
Rüdiger, in: v. Lersner/Wendenburg/Kropp/Rüdiger, Recht der Abfallbeseitigung (Fn. 10), KrWG, § 29 Rn. 20
513
504-517_Wasielewski.indd 513 24.04.20 09:18Andreas Wasielewski
Die Zuweisung steht endlich im Ermessen der zuständigen Behörde, d.h. wenn die
Tatbestandsvoraussetzungen des § 29 Abs. 1 S. 1 KrWG erfüllt sind, besteht für den
Begünstigten nur ein Anspruch auf ermessenfehlerfreie Ermessensbetätigung. Das
Ermessen ist umfassend an den öffentlichen Belangen einer geordneten und effizienten
Abfallwirtschaft auszurichten; dabei sind – wenn dies nicht bereits auf der Ebene der
Zweckmäßigkeit erfolgt ist – die in § 1 KrWG vorgegebenen Ziele maßgebend. Dabei ist
in dem Fall, in denen für die Mitbenutzung mehrere Anlagen auch in anderen Gebieten
aus denen der Abfall stammt zur Verfügung stehen, in der Erwägung die grundsätzlich
bestehende Verpflichtung der jeweiligen Gebietskörperschaften zur Entsorgung der in
ihrem Gebiet anfallenden Abfälle zu berücksichtigen20.
Im Ergebnis hat daher die zuständige Behörde die Möglichkeit, freigegebene Abfälle zur
Beseitigung, die der Beseitigungspflichtige erfolglos dem zuständigen örE bzw. dessen
Drittbeauftragten nach § 22 KrWG21 angedient hat, unter den Voraussetzungen des § 29
KrWG zur Mitbenutzung einer Deponie zuzuweisen. Damit steht dem Land SH ein geeig-
netes Instrument zur Verfügung, bei sachfremder Weigerung des Entsorgungspflichtigen
nach § 17 Abs. 1 S. 2 KrWG eine geeignete Deponie zur Mitbenutzung zu identifizieren
und den Entsorgungsweg insoweit zu bestimmen. Im Hinblick auf den Aspekt der Ge-
bietsbezogenheit kann damit auch sichergestellt werden, dass die zu entsorgenden Abfälle
ortsnah entsorgt werden. Bezogen auf die Standorte der zu betrachtenden KKW an der
Unterelbe in den Kreisen Dithmarschen und Herzogtum Lauenburg kommen hierfür
primär geeignete Deponiestandorte in Schleswig-Holstein in Betracht.
3. Dialogprozess mit den relevanten Akteuren in Schleswig-Holstein
Um den bundesweit beschlossenen Atomausstieg umzusetzen, wurde in Schleswig-
Holstein seit 2015 intensiv über den Rückbau der Atomkraftwerke diskutiert. Einbe-
zogen waren die Deponiestandortgemeinden, die kommunalen Gremien, der Umwelt-
ausschuss des Landtags, Teilnehmer von Erörterungsterminen im Zusammenhang mit
den atomrechtlichen Genehmigungsverfahren zur Stilllegung und zum Rückbau der
KKW, sowie mehrere zentrale Fachveranstaltungen. Ein gemeinsames Verständnis
für den Rückbau und die Deponierung der künftig anfallenden Abfälle konnte dabei
allerdings nicht erzielt werden. Dem Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft,
Umwelt, Natur und Digitalisierung des Landes Schleswig-Holstein (MELUND) als
oberster Abfallwirtschaftsbehörde ist allerdings sehr an einem möglichst breiten
gesellschaftlichen Konsens in dieser Frage gelegen. Es hat daher eine Arbeitsgruppe
berufen, die im Zeitraum von Ende 2016 bis Mitte 2018 getagt und einen umfangrei-
chen Abschlussbericht vorgelegt hat22. Teilgenommen haben Vertreter der kommunalen
20
BVerwG, Urteil vom 9.7.1992, Az.: 7 C 21/91, Rn. 20, juris.
21
§ 29 Abs. 1 KrWG erwähnt in diesem Zusammenhang zwar nur den örE, dieser kann jedoch einen Dritten nach
§ 22 KrWG beauftragen, insofern ist dieser zumindest mitgemeint, vgl. Beckmann, in: Landmann/Rohmer
(Fn. 13), KrWG, § 29 Rn. 3
Deponien
22
Abrufbar unter: https:// www.schleswig-holstein.de/DE/Fachinhalte/A/atomausstieg/Downloads/abschluss-
bericht2018.pdf
514
504-517_Wasielewski.indd 514 24.04.20 09:18Ablagerung von freigegebenen Abfällen aus dem Rückbau von Kernkraftwerken auf Deponien
Landes-, sowie der Umwelt- und Naturschutzverbände, Betreiber kerntechnischer
Anlagen und Verbände der Entsorgungswirtschaft. Die Arbeitsgruppe (AG) ist dabei
insbesondere zwei grundsätzlichen Fragestellungen nachgegangen, nämlich zunächst,
ob das der Freigabe zu Grunde liegende 10-Mikrosievert-Konzept vertretbar ist
und darüber hinaus, ob es alternative Entsorgungsoptionen für die Deponierung
freigegebener Abfälle gibt. Im Rahmen ihrer Sitzungen hat die AG auch externe
Sachverständige hinzugezogen.
Bei einzelnen Sondervoten eines Umweltverbandes ist die AG zu dem zusammen-
fassenden Ergebnis gelangt, dass die in Deutschland vom Gesetzgeber vorgesehenen
Lösungen vertretbar und geeignet sind, die nur äußerst gering und vernachlässigbar
radioaktiv belasteten Abfälle in den kommenden zwanzig Jahren zu entsorgen. Vor
diesem Hintergrund war auch für die AG die reguläre Nutzung der in SH bestehenden
Deponien nach den Vorgaben der StrlSchV und dem Abfallrecht (KrWG und DepV)
naheliegend; Alternativen wie z.B. die Errichtung einer neuen Zentraldeponie in SH
oder eine Deponierung außerhalb des Landes wurden verworfen. Allerdings zeichnet
sich bei der Nutzung vorhandener Deponien nach Auffassung der AG ab, dass aufgrund
der aktuellen Akzeptanzprobleme insbesondere an den Deponiestandorten kaum mit
einer Befriedung zu rechnen ist. Daher wurde als akzeptanzfördernde Variante das
Modell Deponie plus präferiert. Damit verbunden sind zusätzliche Maßnahmen, die
über die Anforderungen der StrlSchV hinausgehen und das Maß an objektiver aber
auch subjektiver Sicherheit weiter erhöhen. Solche Maßnahmen können beispielsweise
eine ergänzende Betrachtung der potentiellen Nachnutzung, besondere Einbauvorga-
ben auf der Deponie, Dokumentationspflichten oder auch besondere Anforderungen
an die Deponie sein. In diesem Sinne handelt es sich also um freiwillige Maßnahmen
die der Abfallerzeuger (der Betreiber des rückzubauenden KKW) über das normativ
gebotene Maß hinaus zu erfüllen hätte.
Auf dieser Basis hat das MELUND durch einen unabhängigen Sachverständigen
eine Qualifizierung aller sieben schleswig-holsteinischen Deponien der Klassen I
und II durchführen lassen. Hierdurch soll eine bestmögliche Einschätzung der
Deponien auf Vereinbarkeit der örtlichen Situation mit den Modellannahmen der
Strahlenschutzverordnung und darüber hinaus gehende mögliche Optimierungs-
potentiale ermöglicht werden. Der beauftragte TÜV Nord kam zu dem Ergebnis,
dass alle sieben untersuchten Deponien für die Ablagerung freigegebener Abfälle
aus dem KKW-Rückbau geeignet sind. Nunmehr sollen für die einzelnen Deponien
Berechnungen von gegebenenfalls erforderlichen Einschränkungen bezüglich der
zulässigen Ablagerungsmengen in Verbindung mit den zulässigen Freigabewerten
gemäß StrlSchV durchgeführt werden. Dabei hält das Land es allerdings nicht für
sinnvoll, an drei der sieben Deponien, die kurz vor dem Ende ihrer Verfüllung stehen,
weitere aufwändige Betrachtungen anzustellen. Flankiert wird dies mit Gesprächen
zwischen den Betreibern kerntechnischer Anlagen und den Deponiebetreibern,
unter Einbeziehung der örE. Die genannte Arbeitsgruppe der relevanten Akteure
soll diesen Prozess begleiten, aber nicht ausdrücklich dem weiteren Prozess oder
Deponien
Teilen davon zustimmen.
515
504-517_Wasielewski.indd 515 24.04.20 09:18Andreas Wasielewski
4. Ausblick
Der umfangreiche Dialogprozess hat die Erkenntnis gebracht, dass sowohl das 10-Mik-
rosievert-Konzept als auch die in Schleswig-Holstein für die Aufnahme freigemessener
Abfälle zur Verfügung stehenden Deponien der Klassen I und II unter wissenschaft-
lichen und rechtlichen Kriterien zur Problemlösung geeignet sind. Damit konnte die
Diskussion über den notwendigen Rückbau der KKW in Schleswig-Holstein ein Stück
weit versachlicht werden. Allerdings ist zu konstatieren, dass insbesondere bei den in
Betracht kommenden Deponiestandorten eine Akzeptanzsteigerung kaum erreicht
werden konnte. Das MELUND wird daher quasi als Rückfallvariante eine Zuweisung
nach § 29 KrWG prüfen müssen, will es seine bundesrechtlich vorgezeichnete Linie
der gebietsbezogenen Entsorgung freigemessener Abfälle aus dem Rückbau von KKW
realisieren.
Ansprechpartner
Dr. Andreas Wasielewski
Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt,
Naturschutz und Digitalisierung des Landes Schleswig-Holstein
Leiter des Referates Grundsatz- und Rechtsangelegenheiten,
Bergbau in der Abteilung Energie, Klima
und Technischer Umweltschutz
Mercatorstraße 3
24106 Kiel, Deutschland
+49 431 988-7261
andreas.wasielewski@melund.landsh.de
Deponien
516
504-517_Wasielewski.indd 516 24.04.20 09:18Sie können auch lesen
