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Laboratorium für eine friedlichere Welt | Schulz
Laboratorium für eine
friedlichere Welt
Der Völkerbund erwies sich als wichtige Erfahrung im Prozess der Zivilisierung eines Staatensystems,
das sich aufgrund seiner Neigung, Konflikte mit Gewalt auszutragen, in den Jahren 1914 und 1939
selbst zerstörte. Grund dafür war auch, dass insbesondere die europäischen Großmächte weiterhin
einen imperialen Politikstil pflegten.
Basis des Selbstbestimmungsprinzips der Völker
Dr. Matthias Schulz, und einen Völkerbund zu errichten, rief in der Öf-
geb. 1964, ist Professor für die fentlichkeit enormen Zuspruch hervor. Nie wieder
Geschichte internationaler
sollte es bis zu zehn Millionen Tote und 20 Millio-
Beziehungen und transnatio-
nale Geschichte an der nen Verwundete wie nach dem Ersten Weltkrieg
Universität Genf. zu beklagen geben.1 Doch Wilson gab das Selbstbe-
stimmungsprinzip schon während der Pariser Frie-
matthias.schulz@unige.ch
denskonferenz weitgehend auf, weil ihm die euro-
päischen Siegermächte klarmachten, dass gewalti-
ge Sprengkraft in ihm wohnte. 2 Er scheiterte nach
G
ewiss hat der Völkerbund seinen Zweck nicht den Friedensverhandlungen bei dem Versuch, den
erfüllt. Die Friedensordnung aus dem Jahr US-Senat von seinem Völkerbundprojekt zu über-
1919, die er schützen sollte, brach unter dem zeugen: Die USA ratifizierten nie den Versailler
Ansturm der gewaltsamen Expansion Japans, des Friedensvertrag, in den die Völkerbundsatzung un-
faschistischen Italiens und Nazideutschlands in den glücklicherweise eingefügt wurde, und traten dem
1930er Jahren zusammen. Trotzdem lohnt es sich, Völkerbund nicht bei. Eine Sperrminorität des Se-
über ihn nachzudenken, denn er entwickelte sich zu nats fürchtete, durch ihn erneut in europäische oder
einem Laboratorium für neue Formen und Prakti- gar interimperiale Konflikte hineingezogen zu wer-
ken in den internationalen Beziehungen, die bis heu- den. Damit war die im Jahr 1920 auf Vorschlag
te nachwirken. Die Gründer der Vereinten Natio- Wilsons in Genf ansässige internationale Organi-
nen versuchten, positive Erfahrungen und bewährte sation dauerhaft geschwächt.
Praktiken des Völkerbunds in die UN zu überfüh- Auf der Pariser Friedenskonferenz schwebte
ren und den Fehlentwicklungen der Völkerbundära Wilson ein Völkerbund als Arena für die internati-
vorzubeugen. Auch richteten sie an die UN realisti- onale Meinungsbildung vor, die Demokratien vor
schere Erwartungen. Die Geschichte des Völker- Aggressionen sichern sollte. Dass dies zu wenig sei,
bunds hält für die heutige Zeit wichtige Erkenntnisse wusste man in Paris, das auf harte Friedensbedin-
parat: Sie legt die Zerbrechlichkeit internationaler gungen pochte. Infolge der wenig konkreten Kon-
Ordnungen schonungslos offen und ermahnt fried- zeption Wilsons wurde die Gestalt des Völkerbunds
liche Gesellschaften, dass Frieden einen Preis for- weitgehend von britischen ›Architekten‹, darunter
dert – nämlich aktives und präventives Engagement. den Politikern Lord Robert Cecil, Lord Walter
Phillimore, Jan Smuts aus Südafrika sowie einigen
Juristen und Historikern, die die britische Regie-
Der Völkerbund als politische Verheißung rung berieten, bestimmt. 3 Dabei ging es den Briten
in einem Frieden darum, ihre eigene vorteilhafte
Der politische Wille des US-Präsidenten Woodrow Stellung als Weltmacht und die durch den Sieg über
Wilson, eine dauerhafte Friedensordnung auf der die Mittelmächte ermöglichte Erweiterung ihres
1 John Keegan, Der Erste Weltkrieg: eine europäische Tragödie, 5. Aufl., Reinbek 2010.
2 Siehe Allen Lynch, Woodrow Wilson and the Principle of ›National Self-Determination‹: A Reconsideration, Review of International Studies, 28. Jg.,
2/2002, S. 419–436.
3 Ruth Henig, The League of Nations: The Peace Conferences of 1919–1923 and Their Aftermath, London 2010.
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Völkerbundsatzung, die zahlreichen Verstöße der
neuen Friedensordnung gegen das bewusst ver-
drängte Selbstbestimmungsprinzip und das Macht-
vakuum, das aufgrund der amerikanischen Nicht-
ratifizierung entstand, erschwerten jegliche Kon-
solidierung des von den Besiegten als hart und un-
gerecht empfundenen Friedens.
Fragile Friedensordnung
Die Alliierten und die USA stritten lange darüber,
inwieweit die besiegten Mächte und insbesondere
das Deutsche Reich für den Krieg zu bestrafen seien
und welche Gebiete jeweils abzutreten waren.7 In
jedem Fall belastete die Friedensordnung, die von
den Siegermächten ohne Verhandlungen mit den
Besiegten entschieden wurde, die Arbeit des Völ-
Delegierte der ersten Versammlung des Völkerbunds im November 1920 in Genf. kerbunds mit einer schweren Hypothek. Die neuen
FOTO: UN-ARCHIV IN GENF Demokratien von den baltischen Staaten über die
Nachfolgestaaten der Habsburger Doppelmonar-
chie bis hin zum Deutschen Reich wurden durch
Kolonialreichs abzusichern.4 Der Völkerbund sollte die Pariser Vorortverträge auf umstrittene territo-
dem ›Europäischen Konzert‹ der Großmächte äh- riale Grundlagen gestellt. Über 15 Millionen Men-
neln, das über weite Strecken des 19. Jahrhunderts schen lebten als nationale Minderheiten in den neu-
als regulierendes Organ im Staatensystem fungier- en sogenannten Nationalstaaten, darunter rund neun
te, wenn Konflikte drohten oder ausgebrochen wa- Millionen deutschsprachige. Infolgedessen wurden
ren. 5 Entsprechend sollten die Großmächte Frank- die Friedensverträge von den Besiegten heftig ange-
reich, Großbritannien, Italien und nun auch Japan griffen. Zwar sah der auf Drängen Wilsons ange-
und die USA als ständige Vertreter im Völker- nommene Artikel 19 der Völkerbundsatzung Revi-
bundrat die Hauptverantwortung für die Erhal- sionen der Territorialordnung vor, er war jedoch
tung des Friedens tragen. Legitimiert wurde ihre unanwendbar, da jede Änderung das freiwillige
Dominanz durch die Hinzuziehung von zunächst Einverständnis der betroffenen Regierung erfor-
vier wählbaren, nichtständigen Mitgliedern im Völ- derte. Kriege zwischen Russland und Polen, zwi-
kerbundrat und durch die Gründung einer Ver- schen Polen und Litauen, zwischen Griechenland
sammlung aller Mitgliedstaaten, deren Aufgaben- und der Türkei sowie zahlreiche Grenzstreitigkei-
gebiet in der Völkerbundsatzung offengelassen ten in Ostmitteleuropa folgten, so auch zwischen
wurde.6 Das für den Ausbruch des Ersten Welt- Polen und Deutschland, dazu Unruhen und Feind-
kriegs verantwortlich gemachte Deutschland wur- seligkeiten zwischen neuen Minderheiten und den
de – neben dem bolschewistischen Russland – zu- Mehrheitsbevölkerungen. Hinzu kamen die Repa-
nächst vom Völkerbund ausgeschlossen. Der Grund rationen, die die Alliierten vom Deutschen Reich
dafür war die Verbitterung der französischen und verlangten und dem Dreifachen des deutschen Brut-
belgischen Bevölkerungen, die unter dem deutschen tosozialprodukts der Vorkriegszeit entsprachen. In-
Angriff, der Besatzung und den hohen Opferzah- folgedessen vertraute niemand auf einen wirtschaft-
len besonders gelitten hatten. Auch die Kriegspro- lichen Aufschwung. 8
paganda hinterließ unauslöschliche Feindbilder. Eine Strategie zur Friedenssicherung durch De-
Der Völkerbund versinnbildlichte vor diesem Hin- mokratisierung hatten dagegen weder die Ameri-
tergrund die Hoffnung auf eine friedliche Welt. kaner noch die Alliierten – und dies, obwohl einige
Doch die schwachen normativen Vorgaben der amerikanische Diplomaten in Europa Wilson auf-
4 Siehe Mark Mazower, No Enchanted Palace. The End of Empire and the Ideological Origins of the United Nations, Princeton 2009.
5 Matthias Schulz, Cultures of Peace and Security from the Vienna Congress to the Twenty-First Century: Characteristics and Dilemmas, in: Beatrice de
Graaf/Ido de Haan/Brian Vick (Eds.), Securing Europe After Napoleon, Cambridge 2019, S. 21–39.
6 The Avalon Project, The Covenant of the League of Nations, Yale Law School, avalon.law.yale.edu/20th_century/leagcov.asp
7 Margaret Macmillan, Paris 1919: Six Months that Changed the World, New York 2003.
8 John M. Keynes, The Economic Consequences of the Peace, London 1920.
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forderten, die demokratischen Kräfte in Deutsch- zwar im Völkerbund nicht erfolgreich eingesetzt,
land zu unterstützen.9 Dass die Friedensverträge sie wurden aber in der Charta der Vereinten Nati-
die neuen Demokratien destabilisierten, erkannten onen erweitert und werden seit Ende des Ost-West-
die Siegermächte erst aufgrund der katastrophalen Konflikts verstärkt eingesetzt.12 Darüber hinaus
Finanz- und Währungskrisen in Österreich, Un- sorgten der Rat mit seinen regelmäßigen Treffen
garn und dem Deutschen Reich zwischen den Jah- und die Versammlung für eine tiefgreifende Verän-
ren 1922 und 1923, als der Völkerbund in Wien derung der diplomatischen Kommunikationsabläu-
und Budapest und die Amerikaner mit den Alliier- fe. Mindestens einmal im Jahr trafen sich Vertreter
ten in Deutschland die finanzielle Situation durch aller Mitgliedstaaten sowie Beobachter von Nicht-
Verhandlungen und Kredite vorläufig entschärften.10 mitgliedstaaten und konnten durch diese umfas-
sende Multilateralisierung der Politik mehr Staa-
ten und Politikbereiche als vor dem Jahr 1914 ein-
Neue Kommunikationsformen in der binden.
internationalen Politik Eine ebenso wichtige Innovation stellte das in-
ternationale Sekretariat dar: Erstmals wurde eine
Obwohl die traditionelle Großmachtdiplomatie den internationale Organisation nicht einem Staat un-
Völkerbund mal dominierte, mal umging, bildeten terstellt, der sein Personal zur Verwaltung der Or-
sich in Genf neue Praktiken heraus, die über die ganisation zur Verfügung stellte,13 sondern es wur-
Völkerbundsära hinauswirkten. Die Kriegsvermei- de ein echter internationaler Verwaltungsapparat
dung durch präventive Diplomatie war keine neue
Idee, wurde aber im Völkerbund durch drei mögli-
che Verfahren konsolidiert: erstens, die politische Eine wichtige Innovation stellte das
Vermittlung zwischen Konfliktparteien und Unter- internationale Sekretariat dar.
suchung des Streitgrunds durch den Völkerbund-
rat oder die Versammlung, bei der die Konflikt-
parteien sich jegliche Entscheidung vorbehalten;
zweitens, die politische Entscheidung eines Streit-
falls durch den Rat oder die Versammlung, wenn begründet, der trotz unzureichender Finanzaus-
ein Konflikt gemäß Artikel 15 der Völkerbundsat- stattung eine eigene Dynamik entfaltete und ver-
zung von mindestens einer Konfliktpartei unter suchte, das gemeinsame Interesse in den Blick zu
Verzicht auf das Stimmrecht dem Rat vorgelegt nehmen. Unter seinem Einfluss und dank des Ein-
wurde, und drittens, die juristische Konfliktlösung satzes seiner rund 600 Bediensteten entwickelte sich
durch den Ständigen Internationalen Gerichtshof der Völkerbund zu einem Knotenpunkt von Netz-
oder ein Schiedsgericht. 11 Darüber hinaus sah der werken des Wissens und einer Drehscheibe des In-
Bund einen Katalog von Sanktionen gegen Staaten formationsaustauschs: Das Sekretariat sammelte
vor, die die Grundnorm der Völkerbundsatzung, Informationen über Flüchtlinge, Gesundheitsfra-
die Garantie der politischen Unabhängigkeit und gen14 , Menschenhandel, Außenhandel, Zölle und
territorialen Integrität von Mitgliedstaaten miss- Zollnomenklaturen, Kartelle, Rüstungsausgaben,
achteten: Wirtschaftssanktionen, militärische Sank- Rechtsprinzipien, den Walfang und die Verschmut-
tionen sowie den Ausschluss vom Völkerbund als zung der Meere15 und begann, sich in Zusammen-
politisch-moralische Sanktion. Sanktionen wurden arbeit mit der Internationalen Arbeitsorganisation
9 Daniel Larsen, Abandoning Democracy: Woodrow Wilson and Promoting German Democracy, 1918–1919, Diplomatic History, 37. Jg., 3/2013, S. 476–508.
10 In Österreich setze der Völkerbund wegen des Staatsbankrotts und der Hyperinflation den niederländischen Währungskommissar Alfred
Zimmerman ein; in Ungarn den Amerikaner Jeremiah Smith. Die deutsche Hyperinflation wurde dank drastischer Maßnahmen der Reichszentral-
bank unter Hjalmar Schacht gestoppt, doch erst der unter amerikanischer Vermittlung ausgehandelte Reparationsplan im Jahr 1924, benannt nach
dem amerikanischen Bankier Charles G. Dawes, führte zu einer vorübergehenden Stabilisierung. Sie fand außerhalb des Völkerbunds statt. Siehe
Louis Pauly, Who Elected the Bankers? Surveillance and Control in the World Economy, Ithaca 1997.
11 Matthias Schulz, La Société des Nations et la Résolution Pacifique des Différends: Règles, Normes et Pratiques, in: Robert Kolb (Édit.), Commentaire
sur le Pacte de la Société des Nations, Bruxelles 2015, S. 1247–1299.
12 David Cortright/George A. Lopes/Lind Gerber-Stellingwerf, The Sanctions Era: Themes and Trends in UN Security Sanctions since 1990, in: Vaughan
Lowe et al. (Eds.), The United Nations Security Council and War: The Evolution of Thought and Practice since 1945, Oxford/New York 2008, S. 205–225.
13 Der Weltpostverein (Universal Postal Union – UPU) und weitere seit den 1860er Jahren gegründete internationale Büros wurden in Bern angesiedelt
und von schweizerischem Beamtenpersonal verwaltet.
14 Iris Borowy, Coming to Terms with World Health: The League of Nations Health Organization, 1921–1946, Frankfurt am Main 2009.
15 Zu Umweltfragen beim Völkerbund siehe Anna-Katharina Wöbse, Weltnaturschutz: Umweltdiplomatie beim Völkerbund und den Vereinten
Nationen, 1920–1950, Frankfurt am Main 2012.
V E R E I N T E N AT I O N E N 6 / 2 0 1 9 245Laboratorium für eine friedlichere Welt | Schulz | Drei Fragen an
(International Labour Organization – ILO) in der
Drei Fragen an technischen Entwicklungshilfe zu engagieren.16 Mit
der Veröffentlichung der gesammelten Informatio-
Blandine Blukacz-Louisfert
nen schuf der Völkerbund wichtige Grundlagen für
die wissenschaftliche Betrachtung politischer Fra-
Was haben die UN und der Völkerbund gemeinsam?
gen – auch für die Vereinten Nationen.
Die Völkerbundsatzung und die Charta der Vereinten
Nationen teilen einige gemeinsame Prinzipien und Werte
wie kollektive Sicherheit, Gleichheit oder das Völkerrecht als
Humanität und Verrechtlichung
wichtigstes Element der internationalen Ordnung. Das
Fundament des internationalen Systems wurde vom
Infolge der zahlreichen ungelösten Probleme, die
Völkerbund gelegt. Die UN bauten darauf auf und verbesser-
sich aus der Friedensordnung und aus den kriegeri-
ten dies. Der Völkerbund war in vielen technischen Berei-
chen ein Vorläufer der UN und viele Organisationen des schen Nachbeben in Ostmitteleuropa ergaben,
UN-Systems entstanden direkt aus ihrer Vorgängerorganisa- wuchsen dem Völkerbund bald Aufgaben zu, die
tion oder bauten auf der Arbeit des Völkerbunds auf. Beide seine Gründer ihm zunächst gar nicht zugedacht
Systeme boten beziehungsweise bieten Plattformen für die hatten. Erst ein Jahr nach dem Ende des Weltkriegs
Zusammenarbeit internationaler Akteure. beauftragten die Siegermächte, die das bolschewis-
tische Russland nicht anerkannten, den Völker-
Der Völkerbund war seiner Zeit weit voraus. Könnten Sie bund, mit Moskau Kontakt aufzunehmen, um den
einige Beispiele für seine Weitsicht geben? Austausch und die Repatriierung der noch immer
Die Idee einer globalen multilateralen Organisation wurde inhaftierten Kriegsgefangenen der Mittelmächte und
damals nicht von allen Staaten geteilt und der Völkerbund Russlands zu organisieren. Der norwegische Polar-
erreichte nie eine universelle Mitgliedschaft. Das Narrativ des forscher und Völkerbunddelegierte Fridtjof Nansen
Scheiterns hat in den letzten Jahren eine Wendung genom- bewerkstelligte mit Hilfe der Internationalen Liga
men. Neue Studien zeigen, dass der Völkerbund viel mehr der Rotkreuz- und Rothalbmond-Gesellschaften die
erreichte. So ebnete beispielsweise die Arbeit des Bundes im Rückführung von 427 000 Kriegsgefangenen und
Bereich Gesundheit den Weg für die Weltgesundheitsorgani-
personifizierte schon nach wenigen Monaten das
sation (WHO). Die ›Bruce-Reform‹ im Jahr 1939, die die Ein-
humanitäre Gesicht des Genfer Völkerbunds. Fol-
richtung eines Hauptausschusses für wirtschaftliche und soziale
gerichtig wurde ihm daraufhin die Flüchtlingshilfe
Fragen vorschlug, legte den Grundstein für den heutigen
übertragen – insbesondere für die Millionen Flücht-
Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC). Die Arbeit des Internatio-
linge nach dem russischen Bürgerkrieg.17 Nansen
nalen Flüchtlingsbüros führte zur Gründung des Amtes des
Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR).
erfand schließlich den Flüchtlingspass, der von lo-
kalen Behörden der Empfängerländer sowie von
Befürchten Sie angesichts der gegenwärtigen Multilateralis- Völkerbundangestellten ausgestellt werden konn-
mus- und Liquiditätskrise der UN, dass diese eines Tages te.18 Ein internationaler Vertrag erkannte den so-
genauso scheitern könnten wie der Völkerbund? genannten ›Nansen-Pass‹ im Jahr 1922 an.
Es ist nicht hilfreich, die Erfahrungen der Liga mit denen der Innovativ war auch das Minderheitenschutzsys-
UN zu vergleichen, da sie unter unterschiedlichen Umständen tem des Völkerbunds, dessen Schutzfunktion man
tätig waren. Viele sagen, dass der Multilateralismus unter jedoch nicht überbewerten sollte. Hauptziel des
Druck steht, aber gleichzeitig gibt es keine Alternative, um Minderheitenschutzes war die Sicherung der Terri-
sich den vielen Herausforderungen auf der ganzen Welt zu torialordnung in Ostmitteleuropa, also dort, wo
stellen. Der Multilateralismus wird ein Hauptinstrument auf Millionen Deutsche, Ungarn, Juden, Bulgaren,
der Weltbühne bleiben und die UN sind seit 75 Jahren dessen Ukrainer, Russen, Griechen in neuen oder von den
Rückgrat. Die UN sind sehr robust und entwickeln sich Alliierten erweiterten, ethnisch heterogenen Staats-
ständig weiter, um den Herausforderungen der Welt zu gebilden – den baltischen Staaten, Polen, der Tsche-
begegnen: Anlässlich ihres 75-jährigen Bestehens im Jahr 2020 choslowakei, Jugoslawien, Rumänien, Griechen-
werden die UN einen weltweiten Austausch darüber initiie-
land, Bulgarien, der Türkei – lebten. Aufgrund der
ren, welche Rolle die globale Zusammenarbeit beim Aufbau
zwischen den Alliierten und den ostmitteleuropäi-
einer Zukunft, wie wir sie uns wünschen, spielen soll.
schen Staaten vereinbarten Verträge konnten die
Blandine Blukacz-Louisfert, dort ansässigen Minderheiten beim Völkerbund
geb. 1964, ist seit dem Jahr 2013 Leiterin der Petitionen einreichen, die zunächst von einer Kom-
Abteilung Institutionelles Gedächtnis in der mission des Völkerbundsrats, später vom Völker-
Bibliothek der Vereinten Nationen in Genf. bundsekretariat behandelt wurden. Da die Staaten
formal freiwillig an dem System mitarbeiteten, zeig-
te es sich, dass nur die diskrete Behandlung von
Petitionen überhaupt Aussichten auf Besserung
brachte, der Völkerbund hatte keine formellen
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Schutzrechte oder Entscheidungsbefugnis in Min- Gewalt an, um die Gebiete weiter unter ihrer Kon-
derheitenfragen. Entsprechend unterschiedlich war trolle zu behalten. Die begeisterte Aufnahme der
die Zusammenarbeit. Während die Tschechoslo- Reden Wilsons über nationale Selbstbestimmung
wakei als Musterland des Minderheitenschutzes seitens der kolonialisierten Völker schlug in tiefe
bezeichnet werden kann, da in den 1920er Jahren Enttäuschung um. Lediglich Irak wurde im Jahr
kaum Beschwerden gegen die Prager Regierung in 1932 in die Unabhängigkeit entlassen, weil die bri-
Genf eintrafen, entwickelten andere Regierungen tische Regierung es nach der Sicherung von Ölkon-
eine Aversion gegen Genfer Einmischungsversu- zessionen vorzog, das Mandatsgebiet der theoreti-
che. Polen trat im Jahr 1934 aus dem System aus, schen Kontrolle des Völkerbunds zu entziehen und
indem es mit dem nationalsozialistischen Deutsch- ihre Vorherrschaft dort informell auszuüben. Die
land einen bilateralen Vertrag abschloss. Im Rück- Mandatsgebiete in Afrika und im Pazifik wurden
blick war dies keine kluge Entscheidung, denn weitgehend wie Kolonien verwaltet und Südafrika
Adolf Hitler nutzte Klagen der deutschen Minder- weigerte sich bis zum Jahr 1990, Namibia in die
heiten in Polen rücksichtslos aus, um Spannungen Unabhängigkeit zu entlassen. Die Veränderung des
zu verschärfen. von den Vereinten Nationen unter dem Treuhand-
Ein regimeähnliches System wurde auch für die system fortgeführten Regimes vor dem Hinter-
ehemals osmanischen Territorien in der arabischen grund des Ost-West-Konflikts und des wachsenden
Welt sowie die ehemaligen Kolonien des Deutschen
Reiches errichtet.19 Das sogenannte Mandatssys-
tem des Völkerbunds, Vorläufer des Treuhandsys-
tems der UN, entstand aus einem Kompromiss Die Begeisterung der kolonialisierten Völker
zwischen Wilson und den Briten und Franzosen, über eine mögliche Selbstbestimmung schlug
die schon während des Krieges in imperialer Ma-
nier die arabischen Territorien des Osmanischen in tiefe Enttäuschung um.
Reiches unter sich aufgeteilt hatten und diese ei-
gentlich annektieren wollten.20 Die Territorien wur-
den nach ihrem angeblichen Entwicklungsstand in
A-, B- und C-Mandate aufgeteilt, die entweder un-
ter Leitung einer Mandatsmacht von der einheimi- Drucks der indischen Regierung zugunsten der De-
schen Verwaltung oder direkt von der Mandats- kolonialisierung zeigt indessen, dass die Haltung
macht verwaltet werden sollten. Alle Mandats- der europäischen Mandatsmächte langfristige Fol-
gebiete sollten für den internationalen Handel der gen hatte, die sie gar nicht beabsichtigt hatten.
Völkerbundmitglieder offen sein. Die Mandats-
mächte Australien, Belgien, Frankreich, Großbri-
tannien, Japan, Neuseeland und Südafrika muss- Gegen wirtschaftlichen Nationalismus
ten der Mandatskommission des Völkerbunds jähr-
lich Berichte über die soziale und wirtschaftliche Am Scheitern der Pariser Friedensordnung hatte der
Entwicklung ihrer Mandatsgebiete vorlegen. Zwar Zusammenbruch von über 1000 amerikanischen
saßen in der Mandatskommission hauptsächlich Banken und der Weltwirtschaft ab dem Jahr 1929
Vertreter dieser Mächte, doch die Beteiligung eini- einen entscheidenden Anteil. Unter dem Druck der
ger Vertreter von neutralen Staaten wie der Schweiz hohen Arbeitslosigkeit radikalisierte sich die Parteien-
erreichte immerhin, dass die Mandatsmächte in landschaft und zahlreiche Regierungen entschie-
einen gewissen Rechtfertigungsdruck gerieten, wenn den sich für nationalistische währungs- und han-
es Unruhen in den Mandaten gab. Für die A-Man- delspolitische Maßnahmen, die den Welthandel
date war die Unabhängigkeit theoretisch möglich, störten und somit die Krise verschlimmerten. An
doch die Mandatsmächte wandten notfalls sogar Initiativen des Völkerbundsekretariats zur Intensi-
16 Véronique Plata-Stenger, «Mission Civilisaitrice», Réforme Sociale et Modernisation: L’OIT et le Développement Colonial Dans l’Entre-Deux-Guerres,
Relations internationales, 177. Jg., 1/2019, S. 15–29.
17 Siehe Dzovinar Kevonian, Réfugiés et Apatrides Dans les Années Vingt: un Enjeu Humanitaire Pour la Paix Nouvelle, in: Roger Durand (Édit.), Genève
et la Paix: Acteurs et Enjeux. Trois Siècles d’Histoire, Genf 2005, S. 297–324.
18 Barbara Metzger, The League of Nations and Refugees: the Humanitarian Legacy of Fridtjof Nansen, in: Nations Unies (Genf), Bibliothèque des
Nations Unies/Archives de la Société des Nations, The League of Nations, 1920–1946: Organization and Accomplishments: A Retrospective of the
First Organization for the Establishment of World Peace, New York/Genf 1996.
19 Susan Pederson, The Meaning of the Mandates System: An Argument, Geschichte und Gesellschaft, 32. Jg., 4/2006 S. 560–582.
20 Sykes-Picot-Abkommen aus dem Jahr 1916, siehe www.encyclopedia.1914-1918-online.net/article/sykes-picot_agreement
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vierung der Wirtschaftskooperation und zur Redu- schwerte zusätzlich seine Arbeitsfähigkeit. Am
zierung der Handelsbarrieren mangelte es nicht. 21 problematischsten war aber, dass es den Sieger-
Hoffnung ging insbesondere von der Genfer Welt- mächten nicht gelang, ihre imperialen und geopo
wirtschaftskonferenz im Jahr 1927 aus, die Reso- litischen Interessen zugunsten einer am Völker-
lutionen für den Freihandel, für die Abschaffung recht orientierten Arbeit zurückzustellen. Es gelang
von Handelshemmnissen aller Art und für die Ver- dem Völkerbund in keinem Fall, einen sogenann-
ten asymmetrischen Konflikt zwischen einer Groß-
macht und einem Klein- oder Mittelstaat zuguns-
Den Siegermächten gelang es nicht, ihre ten des schwächeren Akteurs zu lösen. Immer
setzte sich die Großmacht durch, vielfach unter Miss-
imperialen und geopolitischen Interessen achtung von Resolutionen des Völkerbunds. Nicht
zugunsten des Völkerrechts zurückzustellen. zufällig handelte es sich Anfang der 1920er Jahre
um alliierte Siegermächte und deren Verbündete,
die sich mit Gewalt holten, was ihnen die Friedens-
regelung vorenthalten hatte – Polen annektierte
Vilnius, Italien Fiume und bombardierte Korfu
einheitlichung nationaler Zollnomenklaturen ver- und Frankreich besetzte die Ruhr, um mehr Kohle
abschiedete. Es zeigte sich jedoch bald, dass der als Reparationszahlung zu erhalten. Selbst Groß-
nationale Protektionismus insbesondere in Europa britannien sicherte sich im Streit mit der Türkei
wirtschaftliches Wachstum behinderte. Die inter- durch eine fast ausschließlich aus Europäern beste-
nationalen Bemühungen um die Abschaffung von hende Untersuchungskommission die Kontrolle
Ein- und Ausfuhrverboten aus der Kriegszeit, für des Kurdengebiets um Mossul für sein Mandatsge-
Zollabrüstung und schließlich einen Zollfrieden biet Irak, in dem zu Recht Ölvorkommen vermutet
zwischen den Jahren 1929 und 1932 ebenso wie ein wurden. Eine weitere Siegermacht, Japan, besetzte
Jahr später die Londoner Finanz- und Wirtschafts- schließlich unter dem Vorwand eines von seiner ei-
konferenz des Völkerbunds scheiterten an Vertrau- genen Armee inszenierten Terrorakts im Jahr 1931
ensdefiziten innerhalb Europas und an der in den die gesamte chinesische Mandschurei, die ihr im
USA ausgebrochenen Finanz- und Bankenkrise. Jahr 1937 als Ausgangspunkt für den Krieg gegen
Der im Jahr 1939 angenommene ›Bruce-Bericht‹ – China diente. Die Skrupellosigkeit und Brutalität
benannt nach dem australischen Vorsitzenden ei- der in den 1930er Jahren erst von Japan, dann von
nes Reformausschusses, Stanley Bruce – forderte die den Diktaturen Italien und dem Deutschen Reich
Versammlung des Völkerbunds schließlich auf, die ausgehenden Aggressionen war allerdings unver-
Wirtschaftszusammenarbeit zu einer Priorität zu gleichlich härter als die erwähnten temporären Ok-
machen und ein Hauptorgan für Wirtschaftskoope- kupationen und Annexionen der Siegermächte und
ration und soziale Zusammenarbeit zu schaffen. ihrer Verbündeten.
Die Umsetzung der Empfehlungen traf auf breite
Zustimmung, wurde aber durch den Zweiten
Weltkrieg verhindert. Im Jahr 1945 verwirklichten Demokratien gegen Diktaturen?
die Siegermächte sie schließlich im Wirtschafts- und
Sozialrat (Economic and Social Council – ECOSOC) Die Demokratien lernten durch den Völkerbund,
der Vereinten Nationen. dass Frieden nur dann gewahrt werden konnte,
wenn Aggressoren sicher davon ausgehen mussten,
dass sich die Mitgliedstaaten des Völkerbunds un-
Das ungelöste Sicherheitsdilemma tereinander solidarisch verhalten und gegenseitig
verteidigen würden. Die insbesondere von Frank-
Im entscheidenden Bereich der Friedenssicherung reich immer wieder angemahnte Solidarität ließ
litt der Völkerbund am Fehlen der USA und bis sich jedoch nicht einfordern, wenn die westlichen,
zum Jahr 1926 Deutschlands sowie bis zum Jahr demokratischen Großmächte, die als Garanten des
1934 Russlands. Das Ausscheiden Brasiliens Völkerbundsystems galten, die politische Unab-
(1926/28), Japans, Deutschlands (1933/35), Para- hängigkeit und territoriale Integrität von Staaten
guays (1934/36) und Italiens (1935/1937) 22 er- und das Selbstbestimmungsrecht der Nationen selbst
21 Matthias Schulz, Globalisierung, Regionalisierung oder Desintegration? Der Völkerbund und die Weltwirtschaft, Zeitschrift für Geschichtswissen-
schaft, 54. Jg., 10/2006, S. 840–851.
22 Der Austritt trat jeweils zwei Jahre nach Erklärung in Kraft.
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nicht schützten. Nach Litauen und der Ruhrgebiet- nichtständigen Sitze im Sicherheitsrat von sechs
besetzung in Deutschland durch Belgien und Frank- auf zehn Staaten im Jahr 1964 und das Erfordernis
reich mussten auch Mitgliedstaaten wie Äthiopien, einer qualifizierten Mehrheit für Entscheidungen
Bolivien, China, Finnland, Griechenland, Öster- nach Artikel 27 der UN-Charta wurde immerhin
reich, die Tschechoslowakei und die baltischen die Kontrolle der fünf ständigen Mitglieder (Per-
Staaten zur Kenntnis nehmen, dass der Völker- manent Five – P5) durch die übrigen Staaten ver-
bund nichts Konkretes gegen die Verletzung terri- stärkt. Aufgewertet wurde auch die Rolle des Ge-
torialer Integrität unternahm. Nach dem deutschen neralsekretärs, der im Völkerbundsekretariat ledig-
Angriff auf Polen begann sich dies mit der britischen lich Verwaltungsleiter war, jedoch in den UN jeder-
und französischen Kriegserklärung zu ändern. zeit selbst den Sicherheitsrat zusammenrufen und
darüber hinaus nach Artikel 99 der UN-Charta
jede Angelegenheit, die seiner Meinung nach die
Lehren aus dem Völkerbund internationale Sicherheit gefährdet, auf die Tages-
ordnung des Sicherheitsrats setzen kann. Die Schaf-
Immerhin hat die Multilateralisierung bei vielen fung einer internationalen Armee war immerhin
symmetrischen Konflikten – wie dem schwedisch- vorgesehen, wurde jedoch durch den Ost-West-
finnischen Streit um die Aland-Inseln, dem Konflikt vereitelt. Dass die Allianz der Siegermächte
deutsch-polnischen Konflikt um Oberschlesien so- so schnell nach dem Zweiten Weltkrieg auseinan-
wie dem bulgarisch-griechischen Minderheiten- und derbrach und sich ideologisch rivalisierende Lager
Grenzkonflikt – die friedliche Streitschlichtung ge- bildeten, vereitelte die durchgreifende Modernisie-
fördert und erleichtert. Wann immer keine Dikta- rung des internationalen Systems.
turen oder autoritären Regime involviert waren, Seit dem Ende des Ost-West-Konflikts sind die
gelang es dem Völkerbund, die Macht der multila- internationalen Beziehungen wieder unübersichtli-
teralen Diplomatie, der Verrechtlichung und Ver- cher geworden. Wie schon zuvor im Völkerbund
wissenschaftlichung von Politik zu entfalten. Vor wird die Gefahr erodierender Solidarität im System
allem aber bewirkten die multilateralen Praktiken der Vereinten Nationen heute sehr deutlich. Von
des Völkerbunds langfristig eine Gewöhnung der einer Krise des Multilateralismus ist die Rede. Auf-
Regierungen an internationalen Informationsaus- grund des Vetorechts der P5 haben die UN bis heute
tausch und die Zusammenarbeit in technischen, sozi- gegen Aggressionen ihrer Hauptmächte kein Mit-
alen, gesundheitlichen, humanitären, wirtschaftli- tel gefunden. So lange die Welt in Nuklearmächte
chen und sogar bereits umweltpolitischen Belangen, und andere geteilt ist, wird dies wohl auch so blei-
die schließlich in Regulierungen mündete. ben. Das Sicherheitsdilemma bleibt bestehen, die
Außerdem hätte es ohne den Völkerbund die Solidarität der Demokratien eine Notwendigkeit.
Vereinten Nationen nicht gegeben. Überspitzt zeig- Es bleibt ungewiss, ob diese Lehre des Völkerbunds
te der Völkerbund, wie notwendig internationale auch in Zukunft noch verstanden wird.
Organisationen und Netzwerke waren und dass
ihre Strukturen, Organe und Entscheidungsverfah-
ren dringend gestärkt werden mussten, um Frieden
und Menschenwürde auch gegen notorische Verlet-
zer des Friedens und der Menschlichkeit tatsäch-
English Abstract
lich zu schützen. Gerade die Menschenrechte, die Dr. Matthias Schulz
in der Völkerbundsatzung noch gänzlich abwesend Laboratory for A Peaceful World pp. 243–249
waren, sind in der Charta insofern von erheblicher
Bedeutung, als sie einen Kontrapunkt zur Souve- In the course of human history, the League of Nations represents a crucial
ränität und zum Nichteinmischungsprinzip bilden experience. Due to its penchant for deciding conflicts by violent means, the
und somit im System internationaler Normen eine international order in the twentieth century destroyed itself twice, once in
gewisse Spannung herstellen. Viele weitere Ele- 1914 and again in 1939. The League provided for the building of networks
mente in der UN-Charta verbesserten den ersten among administrators, experts, civil society, and political decision-makers
Versuch einer internationalen Organisation. Die thereby laying the groundwork for multilateralism. However, it failed in its
task to ensure collective security as the new peaceful order paid too little
Kompetenzen in der Sicherheitspolitik, die im Völ-
attention to the stabilization of new democracies. Furthermore, the great
kerbund noch nicht klar zugeordnet waren, wurden
powers continued to pursue their imperial style of politics and missed the
in den UN den Großmächten und dem Sicherheits-
opportunity to activate the kind of solidarity required to make this states'
rat zugewiesen. Man mag dies kritisieren, doch system work.
alles Klagen nützt nichts, denn nur die Großmäch-
te können, wenn sie denn wollen, bei Gefährdun- Keywords: Diplomatie, Menschliche Sicherheit, Prävention, Völkerbund,
gen der internationalen Sicherheit glaubhaft regu- diplomacy, human security, League of Nations, prevention
lierend einschreiten. Durch die Erweiterung der
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