Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut? - IMPULS
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Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut? IMPULS
Wie passen Mieter-
schutz und Klimaschutz
unter einen Hut?
IMPRESSUM
IMPULS
Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz
unter einen Hut?
ERSTELLT VON
Agora Energiewende
Anna-Louisa-Karsch-Straße 2 | 10178 Berlin
T +49 (0)30 700 14 35-000
F +49 (0)30 700 14 35-129
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info@agora-energiewende.de
IN KOOPERATION MIT
Universität Kassel
Fachbereich Wirtschaftswissenschaften
Nora-Platiel-Straße 4
34127 Kassel
PROJEKTLEITUNG
Georg Thomaßen
georg.thomassen@agora-energiewende.de
AUTOREN
Georg Thomaßen (Agora Energiewende)
Leo Reutter (Universität Kassel) Unter diesem QR-Code steht
Alexandra Langenheld (Agora Energiewende) diese Publikation als PDF zum
Matthias Deutsch (Agora Energiewende) Download zur Verfügung.
Bitte zitieren als:
Titelbild: Borut Trdina/iStock Agora Energiewende und Universität Kassel (2020):
Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter
einen Hut?
190/06-I-2020/DE
Version 1.0, Oktober 2020 www.agora-energiewende.deAgora Energiewende | Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut?
Liebe Leserin, lieber Leser, verschiedene Alternativen untersucht: Ansätze
aus anderen europäischen Ländern, Konzepte
die Modernisierungsumlage hat sich in den letz- der EU-Kommission sowie aus der aktuellen
ten Jahren zu einem kontroversen Thema entwi- deutschen Diskussion.
ckelt. Sie wurde als ein Grund ausgemacht für die
stark ansteigenden Mieten in vielen deutschen Zentral für sozial verträglichen Klimaschutz in
Ballungsgebieten. Gleichzeitig ist es erklärtes Ziel Mietwohnungen ist das Prinzip der Warmmie-
der Bundesregierung, spätestens bis 2050 einen tenneutralität. Diese Publikation legt konkrete
klimaneutralen Gebäudebestand zu erreichen. Vorschläge dazu vor, wie dieses Prinzip in
Dies kann jedoch nur funktionieren, wenn der deutsches Recht überführt werden kann.
vermietete Bestand komplett saniert wird, ohne
zu sozialen Verwerfungen zu führen. Ich wünsche Ihnen eine anregende Lektüre!
Um eine Antwort auf die Frage zu finden, wie Ihr
sozial verträglicher und effizienter Klimaschutz Dr. Patrick Graichen
auf dem Mietmarkt aussehen kann, haben wir Direktor Agora Energiewende
Ergebnisse auf einen Blick:
Die aktuelle Regulierung energetischer Sanierung von Mietwohngebäuden ist
schlecht für Klima und Mieten. Die geltende Modernisierungsumlage belohnt in ers-
1 ter Linie, wie teuer eine Sanierung war, und nicht wie effektiv. Und der ab 2021 in
Kraft tretende CO2-Preis auf Gas und Heizöl setzt keine Sanierungsanreize, denn er
ist für Hauseigentümer ein Durchlaufposten und erhöht allein die Mietnebenkosten.
Andere Länder machen vor, dass effektiver Klimaschutz in Gebäuden möglich ist,
wenn die Anreize stimmen. So sind die Emissionen schwedischer Haushalte seit
2 2000 um 95 Prozent gesunken. Ein wesentlicher Grund ist das Konzept der Warm-
mieten verbunden mit hohen CO2-Preisen, sodass Hauseigentümer hohe Anreize
für Effizienzinvestitionen haben.
Warmmieten mit Temperaturfeedback können das Vermieter-Mieter-Dilemma auflö-
sen. Ein neues juristisches Gutachten zeigt: Auch in Deutschland kann eine Regu-
3 lierung implementiert werden, die auf Warmmieten basiert und so zielgerichtete
Energieeffizienzanreize für beide – Mieter und Vermieter – schafft.
Der Schlüssel zur Wärmewende im Mietsektor liegt in der Kombination von vier Ele-
menten: stetig steigenden CO2-Preisen, Warmmieten, staatlicher Förderung und ver-
pflichtenden Sanierungsfahrplänen. Steigende CO2-Preise erhöhen die Anreize zur
4 Sanierung. Warmmieten sorgen dafür, dass diese Anreize beim richtigen Adressaten
landen. Staatliche Förderung schließt das verbleibende Kostendelta zwischen Wirt-
schaftlichkeit und Zielniveau. Und verpflichtende Sanierungsfahrpläne sorgen da-
für, dass jedes Haus spätestens bis 2050 klimaneutral wird.
2Agora Energiewende | Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut?
INHALT
1 Energetische Sanierung auf
dem deutschen Mietmarkt ..................................... 4
2 Das Drittelmodell: Weiterentwicklung und
Neukalibrierung des aktuellen Systems ........... 7
3 Das Schweizer Modell: Ausrichtung der
Umlage an der Wertsteigerung durch die
Modernisierung ............................................................ 9
4 Umstellung des Mietmarkts
auf Warmmieten ..........................................................11
5 Quo vadis? Handlungsoptionen für
die deutsche Diskussion ......................................... 14
Literatur ................................................................................. 17
3Agora Energiewende | Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut?
1 Energetische Sanierung auf dem zwei Aspekte: zum einen, inwiefern die Ansätze
deutschen Mietmarkt die Mieter vor finanzieller Überforderung
schützen können. Und zum anderen, inwiefern
Der Mietmarkt in Deutschland basiert im Allge- diese Optionen die Attraktivität energetischer
meinen auf Kaltmieten 1. Dies bedeutet, dass der Sanierungen für Vermieter erhöhen.
Mieter die anfallenden Heizkosten trägt, was
zum Vermieter-Mieter-Dilemma führt: Wäh-
rend der Vermieter für die Kosten einer energe- Modernisierungsumlage
tischen Sanierung aufkommt, profitiert zu-
nächst nur der Mieter durch reduzierte Wenn ein Vermieter an einer Wohnung Moder-
Heizkosten. Mieter hingegen können ihre Heiz- nisierungsmaßnahmen vornimmt, so kann er
kosten nur durch eine Verbrauchsreduktion einen festen Prozentsatz der Investitionskosten
beeinflussen, denn auf die Heizungsart und den auf die Jahresmiete umlegen. Im Januar 2019 ist
Wärmebedarf der Wohnung haben sie keinen das Mietanpassungsgesetz (MietAnpG) in Kraft
direkten Einfluss. getreten, welches diesen Prozentsatz von elf auf
acht Prozent reduziert. Außerdem darf die Er-
Um dennoch Anreize für Modernisierungen zu höhung der monatlichen Miete innerhalb von
schaffen, hat der Gesetzgeber die Modernisie- sechs Jahren 2 EUR/m2 nicht überschreiten,
rungsumlage eingeführt, die erlaubt, die Kosten wenn die Kaltmiete vor der Modernisierung
einer Modernisierung durch eine anteilige Er- weniger als 7 EUR/m2 betrug. Darüber erhöht
höhung der Kaltmiete auf den Mieter umzule- sich die Kappungsgrenze für Mieterhöhungen
gen. Im Fall eines Mieterwechsels, kann die hö- auf 3 EUR/m2.
here Attraktivität der Wohnung auf dem
Wohnungsmarkt sowie die Befreiung von der Im Anschluss an die Mieterhöhung kann der
Mietpreisbremse im Falle einer Vollsanierung Vermieter die Miete so lange nicht mehr erhö-
auf Neubauniveau ein Anreiz für Modernisie- hen, bis sie von der ortsüblichen Vergleichs-
rungsmaßnahmen sein. miete eingeholt wurde. Deshalb gilt: Nur wenn
die zusätzlichen Einnahmen durch die Moder-
Wenn es darum geht, die wirtschaftlichen Po- nisierung (im Vergleich zu einer schrittweisen
tenziale für den Klimaschutz auf dem Mietwoh- Anhebung der Miete basierend auf der Ent-
nungsmarkt zu heben, versagen diese Anreize wicklung der Vergleichsmiete) die Modernisie-
aktuell. Denn ihre Wirkung ist nicht auf Klima- rungskosten übersteigen, ist die Investition
schutz ausgerichtet. Darüber hinaus werden sie rentabel (siehe Abbildung 1).
gerade in Märkten mit Wohnungsknappheit
ausgehebelt.
In diesem Impulspapier wollen wir deshalb auf-
zeigen, welche Handlungsoptionen für den
Mietmarkt existieren und diskutiert werden.
Wir wollen erörtern, inwiefern diese Klima-
schutz und Mieterschutz zusammenbringen
können. Das Hauptaugenmerk legen wir auf
1 Ausnahmen gelten beispielsweise für Studentenwohnheime und
Niedrigenergiehäuser
4Agora Energiewende | Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut?
durch die Mieterhöhung. Vermieter, die ener-
Abbildung 1: Zusammenhang zwischen den getisch sanieren möchten, haben durch die im
Mehreinnahmen durch eine Modernisierung MietAnpG beschlossenen Anpassungen wiede-
im Vergleich zur ortsüblichen Vergleichsmiete rum weniger finanziellen Spielraum.
Miethöhe Modernisierungen in angespannten Mietmärk-
ten und die Mietpreisbremse
Miete nach
Modernisierung
Zusätzlich dazu, dass eine vorgenommene ener-
Modernisierungsumlage
getische Sanierung den Vermieter ermächtigt,
die Kaltmiete über die Modernisierungsumlage
anzuheben, erhöht sie auch die Attraktivität der
Wohnung auf dem Markt. Theoretisch gibt es
Mieter mit einer erhöhten Bereitschaft, für
Wohnungen mit einer besseren energetischen
Qualität mehr zu zahlen. Praktisch ist der Miet-
Ausgangs-
miete
markt in vielen städtischen Gebieten kaum
mehr in der Lage, hinsichtlich energetischer
Zeit Qualität lenkend zu wirken. Denn Wohnungen
sind dermaßen nachgefragt, dass viele Mieter es
Quelle: Reutter und von Wangenheim, 2019 sich nicht erlauben können, auf den energeti-
schen Zustand der Wohnung zu achten und
diese bei hohem Heizbedarf nicht anzumieten.
In Mietmärkten hingegen, auf denen wenig
Hinsichtlich der Anreizwirkung für energeti- Druck lastet, sind potenzielle Mieter im Allge-
sche Modernisierungen fehlt es der aktuellen meinen nicht bereit, viel für Wohnraum zu zah-
Ausgestaltung an Treffsicherheit. Zum einen len. Die erhöhte Miete infolge einer Moderni-
zielt sie nicht explizit auf Klimaschutz ab: Ver- sierung kann hier sogar abschreckend auf neue
mieter können nicht nur Klimaschutzmaßnah- Mieter wirken.
men auf die Miete umlegen, sondern beispiels-
weise auch die Sanierung von Bädern oder das Die einzige Lenkungswirkung, die sich in die-
Anbringen von Balkonen oder Fahrstühlen. sen Märkten durch die aktuelle Rechtslage
Diese Maßnahmen stehen somit in direkter ergibt, ist unbeabsichtigt und kann zu sozial be-
Konkurrenz zu energetischen Maßnahmen, da denklichen Entwicklungen führen: Das geltende
sie den finanziellen Spielraum reduzieren. Im Recht sieht eine Vollmodernisierung auf Neu-
Fall von energetischen Sanierungen richtet sich bauniveau als Möglichkeit vor, um die Miet-
die Höhe der Modernisierungsumlage nicht preisbremse außer Kraft zu setzen und so die
nach der Qualität der vorgenommenen Maß- Miete bei der Neuvermietung mehr als zehn
nahmen, der durch sie eingesparten Energie- Prozent oberhalb der ortsüblichen Vergleichs-
mengen und -kosten, sondern lediglich nach miete anzusetzen. Ihre Anwendung hat einigen
der Höhe der Investitionen. Somit gibt es keine Wohnungsunternehmen den Vorwurf einge-
direkte Beziehung zwischen dem Betrag, den bracht, sie würden Modernisierungen gezielt
der Mieter durch vermiedene Heizkosten ein- nutzen, um Mieter „herauszumodernisieren“,
sparen kann, und der zusätzlichen Belastung um anschließend die Wohnung zu einer Miete
5Agora Energiewende | Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut?
deutlich oberhalb der Vergleichsmiete auf dem reagieren. Für den Vermieter hingegen erhöht
Markt anbieten zu können. Denn laut einer Stu- sich der Anreiz zu sanieren im besten Falle ge-
die des ifeu Instituts erhöht eine korrekt vorge- ringfügig. Er profitiert nicht von niedrigeren
nommene energetische Sanierungsmaßnahme Heizkosten, und Mieterhöhungen aufgrund von
die Miete im Allgemeinen nur um 1,20 bis 2 Modernisierungsmaßnahmen sind nicht direkt
EUR/m2 (ifeu, 2019). an CO2-Einsparungen oder an die Reduktion
des Energieverbrauchs gekoppelt. In vielen
Auch wegen dieser Entwicklung, hat sich in der Mietmärkten kann er seine Ausgangsposition
öffentlichen Wahrnehmung teilweise das Bild im Werben um neue Mieter auch nicht merklich
festgesetzt, dass Klimaschutz und bezahlbares verbessern, denn die Zahlungsbereitschaft für
Bauen und Wohnen nicht vereinbar wären und energieeffiziente Wohnungen auf Mieterseite
energetische Gebäudesanierungen gar zu sozia- ist gering (Kholodin und Michelsen, 2014). Die
len Verwerfungen führten. Einführung einer CO2-Bepreisung kann daher
die bestehenden Missstände auf dem Woh-
Wie eine sozial verträgliche Wohnungspolitik nungsmarkt weiter verschärfen und droht, zu
aussehen kann, wird weitreichend debattiert. In sozialen Verwerfungen zu führen (Agora
Berlin hat dies dazu geführt, dass die Enteig- Verkehrswende und Agora Energiewende,
nung großer Immobiliengesellschaften offen 2019). Wohl auch deshalb hat die Bundesregie-
diskutiert wird und der Senat ein Landesgesetz rung sich darauf verständigt zu prüfen, inwie-
verabschiedet hat, welches die Mieten für fünf fern es Vermietern gestattet sein soll, die ge-
Jahre auf dem heutigen Stand einfriert. Die Ent- samten CO2-Kosten auf den Mieter umzulegen
wicklung strahlt auch ins restliche Bundesge- (Bundesregierung, 2019).
biet aus und schafft ein Klima, welches der Um-
setzung von Sanierungsmaßnahmen Dabei geht es auch anders: In den folgenden Ka-
unzuträglich ist. Der Klimaschutz droht darüber piteln vergleichen wir alternative Hand-
ins Abseits zu geraten. lungsoptionen, die darauf abzielen, das beste-
hende Dilemma auf dem Mietmarkt aufzulösen.
Hierfür diskutieren wir Vorschläge von Ver-
Einführung einer CO2-Bepreisung bänden und der Europäischen Kommission so-
im aktuellen Mietmarkt wie zwei bestehende Regulierungsansätze aus
anderen europäischen Staaten.
Die von der Bundesregierung mit dem Klima-
schutzpaket beschlossene Einführung eines
CO2-Zertifikatehandels zielt darauf ab, die At-
traktivität von klimafreundlichen Technologien
im direkten Vergleich zu fossilen Alternativen
zu erhöhen, indem man den CO2-Ausstoß be-
preist. Abgesehen von dem bislang unambitio-
nierten Fixpreis in den Jahren bis 2025, welcher
das Investitionsverhalten kaum beeinflussen
wird, versagt diese Logik auf dem Mietmarkt
aktuell. Denn die CO2-Kosten würden lediglich
die Nebenkosten für den Mieter erhöhen. Der
Mieter hat jedoch keine adäquate Möglichkeit,
etwa durch Sanierungsmaßnahmen, darauf zu
6Agora Energiewende | Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut?
2 Das Drittelmodell: Weiterentwicklung der Staat die Differenz zwischen alter und
und Neukalibrierung des aktuellen neuer Bruttowarmmiete übernehmen. Dies
Systems schafft Investitionssicherheit für die Ver-
mieter, während sozial schwachen Mietern
Der vielleicht prominenteste Vorschlag, der ak- Warmmietenneutralität garantiert wird.
tuell in der deutschen Diskussion kursiert, ist → Absenkung der Modernisierungsumlage
das Drittelmodell, zuerst vorgeschlagen von auf 1,5 Prozent: Als die Modernisierungs-
BUND, Mieterbund und dem Deutschen Natur- umlage eingeführt wurde, lag der Marktzins
schutzring. Ein konkret ausgearbeiteter Vor- bei etwa 8 und nicht wie heute bei unter 1
schlag zur Kalibrierung wurde von (ifeu, 2019) Prozent. Die damalige Höhe der Modernisie-
im Auftrag des BUND vorgelegt. rungsumlage von 11 Prozent entsprach somit
einer Rendite von etwa 3 Prozent für den
Die Bezeichnung als Drittelmodell soll zunächst Vermieter. Durch eine Absenkung der Mo-
verdeutlichen, dass es drei Interessensparteien dernisierungsumlage auf 1,5 Prozent sowie
gibt, unter denen die Kosten für energetische der oben genannten Anpassung, dass der
Sanierungen aufgeteilt werden müssen: Dazu Vermieter Fördermittel nicht mehr auf die
gehören selbstverständlich Mieter und Vermie- Miete anrechnen muss, soll der Vermieter
ter als direkt Betroffene, aber eben auch der das gleiche Renditenniveau für Modernisie-
Staat. Denn Klimaschutz ist eine Gesellschafts- rungsmaßnahmen erreichen wie bei der
aufgabe und die Allgemeinheit hat ein Interesse Einführung der Umlage (ifeu, 2019).
daran, die Emissionen im Gebäudesektor mög-
lichst schnell und effektiv zu senken. Diese drei Maßnahmen sollen zum einen garan-
tieren, dass energetische Sanierungen nur in
Das Drittelmodell propagiert nicht die paritäti- einem sozial verträglichen Rahmen ablaufen
sche Aufteilung der Kosten auf die drei Par- können: Tabelle 1 zeigt die Mietveränderungen
teien, sondern vielmehr eine Anpassung und im Falle einer energetischen Modernisierung.
Neujustierung des aktuellen regulatorischen Im Modernisierungsfall würde sich die Warm-
Rahmens, der diese drei Parteien in die Pflicht miete demnach nicht erhöhen. Gleichzeitig re-
nimmt. Ganz konkret setzt sich diese Neujus- duzieren die Maßnahmen das Risiko für Ver-
tierung aus den folgenden drei Kernpunkten mieter, denn Härtefallregelungen führen nicht
zusammen: mehr zu einer Reduzierung der Rendite, da der
Staat einspringt. Die Anpassung der Fördermit-
→ Zielgerichtete Fördermaßnahmen: Nur kli- tel führt darüber hinaus dazu, dass nur klima-
mazielkonforme Sanierungen sollen geför- zielkonforme Maßnahmen gefördert werden.
dert werden. Dies würde bedeuten, dass die
Förderung für die Effizienzhäuser mit den Da das Drittelmodell die bestehenden Rahmen-
Standards 85 bis 115 gestrichen wird, wäh- bedingungen an die aktuelle Zinslage anpasst,
rend sich in gleichem Maße die Förderung besteht allerdings auch die Gefahr, dass eine
der Effizienzhäuser 55 und 70 erhöht. Au- Leitzinsänderung wieder zu einer suboptimalen
ßerdem soll der Vermieter die Förderung in Systemkalibrierung führt.
Zukunft nicht mehr auf die Mieterhöhung
anrechnen müssen.
→ Abfangen von Härtefällen: Um die Attrakti-
vität von Sanierungen auch in den Fällen zu
steigern, in denen ein Härtefall vorliegt, soll
7Agora Energiewende | Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut?
Tabelle 1: Miete vor und nach der Modernisierung, beispielhaft berechnet für verschiedene Miet-
marktarchetypen im aktuellen System sowie nach der Anpassung
Bestehende Instrumente Angepasste Instrumente
vor nach vor nach
Modernisierung Modernisierung Modernisierung Modernisierung
wachsender
7,21 EUR/m 2 7,71 EUR/m 2 7,21 EUR/m 2 7,15 EUR/m 2
Markt
konstant
wohlhabender 8,33 EUR/m 2 8,48 EUR/m 2 8,33 EUR/m 2 8,33 EUR/m 2
Markt
schrumpfender
5,27 EUR/m 2 5,25 EUR/m 2 5,27 EUR/m 2 5,19 EUR/m 2
Markt
Quelle: ifeu, 2019
8Agora Energiewende | Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut?
3 Das Schweizer Modell: Ausrichtung Berücksichtigung des hypothekarischen Refe-
der Umlage an der Wertsteigerung renzzinses 2. Zusätzlich darf der Vermieter eine
durch die Modernisierung Unterhaltspauschale aufschlagen, welche mög-
liche Wartungs- und Reparaturkosten abde-
Auch in der Schweiz darf der Vermieter die cken soll (Kägi u. a., 2015). Außerdem gibt es
Miete im Fall einer Modernisierung erhöhen. eine CO2-Abgabe auf Heizstoffe, deren soziale
Der maximal zulässige Betrag ergibt sich in be- Auswirkungen über eine pauschale Rückver-
stehenden Mietverhältnissen daraus, wie sehr teilung abgefedert wird.
der Wert der Wohnung durch die Maßnahme
steigt. Werterhaltende Maßnahmen dürfen Im Gegensatz zu Deutschland sind Mieterhö-
nicht angerechnet werden. Um den Mehrwert hungen in der Schweiz deutlich weniger ab-
einer Maßnahme zu bestimmen, kann der Ver- hängig von den ortsüblichen Vergleichsmieten.
mieter auf detaillierte Auflistungen zurückgrei- Zwar gibt es die Möglichkeit, die Miete anzuhe-
fen, die auf vergangenen Rechtsurteilen basie- ben, indem man auf die Mietpreise vergleichba-
ren (bspw. Schweizerischer MV, 2005). rer Wohnungen und örtlicher Nähe verweist.
Der Vermieter ist hier jedoch in der Beweis-
Beispielhafte Werte sind in Tabelle 2 angegeben. pflicht. Darüber hinaus hat die Schweiz die
Der Mietaufschlag ergibt sich aus der Annuität Höhe der Miete daran gekoppelt, dass keine
des Mehrwerts über die Lebensdauer unter der übermäßigen Renditen erzielt werden, was der
Tabelle 2: Mehrwert und Lebensdauer beispielhafter Modernisierungsmaßnahmen
Bauteil alt Bauteil neu Lebensdauer Mehrwert
(Jahre)
Heizungsanlage
Heizung alte Heizungsanlage 20 10 %
neuster Stand
Sonnenkollektoren
nicht vorhanden 20 100 %
(Warmwasser)
kontrollierte
Lüftung nicht vorhanden 20 100 %
Wohnungslüftung
nicht gedämmte Fassade, Kompaktdämmung
Fassade 25–30 55–60 %
renovierungsbedürftig (Isolation)
Quelle: Auszug aus Erb, 2012
2 Der Vermieter darf die Hälfte des hypothekarischen Referenz- Der hypothekarische Referenzzinssatz basiert auf dem durch-
zinssatzes inklusive Risikoaufschlag von 0,5 Prozent ansetzen. schnittlichen Zinssatz, der von Banken für Hypotheken angesetzt
wird.
9Agora Energiewende | Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut?
Vermieter im Klagefall auch nachweisen muss
(Schweizer MV, o. J.). Faktoren wie Inflation und
steigende Betriebskosten sind wesentlich häu-
figer die Treiber für Mietsteigerungen
(Schweizer MV, 2008).
Im Endeffekt hat der Vermieter in der Schweiz
eine viel stärkere Garantie, dass seine Investi-
tion sich rentiert. Im Gegensatz zur Situation
des deutschen Vermieters friert die moderni-
sierungsbedingte Mietsteigerung in der
Schweiz nicht die Miete ein, bis sie von einer
lokalen Vergleichsmiete eingeholt wird. Der
Vermieter kann die Miete weiterhin steigern,
wenn die entsprechenden Bedingungen erfüllt
sind. Da diese Faktoren im Allgemeinen nicht
von der Modernisierung beeinflusst werden,
ergibt sich auch kein zusätzliches Risiko. Wei-
terhin ist die Mietsteigerung direkt an den Nut-
zen der Modernisierung gekoppelt. Der Um-
stand, dass der Vermieter im Streitfall seinen
Ertrag offenlegen muss, fungiert in der Schweiz
als zusätzliches Instrument gegen ungerecht-
fertigte Mieterhöhungen.
Im Großen und Ganzen ist der gesetzliche Rah-
men für energetische Modernisierungsmaß-
nahmen in der Schweiz deutlich verlässlicher
und sichert dem Vermieter eine auskömmliche
Rendite für sinnvolle Investitionen zu. Gleich-
zeitig schützen diese Regelungen auch die Mie-
ter, da sie wenig Spielraum für Missbrauch bie-
ten und ein wirkungsvoller
Kontrollmechanismus vorhanden ist.
10Agora Energiewende | Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut?
4 Umstellung des Mietmarkts Der schwedische Warmmietenmarkt ist in Eu-
auf Warmmieten ropa einzigartig. Der Vermieter übernimmt im
Allgemeinen die Heiz- und Warmwasserkosten,
Der schwedische Warmmietenmarkt welche durch die vertraglich vereinbarte Miete
gedeckt sind (NEEAP Schweden, 2017). Die An-
In den Jahren seit 2000 war Schweden sehr er- reize im schwedischen Mietmarkt lösen einen
folgreich darin, die CO2-Emissionen im Gebäu- Großteil des Vermieter-Mieter-Dilemmas:
desektor zu senken. Bei den privaten Haushal- Wenn der Vermieter die Wohnung saniert, dann
ten sanken die Emissionen in diesem Zeitraum kommt der Nutzen ihm selbst in Form von ge-
um 95 Prozent und im Gewerbe-, Handels- und sparten Heizkosten zugute. Auf der anderen
Dienstleistungssektor (GHD) um 70 Prozent, wie Seite werden Sanierungsmaßnahmen, die den
Abbildung 2 illustriert. Schweden zeigt, dass Energieverbrauch senken, nicht zum Anlass für
ambitionierter Klimaschutz im Gebäudebereich Mieterhöhungen genommen (SIR, 2016). Dies
sozial verträglich möglich ist, wenn die Anreize setzt einen starken Anreiz, wirtschaftliche Mo-
zielgerecht gesetzt werden. dernisierungsmaßnahmen umzusetzen, ohne
Die Ausgangslage für energetische Sanierung in den Mieter zusätzlich zu belasten.
Schweden unterscheidet sich zu der in
Deutschland in zwei Kernpunkten: Die Wirtschaftlichkeit wird verstärkt durch die
CO2-Steuer, die deutlich über den Beträgen
→ Der Mietmarkt basiert auf Warmmieten. liegt, welche in Deutschland als Fixpreis für den
→ Es existiert eine CO2-Steuer, die aktuell 114 Zertifikatehandel bis 2025 vorgesehen sind.
Euro pro Tonne C02 beträgt (Government Dadurch, dass der Vermieter nicht nur seine
Offices of Sweden, 2019). Brennstoffkosten, sondern auch seine CO2-
Abbildung 2: Entwicklung der CO2-Emissionen im schwedischen Gebäudesektor 2000–2015
4,0
3,5
CO2-Emissionen [Mio t]
3,0
-70 %
2,5
2,0
1,5
-95%
1,0
0,5
0,0
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Haushalte GHD
Quelle: Agora Energiewende basierend auf EU Kommission, 2018b
11Agora Energiewende | Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut?
Steuerzahlungen reduzieren kann, ergibt sich Laut EED sind die Mitgliedsstaaten angehalten
eine zielgerichtete Anreizstruktur: Durch eine dies umzusetzen, soweit „technisch machbar,
verbesserte Dämmung kann er Heizkosten ge- finanziell vertretbar und im Vergleich zu den
nerell einsparen. Setzt er auf CO2-freie Techno- potenziellen Energieeinsparungen angemessen“
logien, so vermeidet er zusätzlich hohe Steuer- (EU Kommission, 2018a). Da der schwedische
zahlungen. Da die Steuer weiter steigt, sind Mietmarkt schon immer auf Warmmieten ba-
auch Maßnahmen wirtschaftlich sinnvoll, deren siert hat, konnte eine Umstellung auf eine indi-
Kosten heute noch nicht komplett durch die viduelle Verbrauchsabrechnung bisher mit ei-
Brennstoffkosten- und Steuerersparnisse ge- nem Hinweis auf Mehrkosten vermieden
deckt sind. werden (Linder und Eliasson, 2016). Eine Neu-
einführung in Deutschland würde somit eine
Gleichzeitig kann es einen gegenläufigen Effekt Anpassung der EED voraussetzen.
dadurch geben, dass die Mieter monatlich le-
diglich Pauschalbeträge für das Heizen bezah-
len. Diese orientieren sich nicht daran, wie viel Warmmieten mit Temperaturfeedback
sie geheizt haben. Grundsätzlich entfällt somit
der Anreiz, sparsam zu sein. Während es in Ein weiterer Ansatz versucht, beide Anreize zu
Einzelfällen zu verschwenderischem Verhalten kombinieren, sodass der Vermieter von einer
kommen mag (wie Heizen bei offenem Fenster), Sanierung profitiert, während der Mieter
bedeutet dies in der Praxis vermutlich, dass die gleichzeitig die Möglichkeit hat, seine Heizkos-
allermeisten Mieter auf Komfortniveau heizen. ten durch sparsames Heizen weiter zu reduzie-
Die beiden Faktoren müssen gegeneinander ab- ren. Ein solches Konzept wurde von der Ge-
gewogen werden: Auf der einen Seite liegt das meinsamen Forschungsstelle der Europäischen
Potenzial für den Klimaschutz darin, dass Ver- Kommission diskutiert: Vermieter und Mieter
mieter vermehrt ihre Immobilien sanieren. Dies einigen sich vertraglich beispielsweise auf eine
muss der potenziellen Einsparung durch gemä- Raumtemperatur, die während der Wintermo-
ßigteres Heizen gegenübergestellt werden. In nate garantiert wird. Entscheidet sich der Mie-
Anbetracht der großen CO2-Einsparungen, die ter, über diese Temperatur hinaus zu heizen, so
Schweden im Gebäudebereich erzielt hat (Ab- bezahlt er die zusätzlichen Heizkosten. Ver-
bildung 2), scheint es auf den ersten Blick deut- braucht er weniger, so bekommt er die einge-
lich effektiver zu sein, stimmige Anreize für den sparten Kosten vom Vermieter erstattet (JRC,
Vermieter zu schaffen. 2017). Der Warmwasserverbrauch könnte hin-
gegen individuell abgerechnet werden, wie dies
Allerdings zeigt eine juristische Kurzeinschät- auch schon heute der Fall in Deutschland ist.
zung im Auftrag von Agora Energiewende, dass
eine reine Umstellung des Mietmarkts auf Der Unterschied zur heutigen Verbrauchsab-
Warmmieten in Deutschland mit geltendem rechnung liegt darin, dass dem Vermieter meh-
EU-Recht nicht vereinbar wäre: Ein Rechtsgut- rere Optionen offenstehen, wie er die Wohnung
achten von Becker Büttner Held kommt zu die- auf Temperatur bringen kann. Wenn es sich
ser Schlussfolgerung, da eine reine Umstellung rentiert, kann er durch eine energetische Sanie-
auf Warmmieten die Regularien zur individuel- rung Heizkosten einsparen. Da die Warmmiete
len Verbrauchserfassung nicht erfüllt, die in der die gleiche bleibt, während die Heizkosten sin-
Energieeffizienz-Richtlinie (EED) vorgesehen ken, erhöht sich die Marge des Vermieters, ohne
sind (Becker Büttner Held, 2020). dass der Mieter höhere Mietkosten zu tragen
12Agora Energiewende | Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut?
hat. Gleichzeitig bleibt der Anreiz für den Mie-
ter, sparsamer zu heizen, da er dann einen Teil
der entrichteten Miete am Jahresende zurück-
erhalten würde.
Laut (Becker Büttner Held, 2020) ist so ein Mo-
dell auch im Sinne der EED, die Maßnahmen zur
Auflösung des Mieter-Vermieter Dilemmas ex-
plizit fordert. Um eine Vereinbarkeit mit der
EED zu gewährleisten, müsste bei der Ausge-
staltung jedoch darauf geachtet werden, dass
die realen Verbräuche erfasst werden und die
Grundlage der Heizkostenabrechnung bilden
(Becker Büttner Held, 2020). Dies könnte
dadurch erfolgen, dass man die Verbräuche mit
bestimmten Innentemperaturen abgleicht und
die Zahlungen dementsprechend koppelt. Da die
EED gewisse Freiräume lässt, wie die Heizkos-
ten berechnet werden (Becker Büttner Held,
2020), kann eine Temperaturbestimmung über
den Verbrauch sowie eine Anpassung der Ver-
bräuche im Sanierungsfall eine EED-konforme
Ausgestaltung darstellen. Der Mieter zahlt in
diesem Fall für eine bestimmte Referenztempe-
ratur in seiner Wohnung, die unter „normalem“
Heizverhalten erreicht wird. Da der Abgleich
über diese Verbräuche erfolgt, ist auch der Ver-
mieter davor geschützt, dass beispielsweise die
Innenraumtemperatur durch offene Fenster ge-
senkt wird.
13Agora Energiewende | Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut?
5 Quo vadis? Handlungsoptionen für ließe. Denn der Spielraum, um mit dem Moder-
die deutsche Diskussion nisieren von Mietwohnungen Rendite zu er-
wirtschaften, wird im Vergleich zum bestehen-
Die Sanierungsanreize im deutschen Mietmarkt den Rechtsrahmen reduziert.
sind gegenwärtig nicht auf das Erreichen der
Klimaziele ausgerichtet, da sie weder auf Ener- Ein Nachteil bleibt, dass die Umlage nicht an das
gieeinsparung noch auf Emissionsreduktion ab- Zinsniveau gekoppelt ist, sodass eine Leitzins-
zielen, sondern einzig die Modernisierungskos- änderung eine Anpassung der Rahmenbedin-
ten in Betracht ziehen. Der CO2- gungen erfordern würde. Mit Blick darauf, dass
Zertifikatehandel wird daran nicht viel ändern, die Höhe der Modernisierungsumlage seit ihrer
da die anfallenden Kosten wahrscheinlich primär Einführung 1974 im Jahre 2019 zum ersten Mal
den Mieter belasten und der Vermieter von einer angepasst wurde, kann bezweifelt werden, ob
Reduktion der Heizkosten nicht direkt profitiert. eine Anpassung in Zukunft regelmäßig erfolgen
Die angespannte Situation auf den Mietmärkten wird. Hier könnte man sich am Schweizer Mo-
schmälert die Attraktivität effektiven Klima- dell orientieren, welches die Mieterhöhung an
schutzes weiter. Eine Neuausrichtung der Rah- einen Referenzzins 3 koppelt.
menbedingen und Anreize für den Mietmarkt ist
somit notwendig, um Klimaschutz und Sozial- Auch anderweitig könnte das Schweizer Modell
verträglichkeit zu vereinen (siehe Tabelle 3). ein Ansatz sein, das aktuelle System sinnvoll
weiterzuentwickeln: Die direkte Bindung an die
Das Drittelmodell ist in der Lage, die Situation Wertsteigerung des Objekts ist ein nachvoll-
auf dem deutschen Mietmarkt zu entschärfen ziehbares Kriterium, welches auf dem Nutzen
und gleichzeitig die Investitionssicherheit für der Modernisierung basiert, anstatt auf reinen
Vermieter zu erhöhen. Der Mieter hingegen Investitionskosten, wie es gegenwärtig in
wird durch das Absenken der Modernisie- Deutschland der Fall ist. Der Vermieter hat eine
rungsumlage besser vor hohen Mietaufschlägen höhere Investitionssicherheit, da ihm eine aus-
geschützt, hat aber keine direkte Rückversiche- kömmliche Rendite zugesichert wird und zu-
rung, dass er tatsächlich Heizkosten spart, denn künftige Mieterhöhungen nicht von der Mo-
die Umlage bleibt entkoppelt von einer Redu- dernisierung gefährdet werden.
zierung des Energieverbrauchs oder der CO2-
Emissionen. Die Mietaufschläge direkt an der Wertsteige-
rung auszurichten, ist andererseits zunächst
Es ist allerdings nicht klar, ob dadurch mehr Sa- mit großem Mehraufwand verbunden. In der
nierungen auf dem Mietmarkt erfolgen. Sollte Schweiz existiert das System bereits seit Län-
die aktuell niedrige Sanierungsrate eine Folge gerem, und es gibt eine Vielzahl von Gerichts-
des Risikos sein, dass Mieter Härtefälle geltend urteilen, die einem Vermieter eine recht solide
machen und der Vermieter insofern die Sanie- Bemessungsgrundlage dafür geben, welchen
rungskosten nicht umlegen kann, so könnte das Maßnahmen wie viel Wert zugeschrieben wer-
Drittelmodell einen Beitrag dazu leisten, die Sa- den kann.
nierungsrate zu steigern. Sind energetische Sa-
nierungen für Vermieter aktuell finanziell nicht Gleichzeitig hat der Vermieter im Schweizer
attraktiv genug, so ist fraglich, ob sich deren Modell immer noch keinen direkten Gewinn
Attraktivität durch das Drittelmodell steigern von eingesparter Energie und eingesparten
3 Hypothekarischer Referenzzins, siehe Kapitel 3
14Agora Energiewende | Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut?
Emissionen, sondern nur indirekt über die Er- Deutlich weiter würde eine Umstellung des
höhung der Miete. Diese Erhöhung ist nicht an Mietmarkts auf Warmmieten gehen. Kombi-
energetische Maßnahmen gekoppelt, sondern niert mit wirkungsvollen CO2-Preisen, staatli-
kann auch wegen anderer wertsteigernder cher Förderung und verpflichtenden Sanie-
Maßnahmen angesetzt werden. Darüber hinaus rungsfahrplänen kann dies ein
gelten im Schweizer Mietmarkt sehr weitrei- vielversprechender Schritt zur Erreichung der
chende Regeln, wie viel Gewinn mit Mietwoh- Klimaziele im Gebäudesektor sein. Da in diesem
nungen überhaupt erzielt werden darf. Dies ist Fall der Vermieter von den eingesparten Heiz-
auch der Sozialverträglichkeit und der Transpa- kosten profitiert, entsteht ein starker Anreiz,
renz zuträglich, da der Vermieter im Streitfall sämtliche wirtschaftlichen Potenziale auszu-
vor Gericht seine Wirtschaftlichkeitsrechnung schöpfen. Perspektivisch ansteigende CO2-
offenlegen muss. Preise verstärken diesen Effekt weiter und sor-
Tabelle 3: Vergleich der verschiedenen Mietrechtsmodelle
Warmmieten
Aktuelle Schwedi-
Drittel- Schweizer mit
deutsche scher Warm-
modell Modell Verbrauchs-
Rechtslage mietenmarkt
Feedback
Klimaschutz-
anreiz für - - ±* + +
Vermieter
Klimaschutz-
anreiz für + + + - +
Mieter
Warmmieten-
neutral
- ± - + +
Investitions-
- + + ±** ±**
sicherheit
Robust gegen
wechselnde - -*** +**** + +
Zinspolitik
vereinbar mit
+ + + - +
Europarecht
* Energie- und CO2-Einsparungen können indirekt in den Mehrwert einfließen, der der Maßnahme zugeschrieben wird.
** Die Aussicht auf steigende Heizkosten, beispielsweise durch eine langfristig ansteigende CO2-Steuer, erhöht die Investitionssicherheit.
Ohne dieses Element hängt die Entscheidung davon ab, wie der Vermieter die langfristige Entwicklung der Brennstoffkosten einschätzt.
*** Das Drittelmodell passt die Modernisierungsumlage an das aktuelle Zinsniveau an, ohne eine Rückkopplung. Veränderungen im Zinsni-
veau könnten demnach wieder zu Schieflagen führen.
**** Das Schweizer Modell ist an den hypothekarischen Referenzzins gekoppelt ist, der Schwankungen im Zinsniveau reflektiert.
15Agora Energiewende | Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut?
gen dafür, dass Investitionen sinnvoll darge- zukommen, haben diese einen ansteigenden
stellt werden können, die vor dem Hintergrund Anreiz, ambitionierte energetische Maß-
der aktuellen Kostensituation noch nicht kom- nahmen durchzuführen.
plett gedeckt sind. Auch wenn der grundsätzli- 3. Ein Kostendelta zwischen dem, was wirt-
che Anreiz des Mieters wegfällt, sparsam zu schaftlich ist, und dem Zielniveau wird
heizen, scheint dieser Effekt die erhöhte An- dennoch auf absehbare Zeit bestehen blei-
reizwirkung beim Vermieter nicht annähernd ben. Wegen der langen Investitionszyklen
zu kompensieren. Die in Schweden erzielten im Gebäudebereich, sollte dennoch direkt
CO2-Einsparungen im Gebäudesektor sprechen auf Zielniveau saniert werden. Die Diffe-
diesbezüglich für sich. Allerdings ist die Ein- renzkosten, die von Wohnungswirtschaft
führung eines reinen Warmmietenmarkts nicht und Mieterbund auf 14 bis 25 Milliarden
mit geltenden EU-Richtlinien zur individuellen Euro jährlich geschätzt werden (DMB et al.,
Verbrauchsabrechnung vereinbar (Becker 2019), müssen durch eine attraktive staat-
Büttner Held, 2020). liche Förderung ausgeglichen werden, denn
Klimaschutz ist im gesamtgesellschaftlichen
Um die effizienten Sanierungsanreize eines Interesse.
Warmmietensystems in Deutschland zu schaf- 4. Das letzte Element sind verpflichtende, in-
fen, schlagen wir die Einführung von Warm- dividuelle Sanierungsfahrpläne für jedes
mieten mit Temperaturfeedback vor. Zum einen Gebäude (ifeu et al., 2018). Nicht nur kommt
integriert diese Regelung den Klimaschutzan- die Möglichkeit, schrittweise zu sanieren,
reiz für den Mieter in ein Warmmietensystem. kleineren Gebäudebesitzern entgegen, denn
Zum anderen wäre eine Ausgestaltung, die die die zeitliche Streuung der Maßnahmen ist
Anforderungen an die individuelle Ver- weniger kapitalintensiv als eine Komplett-
brauchserfassung und -abrechnung erfüllt, sanierung. Dadurch, dass für jedes Gebäude
auch mit dem Europäischen Rechtsrahmen ver- ein verpflichtendes Gesamtkonzept erstellt
einbar (Becker Büttner Held, 2020). wird, dessen CO2-Emissionen stückweise
auf null zu senken, stellen wir sicher, dass
das Ziel Klimaneutralität im Gebäudebe-
Warmmieten im Vierklang der Wärmewende stand bis spätestens 2050 erreicht wird.
1. Warmmieten sorgen dafür, dass die wirt-
schaftlichen Potenziale im Mietmarkt geho-
ben werden, indem sie die Kosten-Nutzen-
Rechnung der Vermieter der von Eigen-
heimbesitzern angleicht. Um die Klimaziele
zu erreichen, müssen sie von weiteren Maß-
nahmen flankiert werden, denn das Zielni-
veau ist aktuell nicht wirtschaftlich.
2. Die Kombination mit einer ansteigenden
CO2-Bepreisung, beispielsweise durch die
Verknappung von Emissionszertifikaten,
sorgt dafür, dass nach und nach mehr ener-
getische Maßnahmen wirtschaftlich wer-
den. Da durch Warmmieten die Kostener-
sparnisse direkt den Vermietern
16Agora Energiewende | Wie passen Mieterschutz und Klimaschutz unter einen Hut?
Literatur
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https://doi.org/10.2790/912494
17190/06-I-2020/DE
Wie gelingt uns die Energiewende? Welche
konkreten Gesetze, Vorgaben und Maßnah-
men sind notwendig, um die Energiewende
zum Erfolg zu führen? Agora Energiewende
will den Boden bereiten, damit Deutschland
in den kommenden Jahren die Weichen
richtig stellt. Wir verstehen uns als Denk- und
Politiklabor, in dessen Mittelpunkt der Dia-
log mit den relevanten energiepolitischen
Akteuren steht.
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