Ein Preis für CO2 Vergleich verschiedener Konzepte zur CO2-Bepreisung im Rahmen der Energiesteuer - Bundesverband Erneuerbare Energie eV
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HINTERGRUNDPAPIER im Auftrag von Klima-Allianz Deutschland, Deutscher Natur- schutzring und Bundesverband Erneuerbare Energien Ein Preis für CO2 Vergleich verschiedener Konzepte zur CO2-Bepreisung im Rahmen der Energiesteuer Florian Zerzawy, Swantje Fiedler unter Mitarbeit von Paul Butschbacher und Lukas Hadré Aktualisierte Fassung, August 2019
Ein Preis für CO2 • Seite 2 von 31 Inhalt In der Diskussion um geeignete klimapolitische Maß- verwendet wird. Die beiden wichtigsten Ansätze in der nahmen hat die Einführung einer umfassenden CO2- Diskussion sind derzeit die Senkung des Strompreises Bepreisung seit einigen Monaten wieder verstärkt an und die direkte Rückerstattung als „Ökobonus“, bei- Bedeutung gewonnen. Mittlerweile liegt eine Vielzahl spielsweise über eine Pro-Kopf-Pauschale. Aus der unterschiedlicher Konzepte für die Umsetzung vor. konkreten Ausgestaltung folgen unterschiedliche Ver- In diesem Hintergrundpapier werden sieben Konzepte teilungs- und Lenkungswirkungen. Beide Ansätze er- gegenübergestellt, die über eine Reform der Energie- möglichen eine sozialverträgliche Ausgestaltung, in- steuern umgesetzt werden können. Sie unterscheiden dem sie zu Entlastungen für die unteren Einkommens- sich im Wesentlichen darin, in welchem Umfang die gruppen führen. Energiesteuersätze nach den CO2-Emissionen ausge- richtet werden und wofür das zusätzliche Aufkommen Herausgeber Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft (FÖS) Schwedenstraße 15a 13357 Berlin Tel +49 (0) 30 76 23 991 – 30 Fax +49 (0) 30 76 23 991 – 59 www.foes.de - foes@foes.de Über das FÖS Das Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. durchgeführt, konkrete Konzepte entwickelt und (FÖS) ist ein überparteilicher und unabhängiger politi- durch Konferenzen, Hintergrundgespräche und Bei- scher Think Tank. Wir setzen uns seit 1994 für eine Wei- träge in die Debatte um eine moderne Umweltpolitik terentwicklung der sozialen Marktwirtschaft zu einer eingebracht. Das FÖS setzt sich für eine kontinuierli- ökologisch-sozialen Marktwirtschaft ein und sind ge- che ökologische Finanzreform ein, die die ökologische genüber Entscheidungsträger_innen und Multiplika- Zukunftsfähigkeit ebenso nachhaltig verbessert wie tor_innen Anstoßgeber wie Konsensstifter. Zu diesem die Wirtschaftskraft. Zweck werden eigene Forschungsvorhaben Bildnachweise Foto Titelseite: © maxpixel.net Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget Germany
Ein Preis für CO2 • Seite 3 von 31
Ein Preis für CO 2
Inhaltsverzeichnis
1 Zusammenfassung ......................................................................................................................................................... 4
2 Einleitung ........................................................................................................................................................................ 5
3 Reformdesign ................................................................................................................................................................. 7
3.1 Ziele: Marktversagen korrigieren, Klimaschutz sozialverträglich fördern................................................................ 7
3.2 CO2 einen Preis geben ................................................................................................................................................................. 8
3.3 Einnahmen rückverteilen ........................................................................................................................................................... 13
4 Vergleich der Wirkungen ........................................................................................................................................... 16
4.1 Lenkungswirkung: CO2-Emissionen reduzieren .............................................................................................................. 16
4.2 Verteilungswirkung: untere Einkommen entlasten ........................................................................................................ 17
5 Schlussfolgerungen .................................................................................................................................................... 20
6 Ausblick: weiterer Forschungsbedarf ...................................................................................................................... 21
Literaturverzeichnis ............................................................................................................................................................ 23
Anhang: Steckbriefe CO2-Preiskonzepte ...................................................................................................................... 25
.
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget GermanyEin Preis für CO2 • Seite 4 von 31
1 Zusammenfassung FÖS (2017) im Auftrag des DNR: Energies-
teuerreform für Klimaschutz und Energie-
Deutschland wird seine selbst gesetzten Klimaziele im wende: Konzept für eine sozial-und wettbe-
Jahr 2020 deutlich verfehlen. Für den Zeitraum von werbsverträgliche Reform der Energiesteu-
2021 bis 2030 drohen aufgrund von Vereinbarungen ern und ein flächendeckendes Preissignal
auf EU-Ebene Strafzahlungen in Höhe von 30 bis 60 (FÖS 2017).
Mrd. Euro. Zudem möchte die Bundesregierung noch
BEE e.V. (2019): BEE-Konzeptpapier zur
in diesem Jahr ein Klimaschutzgesetz auf den Weg
CO2-Bepreisung (BEE 2019).
bringen. Entsprechend hoch ist der politische Zeit-
druck. Auch die Bürgerinnen und Bürger in Deutsch- MCC und PIK (2019): Optionen für eine
land fordern von der Politik ein stärkeres Engagement CO2-Preisreform: MCC-PIK-Expertise für
beim Klimaschutz. den Sachverständigenrat zur Begutachtung
der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung.
Ein zentrales Instrument, um Klimaschutz und Ener-
giewende voranzubringen, ist eine umfassendere CO2- CO2 Abgabe e.V. (2017): Welchen Preis ha-
Bepreisung. Die Idee ist einfach: wer klimafreundlich ben und brauchen Treibhausgase? Für
lebt, soll entlastet werden, wer einen großen CO2-Fuß- mehr Klimaschutz, weniger Bürokratie und
abdruck hat, muss mehr zahlen. Die Entscheidung für sozial gerechtere Energiepreise (CO2 Ab-
oder gegen eine bestimmte Technologie (Ölheizung gabe e.V. 2017).
oder Solarthermie), einen bestimmten Lebensstil Agora Energiewende (2018): Eine Neuord-
(große oder kleine Wohnung) oder eine bestimmte nung der Abgaben und Umlagen auf Strom,
Handlung (Bahn- oder Flugreise) verbleibt beim Kon- Wärme, Verkehr - Optionen für eine auf-
sumenten, er zahlt dafür aber verursachergerechtere kommensneutrale CO2-Bepreisung von
Preise. Mit der CO2-Bepreisung führt eine ökonomi- Energieerzeugung und Energieverbrauch
sche Entscheidung jedoch häufiger zu einem umwelt- (große Variante) (Agora Energiewende
freundlicheren Ergebnis. 2018).
Abbildung 1: Grundidee CO2-Bepreisung Schultz Projekt Consult (2017): Ökologische
Steuerreform 2.0. Einführung einer CO2-
Steuer (Schultz Projekt Consult 2017).
Eine zentrale Frage mit Blick auf die Akzeptanz einer
CO2-Bepreisung in Deutschland sind die Verteilungs-
wirkungen. Um Bürgerinnen und Bürger sowie die
Wirtschaft insgesamt nicht stärker zu belasten, sollen
die Einnahmen wieder zurückgegeben werden. Dies
kann beispielsweise über eine Absenkung des Strom-
preises, über eine direkte pauschale Erstattung (Öko-
Quelle : eigene Darstellung bonus), über die Absenkung von Lohnnebenkosten
oder über Investitionen in den Klimaschutz erfolgen.
Konzepte zur CO2-Bepreisung liegen von zahlreichen Häufig schlagen die Konzepte auch Kombinationen
Akteuren vor. Damit sollen die CO2-Emissionen in vor, um Klimawirkung und Sozialverträglichkeit zu ma-
Deutschland marktwirtschaftlich und technologieof- ximieren.
fen gesenkt werden. Eine CO2-Bepreisung lässt sich
kurzfristig und einfach über eine Reform der Energie-
steuern umsetzen, im Gegensatz zu einer Erweiterung
des Emissionshandels. In diesem Übersichtspapier
werden deshalb sieben Reformvorschläge detailliert
betrachtet, die alle über eine Reform der Energiesteu-
ern umgesetzt werden können und sich nach Reform-
umfang, d.h. der Intensität der Veränderung gegen-
über heute, von „klein“ nach „groß“ wie folgt einteilen
lassen:
FÖS und Klinski (2018) im Auftrag des Um-
weltbundesamts (UBA): Alternative Finan-
zierungsoptionen für Erneuerbare Energien
im Kontext des Klimaschutzes und ihrer zu-
nehmenden Bedeutung über den
Stromsektor hinaus (FÖS/Klinski 2018).
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget GermanyEin Preis für CO2 • Seite 5 von 31
Abbildung 2: Progressiver Verteilungseffekt Politikmix aus anderen Maßnahmen und Instrumenten
Reformkonzepte (Schema) eingebettet sein.
Rückverteilung Heizstoffe
Kraftstoffe Gesamt
2 Einleitung
Belastung
Deutschland wird seine selbst gesetzten Klimaziele
im Jahr 2020 deutlich verfehlen. Für den Zeitraum
von 2021 bis 2030 drohen Kosten in Höhe von 30 bis
Euro/P/a
60 Mrd. Euro für den Bundeshaushalt. Denn Deutsch-
0 land ist nach der EU-Effort-Sharing-Entscheidung und
der EU-Climate-Action-Verordnung verpflichtet, die
Treibhausgasemissionen in den nicht vom Emissions-
handel erfassten Bereichen stärker zu senken, als das
bisher der Fall ist. Falls die nationalen Ziele nicht er-
reicht werden, muss Deutschland bei anderen EU-Mit-
Entlastung
gliedsstaaten überschüssige Emissionsrechte kaufen
niedrig Einkommen hoch
(Agora Energiewende/Agora Verkehrswende 2018).
Quelle : eigene Darstellung Zudem möchte die Bundesregierung noch in diesem
Jahr ein Klimaschutzgesetz auf den Weg bringen, um
Der Vergleich zeigt, dass alle Konzepte eine sozialver- die deutschen und europäischen Klimaschutzziele ein-
trägliche Ausgestaltung vorsehen und es zu Entlas- zuhalten. Entsprechend hoch ist der politische Zeit-
tungen bei unteren Einkommensgruppen kommt. druck. Auch die Bürgerinnen und Bürger in Deutsch-
Denn diese tragen weniger zum CO2-Ausstoß bei als land fordern von der Politik ein stärkeres Engagement
einkommensstärkere Gruppen, profitieren aber be- beim Klimaschutz. 85% der Bevölkerung sind der Auf-
sonders von den vorgesehenen Entlastungen. fassung, dass die Bundesregierung nicht genug dafür
Dadurch ist die Wirkung progressiv, d.h. einkommens- tue (BMU 2019a).
schwache Haushalte profitieren stärker als einkom- Ein zentrales Instrument in der aktuellen politischen
mensstarke. Debatte über wirksame Klimaschutzmaßnahmen ist
Für besonders betroffene Verbrauchergruppen wie eine umfassendere CO2-Bepreisung. Denn in den
Pendelnde oder Mieter*innen in unsanierten Woh- Preisen fossiler Energieträger sind die Kosten für die
nungen enthalten die Konzepte Vorschläge, wie diese Schäden, die der CO2-Ausstoß verursacht, nicht aus-
gezielt unterstützt werden können, ohne die Len- reichend enthalten. Fossile Energieträger sind nach
kungswirkung zu schwächen. Beispiele sind etwa Än- wie vor so billig, dass ihre energetisch effizientere Nut-
derungen im Mietrecht oder die Fokussierung von För- zung und der Umstieg auf erneuerbare Energien in vie-
derprogrammen. len Fällen nicht wirtschaftlich sind. Mit einer umfassen-
deren CO2-Bepreisung werden externe Klimakosten
Die Konzepte liegen vor, die Fachwelt und weite Teile
stärker internalisiert und dem Verursacher „in Rech-
der Verbände sind sich einig: um Klimaschutz und
nung“ gestellt. Umweltfreundlichere Optionen werden
Energiewende voranzubringen, braucht es eine umfas-
dadurch wirtschaftlicher. Dieser Ansatz erfährt auch
sendere CO2-Bepreisung. Und sie kann sozialverträg-
unter den Bürgerinnen und Bürgern zunehmend Un-
lich umgesetzt werden. Eine aktuelle Umfrage (Ger-
terstützung. Eine aktuelle Umfrage zeigt: fast zwei Drit-
manwatch 2019) zeigt, dass es dafür breite Unterstüt-
tel der Bevölkerung halten eine CO2-orientierte Re-
zung in der Bevölkerung gibt. Es ist nun an der Politik,
form der Abgaben, Umlagen und Steuern auf Energie
politische Mehrheiten zu finden und sich möglichst
grundsätzlich für sinnvoll (Germanwatch 2019). Dabei
schnell für einen Weg der Ausgestaltung zu entschei-
unterscheiden sich die Zustimmungsraten nicht groß
den. Welches Konzept man wählt, hängt stark von der
zwischen verschiedenen Einkommensgruppen und
politischen Bewertung und den Prioritäten ab –insbe-
auch nicht zwischen Stadtbewohnern und ländlicher
sondere bezüglich Klimaschutz. Neben der Sozialver-
Bevölkerung.
träglichkeit muss das Ziel jeder grundlegenden Reform
eine hohe Lenkungswirkung sein, um wirksame Treib- Konzepte zur CO2-Bepreisung liegen von verschiede-
hausgasminderungen zu erreichen. Die CO2-Beprei- nen Akteuren vor. Alle uns bekannten Vorschläge eint
sung ist eine notwendige Voraussetzung für kostenef- das Ziel, eine wirksame CO2-Bepreisung einzuführen,
fizienten Klimaschutz. Sie allein kann das Erreichen der um die CO2-Emissionen in Deutschland zu senken. Zu-
Klimaziele aber nicht garantieren und ist kein Ersatz für dem sehen alle Konzepte eine Verwendung des Auf-
andere klimapolitische Maßnahmen, beispielsweise im kommens vor, um Bürgerinnen und Bürger sowie die
Bereich des Ordnungsrechts. Daher sollte sie in einen Wirtschaft insgesamt nicht stärker zu belasten. In die-
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget GermanyEin Preis für CO2 • Seite 6 von 31
sem Übersichtspapier werden sieben Vorschläge de- wende: Konzept für eine sozial-und wettbe-
tailliert betrachtet, die alle über eine Reform der Ener- werbsverträgliche Reform der Energiesteu-
giesteuern umgesetzt werden können. Grundsätzlich ern und ein flächendeckendes Preissignal
lässt sich die CO2-Bepreisung sowohl über eine Preis- (FÖS 2017).
als auch über eine Mengenregulierung erzielen. In der BEE e.V. (2019): BEE-Konzeptpapier zur
Debatte um die Umsetzung wird von einigen Akteuren CO2-Bepreisung (BEE 2019).
daher vorgeschlagen, die Sektoren Wärme und Ver-
MCC und PIK (2019): Optionen für eine
kehr in den europäischen Emissionshandel einzube-
CO2-Preisreform: MCC-PIK-Expertise für
ziehen. Dafür ist jedoch eine Änderung der EU-Emissi-
den Sachverständigenrat zur Begutachtung
onshandelsrichtlinie erforderlich (BMU 2019b), die
der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung
kurzfristig nicht durchführbar ist und für die politische
(MCC/PIK 2019). 1
Mehrheiten auf EU-Ebene gewonnen werden müssen.
Aufgrund unterschiedlicher Vermeidungskosten CO2 Abgabe e.V. (2017): Welchen Preis ha-
würde die Minderungslast der beiden Sektoren zudem ben und brauchen Treibhausgase? Für
zunächst auf den Energie- und Industriesektor abge- mehr Klimaschutz, weniger Bürokratie und
wälzt (BMU 2019b). Alternativ zu einer Einbeziehung in sozial gerechtere Energiepreise (co2 Ab-
den EU-ETS wird ein eigener, nationaler Emissions- gabe e.V. 2017). 2
handel für Wärme und Verkehr vorgeschlagen. Details Agora Energiewende (2018): Eine Neuord-
für eine mögliche Ausgestaltung sind dazu jedoch bis- nung der Abgaben und Umlagen auf Strom,
her nicht bekannt geworden. Die rechtlichen und ad- Wärme, Verkehr - Optionen für eine auf-
ministrativen Grundlagen dafür müssten erst geschaf- kommensneutrale CO2-Bepreisung von
fen werden. Dies wäre mit signifikanten Transaktions- Energieerzeugung und Energieverbrauch
kosten verbunden. Demgegenüber ist die Umsetzbar- (Agora Energiewende 2018). 3
keit über eine Reform der bestehenden Energie-
Schultz Projekt Consult (2017): Ökologische
steuern (vgl. Kapitel 3.2) einfach und schnell mög-
Steuerreform 2.0. Einführung einer CO2-
lich. Feste Preissignale schaffen zudem Planungssi-
Steuer (Schultz Projekt Consult 2017).
cherheit insbesondere für Investitionsentscheidungen
der Endverbraucher, während aufgrund der Unsicher- Steckbriefe zu den sieben Konzepten finden sich im
heit über den zukünftigen Preis von CO2 in einem Anhang. Sie ermöglichen eine schnelle Information
Emissionshandelssystem sogar die Gefahr droht, dass über wesentliche Elemente der Reformvorschläge.
Investitionsentscheidungen für CO2-arme oder CO2- Daneben liegen viele weitere Konzepte vor, die jedoch
freie Technologien verschoben werden oder ganz aus- im Rahmen dieser Arbeit nicht einbezogen werden
fallen. Eine CO2-Bepreisung über die Energiesteuern konnten (BDEW 2019; BEE 2017a; BEE 2017b; EnBW
ist daher klar vorzuziehen. 2018; Held 2018; VKU 2019).
Die betrachteten Vorschläge lassen sich nach Reform- Im Folgenden werden zunächst die Gemeinsamkeiten
umfang, d.h. der Intensität der Veränderung gegen- und Unterschiede im Design der jeweiligen Reform-
über heute, von „klein“ nach „groß“ wie folgt einteilen: konzepte gegenübergestellt:
FÖS und Klinski (2018) im Auftrag des Um- Art der CO2-Bepreisung: Einführung einer CO2-
weltbundesamts (UBA): Alternative Finan- Komponente auf die geltenden Energiesteuern o-
zierungsoptionen für Erneuerbare Energien der Neuausrichtung der Energiesteuern anhand
im Kontext des Klimaschutzes und ihrer zu- CO2-Gehalt?
nehmenden Bedeutung über den Umfang der einbezogenen Treibhausgasemissi-
Stromsektor hinaus (FÖS/Klinski 2018). onen: Welche Sektoren, Verbrauchergruppen
FÖS (2017) im Auftrag des DNR: Energies- und Anwendungsfälle werden in die CO2-Beprei-
teuerreform für Klimaschutz und Energie- sung einbezogen? Welche Ausnahmen gibt es?
2
1
MCC und PIK behandeln vier Optionen einer CO2- Grundvorschlag. Weitere Studien siehe beispiels-
Bepreisung: (1) Ordnungsrecht, (2) CO2-Steuer, (3) weise CO2 Abgabe e.V. (CO2 Abgabe e.V. 2018)
3
DE-ETS und (4) EU-ETS. Beachtet wurde Option 2b Agora führt drei Handlungsoptionen auf, eine klei-
(signifikante CO2-Steuer, tragende Rolle im Instru- nere, mittlere und große Variante. Betrachtet wurde
mentenmix) und Rückerstattung nach Option RO-3 hier die große Variante. Mit den „15 Eckpunkten für
(Stromsteuerabsenkung und Pro-Kopf-Rückerstat- ein Klimaschutzgesetz“ (Agora Energiewende/Agora
tung) (MCC/PIK 2019). Verkehrswende 2019) hat Agora einen weiteren Um-
setzungsvorschlag vorgelegt.
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget GermanyEin Preis für CO2 • Seite 7 von 31
Bemessungsgrundlage: CO2-Gehalt oder Treib- 3 Reformdesign
hausgaspotenzial (THG) in CO2e?
Einstiegspreis, Aufkommen und Anstiegspfad
des CO2-Preises im Zeitverlauf? 3.1 Ziele: Marktversagen
Aufkommensverwendung: Absenkung von korrigieren, Klimaschutz
Strompreisbestandteilen, Ökobonus, Klima- sozialverträglich fördern
schutzinvestitionen oder Kombinationen? Wel-
che Sektoren, Verbrauchergruppen und Anwen- Allen Konzepten ist gemeinsam, dass sie eine bisherige
dungsfälle werden in die Aufkommensverwen- Fehlfunktion bei den Energiepreisen korrigieren wol-
dung einbezogen? len: bisher sind die Kosten der Treibhausgasemissio-
nen fossiler Energieträger nur unzureichend internali-
Aus den verschiedenen Ausgestaltungsvarianten er-
siert. Die Folge: Die Preise spiegeln nicht die ökologi-
geben sich unterschiedliche Lenkungs- und Vertei-
sche Wahrheit wider, und klimafreundlichere Alterna-
lungswirkungen, die in Kapitel 4 dargestellt sind. Dabei
tiven wie Bahnfahren, erneuerbare Wärme oder
werden folgende Fragen betrachtet:
Dämmmaßnahmen sind oftmals teurer als Auto, Flug-
Lenkungswirkung: Welche Treibhausgasminde- zeug oder Ölheizung. Die Klimaschutzwirkung steht
rungen werden erwartet? Die Lenkungswirkung somit im Zentrum aller Konzepte. Sinn eines ökonomi-
hängt u.a. davon ab, welche Sektoren und Ver- schen Instruments wie der Bepreisung von Treibhaus-
brauchergruppen in die CO2-Bepreisung einbe- gasen (THG) ist es, den Markt entscheiden zu lassen, in
zogen werden und wie das Aufkommen verwen- welchem Bereich, wann und mit welcher Technologie
det wird.
Treibhausgase eingespart werden. 4 Dabei steht der
Aufkommens- und Belastungsneutralität: Ist der marktwirtschaftliche Anreiz der Bepreisung keinesfalls
Vorschlag aufkommensneutral, d.h. wird genau im Widerspruch zu anderen politischen Instrumenten.
das Aufkommen verwendet, das mit der CO2-Be- Er wird am besten in einen Politikmix aus Ordnungs-
preisung eingenommen wird? Oder sind zusätzli- recht (u.a. Verbote, Grenzwerte), Information und Be-
che staatliche Ausgaben oder Zahlungen vorge- ratung und weiteren finanziellen Anreizen (z.B. Förde-
sehen? Gilt die Aufkommensneutralität für jedes rung) eingebettet.
einzelne Jahr, oder nur über einen längeren Be-
Durch die CO2-Bepreisung sollen die Verbraucher*in-
trachtungszeitraum? Ist der Vorschlag belas-
nen jedoch bei den meisten Vorschlägen in Summe
tungsneutral, d.h. fließen die Einnahmen entspre-
nicht mehr belastet werden als bisher, sondern anders
chend der Anteile der Verbrauchergruppen (pri-
(Abbildung 3): wer klimafreundlich lebt, soll entlastet
vate Haushalte, GHD, Industrie/begünstigte In-
werden, wer einen großen CO2-Fußabdruck hat, muss
dustrie) an diese zurück? Falls nicht, welche Ver-
mehr zahlen. Die Entscheidung für oder gegen eine
schiebungen finden zwischen den Verbraucher-
bestimmte Technologie (Ölheizung oder Solarther-
gruppen statt?
mie), einen bestimmten Lebensstil (große oder kleine
Verteilungswirkungen: Wer wird tendenziell fi- Wohnung) oder eine bestimmte Handlung (Bahn- o-
nanziell belastet, wer wird entlastet? Hier wird so- der Flugreise) verbleibt beim Konsumenten, er zahlt
wohl nach den Verteilungswirkungen zwischen dafür aber verursachergerechtere Preise. Mit der CO2-
den Verbrauchergruppen, aber auch innerhalb Bepreisung führt eine ökonomische Entscheidung je-
der Gruppen differenziert. doch häufiger zu einem umweltfreundlicheren Ergeb-
Begleitmaßnahmen: Welche begleitenden Maß- nis.
nahmen werden vorgeschlagen, um soziale und
Abbildung 3: Grundidee CO2-Bepreisung
wirtschaftliche Folgen abzumildern?
Die Wirkungen sind aufgrund unterschiedlicher me-
thodischer Annahmen und Ansätze bei der Folgenab-
schätzung (z.B. über Preiselastizitäten, Vermeidungs-
kosten, Amortisationszeiten) nicht direkt miteinander
vergleichbar. Ziel dieses Kapitels ist es jedoch, die
grundlegenden qualitativen Zusammenhänge bei der
Lenkungs- und der Verteilungswirkung herauszuar-
beiten.
Quelle : eigene Darstellung
4
Siehe ausführlich dazu: (CO2 Abgabe e.V. 2017).
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget GermanyEin Preis für CO2 • Seite 8 von 31
Weitere Zielsetzungen der Reformkonzepte sind die 2018). Über die Reform der Energiebesteuerung ist es
Förderung der Sektorkopplung, der Erhalt der Wett- zudem möglich, die CO2-Bepreisung in Deutschland
bewerbsfähigkeit der Industrie, einfache Umsetzbar- einzuführen, ohne eine, zwar von allen Akteuren als
keit und die Sozialverträglichkeit: wünschenswert gesehene, aber u.U. langwierige EU-
Sektorkopplung: die Kopplung der Sektoren Strom, weite oder gar internationale Lösung abwarten zu
Wärme und Verkehr soll angereizt werden, indem müssen 5. Zudem haben einige europäische Nachbar-
Strom wettbewerbsfähiger gegenüber fossilen länder (Schweiz, Frankreich, UK und Schweden) be-
Energieträgern wird. Dies soll erreicht werden, in- reits CO2-Steuern als Bestandteil der Energiesteuern
dem fossile Energieträger teurer und zusätzlich eingeführt.
staatlich regulierte Strompreisbestandteile leicht
(MCC/PIK 2019, FÖS 2017, FÖS/Klinski 2018, BEE
2019, Schultz Projekt Consult 2017) oder stark
CO2-Zuschlag auf geltende
(Agora Energiewende 2018, CO2 Abgabe e.V. Regelsätze oder Neuausrichtung
2017) abgesenkt werden. anhand CO2-Gehalt?
Wettbewerbsfähigkeit: die Wettbewerbsfähigkeit
Während die Vorschläge von DNR (FÖS 2017), BEE
der Industrie soll erhalten bleiben, indem beste-
(BEE 2019) und UBA (FÖS/Klinski 2018) zusätzliche
hende Ausnahmen der Energiebesteuerung fort-
CO2-Aufschläge auf die geltenden Energiesteuersätze
bestehen (z.B. (FÖS 2017, FÖS/Klinski 2018, Agora
Energiewende 2018) oder Kompensationsmecha- vorsehen 6 , streben MCC und PIK (MCC/PIK 2019),
nismen außerhalb der CO2-Bepreisung geschaf- CO2-Abgabe e.V., Schultz und Agora Energiewende
fen werden (vgl. z.B. CO2 Abgabe e.V. 2017) (große Variante) eine umfassende Neuordnung der
Energiebesteuerung auf Basis des CO2-Gehalts der
Einfache Umsetzbarkeit: Die Reformen sollen mit
Energieträger an.
wenig zusätzlichem Verwaltungsaufwand umge-
setzt werden können. Einige Konzepte sollen dar- Tabelle 1: CO2-Aufschlag oder
über hinaus zum Abbau bürokratischer Hemm- Neuausrichtung
nisse bei Ausbau erneuerbarer Energien und Effi-
zienzinvestitionen führen (vgl. CO2 Abgabe e.V. Konzept CO2- Neu-
Aufschlag ausrichtung
2017, Schultz Projekt Consult 2017, Agora Ener-
anhand
giewende 2018). CO2-Gehalt
Sozialverträglichkeit/soziale Gerechtigkeit: alle
Konzepte sehen eine sozialverträgliche Ausge-
UBA (FÖS/Klinski 2018)
staltung vor. Einkommensschwache Haushalte
sollen insgesamt entlastet werden, und für beson-
ders betroffene Gruppen sind zumeist spezifische DNR (FÖS 2017)
Maßnahmen vorgesehen.
BEE ( 2019)
3.2 CO2 einen Preis geben
MCC/PIK (2019)
Ansatzpunkt der CO2 -Bepreisung :
bestehende Energie- und CO2 Abgabe e.V. (2017)
Stromsteuer
Agora Energiewende
Keines der untersuchten Konzepte sieht die Einfüh-
(2018)
rung einer neuen CO2-Steuer vor. Vielmehr ist der An-
knüpfungspunkt das bestehende System der Energie-
Schultz Projekt Consult
und Strombesteuerung, so dass die Umsetzung mit ge-
(2017)
ringem administrativem Aufwand möglich und zudem
verfassungsrechtlich problemlos ist (vgl. Erläuterun- Quelle: eigene Darstellung
gen u.a. in FÖS/Klinski 2018, (Agora Energiewende
5 6
EU-rechtlich sind lediglich Mindestsätze vorge- FÖS/DNR schlägt dabei zunächst eine Angleichung
schrieben, die beachtet werden müssen. der Steuersätze, insb. den Abbau des Dieselprivilegs
bei den Kraftstoffen, vor.
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Einige Komponenten bleiben jedoch erhalten: Konzepte damit auch nicht automatisch eine größere
Bei MCC und PIK (MCC/PIK 2019) bleiben die Wirksamkeit.
Energiesteuersätze bei Benzin und Diesel beste-
hen, die CO2-Komponente wird zusätzlich aufge-
Abdeckung: welche Sektoren sind
schlagen. Die Neuausrichtung ausschließlich auf
CO2 erfolgt also nur bei den Heizstoffen. einbezogen?
CO2-Abgabe (CO2 Abgabe e.V. 2017) plant ebenso, Alle ausgewerteten Vorschläge setzen bei den ener-
die geltenden Energiesteuersätze auf Kraftstoffe giebedingten Treibhausgas(THG)-emissionen an.
zu belassen und im Verkehr zusätzlich eine CO2- Diese machen etwa 85% der deutschen Treibhaus-
Komponente zu erheben. Die heutigen Energie- gasemissionen aus. Nicht-energetische Emissionen
steuern auf Wärme sollen in eine CO2-orientierte aus der Landwirtschaft, der Industrie sowie der Abfall-
Besteuerung umgewandelt werden. wirtschaft sind nicht einbezogen. Die Verteilung nach
Agora (Agora Energiewende 2018) sieht ebenfalls Verbrauchergruppen zeigt Abbildung 5.
einen Ersatz der bisherigen Energiesteuern im
Abbildung 5: Energiebedingte THG-Emissionen
Wärme- und Verkehrsbereich vor, behält aber im
(Mio. t, 2017)
Verkehrssektor eine Infrastrukturabgabe in Höhe
von 42 ct/l Kraftstoff bei. Energiebedingte THG-Emissionen (Mio. t, 2017)
Allein der Vorschlag von Schultz (Schultz Projekt 136
93
Consult 2017) möchte alle Energiesteuern ledig-
46
lich am CO2-Gehalt ausrichten, sieht dafür aber Haushalte
sektoral unterschiedliche CO2-Preise vor. GHD
Die angesetzten CO2-Preise (siehe Abschnitt zum Ein- Verkehr
Energiewirtschaft
stiegspreis weiter unten) sind demnach bei Vorschlä- 168
(Industrie)
gen deutlich höher, bei denen sie die bisherigen Steu-
ersätze ersetzen. Im Ergebnis können die Steuersätze 313
trotz der unterschiedlich hohen CO2-Bepreisung
gleich hoch sein (vgl. schematische Darstellung).
Quelle: Umweltbundesamt
Abbildung 4: Steuerdesign der Reformansätze
(vereinfachtes Schema) In allen Konzepten sind die bisher größtenteils vom
Emissionshandel noch nicht erfassten Sektoren
Wärme und (Straßen-)Verkehr einbezogen (sog. Non-
Steuersatz in ct/kWh
ETS-Sektoren). Diese sind für etwa 50% der Treibhaus-
gasemissionen in Deutschland verantwortlich (Tabelle
2). Über den Straßenverkehr hinaus werden beim Vor-
schlag des CO2 Abgabe e.V. auch Emissionen des Luft-
verkehrs adressiert. Das Konzept des BEE sieht vor,
Emissionen nur in den Sektoren Strom und Wärme di-
rekt zu bepreisen und im Verkehr Emissionen durch
eine Erhöhung bzw. Einführung einer Treibhausgas-
minderungsquote für Kraftstoffe und Kerosin zu redu-
zieren (BEE 2019).
Status Quo Reform Status Quo Reform
UBA (FÖS/Klinski) MCC/ PIK
DNR (FÖS) CO2 Abgabe e.V.
Agora Energiewende
Schultz PC
geltender Steuersatz CO2-Aufschlag CO2-Steuer
Quelle : eigene Darstellung
Die Endkundenpreise steigen somit auch nicht not-
wendigerweise stärker als bei den CO2-Aufschlägen.
Im Ergebnis bedeutet der höhere Einstiegspreis dieser
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget GermanyEin Preis für CO2 • Seite 10 von 31
Tabelle 2: Investitionsrelevanter CO2-Preis in des langfristigen Klimaziels 2050 wird ein CO2-Min-
der Ausgangslage? destpreis daher neben dem Kohleausstieg nach wie vor
als erforderlich angesehen (MCC/PIK 2019,. BEE
EU Emissionshandel Non-ETS 2019). Alle Konzepte planen dabei eine Verrechnung
(ETS) mit den Kosten für Emissionszertifikate, so dass die
CO2-Steuer damit in erster Linie eine Absicherung
Ca. 50% der Ca. 50% der nach unten darstellt („CO2-Mindestpreis“).
Emissionen Emissionen
Energieerzeugung Verkehr (außer Die Konzepte unterscheiden sich darin, ob sie die CO2-
EU Bepreisung auf Strom über die Bepreisung der Primär-
Energieintensive
Industrie (Eisen- Luftverkehr) energie (zur Stromerzeugung eingesetzte Energieträ-
und Wärme ger) oder den Stromverbrauch (ähnlich der heutigen
Umfang Stahlverhüttung, Stromsteuer) vorsehen, wie von Agora (Agora Energie-
Übrige
Zement- Industrie und wende 2018) vorgeschlagen. Dabei wird häufig darauf
/Kalkherstellung, Gewerbe verwiesen, dass eine Möglichkeit gefunden werden
Papierproduktion müsste, um Stromimporte in die Bepreisung einzube-
, chemische
Landwirtschaft
ziehen. Alternativ wird die gemeinsame Umsetzung
Industrie)
mit möglichst vielen Nachbarländern mit verbundenen
EU Luftverkehr Strommärkten gefordert.
Tabelle 3: Einbezogene Sektoren
CO2- 3 – 30 Euro/t CO2 Kein direkter CO2-
Preis Preis
Konzept Strom Wärme Straßen Luft-
verkehr verkehr
Quelle: eigene Darstellung nach (Agora Energiewende 2018)
Die Bepreisung von CO2 im Stromsektor ergänzend UBA
zum Emissionshandel ist in allen hier näher unter- (FÖS/Klin
suchten Reformvorschlägen enthalten. Im politi- ski 2018)
schen Raum werden derzeit auch Konzepte diskutiert,
die nur die Sektoren Wärme und Verkehr einbezie- DNR (FÖS
hen 7. Dies wird damit begründet, dass es im Stromsek- 2017)
tor mit dem Emissionshandel bereits einen Mechanis-
mus gibt und zudem der Kohleausstieg bei Umsetzung BEE
der Empfehlungen der Kohlekommission bis spätes- (2019)
tens 2038 mithilfe anderer Instrumente erfolgt.
Aus Sicht der ausgewerteten Konzepte ist es jedoch MCC/PIK
notwendig, auch im Stromsektor aufgrund der Unsi- (2019)
cherheit über die zukünftige Preisentwicklung im EU
ETS zusätzlich zum Emissionshandel ein verlässliches CO2
und dauerhaftes Preissignal einzuführen. Denn der Abgabe
e.V. (2017)
CO2-Preis im Emissionshandel wird derzeit nicht von
Fundamentaldaten und daraus resultierender Knapp-
Agora
heit getrieben (Agora Energiewende 2018) und es gibt
Energiewe
somit keine Sicherheit, dass der Preis verlässlich stei-
nde (2018)
gen und einen stabilen Investitionsrahmen für die er-
forderlichen Investitionen setzen wird (MCC/PIK
Schultz
2018). Ferner ist die Lenkungswirkung eines CO2-Prei- Projekt
ses im ETS-Sektor deutlich stärker und kann erheblich
Consult
ohne zusätzliche Investitionen eintreten, indem beste- (2017)
hende Erdgaskraftwerke häufiger und Kohlekraft-
werke seltener eingesetzt werden. Dies würde eine Quelle : eigene Darstellung
sehr zeitnahe Emissionsminderung bewirken. Auf-
grund möglicher Rebound-Effekte und zur Erreichung
7
z.B. befürwortet Bundesumweltministerin Svenja kehrsbereich, https://www.bmu.de/pressemittei-
Schulze eine CO2-Bepreisung im Wärme- und Ver- lung/schulze-co2-preis-kann-sozial-gerecht-gestal-
tet-werden/
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget GermanyEin Preis für CO2 • Seite 11 von 31
Bemessungsgrundlage: CO2 - oder Einbezogene Verbrauchergruppen
CO2-Äquivalente? und Ausnahmen: welche Emissionen
Die meisten Konzepte nehmen – analog zum Emissi- werden nicht bepreist?
onshandel - die verbrennungsbedingten CO2-Emissi- Die meisten Konzepte gehen von einer Beibehaltung
onen der Energieträger als Bemessungsgrundlage für geltender Ausnahme- und Entlastungsregelungen bei
eine CO2-Bepreisung. Vorkettenemissionen, die bei der Energiesteuer aus, d.h. unter anderem in den Be-
importierten Energieträgern in anderen Ländern ent- reichen
stehen und ggf. bereits durch andere CO2-Beprei-
Produzierendes Gewerbe
sungssysteme erfasst sind, bleiben dadurch unberück-
sichtigt. Die Konzepte von CO2-Abgabe e.V. und Flug- und Schiffverkehr
Schultz Projekt Consult sehen gemäß der Konvention Eigenverbrauch und Kraft-Wärme-Kopplung
des IPCC eine Besteuerung nach CO2-Äquivalenten Kohleverbrauch in der Industrie
vor. Damit sind auch die Vorketten sowie die unter-
Stoffliche Verwendung
schiedlichen Wirkungen der einzelnen Treibhausgase
über die Zeit in der Atmosphäre der Emissionen erfasst. Die Beibehaltung der Ausnahmen wird dabei in der Re-
Von Bedeutung ist dies vor allem beim im Konzept des gel mit der einfacheren politischen Umsetzbarkeit o-
CO2 Abgabe e.V. einbezogenen Flugverkehr: dort wird der dem Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit (Industrie-
ein Klimafaktor von 2 für die Klimawirkung des Kerosins ausnahmen) begründet. Dadurch werden energiein-
verwendet (CO2 Abgabe e.V. 2017). tensive Unternehmen kaum zusätzlich belastet.
Gleichzeitig ist auch das Aufkommen für einen be-
Tabelle 4: CO2 oder CO2-Äquivalente? stimmten Preis je Tonne CO2 in diesen Konzepten ge-
ringer, weil weniger Energieverbräuche in die Beprei-
Konzept CO2 CO2äq
sung einbezogen sind.
Lediglich der Vorschlag des Vereins CO2 Abgabe e.V.
sieht explizit keine Ausnahmen bei der CO2-Beprei-
UBA (FÖS/Klinski 2018)
sung vor (CO2 Abgabe e.V. 2017). Bestimmte Indust-
rien, wie die Grundstoffindustrie, sollen dagegen durch
DNR (FÖS 2017) Einführung eines Grenzsteuerausgleichs, einer Kon-
sumabgabe nach dem Konzept des Deutschen Insti-
tuts für Wirtschaftsforschung oder einer Finanzierung
BEE (2019) aus dem Bundeshaushalt vor Wettbewerbsnachteilen
geschützt werden (CO2 Abgabe e.V. 2017). Indirekt ist
die Industrie in den Vorschlägen über die Einbezie-
MCC/PIK (2019) hung des Stroms in die CO2-Bepreisung betroffen, da
sich hierdurch die Börsenstrompreise erhöhen 8.
Die analysierten Konzepte können demnach im Hin-
CO2 Abgabe e.V. (2017) blick auf Ausnahmen von der CO2-Bepreisung drei Ka-
tegorien zugeordnet werden:
1. (anfänglich) Ausnahmen wie bisher (z.B. UBA
Agora Energiewende (2018)
(FÖS/Klinski 2018)
2. Keinerlei Ausnahmen, Ersatz durch andere
Schultz Projekt Consult (2017) Instrumente (CO2 Abgabe e.V. 2017)
3. Keine Aussage bzw. Fragestellung ist offen
Quelle : eigene Darstellung Ein „Mittelweg“ wäre durchaus denkbar, d.h. beste-
hende Ausnahmen zu reformieren oder nur teilweise
anzupassen. Dies ist eine Fragestellung, die bei der
Weiterentwicklung und Vertiefung von Konzepten nä-
her betrachtet werden sollte. Dabei sollte auch die Ver-
teilungswirkung zwischen den Sektoren berücksichtigt
werden.
8
Ausnahme: Bei Agoras großer Variante ändert sich der auf den Stromverbrauch aufgeschlagen wird,
der Preis für Verbraucher durch den CO2-Beitrag, nicht jedoch der Börsenstrompreis.
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget GermanyEin Preis für CO2 • Seite 12 von 31
Teilweise werden zusätzliche Ausnahmen vorgeschla- nicht berücksichtigen, so dass nach Einführung der
gen. So sieht das Konzept des DNR (FÖS 2017) Aus- CO2-Bepreisung mit geringeren Einnahmen gerech-
nahmen für gewerblichen Diesel vor, um Verlage- net werden muss 9. Abweichend davon ist im Konzept
rungseffekte (Tanktourismus) zu vermeiden. Eine CO2- von CO2-Abgabe e.V. die Einnahmenentwicklung
Bepreisung über die LKW-Maut wird hier als zielfüh- durch Szenarien vorgegeben, mit denen bei Erreichen
render angesehen. Im Konzept des BEE werden Kraft- der Klimaziele zu rechnen ist.
stoffe gar nicht in die CO2-Bepreisung einbezogen Beim Anstiegspfad zeigt sich eine relativ große
(BEE 2019). Spanne: er beginnt bei 4 Euro (CO2 Abgabe e.V. 2017)
Weiterhin sehen einige Konzepte die Möglichkeit der und endet bei 10 Euro (Agora Energiewende 2018) pro
Strompreiskompensation (z.B. UBA (FÖS/Klinski Tonne CO2 und Jahr. Im Vorschlag der Agora Energie-
2018), BEE 2019, Agora Energiewende 2018) vor, ver- wende erfolgt die Erhöhung im Wärme und Verkehrs-
bunden mit der Empfehlung, diese auf tatsächlich bereich allerdings nur dann, wenn die jeweiligen Sek-
energieintensive und stark im internationalen Wettbe- torziele gemäß des Klimaschutzplans 2050 nicht er-
werbe stehende Unternehmen zu beschränken. reicht werden. Auch das Konzept des BEE sieht für den
Wärmesektor solange einen stufenweisen Anstieg des
CO2-Preises vor, bis die sektoralen Klimaschutzziele er-
Einstiegspreis, Aufkommen und reicht sind. Der Preisanstieg kann also in Zukunft nach
Anstiegspfad Sektoren differenziert ausfallen. Im Vorschlag von
Schultz (Schultz Projekt Consult 2017) erfolgt keine Er-
Je nachdem, ob ein CO2-Aufschlag oder eine umfas-
höhung, da bereits zu Beginn eine hohe Inputbesteue-
sende Neuausrichtung der Energiesteuern geplant ist,
rung stattfindet, die dann beibehalten wird. Dies er-
unterscheiden sich die Angaben zu den anfänglichen
möglicht aus Sicht von Schultz eine klare Planungssi-
CO2-Preisen erheblich: notwendigerweise liegt der
cherheit für alle Akteure über einen langen Zeitraum.
Preis bei den Konzepten höher, die damit die gelten-
den Energiesteuersätze und ggf. weitere Abgaben und Unterschiedliche CO2-Preise in den Sektoren: MCC
Umlagen (zumindest teilweise) ersetzen wollen. Bei sieht von vornherein ein unterschiedliches Preisniveau
den Konzepten von UBA (FÖS/Klinski 2018) und DNR für den ETS und den Non-ETS-Bereich vor (MCC/PIK
(FÖS 2017) wird ein einheitlicher Zuschlag in Höhe von 2019). Langfristig sollte der Preis aber einheitlich sein
30 Euro/t auf die geltenden Energiesteuersätze auf- Beim BEE können sich die Preise ab 40 Euro ETS- Preis
geschlagen, beim Konzept des BEE (BEE 2019) von unterscheiden (BEE 2019). In den anderen Konzepten
60 Euro/t. können sich unterschiedliche CO2-Preise trotz ein-
heitlicher Ausgangsbasis dadurch ergeben, dass die
Bei den Vorschlägen zur umfassenderen Neuausrich-
Preisfindung im ETS oberhalb des Mindestpreises
tung der Energiesteuern und gleichzeitigen Refinan-
grundsätzlich erhalten bleibt.
zierung anderer staatlich regulierter Preisbestandteile
liegen die Einstiegspreise zum Teil deutlich höher. Dies
bedeutet jedoch nicht, dass im Ergebnis die Endkun-
denpreise zwingend höher sind.
Das erzielbare Aufkommen aus den Reformvorschlä-
gen fällt entsprechend der verschiedenen Ansätze un-
terschiedlich hoch aus: bei den Konzepten mit CO2-
Aufschlag von UBA (FÖS/Klinski 2018) und DNR (FÖS
2017) liegen die Mehreinnahmen zwischen 15 und 20
Mrd. Euro pro Jahr, die für eine Rückverteilung zur Ver-
fügung stehen. Bei den umfassenderen Ansätzen liegt
das Aufkommen zwischen 29 Mrd. Euro (MCC/PIK
2019) und 89 Mrd. Euro (Schultz Projekt Consult 2017)
pro Jahr. Diese Volumina sind nicht als zusätzliches
Aufkommen zu verstehen, da sie teilweise bestehende
Energiesteuereinnahmen ersetzen. Zu beachten ist
weiterhin, dass die Aufkommensberechnungen sta-
tisch sind, d.h. die (gewünschte) Lenkungswirkung
9
Zudem setzen einige Konzepte (z.B. DNR (FÖS ausfallen würden. Insbesondere im Stromsektor ist
2017)) niedrige ETS-Preis an, mit denen die Energie- aufgrund des Merit Order Effekts von einer hohen
steuer auf Brennstoffe in der Stromerzeugung ver- Lenkungswirkung auszugehen.
rechnet wird, so dass die Einnahmen heute geringer
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget GermanyEin Preis für CO2 • Seite 13 von 31
Tabelle 5: Einstiegspreis, Aufkommen und 3.3 Einnahmen rückverteilen
Anstiegspfad
Alle Konzepte sehen vor, die Mehreinnahmen aus der
Konzept Einstiegs- Reform- Anstiegs- CO2-Bepreisung wieder rückzuverteilen. Im Kern geht
preis volumen pfad (Euro/t es um vier Verwendungsoptionen, die zumeist alterna-
(Euro/t (Mrd. CO2 pro tiv, teilweise aber auch in Kombination vorgesehen
CO2) Euro pro Jahr)
sind (vgl. Tabelle 6):
Jahr)*
1. Absenkung oder Ersatz staatlich regulierter Preis-
UBA bestandteile auf Strom
(FÖS/Klins 30 14,5-181 5 2. Pauschale Rückverteilung (Öko-Bonus)
ki 2018)
3. Senkung der Rentenversicherungsbeiträge
Inflations- 4. Klimaschutz- und Energiewendemaßnahmen
ausgleich, In der Regel werden diese Optionen nur aus den Ein-
DNR (FÖS
30 16,5-202 mittelfristig
2017)
vollst.
nahmen aus der CO2-Bepreisung finanziert. Teilweise
Internal. werden dafür aber noch zusätzliche Mittel aus dem
Bundeshaushalt verwendet. Dies kann dann z.B. dazu
führen, dass mehr private Haushalte profitieren als
BEE (2019) 60 - 6,253
ohne Zuschuss aus dem Bundeshaushalt (s. Kapitel
4.2). In allen Konzepten sind darüber hinaus Maßnah-
504 86 men für eine gezielte Entlastung von besonders be-
MCC/PIK troffenen Gruppen (s.u.) beschrieben, die entweder
bzw. 20 145 bzw. 1,50
(2019)
(ETS) (ETS) aus den CO2-Einnahmen oder aus zusätzlichen Mitteln
aus dem Bundeshaushalt finanziert werden sollen.
CO2
Abgabe 404 29,5 4
e.V. (2017)
Agora
Energiewen 1257 55 108
de (2018)
Schultz
Projekt
75-2009 89 0
Consult
(2017)
Quelle: eigene Darstellung
*Aufkommen bei Einführung. Nicht gleichzusetzen mit dem Aufkom-
men, das für eine Rückverteilung zur Verfügung steht. Zu berücksich-
tigen sind auch die unterschiedlichen Referenzjahre und Annahmen.
Beispielsweise belaufen sich die Einnahmen im Stromsektor bei 30
Euro/tCO2 aufgrund der niedrigen EUA-Preise im Bezugsjahr 2016 bei
(FÖS 2017) auf über 8 Mrd. Euro (ohne Lenkungseffekte)
1
Aufkommen aus Stromsektor zwischen 4,8 und maximal 8.3 Mrd. Euro
bei voller Bepreisung und ohne Lenkungseffekte. Erhöhung auf 80
Euro/t CO2 hier interpretiert als Erhöhung bis zum Jahr 2030. Daraus
ergibt sich ein durchschnittlicher Anstieg von 5 Euro pro Jahr. Empfoh-
len wird weiterhin ein Inflationsausgleich, hier nicht mit berücksichtigt.
2
inkl. Aufkommen aus der Angleichung der Steuersätze von Die-
sel/Benzin und Erdgas/Heizöl
3
im Wärmebereich bei Nichterreichen der Klimaziele: Anstieg alle vier
Jahre um 25 Euro/t CO2
4
bei Kraftstoffen: zusätzlich zu bisheriger Energiesteuer
5
exkl. Aufkommen durch den EU-ETS-Mindestpreis
6
Anstiegspfad von etwa 10% pro Jahr bis 130 Euro im Jahr 2030
im Verkehrsbereich zusätzliche Infrastrukturabgabe von 42 ct/l
7
8
bei Nichterreichen der Klimaziele
9
Energiesteuern Strom/Wärme: 100 Euro/t CO2 (im Wärmesektor ggf.
75 Euro/t CO2 zur Vermeidung von Preisschocks), Verkehr: 200
Euro/tCO2
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Tabelle 6: Verwendung der Einnahmen Zentrum der Vorschläge von Agora (Agora Energie-
wende 2018) und CO2 Abgabe e.V. (co2 Abgabe e.V.
Konzept Strom Öko- Rente Klima- 2017). Denn nach Ansicht dieser Akteure sind die staat-
bonus schutz lich regulierten Preisbestandteile auf Strom im Ver-
gleich zu den anderen Energieträgern zu hoch und
UBA würden dadurch die Sektorkopplung behindern. Die
(FÖS/Klinski Preiskorrektur durch eine CO2-Besteuerung fossiler
2018)
Energieträger reicht aus dieser Sicht nicht aus, sondern
es bedarf zusätzlich einer Absenkung des Stromprei-
DNR (FÖS
2017)
() ses, um strombasierte Anwendungen verstärkt in die
Sektoren Wärme und Verkehr zu bringen.
Agora (Agora Energiewende 2018) möchte mit der
BEE (2019)
CO2-Bepreisung alle bestehenden Umlagen auf
Strom (EEG-, KWKG-, § 19 (2) StromNEV-, Offs-
MCC/PIK hore-Netzumlage und AblAV-Umlage) steuerfi-
(2019) nanzieren, der Verein CO2 Abgabe e.V. die EEG-
Umlage und die KWKG-Umlage.
CO2
Während Agora Energiewende die Stromsteuer in
Abgabe e.V.
Form einer zeitlich variablen Besteuerung ent-
(2017)
sprechend des Emissionsfaktors im Strommix bei-
Agora behalten will 10, sehen die Konzepte von CO2-Ab-
Energiewen gabe e.V. und BEE (2019) auch den Ersatz der
de (2018) Stromsteuer vor, beim BEE mit der Variante, dass
nur der Strom aus erneuerbaren Energiequellen
Schultz von der Stromsteuer befreit wird.
Projekt DNR (FÖS 2017), MCC und PIK (MCC/PIK 2019),
Consult
()
BEE (BEE 2019) und UBA (FÖS/Klinski 2018) se-
(2017)
hen ebenfalls eine Senkung von Strompreisbe-
Quelle : eigene Darstellung standteilen (Steuerfinanzierung der Ausnahmen
von der EEG-Umlage, Absenkung der Strom-
Bei allen Optionen der Rückverteilung (über die steuer) vor, das bei DNR (FÖS 2017) und BEE (BEE
Stromrechnung, den Öko-Bonus oder die Senkung der 2019) jedoch nur aus dem Aufkommen gespeist
Rentenversicherungsbeiträge) ist unsicher, welche werden soll, das durch die CO2-Bepreisung im
Konsumausgaben mit dem erstatteten bzw. verrech- Stromsektor entsteht.
neten Geld angereizt werden. Unter Umständen wird Aus administrativer Sicht ließe sich eine Strompreis-
das Geld für den Kauf klimaschädlicher Produkte oder senkung leicht umsetzten: sowohl die Absenkung der
Aktivitäten verwendet (ähnlich eines Reboundeffekts). Stromsteuer auf den EU-Mindestsatz als auch die Ab-
Auf der anderen Seite ist zu erwarten, dass nicht das senkung der EEG-Umlage sind rechtlich und administ-
gesamte zusätzliche Einkommen für den Konsum ver- rativ relativ unproblematisch (vgl. Ausführungen in
wendet wird, sondern ein Teil auch dafür, zu sparen. (FÖS/Klinski 2018) 11. Allerdings ist anzunehmen, dass
durch eine anteilige Finanzierung aus Staatsmitteln
das EEG zur Beihilfe würde und Deutschland dadurch
Gegenfinanzierung oder Ersatz von die seit dem Urteil des EuGH (Gerichtshof der Europä-
Strompreisbestandteilen ischen Union 2019) möglichen, zusätzlichen Hand-
lungsspielräume wieder verlieren könnte (Klinski/Öko-
Die Gegenfinanzierung oder der Ersatz von staatlich
Institut 2019). Eine Verlagerung der Industrieprivile-
regulierten Preisbestandteilen auf Strom stehen im
gien aus dem EEG (Besondere Ausgleichsregelung) in
10
125 Euro/tCO2 entspricht, bei Abzug von Kosten für dem Urteil des EuGH (Gerichtshof der Europäischen
Zertifikate im Emissionshandel von 20 Euro/tCO2 ei- Union 2019) möglichen, zusätzlichen Handlungs-
ner Besteuerung von 4,9 ct/kWh bei derzeitigem spielräume wieder verlieren könnte (Klinski/Öko-
Strommix (Emissionsfaktor: 470 gCO2/kWh) Institut 2019).
11
Allerdings ist anzunehmen, dass eine anteilige Finan-
zierung die BesAR des EEG dadurch zu einer Beihil-
feregelung würde und Deutschland dadurch die seit
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget GermanyEin Preis für CO2 • Seite 15 von 31
den Bundeshaushalt würde diese Problematik nicht Im Konzept von MCC und PIK (MCC/PIK 2019)
beinhalten, da in das EEG-Konto keine Staatsmittel wird ebenfalls eine Prämie empfohlen. Der Vor-
flössen. schlag ist in ihrem Konzept als einer von mehreren
Dabei sollte darauf geachtet werden, dass die Preis- Optionen der Rückverteilung zu verstehen.
senkung vollständig an die Endkunden weitergereicht Ähnlich sieht das BEE-Konzept (BEE 2019) vor, das
wird. Bei einer Absenkung von Strompreisbestandtei- Aufkommen aus dem Wärmesektor über eine
len können sich – wenn Strom pauschal günstiger wird sichtbare Pro-Kopf-Rückerstattung einmal jähr-
– negative Auswirkungen auf die Energieeffizienz und lich direkt an die Bürger*innen auszuzahlen.
damit ein entgegen gesetzter Klimaeffekt ergeben. Die Idee der pauschalen Rückerstattung hat den Vor-
Personen und Unternehmen, die bereits sehr sparsam teil, dass sie klimaschonendes Verhalten doppelt be-
mit Strom umgehen, werden durch die Absenkung von lohnt und klimaschädliches Verhalten verursacherge-
Strompreisbestandteilen geringer entlastet werden als recht bepreist. Wer wenig verbraucht, muss wenig zah-
diejenigen mit hohem Stromverbrauch. Agora Ener- len und bekommt zusätzlich einen Betrag zurückge-
giewende sieht daher die Einbettung in eine aktive Ef- zahlt, der die Kosten übersteigt.
fizienzpolitik, insbesondere durch die Öko-Design-
Noch zu diskutieren ist, wie sich der Ökobonus in
Richtlinie, als notwendig an (Agora Energiewende
Deutschland administrativ am besten umsetzten lässt.
2018).
DNR (FÖS 2017) nennt hier die Steuer-ID als mögli-
chen Kanal für ein neu aufzubauendes System. Der
Ökobonus (pauschale Rückzahlung) BEE (BEE/Prognos AG 2017) weist auf die Nutzung an-
derer, schon bestehender Transfersysteme hin, z.B.
Eine andere Verwendungsmöglichkeit ist die pau- über die Sozialversicherungen und empfiehlt in seinem
schale Rückverteilung. Dafür haben sich die Begriffe Konzept eine Rückerstattung über die Finanzämter
Ökobonus, Klimaprämie, Klimageld, Energiegeld, Ein- (BEE 2019). Eine Prüfung, ob bzw. wie der Ökobonus
wohnerscheck oder Energiewendebonus etabliert. Sie rechtssicher eingeführt werden kann, haben die veröf-
beinhalten, dass die Einnahmen in Form einer pau- fentlichten Konzepte nicht vorgenommen 13.
schalen Ausgleichszahlung an die Bevölkerung und
ggf. an Unternehmen rückverteilt werden. Die Rück-
zahlung an die Bürgerinnen und Bürger kann entweder Senkung der
als Prämie pro Kopf, pro Haushalt oder als kombiniertes Rentenversicherungsbeiträge
Modell (pro Haushalt unter anteiliger Berücksichti-
gung der Haushaltsgröße) erfolgen (vgl. (BEE/Prognos (Schultz Projekt Consult 2017) schlägt für einen Teil
AG 2017). des Aufkommens einen Zuschuss an die Rentenkasse
Das DNR- Konzept (FÖS 2017) sieht vor, das Auf- vor, mit der die Lohnnebenkosten durch Absenkung
kommen im Grundsatz anteilig entsprechend der der Rentenversicherungsbeiträge reduziert werden
Beiträge der Verbrauchergruppen am erzielten können. Das Konzept lehnt sich damit an die Aufkom-
Aufkommen an diese zurückzuzahlen. Das bedeu- mensverwendung bei der Ökologischen Steuerreform
tet, dass das Aufkommen, das von den Privathaus- 1999-2003 an, durch die die Rentenversicherungsbei-
halten erbracht wird, vollständig an sie zurück- träge zeitgleich schrittweise um 1 bis 2 Prozentpunkte
fließt. Das Aufkommen aus der Wirtschaft soll zu abgesenkt werden konnten.
zwei Drittel über eine Pauschale gekoppelt an die
Lohnsumme an letztere zurückgezahlt werden 12 . Klimaschutzinvestitionen
Ein Drittel wird für Klimaschutzinvestitionen ver-
wendet, von denen letztlich die Wirtschaft über Ein zentrales Element der meisten Konzepte 14 ist die
zusätzliche Aufträge ebenfalls profitiert. Verwendung eines Teils des Aufkommens für Klima-
schutzzwecke. Dadurch sollen weitere CO2-Minde-
rungspotenziale gehoben werden.
12 14
Das Aufkommen aus dem Verkehrssektor wird dabei Mit Ausnahme von BEE (2019) und UBA
vollständig den privaten Haushalten zugerechnet, da (FÖS/Klinski 2018). Bei Letzterem war die Ausgangs-
der LKW-Güterverkehr von der Reform ausgenom- frage jedoch, wie die EEG-Umlage zukünftig finan-
men ist. ziert werden kann, die Mittelverwendung für andere
13
Ein aktuelles Rechtsgutachten (SUER 2019) kommt Zwecke wurde nicht betrachtet. Aus Sicht des BEE-
zu dem Ergebnis, dass eine Pro-Kopf-Rückerstat- Konzepts sollte die Förderung explizit nicht aus den
tung bundes- und europarechtlich möglich wäre. zusätzlichen CO2-Bepreisungseinnahmen erfolgen.
Diese sollen vollständig an die Bürger zurück fließen.
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget GermanyEin Preis für CO2 • Seite 16 von 31
Am umfangreichsten ist das Volumen im Konzept Tabelle 7: Angaben zu CO2-Einsparung
von Schultz (Schultz Projekt Consult 2017): jedes
Jahr sollen mehr als 10 Mrd. Euro für die energeti- Konzept Wirkung
sche Gebäudesanierung, 10 Mrd. Euro für den
Strukturwandel in Braunkohlerevieren und 5 Mrd.
Euro für den Stromnetzausbau verwendet werden.
Im Konzept von MCC und PIK (MCC/PIK 2019) ist
die Verwendung für Investitionen, Sozialausgaben 27-110 Mio.t p.a. im Stromsektor
UBA (Abschätzung, Basis Literaturwerte DE)
und einem Ausbau der Infrastruktur für Elektro- (FÖS/Klinski
3,1 Mio. t p.a. im Wärmesektor,
mobilität und des ÖPNVs eine von mehreren 2018) 1,3 Mio. t p.a. im Verkehr
möglichen Verwendungsoptionen.
Agora (Agora Energiewende 2018) schlägt einen 27-110 Mio. t p.a. im Stromsektor
Wechselfonds in Höhe von mehr als 5 Mrd. Euro (Abschätzung, Basis Literaturwerte DE)
p.a. vor, durch den der Heizungstausch und die Wärme: Verbesserung
energetische Gebäudesanierung gefördert wer- Wettbewerbsbedingungen
emissionsarme Technologien, durch
den sollen.
DNR (FÖS Angleichung von Wärme- und
DNR (FÖS 2017) plant, ein Drittel des Aufkommens 2017)
Strompreisen Verbesserung der
der Unternehmen für Maßnahmen wie Gebäu- Sektorkopplung. Verkehr:
Verkehrsvermeidung aufgrund
desanierung, Radwegeausbau sowie die Förde- Einkommenseffekt, Verkehrsverlagerung
rung des ÖPNV zu verwenden. Das zur Verfügung aufgrund Substitutionseffekt,
stehende Volumen wird auf ca. 700 Mio. Euro Effizienzsteigerungen aufgrund höherer
Kraftstoffkosten
jährlich geschätzt.
Auch die Konzepte des CO2-Abgabe-Vereins
Schaffung eines Marktes für
(CO2 Abgabe e.V. 2017) und des BEE (BEE 2019) Klimaschutztechnologien, Anreize für
sehen Infrastruktur- und Energiesparmaßnahmen BEE (2019) Investition und Zubau erneuerbarer
vor, die jedoch nicht zwingend aus den CO2-Ein- Energien
nahmen zu finanzieren sind. Aus Sicht des BEE
könnten zusätzliche Mittel für Förderprogramme Anpassung der Steuersätze auf ähnliches
MCC/PIK
Niveau bzgl. CO2-Belastung fördert
etwa durch Subventionsabbau z.B. bei der Förde- (2018) Sektorkopplung
rung von Öl- und Gasheizungen generiert werden.
Preisanstieg fossiler Energieträger führt
zu Verteuerung fossilen Stroms, EE
4 Vergleich der Wirkungen werden wirtschaftlicher, EEG-Umlage
sinkt rascher wegen höherer
Strombörsenpreise; Konsequenz neue
CO2
4.1 Lenkungswirkung: CO2- Abgabe e.V.
Merit Order und Sektorkopplung in
aufgrund von größerer Wirtschaftlichkeit
Emissionen reduzieren (2017) des Stroms; auch Impulse für mehr
Effizienz im Wärmesektor.
Mit der CO2-Bepreisung werden die falschen Preissig- Bürokratieabbau (Anträge auf
nale durch fehlende Internalisierung der Klimakosten Rückerstattungen beim Zollamt
entfallen) => mehr Investitionen in EE
bei den Energieträgern abgebaut. Damit werden nicht
nur Anreize zur Reduzierung von CO2-Emissionen ge-
setzt. Es kann zugleich die heute hohe Komplexität bei Sektorkopplung durch
Attraktivitätssteigerung von
Förder- und Markteinführungsinstrumenten für er- Stromanwendungen, neue Preissignale
neuerbare Energien adressiert werden. Unabhängig machen EEG-Umlage überflüssig, Anreiz
Agora durch dynamisierte CO2-Bepreisung im
von der konkreten Lenkungswirkung des Instruments
Energiewen Strom, Strom mit geringem CO2-Gehalt
selbst sorgt die CO2-Bepreisung somit dafür, dass viele de (2018) zu verwenden.
andere Klimaschutzinstrumente besser wirken kön-
Flexibilisierung Strommarkt durch
nen. stundenscharfe Anpassung der CO2-
In den Reformkonzepten selbst sind die THG-Minde- Steuer nach Strommixanteil EE.
rungen in der Regel nicht ex-ante abgeschätzt, son-
dern werden qualitativ beschrieben (vgl. Tabelle 7). Schultz Anschub für Investitionen in CO2-
effizientere Technologien, größere
Projekt
Wirtschaftlichkeit eE-Strom und damit
Consult neue Merit Order, Aufhebung der
(2017) Fehlanreize bestehender Steuern.
Quelle : eigene Darstellung.
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget GermanySie können auch lesen
