Menschenhandel und Schengen/Dublin: Welche Regelungen der Schengen/Dublin Übereinkommen haben einen Einfluss auf den Menschenhandel?
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Menschenhandel und Schengen/Dublin: Welche Regelungen
der Schengen/Dublin Übereinkommen haben einen Einfluss
auf den Menschenhandel?
Seminararbeit
Verfasst im Rahmen des Seminars “Menschenhandel” von Proff. Markus Schefer, Peter
Uebersax, Thomas Geiser, und Nadia Capus
Betreut von Prof. Peter Uebersax
Rechtswissenschaftliche Fakultät
Universität Basel
20. Dezember 2013
Karin Fischli | Weinbergstrasse 45 | 8006 Zürich | 076 499 38 99 | Karin.Fischli@etu.unige.ch
Matrikelnummer 09-318-825 (Université de Genève) | 9. Semester
1INHALTSVERZEICHNIS
Literaturverzeichnis! ii
Materialien- und Rechtsquellenverzeichnis! iv
Abkürzungsverzeichnis! vii
Einleitung! 1
1. Menschenhandel! 2
1.1. Internationale Definition! 3
1.2. Rechtliche Grundlagen in der Schweiz! 5
1.2.1. Bekämpfung von Menschenhandel! 5
1.2.2. Schutz von Menschenhandelsopfern! 6
1.2.2.1. Opferhilfe! 6
1.2.2.2. Opferschutz! 8
1.3. Rechtliche Grundlagen in der Europäischen Union! 8
2. „Schengen/Dublin“: eine Übersicht! 9
2.1. „Schengen“! 10
2.1.1. Binnengrenzen! 11
2.1.2. Aussengrenzen! 11
2.1.3. Sicherheitszusammenarbeit! 13
2.1.3.1. Rechtshilfe! 13
2.1.3.2. Amtshilfe! 14
2.1.3.3. Informationsaustausch! 14
2.1.4. Visumspolitik! 16
2.2. „Dublin“! 17
2.2.1. Nationale Zuständigkeit für Asyl-Verfahren! 18
2.2.2. Eurodac! 19
3. Menschenhandel und „Schengen/Dublin“! 19
3.1. Menschenhandel im Schengen-Raum! 20
3.1.1. Element der Grenzüberschreitung! 21
3.2. Einfluss von „Schengen/Dublin“ auf den Menschenhandel! 23
3.2.1. Binnengrenzen! 23
3.2.2. Aussengrenzen! 25
3.2.3. Sicherheitszusammenarbeit! 28
3.2.4. Visumspolitik! 29
3.2.5. Asylwesen! 31
Fazit! 33
iLITERATURVERZEICHNIS
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Leitfaden ,Kooperationsmechanismen gegen Menschenhandel‘, Bern, 2005 (zit. KSMM
Leitfaden).
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book_english_Combined.pdf (zuletzt besucht am 16. November 2013) (zit. UNDOC SOM
Toolkit).
iiiMATERIALIEN- UND RECHTSQUELLENVERZEICHNIS
Materialien:
EUROPÄISCHE KOMMISSION, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den
Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der
Regionen: Die Strategie der EU zur Beseitigung des Menschenhandels 2012-2016,
Brüssel, 19. Juni 2012 (zit. EU Strategie zur Beseitigung des Menschenhandels
2012-2016).
EUROPÄISCHE KOMMISSION, An EU Strategy towards the eradication of trafficking in Human
beings, Memo/12/455, Brüssel, 19. Juni 2012 (zit. EU Strategie zur Beseitigung des
Menschenhandels Memo).
Rechtsquellen:
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Juni 2012), SR 0.142.30.
Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union
und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der
Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstandes, 26. Oktober 2004
(Stand am 12. Dezember 2008), SR 0.362.31 (zit. Schengen-Assoziierungsabkommen).
Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen
Gemeinschaft über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Staates
für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in der Schweiz gestellten Asylantrags,
26. Oktober 2004 (Stand am 1. März 2008), SR 0.142.392.68 (zit. Dublin-
Assoziierungsabkommen).
Bundesgesetz betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter
Teil: Obligationenrecht) (OR), 30. März 1911 (Stand am 1. Januar 2013), SR 220.
Bundesgesetz über den Informationsaustausch zwischen den Strafverfolgungsbehörden
des Bundes und denjenigen der anderen Schengen-Staaten (Schengen-
Informationsaustausch-Gesetz, SIaG), 12. Juni 2009 (Stand am 1. Dezember 2010), SR
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Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (Ausländergesetz, AuG), 16.
Dezember 2005 (Stand am 1. Juli 2013), SR 142.20.
Bundesgesetz über die Hilfe an Opfer von Straftaten (Opferhilfegesetz, OHG), 23. März
2007 (Stand am 1. Januar 2011), SR 312.5.
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV), 18. April 1999 (Stand
am 3. März 2013), SR 101.
Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, New York, 31. Januar 1967 (Stand am
28. September 2012), SR 0.142.301.
Protokoll gegen die Schleusung von Migranten auf dem Land-, See- und Luftweg, in
Ergänzung des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende
organisierte Kriminalität, New York, 15. November 2000 (Stand am 9. November 2012),
SR 0.311.541.
ivProtokoll zur Verhütung, Unterdrückung und Bestrafung des Menschenhandels,
insbesondere des Frauen- und Kinderhandels zum Übereinkommen der Vereinten
Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, New York, 15.
November 2000 (Stand am 11. Juli 2013), SR 0.341.542 (zit. Palermo Protokoll).
Rahmenbeschluss 2002/946/JI betreffend die Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens
für die Bekämpfung der Beihilfe zur unerlaubten Ein- und Durchreise und zum unerlaubten
Aufenthalt, November 2002 (zit. EU Rahmenbeschluss zum Menschenschmuggel).
Rahmenbeschluss 2006/960/JI des Rates über die Vereinfachung des Austauschs von
Informationen und Erkenntnissen zwischen den Strafverfolgungsbehörden der
Mitgliedstaaten der Europäischen Union, 18. Dezember 2006 (zit. EG Rahmenbeschluss
zum vereinfachten Informationsaustausch).
Richtlinie 2002/90/EG des Rates zur Definition der Beihilfe zur unerlaubten Ein- und
Durchreise und zum unerlaubten Aufenthalt, 28. November 2002 (zit. EG
Menschenschmuggel Richtlinie).
Richtlinie 2004/80/EG des Rates zur Entschädigung der Opfer von Straftaten, 29. April
2004 (zit. EG Richtlinie zur Entschädigung der Opfer von Straftaten).
Richtlinie 2004/81/EG des Rates über die Erteilung von Aufenthaltstiteln für Drittstaats-
angehörige, die Opfer des Menschenhandels sind oder denen Beihilfe zur illegalen
Einwanderung geleistet wurde und die mit den zuständigen Behörden kooperieren, 29.
April 2004 (zit. EG Opferschutzrichtlinie).
Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame
Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger
Drittstaatsangehöriger, 16. Dezember 2008 (zit. EG Rückführungsrichtlinie).
Richtlinie 2011/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates zur Verhütung und
Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz seiner Opfer sowie zur Ersetzung
des Rahmenbeschlusses 2002/629/JI des Rates, 5. April 2011 (zit. EU Menschenhandels-
richtlinie).
Schweizerisches Strafgesetzbuch (StGB), 21. Dezember 1937 (Stand am 1. Juli 2013),
SR 311.0.
Schweizerische Strafprozessordnung (StPO), 5. Oktober 2007 (Stand am 1. Mai 2013),
SR 312.0.
Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte
Kriminalität, New York, 15. November 2000 (Stand am 27. Mai 2013), SR 0.311.54.
Übereinkommen über die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in
einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften gestellten Asylantrags (Dubliner
Übereinkommen, DÜ), 15. Juni 1990.
Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen zwischen den Mitgliedstaaten der
Europäischen Union, 16. Oktober 2001 (zit. EU Rechtshilfeübereinkommen).
Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen zwischen den
Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland
und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den
gemeinsamen Grenzen (Schengen-Durchführungsübereinkommen, SDÜ), 14. Juni 1985.
vÜbereinkommen zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion,
der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den
schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen, 14. Juni 1985.
Verordnung über die Hilfe an Opfer von Straftaten (Opferhilfeverordnung, OHV), 27.
Februar 2008 (Stand am 1. Januar 2009), SR 312.51.
Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE), 24. Oktober 2007
(Stand am 1. Juli 2013), SR 142.201.
Verordnung (EG) Nr. 2725/2000 des Rates über die Einrichtung von „Eurodac“ für den
Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner
Übereinkommens, 11. Dezember 2000 (zit. Eurodac-Verordnung).
Verordnung (EG) Nr. 407/2002 des Rates zur Festlegung von Durchführungs-
bestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 2725/2000 über die Einrichtung von „Eurodac“ für
den Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner
Übereinkommens, 28. Februar 2002.
Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur
Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, den
ein Staatsangehöriger eines Drittlandes in einem Mitgliedstaat gestellt hat, 18. Februar
2003 (zit. Dublin-II-Verordnung).
Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates zur Errichtung einer Europäischen Agentur für
die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der Mitgliedstaaten der
Europäischen Union, 26. Oktober 2004 (Stand am 12. Dezember 2011).
Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über einen
Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener
Grenzkodex, SGK), 15. März 2006.
Verordnung (EU) Nr. 603/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates über die
Einrichtung von Eurodac für den Abgleich von Fingerabdruckdaten zum Zwecke der
effektiven Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments
und des Rates zur Festlegung von Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des
Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder
Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz
zuständig ist und über der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung dienende Anträge der
Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten und Europols auf den
Abgleich mit Eurodac-Daten sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1077/2011 zur
Errichtung einer Europäischen Agentur für das Betriebsmanagement von IT-
Grosssystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Neufassung), 11.
Dezember 2000 (zit. Neufassung der Eurodac-Verordnung).
Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates zur
Festlegung von Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die
Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat
gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, 26. Juni 2013 (zit. Dublin-III-
Verordnung).
viABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
Abs.! ! Absatz
Art.! ! Artikel
AuG! ! Ausländergesetz
Bd.! ! Band
Bst.! ! Buchstabe
BV! ! Schweizerische Bundesverfassung
bzw.! ! beziehungsweise
EG! ! Europäische Gemeinschaft
EU! ! Europäische Union
Eurojust! Einheit für justizielle Zusammenarbeit der Europäischen Union
Europol! Europäisches Polizeiamt
Eurostat! Statistisches Amt der Europäischen Union
ff.! ! folgende
Frontex! Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussen-
! ! grenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union
Hrsg.! ! Herausgeber
IAO! ! Internationale Arbeitsorganisation
KSMM! Koordinationsstelle für Menschenhandel und Menschenschmuggel
Memo!! Memorandum
Min.! ! Minuten
Nr.! ! Nummer
OHG! ! Opferhilfegesetz
OHV! ! Opferhilfeverordnung
OR! ! Obligationenrecht
S.! ! Seite(n)
SDÜ! ! Schengen Durchführungsabkommen
SIS! ! Schengener Informationssystem
StGB ! ! Schweizerisches Strafgesetzbuch
StPO! ! Schweizerische Strafprozessordnung
u.a.! ! unter anderem
vgl.! ! vergleiche
VIS! ! Visa-Informationssystem
VZAE! ! Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit
z.B.! ! zum Beispiel
Ziff.! ! Ziffer
viiEinleitung
Menschenhandel ist ein weltweit begangenes Verbrechen. Kinder, Frauen und auch
Männer werden abgeworben, vermittelt, transportiert, und dann ausgebeutet durch
Prostitution, Zwangsarbeit oder Organentnahme. Dies beinhaltet meist auch
Grenzüberschreitungen zu einem oder mehreren Zeitpunkt(en). Die Ursachen für
Menschenhandel auf der Seite der Opfer sind u.a. Armut, geringe Schulbildung, keine
oder ungenügende Berufsmöglichkeiten, oder geschlechtsspezifische Diskriminierung.
Aber auch die Nachfrage nach BilligarbeiterInnen und -produkten, sowie die boomende
Sexindustrie kurbeln das Menschenhandelsgeschäft an.1 Durch die Globalisierung wurde
das Handeln mit Menschen um ein Vielfaches erleichtert, da durch die modernen
Kommunikations- und Transportmittel einfach agiert werden kann und so auf die ständig
ändernden Umstände und die Nachfrage eingegangen werden kann. Ein anderer Teil der
Globalisierung ist die Annäherung und vermehrte Zusammenarbeit zwischen den
verschiedenen Staaten, womit ein Austausch und eine Kooperation bezüglich Problemen
und Problemlösungen entstehen kann. Im europäischen Raum wurde „Schengen/Dublin“2,
was die Schengen- und Dublin-Übereinkommen bzw. -Verordnungen bezeichnet,
geschaffen um eine engere Kooperation bezüglich Sicherheits-, Visums-, Asyl- und
Justizthemen zu erreichen. „Schengen/Dublin“ ist folglich auch im Bezug zum
grenzüberschreitenden Menschenhandel von Bedeutung. In dieser Seminararbeit werden
wir uns mit der Frage beschäftigen, welchen Einfluss die erhöhte Zusammenarbeit durch
„Schengen/Dublin“, speziell in Bezug auch auf die Schweiz, auf den Menschenhandel hat.
Wird durch ein gemeinsames Vorgehen dem Menschenhandel effizient(er)
entgegengewirkt? Oder wird durch ein vereinheitlichtes Grenzregime das Handeln der
Menschen gar erleichtert? Im ersten Teil werden wir ergründen, wie Menschenhandel
definiert wird und wie die internationale und schweizerische Gesetzgebung diesbezüglich
aussieht. Im zweiten Teil geht es darum, den Schengener sowie den Dubliner Besitzstand
genauer zu betrachten. Hierfür werden wir beide Bereiche getrennt anschauen. Im dritten
Teil wird eine Analyse des Einflusses von „Schengen/Dublin“ auf den Menschenhandel
gemacht. Hierbei stehen vor allem die einzelnen Themen der Abkommen und
Verordnungen über die Binnen- und Aussengrenzen, über die Sicherheitskooperation, so
wie über die Visums- und Asylpolitik im Zentrum.
1 EU Strategie zur Beseitigung des Menschenhandels Memo, S. 1.
2 Wenn in dieser Seminararbeit von „Schengen/Dublin“ die Rede ist, wird damit auf den gesamten
Schengener und Dubliner Besitzstand verwiesen; falls „Schengen“ oder „Dublin“ einzeln genannt wird, dann
ist damit nur der Schengener bzw. der Dubliner Besitzstand gemeint.
11. Menschenhandel
Menschenhandel ist ein Verbrechen, welches seit sehr langer Zeit existiert. Während einst
vor allem die Sklaverei damit in Verbindung gebracht wurde, ist es heute primär die
Prostitution, welche ins Zentrum gerückt wird.3 Allerdings sind auch andere Themen
betroffen wie z.B. der Organhandel, der Kinderhandel oder auch die Zwangsarbeit. Um
gegen Menschenhandel vorzugehen, kann einerseits bei der Bekämpfung durch
strafrechtliche Normen angesetzt werden, und andererseits beim Schutz der Opfer. Bevor
dies im Detail besprochen werden kann, braucht es zuerst jedoch eine Definition als
Grundlage. Die Begriffsbestimmung von Menschenhandel kann sehr verschieden
ausfallen; manchmal zielt die Deliktdefinition darauf ab, den Schutz der Menschenrechte
zu erhöhen, manchmal darauf die Straftat zu bekämpfen, und manchmal soll überwiegend
illegale Migration bekämpft werden.4 Oft steht die strafrechtliche Definition im Vordergrund,
wobei selbst da der Tatbestand des Deliktes Menschenhandel markante Unterschiede
enthält. Während oft die sexuelle Ausbeutung von Frauen und Kindern oder die
Grenzüberschreitung notwendige Bedingungen sind, werden der Zwangsarbeit oder dem
Organhandel viel weniger Beachtung geschenkt.
Menschenhandel heisst, einen Menschen entgegen seiner Selbstbestimmung als
Handelsgut zu verwenden, und ihn dabei zum Zweck der Ausbeutung mit dem Ziel eines
Gewinns zu vermitteln, zu befördern, zu beherbergen, oder aufzunehmen. Eine
Abgrenzung von ähnlichen Tatbeständen von Prostitution, Menschenschmuggel oder
Sklaverei kann sich als sehr kompliziert herausstellen.5
In diesem ersten Teil der Seminararbeit werden wir zuerst die internationale Definition
anschauen. Anschliessend werfen wir einen vertieften Blick in die Schweizer
Gesetzgebung und was diese vorsieht in Hinsicht auf Menschenhandel. Da diese
Seminararbeit als zweite Komponente die Problematik „Schengen/Dublin“ (siehe infra,
Kapitel 2.) hat, werden wir auch noch einen kurzen Blick auf die Gesetzgebung der
Europäischen Union (EU) werfen, denn die meisten Mitgliedstaaten dieser
Übereinkommen bzw. Verordnungen sind auch Mitglieder der EU.
3 In der EU z.B. lag der Anteil von Menschenhandelsopfern, welche sexuell ausgebeutet wurden, im Jahr
2010 bei 76% aller Opfer, vgl. EU Strategie zur Beseitigung des Menschenhandels Memo, S. 2.
4 POST, S. 31.
5 POST, S. 31.
21.1. Internationale Definition
Die erste, und aktuell gültige, völkerrechtlich verbindliche (falls vom Staat ratifiziert) und
universelle Definition von Menschenhandel wurde im Protokoll zur Verhütung,
Unterdrückung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des Frauen- und
Kinderhandels (Palermo-Protokoll) zum Übereinkommen der Vereinten Nationen (UN)
gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität vom 15. November 2000
festgehalten. Gemäss Begriffsbestimmung werden für den Tatbestand Menschenhandel
drei kumulative Elemente benötigt (Art. 3 Bst. a). Erstens muss eine Tathandlung
stattgefunden haben, welche aus der Anwerbung, Beförderung, Verbringung,
Beherbergung oder Aufnahme von Person(en) besteht. Zweitens braucht es ein
Tatmittel ,um die Tathandlung zu vollziehen. Menschenhandel wird begangen mittels
Androhung oder Anwendung von Gewalt oder anderer Formen der Nötigung, mittels
Entführung, Betrug, Täuschung, Missbrauch von Macht oder Ausnutzung besonderer
Hilflosigkeit oder mittels Gewährung oder Entgegennahme von Zahlungen oder Vorteilen
zur Erlangung des Einverständnisses einer Person, die Gewalt über eine oder mehrere
andere Person(en) hat. Drittens muss der Zweck in der Ausbeutung der Person(en)
bestehen. Diese Ausbeutung umfasst dabei mindestens die Ausnutzung der Prostitution
anderer oder andere Formen sexueller Ausbeutung, Zwangsarbeit oder Zwangs-
dienstbarkeit, Sklaverei oder sklavereiähnliche Praktiken, Leibeigenschaft oder die
Entnahme von Organen. Ein solches Ausbeutungskonzept im Zusammenhang mit der
Definition von Menschenhandel war bis zum Palermo Protokoll nirgends so entworfen
worden und unterscheidet deswegen diese Definition von weniger vollständigen
Vorgängern.6 Es beinhaltet eine sehr breite Palette von Ausbeutungssituationen und
erlaubt es, gegen all diese Formen vorzugehen.7
Auf internationaler Ebene wird Menschenhandel in zwei Bereiche unterteilt.8 Einerseits
gibt es die Phase der Rekrutierung und des Transports der Personen, andererseits jene
der Ausbeutung der Menschen.9 Damit von Menschenhandel gesprochen werden kann,
wird vor allem die Absicht des Händlers in den Vordergrund gestellt.10 Essentiell ist, dass
dieser die Intention hatte, das Opfer in eine Situation der Ausbeutung zu bringen - ob
6 Vgl. IAO Cost of coercion global report, S. 6.
7 Vgl. IAO Cost of coercion global report, S. 7.
8 RIJKEN, S. 57.
9 RIJKEN, S. 57.
10 RIJKEN, S. 59.
3diese Ausbeutung anschliessend stattfindet oder nicht, spielt theoretisch keine Rolle.11
Durch die Abtrennung der beiden Bereiche des Menschenhandels wird hervorgehoben,
dass beide unabhängig voneinander stattfinden können. Wenn dies der Fall ist, dann
kommt auch die Differenzierung zwischen Menschenschmuggel und Menschenhandel zur
Diskussion. Gemäss dem Protokoll gegen die Schleusung von Migranten auf dem Land-,
See- und Luftweg zum Übereinkommen der Vereinten Nationen (UN) gegen die
grenzüberschreitende organisierte Kriminalität vom 15. November 2000 bezeichnet die
„Schleusung von Migranten“ (auf englisch „smuggling of migrants“, was
Menschenschmuggel entspricht) „die Herbeiführung der illegalen Einreise einer Person in
einen Vertragsstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzt oder in dem sie keine
Berechtigung zum ständigen Aufenthalt hat, mit dem Ziel, sich unmittelbar oder mittelbar
einen finanziellen oder sonstigen materiellen Vorteil zu verschaffen“ (Art. 3 Bst. a).12 Es
gibt bei genauer Betrachtung merkliche Unterschiede zwischen Menschenhandel und
Menschenschmuggel. Bei letzterem macht der Schmuggler seinen Gewinn im illegalen
Transport, wobei der Händler mit der Arbeitsleistung oder der unfreiwilligen Organspende
der ausgebeuteten Person Profite herausholt.13 Auch das geschützte Rechtsgut bei den
beiden Tatbeständen ist nicht dasselbe. Während beim Menschenhandel die
Menschenrechte und das Selbstbestimmungsrecht verletzt werden, sind beim
Menschenschmuggel die Staatsgrenzen betroffen, welche illegal überquert werden.14
Hierbei zeigt sich ein weiterer Unterschied. Beim Menschenschmuggel findet eine illegale
Grenzüberschreitung statt, was nicht zwingend im Tatbestand des Menschenhandels
vorkommen muss, da sich dieser auch innerstaatlich abspielen kann.15
Der Transport der Menschen kann ein Bestandteil des Menschenhandels darstellen; wenn
also das Motiv der Ausbeutung vorhanden ist, wird in diesem Fall der
Menschenschmuggel vom Menschenhandel umfasst. Menschenschmuggel ist möglich
ohne der Intention des Händlers die betroffene(n) Person(en) auszubeuten; oft ist aber
allein der Prozess des Schmuggels bereits ausbeuterisch, z.B. aufgrund horrender Preise
oder unmenschlicher Behandlung während des Transports.16
11 In der Praxis allerdings ist es oft schwer oder gar unmöglich Menschenhandel nachzuweisen, wenn die
Ausbeutung nicht tatsächlich stattgefunden hat, vgl. RIJKEN, S. 59.
12 A/Res/55/25; A/55/383 (2000), Annex I; vgl. POST, S. 38.
13 POST, S. 38.
14 POST, S. 38.
15 POST, S. 38.
16 Vgl. GALLAGHER, S. 1.
4Als weiterer Unterschied zwischen Menschenhandel und -schmuggel wird hervorgehoben,
dass beim Menschenschmuggel die betroffene Person zur Operation einwilligt, wobei eine
solche Willensbekundung beim Menschenhandel nicht möglich ist.17 Allerdings ist die
Unterscheidung zwischen den beiden Verbrechen in der Praxis sehr schwierig.18
Basierend auf diesen verschiedenen Faktoren kann Menschenschmuggel im weiteren
Sinne auch als Menschenhandel definiert werden.19 Für diese Seminararbeit, in der
speziell Grenzübertritte aufgrund von „Schengen/Dublin“ ein wichtiges Thema sind, wird
diese breitgefasste Definition als Basis des Begriffs des Menschenhandels verwendet.
1.2. Rechtliche Grundlagen in der Schweiz
Auf nationaler Ebene kann die Problematik des Menschenhandels in verschiedenen
rechtlichen Bereichen thematisiert werden. In der Schweiz wurde vor allem auf
strafrechtlicher Ebene legiferiert. Es wurde folglich die Bekämpfung des Menschenhandels
verankert, aber es wurde auch der Schutz der Opfer von Menschenhandel im Gesetz
festgehalten. Bezüglich des Menschenschmuggels beinhaltet die Schweizer Gesetz-
gebung ebenfalls gewisse Normen.
1.2.1. Bekämpfung von Menschenhandel
In der Schweiz ist Menschenhandel auf Bundesebene im Art. 182 des Schweizer
Strafgesetzbuch (StGB) unter dem vierten Titel betreffend Verbrechen und Vergehen
gegen die Freiheit festgehalten. Der erste Absatz des Artikels lautet: „Wer als Anbieter,
Vermittler oder Abnehmer mit einem Menschen Handel treibt zum Zwecke der sexuellen
Ausbeutung, der Ausbeutung seiner Arbeitskraft oder zwecks Entnahme eines
Körperorgans, wird mit Freiheitsstrafe oder Geldstrafe bestraft. Das Anwerben eines
Menschen zu diesen Zwecken ist dem Handel gleichgestellt.“ Das Unrecht ist also die
Ausnützung einer Machtposition durch den Täter und die Aufhebung der
Selbstbestimmung des Opfers.20 Diese Definition nimmt die internationale Tendenz der
Zweiteilung in Anwerbung/Transport und Ausbeutung auf. Wie im zweiten Satz des Art.
182 Abs. 1 StGB geschrieben, reicht die Rekrutierung mit der Absicht den Menschen
auszubeuten bereits aus, um die Tat(en) als Menschenhandel zu klassifizieren.
17 Vgl. ECRE, S. 1; „Tool 1: Understanding the smuggling of migrants“, in UNDOC SOM Toolkit, S. 33.
18 ECRE, S. 1.
19 Vgl. POST, S. 38-39.
20 KSMM, Leitfaden, Anhang 1, S. 4.
5Ausserdem ist auch die Bestrafung von Menschenschmuggel im Schweizer Recht
verankert, und zwar im Art. 116 des Ausländergesetzes (AuG) als „Förderung der
rechtswidrigen Ein- und Ausreise sowie des rechtswidrigen Aufenthalts“. Kriminalisiert wird
darin „[...] wer im In- oder Ausland einer Ausländerin oder einem Ausländer die rechts-
widrige Ein- oder Ausreise oder den rechtswidrigen Aufenthalt in der Schweiz [oder in
einem Schengen-Staat] erleichtert oder vorbereiten hilft“.
1.2.2. Schutz von Menschenhandelsopfern
Die andere Komponente des Umgangs mit dem Menschenhandel besteht im Schutz und
in der Betreuung der Opfer. Diese kann wiederum in zwei Teilbereiche aufgeteilt werden,
denn es gibt einerseits die Opferhilfe, zu welcher Leistungen der Unterkunftsbeschaffung,
der Begleitung, oder der rechtliche Hilfe gehören; andererseits ist auch der Opferschutz
bezüglich dem Aufenthalt der Opfer ein wichtiges Thema. Oftmals sind die Opfer von
Menschenhandel MigrantInnen, welche sich illegal in der Schweiz aufhalten. Wenn ihre
Opferrolle erkannt wird, kann die Aufenthaltsbewilligung ein Problempunkt darstellen.
1.2.2.1. Opferhilfe
Die Regeln in Hinsicht auf Opferhilfe befinden sich im bundesrechtlichen Opferhilfegesetz
(OHG) und der dazugehörigen Opferhilfeverordnung (OHV), sowie in der bundesrecht-
lichen Strafprozessordnung (StPO).
Das OHG gesteht Personen, welche durch eine Straftat körperlich, psychisch oder sexuell
unmittelbar beeinträchtigt wurden, gewisse Rechte zu (Art. 1 OHG). Dazu zählt der
Anspruch auf medizinische, psychologische, soziale, materielle und juristische Hilfe, sowie
auf Entschädigung und Genugtuung. Um Anspruch auf diese Leistungen zu erheben,
muss die Straftat in der Schweiz stattgefunden haben (Art. 3 Abs. 1 OHG). Falls die Tat im
Ausland verübt wurde, kann trotzdem Anspruch geltend gemacht werden. Dafür muss der/
die GesuchstellerIn jedoch, sei es das Opfer oder dessen Angehörige, seinen/ihren
Wohnsitz zum Zeitpunkt der Straftat und der Gesuchsstellung in der Schweiz haben oder
gehabt haben (Art. 3 Abs. 2 cum Art. 17 Abs. 1 OHG). Zusätzlich besteht dieser
aussergewöhnliche Anspruch bloss, wenn der Staat, in dem das Delikt begangen wurde,
keine oder keine genügenden Leistungen erbringt (Art. 17 Abs. 2 OHG). Die Form der
Opferhilfe (Art. 2 OHG) besteht in der Beratung und Soforthilfe (Bst. a), der längerfristigen
Hilfe der Beratungsstellen (Bst. b), der Kostenbeiträge für längerfristige Hilfe Dritter (Bst.
c), der Entschädigung (Bst. d) und Genugtuung (Bst. e), sowie in der Befreiung von
Verfahrenskosten (Bst. f). Es bestehen also Informationsrechte, wonach die betroffenen
6Polizei-, Untersuchungs- und Gerichtsbehörden verpflichtet sind, das Opfer in allen
Verfahrensabschnitten über dessen Rechte zu informieren (Art. 8 OHG). Auch die
Beratungsstellen sollen bei der Wahrnehmung der Rechte der Opfer behilflich sein (Art. 12
OHG). Es bestehen auch Rechte auf finanzielle Hilfe. So kann z.B. durch das Opfer oder
dessen Angehörige ein Anspruch auf Entschädigung infolge Beeinträchtigung oder Tod
des Opfers erhoben werden (Art. 19 OHG). Es kann auch eine Genugtuung eingefordert
werden, wenn die Schwere der Beeinträchtigung es rechtfertigt (Art. 22 OHG cum 47 und
49 OR).
Durch die Regelungen der StPO wird für einen gewissen Schutz des Opfers im
Strafprozess gesorgt.21 Das Opfer und dessen Angehörige haben Informationsrechte,
gemäss welchen sie über Beratungsstellen und Hilfeleistungen (Art. 305 StPO), wie auch
über wichtige Verfahrensentscheide zu informieren sind (Art. 214 Abs. 4 und Art. 327 Abs.
1 Bst. c StPO). Ebenso gibt es Schutzrechte, welche dem Opfer zuzugestehen sind. Dabei
sollen die Persönlichkeitsrechte gewahrt und Eingriffe nur dann gemacht werden, wenn sie
sich sachlich vertreten lassen. So soll generell z.B. die Veröffentlichung der Identität des
Opfers unterlassen werden (Art. 74 Abs. 4 StPO), und auf Antrag kann gar Ausschluss der
Öffentlichkeit vom gesamten Verfahren beantragt werden (Art. 70Abs. 1 Bst. a StPO). Bei
Opfern von Sexualdelikten - welche unter Menschenhandelsopfern nicht selten sind -
gelten zusätzlich besondere Schutzrechte.22 Minderjährige profitieren von speziellen
Schutzrechten.23 Weiter gibt es beschränkte Beteiligungsrechte, wodurch das Opfer seine
Zivilansprüche einfordern kann. Um am Strafverfahren teilnehmen zu können, muss es als
Privatkläger agieren (Art. 118 ff. StPO). Anschliessend kann Anspruch auf Geltend-
machung und Beurteilung von Zivilansprüchen (Schadenersatz und Genugtuung) gemacht
werden (Art. 122 ff. StPO).
21 Für den Schutz ausserhalb des Verfahrens sind die kantonalen Polizeikorps zuständig. Sie sollen die
Sicherheit von Opfern des Menschenhandels, welche zwar nicht an einem Strafverfahren beteiligt sind aber
trotzdem gefährdet sind, garantieren. Vgl. KOORDINATIONSSTELLE FÜR MENSCHENHANDEL UND
MENSCHENSCHMUGGEL (KSMM), „Opferhilfe, Opferschutz und Rückkehrhilfe“, in ksmm.admin.ch, Bundesamt
für Polizei, 28. Mai 2013, abrufbar unter: http://www.ksmm.admin.ch/content/ksmm/de/home/themen/
menschenhandel/opferhilfe-opferschutz.html (zuletzt besucht am 22. Oktober 2013).
22 Zu den besonderen Schutzrechten der Opfer von Sexualdelikten gehören folgende Ansprüche: Befragung
durch eine Person des gleichen Geschlechts (Art. 153 Abs. 1 StPO), Übersetzung der Befragung durch eine
Person des gleichen Geschlechts (Art. 68 Abs. 4 StPO), Aussageverweigerungsrecht betreffend Fragen zur
Intimsphäre (Art. 169 Abs. 4 StPO), Vermeidung der Gegenüberstellung mit der beschuldigten Person (Art.
153 Abs. 2 StPO), und Besetzung des urteilenden Gerichts (Art. 335 Abs. 4 StPO).
23 Zu den besonderen Schutzrechten der minderjährigen Opfer gehören folgende Ansprüche: Vermeidung
der Gegenüberstellung mit der beschuldigten Person (Art. 154 Abs. 4 Bst. a StPO), besondere
Schutzmassnahmen bei Einvernahmen (Art. 154 Abs. 3 und 4 Bst. b-f StPO), Einstellung des Verfahrens
(Art. 319 Abs. 2 StPO).
7Zuletzt hat das Opfer auch Anspruch auf unentgeltliche Rechtsvertretung, allerdings nur
dann, wenn es nicht selbst über die notwendigen finanziellen Mittel verfügt (Art. 29 Abs. 3
BV) und es im Strafverfahren Zivilansprüche geltend macht (vgl. Art. 136 Abs. 1 StPO).
Diese Ansprüche bestehen allgemein für Opfer von Straftaten gewisser Art, wozu in
gewissen Fällen auch Menschenschmuggelopfer zählen können. Folglich ist es auch
ihnen möglich, davon Gebrauch zu machen.
1.2.2.2. Opferschutz
Der Opferschutz betrifft die Situation, in welcher sich die Menschenhandelsopfer und/oder
-zeugInnen illegal in der Schweiz befinden. In Absenz einer Aufenthaltsbewilligung macht
man sich im Normalfall strafbar und wird generell aus dem Land weggewiesen. Opfer und
ZeugInnen von Menschenhandel sind allerdings in einer speziellen Situation, denn sie
sind nicht zwingend freiwillig in diese Lage geraten. Die Verordnung über Zulassung,
Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE) sieht hier Abhilfe vor. Für Opfer und ZeugInnen
von Menschenhandel wird eine Erholungs- und Bedenkzeit gewährt, während welcher sich
die betroffene Person mindestens dreissig Tage lang in der Schweiz aufhalten darf (Art. 35
Abs. 1 VZAE cum 30 Abs. 1 Bst. e AuG). Es wird abgeklärt inwiefern die Person mit den
Behörden zusammenarbeitet, und ob sie für die polizeilichen Ermittlungen oder ein
Gerichtsverfahren weiterhin im Land bleiben soll (Art. 36 Abs. 1 VZAE). Falls ein
Aufenthalt der Person notwendig ist, wird eine Aufenthaltsbewilligung ausgestellt (Art. 36
Abs. 2 und 4 VZAE), sonst muss die Person die Schweiz verlassen (Art. 36 Abs. 5 VZAE).
Ausnahmsweise kann auch eine Bewilligung ausgestellt werden, wenn ein schwer-
wiegender persönlicher Härtefall vorliegt (Art. 36 Abs. 6 cum 31 VZAE und Art. 30 Abs. 1
Bst. b AuG).
Opfer von Menschenschmuggel sind im Bezug auf Opferschutz nicht einbegriffen, denn
dafür müssten die Betroffenen konkret Opfer von Menschenhandel (bzw. deren
Angehörige) sein. Geschmuggelte Personen können also nur dann von diesen
Ansprüchen profitieren, wenn sie nicht nur geschmuggelt wurden, sondern zusätzlich auch
Menschenhandelsopfer sind.
1.3. Rechtliche Grundlagen in der Europäischen Union
In der EU haben das Parlament und der Rat bezüglich Menschenhandel die Richtlinie zur
Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz seiner Opfer
8erlassen.24 Darin enthalten sind u.a. Massnahmen bezüglich Strafrecht, Opferhilfe,
Opferrechte im Strafverfahren, und Verhütung. Es werden also dieselben Themen
abgedeckt wie in der Schweizer Gesetzgebung (siehe supra, Unterkapitel 1.2.). Es gibt zu
einzelnen Themen teils spezifischere, teils allgemeiner gefasste Richtlinien.25 Ausserdem
gibt es ein Kommissionsmandat, welches momentan Cecilia Malmström, die aktuelle
Kommissarin für „Inneres“, inne hat. Zusätzlich wurde durch die oben genannte
Menschenhandelsrichtlinie die Stelle des „EU Anti-Trafficking Coordinator“ geschaffen,
welcher sich um die Kohärenz der Politik, die Koordination der verschiedenen Aufwände
der Menschenhandelsbekämpfung innerhalb der EU, sowie um eigene Beiträge zur
Entwicklung letzterer beiden Punkte sorgen.26
Auch bezüglich Menschenschmuggel wurde in der EU etwas unternommen. Im November
2002 erliess der Rat die Richtlinie zur Definition der Beihilfe zur unerlaubten Ein- und
Durchreise und zum unerlaubten Aufenthalt27 , wonach EU-Mitgliedstaaten Massnahmen
ergreifen sollen um das Verbrechen einzudämmen. Um das Strafmass, die Verant-
wortlichkeit von juristischen Personen und die Gerichtsbarkeit genauer zu definieren,
wurde zusätzlich zur Richtlinie ein Rahmenbeschluss betreffend der Verstärkung des
strafrechtlichen Rahmens28 erlassen.
2. „Schengen/Dublin“: eine Übersicht
Zu „Schengen/Dublin“ zählen internationale Übereinkommen und Verordnungen, welche
die europäische Zusammenarbeit in den Bereichen des Sicherheits- und des Asylwesens
fördern. Damit sollen die individuellen Freiheiten der BürgerInnen der teilnehmenden
Staaten ausgebaut werden, wobei gleichzeitig auch die Sicherheit innerhalb der
Mitgliedstaaten verbessert werden soll.29
Am Schengen-Besitzstand sind 24 EU-Mitgliedstaaten voll beteiligt, wobei Gross-
britannien, Irland und Dänemark nur in begrenzter Weise mitmachen. Grossbritannien und
Irland profitieren von einem „Opt-in“-Recht bezüglich Grenzkontrollen und Visa-
24 EU Menschenhandelsrichtlinie.
25 Es gibt z.B. eine allgemeine EG Richtlinie zur Entschädigung der Opfer von Straftaten, aber auch eine
relativ spezifische speziell für Menschenhandels- oder -schmuggelopfer, nämlich die EG
Opferschutzrichtlinie.
26 EU Strategie zur Beseitigung des Menschenhandels Memo, S. 2. Seit März 2011 ist diese Position durch
Myria Vassiliadou besetzt.
27 EG Menschenschmuggel Richtlinie.
28 EU Rahmenbeschluss zum Menschenschmuggel.
29 Vgl. BUNDESAMT FÜR MIGRATION (BFM), „Schengen/Dublin“, in bfm.admin.ch, Bundesamt für Migration, 14.
November 2011, abrufbar unter: https://www.bfm.admin.ch//bfm/de/home/themen/schengen_dublin.html
(zuletzt besucht am 28. Oktober 2013).
9bestimmungen. Dänemark hingegen hat ein „Opt-out“-Recht in den Bereiche Visa, Asyl
und Einwanderung. Rumänien, Bulgarien, Zypern und Kroatien sind noch in der
Vorbereitungsphase, allerdings wenden alle vier Staaten bereits die Bestimmungen
bezüglich den Aussengrenzen an. Am Dublin-Acquis sind 27 EU-Mitgliedstaaten30
beteiligt. Die Schweiz wie auch drei andere Drittstaaten - Norwegen, Island und
Liechtenstein - sind ebenfalls Teilnehmer von „Schengen“ wie auch von „Dublin“.
Für die Schweiz ist der Beitritt zu „Schengen“ und „Dublin“ an zwei separate
Assoziierungsabkommen gekoppelt, welche die Schweiz mit der EU abgeschlossen hat.
Die Übereinkommen bzw. Verordnungen sind Teil der Bilateralen II, welche die
Zusammenarbeit zwischen der EU und der Schweiz weiter vertiefen. Seit dem 12.
Dezember 2008 hat die Schweiz die operationelle Zusammenarbeit in Bezug auf
„Schengen/Dublin“ begonnen. Eine Ausnahme sind die Flughäfen, wo die Änderungen
begründet durch das Schengen-Assoziierungsübereinkommen erst ab dem 29. März 2009
übernommen wurden. Diese verspätete Übernahme hängt damit zusammen, dass zu
diesem späteren Zeitpunkt die Einführung des neuen Flugplans vollzogen wurde.
2.1. „Schengen“
Wenn heute von „Schengen“ gesprochen wird, sind zwei Abkommen betroffen. Die erste
Vereinbarung ist das ursprüngliche Schengen-Abkommen, welches am 14. Juni 1985 von
Vertretern der Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik
Deutschland und der Französischen Republik unterzeichnet wurde. Das zweite
Abkommen, das Schengen-Durchführungsübereinkommen (SDÜ), wurde am 19. Juni
1990 zwischen dem Königreich Belgien, der Bundesrepublik Deutschland, der
Französischen Republik, dem Grossherzogtum Luxemburg und dem Königreich der
Niederlande zur Durchführung des ersten Schengen-Abkommens beschlossen. Diese
beiden Übereinkommen werden oft auch als „Schengener Besitzstand“ oder „Schengen-
Acquis“ bezeichnet. Um die Regeln zu präzisieren, gibt es auch noch weitere Protokolle
oder Verordnungen, wie z.B. den Schengener Grenzkodex (SGK) von 2006.
Der Inhalt regelt verschiedene Bereiche (siehe infra, Unterkapitel 2.1.1. - 2.1.4.), welche
alle mit dem Hauptziel des Abbaus der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen
zusammenhängen. Somit entsteht ein gemeinsamer Schengen-Raum. Gleichzeitig soll
durch eine starke Sicherung der Aussengrenzen aber auch die innere Sicherheit
gewährleistet werden.
30Kroatien, der 28. EU-Mitgliedstaat seit dem 1. Juli 2013 befindet sich noch in der Vorbereitung zur
Übernahme des Dubliner Besitzstandes.
10Die Schweiz hat sich mittels der Unterzeichnung des Schengen-Assoziierungs-
übereinkommens am 26. Oktober 2004 dem Schengen-Raum angeschlossen. Bevor
dieses aber in Kraft treten konnte, musste es durch das Stimmvolk genehmigt werden.
Dies geschah am 5. Juni 2005, als das Abkommen mit 54.6% Ja-Stimmen erfolgreich
angenommen wurde. Anschliessend trat es formell am 1. März 2008 in Kraft. Das
operationelle Inkrafttreten war allerdings erst Ende 2008 (am 12. Dezember), da die
Schweiz zuerst evaluiert werden musste, ob sie es schafft, die Normen regelgetreu
umzusetzen. Mit diesem Abkommen vereinbarte die Schweiz mit der EU ihre Assoziierung
bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstandes. Die
Schweiz verpflichtet sich, die darin enthaltenen Bestimmung, unter Vorbehalt gewisser
Ausnahmen31 , zu übernehmen.
Durch die Assoziierung verfügt die Schweiz über ein gestaltendes Mitspracherecht
(„decision shaping“) bei der Weiterentwicklung der Abkommen, aber nicht über ein
formelles Mitspracherecht („decision making“).
2.1.1. Binnengrenzen
Die Schengen-Übereinkommen verursachen den Wegfall der Personenkontrollen an den
Binnengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten (Art. 2 Abs. 1 SDÜ und Art. 20 SGK). Es
gibt folglich eine Erleichterung im Reiseverkehr zwischen den einzelnen Ländern. Bei
besonderen Risikosituationen (Art. 2 Abs. 2 SDÜ ergänzt durch Art. 23 ff. SGK) können
allerdings wieder befristete, systematische Grenzkontrollen eingeführt werden (z.B. bei der
Europäischen Fussballmeisterschaft oder einem G8-Gipfel). Anstatt der nun
aufgehobenen statischen Grenzkontrollen können mobile Grenzüberwacher eingeführt
werden. Diese können in den vom nationalen Recht designierten Zonen tätig sein und dort
Personen kontrollieren.
Warenkontrollen hingegen sind nicht direkt betroffen vom Schengen-Acquis, da die
Schengen-Mitgliedstaaten keine Zollunion bilden.
2.1.2. Aussengrenzen
Durch „Schengen“ wird der Schutz der Aussengrenzen, das heisst, aller Luft-, Land- und
Seegrenzen zwischen Schengen- und Nicht-Schengen-Staaten (Art. 2 Abs. 2 SGK),
verstärkt. Es werden systematische Personenkontrollen durchgeführt (Art. 7 SGK), wobei
bei Personen aus Drittstaaten nebst der Überprüfung der Ausweise auch eine Abfrage im
31 Vgl. Anhang A, Teil 1 Schengen-Assoziierungsabkommen.
11Schengener Informationssystem SIS (siehe infra, Unterkapitel 2.1.3.3.) durchgeführt
werden kann (Art. 7 Abs. 3 Bst. c Ziff. iii SGK). Bei Schengen-BürgerInnen wird diese SIS-
Abfrage bloss stichprobenmässig gemacht. Dieses Kontrollverfahren wird auf alle
Personen angewendet, welche bei der Grenzüberschreitung mit der Grenzpolizei in
Kontakt kommen (an offiziellen Grenzübergangsstellen oder an inoffiziellen Orten). Die
einzelnen Schengen-Mitgliedstaaten sind ausserdem dazu angehalten, einander bei der
Durchführung der Kontroll- und Überwachungsaufgaben zu unterstützen (Art. 7 SDÜ und
Art. 14 ff. SGK).
Um illegale Immigration zu verhindern, sind einerseits die nationalen Grenzkorps für die
Bewachung der Grenze zuständig, andererseits können sie sich auch auf die Mithilfe der
Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der
Mitgliedstaaten der EU (Frontex) stützen (Art. 1 Abs. 1 und 3 Verordnung zur Errichtung
einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der
Mitgliedstaaten der Europäischen Union). Frontex leistet Beistand bei der Sicherung der
Aussengrenzen, erstellt Risikoanalysen, bildet Grenzpersonal aus und koordiniert und
plant Rückführungsflüge von MigrantInnen, welche ausgewiesen werden.32 Jeder
Schengen-Mitgliedstaat ist dazu angehalten, personelle Unterstützung für Frontex zu
erbringen.
In Hinsicht auf die Aussengrenzüberquerung von Drittausländern werden durch den
Schengen-Besitzstand Pflichten für die Beförderungsunternehmer definiert, welche bei
Nichterfüllung die sogenannten „carrier sanctions“ nach sich ziehen. Die Unternehmer sind
dazu angehalten sich zu vergewissern, dass die von ihnen beförderten Personen über die
nötigen Reisedokumente verfügen (Art. 26 Abs. 1 Bst. b SDÜ). Falls den Drittausländern
die Einreise in den Schengen-Raum verweigert wird, so muss der
Beförderungsunternehmer diese zurücknehmen und je nachdem gar zurück in den
Drittstaat bringen, von dem er her kam (Art. 26 Abs. 1 Bst. a SDÜ).
In der Schweiz sind diese carrier sanctions in den Art. 92 ff. AuG festgehalten, denn im Art.
27 Abs. 1 SDÜ wird explizit von jedem Schengen-Mitgliedstaat verlangt, Sanktionen
vorzusehen gegen Personen, welche zu Erbwerbszwecken Drittausländern helfen oder es
zumindest versuchen, in den Schengen-Raum einzureisen oder sich dort ohne die nötigen
Dokumente aufzuhalten. Gemäss AuG bestehen Sorgfalts-, Unterstützungs- und
Betreuungspflichten, welchen die Beförderungsunternehmer nachkommen müssen. So
32 INTEGRATIONSBÜRO EDA/EVD Schengen/Dublin - kurz erklärt, S. 9.
12müssen gemäss Sorgfaltspflicht (Art. 92 Abs. 1 AuG) alle zumutbaren Vorkehrungen
getroffen werden, damit nur Personen befördert werden, welche über die nötigen
Reisedokumente verfügen. Falls dann doch jemand befördert wird, der nicht die
erforderlichen Dokumente hat, dann muss das Beförderungsunternehmen gemäss
Betreuungspflicht die Person zurückbringen. Die dabei anfallenden Kosten müssen vom
Unternehmen selbst gedeckt werden (Art. 92 Abs. 1 und 2 AuG). Und falls es nachweislich
durch Nichterfüllung der Sorgfaltspflicht zu der Beförderung kam, müssen die
Lebenshaltungs- und Betreuungskosten, die Kosten für Begleitung und die
Ausschaffungskosten ebenfalls vom Beförderungsunternehmen getragen werden (Art. 93
Abs. 3 AuG).
2.1.3. Sicherheitszusammenarbeit
Die grenzüberschreitende Polizei- und Justizzusammenarbeit wird durch verschiedene
Formen der Kooperation verstärkt (vgl. Art. 39 SDÜ).
2.1.3.1. Rechtshilfe
Durch den Schengen-Acquis wird das Ersuchen von Rechtshilfe zwischen den einzelnen
Schengen-Mitgliedstaaten geregelt (Art. 48 ff. SDÜ). Unter Rechtshilfe fällt die
Unterstützung bei Auslieferung und Vollstreckung, so wie bei der grenzüberschreitenden
Erhebung und Sicherung von Beweisen.33 Die Basis für die Schengener Rechtshilfe bildet
das Europäische Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen (EUeR) (Art. 48
Abs. 1 SDÜ). Gemäss Ersuchensprinzip wird Rechtshilfe grundsätzlich auf Ersuchen eines
Staates hin genehmigt oder abgelehnt.34 Das Verfahren kann sich allerdings als relativ
kompliziert gestalten. Um eine vorläufige Auslieferung zu ersuchen, muss die Behörde das
Justizministerium des Anfragestaates anfragen, dessen Aussenministerium zu
kontaktieren, damit dieses dann per Verbalnote das Aussenministerium des betroffenen
Staates kontaktiert. Anschliessend muss innerhalb des angefragten Staates das Ersuchen
an das Justizministerium weitergeleitet werden, damit dieses schlussendlich die
betroffenen Behörden informieren kann.35 Dieses Verfahren ist im Vergleich zu neueren
EU Dokumenten eine aufwändige und komplizierte Demarche.36
33 EPINEY ASTRID, MEIER ANNEKATHRIN, UND EGBUNA-JOSS ANDREA, „Schengen/Dublin“ in THÜRER, WEBER,
PORTMANN, UND KELLERHALS, S. 42.
34 Vgl. EPINEY ASTRID, MEIER ANNEKATHRIN, UND EGBUNA-JOSS ANDREA, „Schengen/Dublin“ in THÜRER,
WEBER, PORTMANN, UND KELLERHALS, S. 45.
35 Vgl. LAGODNY OTTO, „Die Grundlagen der internationalen Rechtshilfe im Rahmen von Schengen“, in
BREITENMOSER, GLESS, UND LAGODNY, S. 264.
36 Vgl. RIJKEN, S. 135.
132.1.3.2. Amtshilfe
Die Amtshilfe ist die standardpolizeiliche Unterstützung. Es handelt sich um die
Kooperation für die Durchführung von standardpolizeilichen Handlungen. Dazu gehören
standardisierte Realakte zur alltäglichen Bewältigung polizeilicher Aufgaben wie
Fahndungen, Observationen, Verfolgungen, Anhaltungen, und Festnahmen für eine
territorial unzuständige Behörde, oder Duldung von derartigen Handlungen auf eigenem
Territorium.37 Grenzüberschreitende Polizeizusammenarbeit gab es bereits vor den
Bilateralen II dank bilateralen Polizeiverträgen. Doch durch den Schengen-Acquis wurde
die Kooperation erweitert und die Aufgabenbereiche präzisier.
Als Konsequenz des Schengen-Besitzstandes darf nun z.B. Nacheile über die
Binnengrenze hinaus gemacht werden, falls es die Dringlichkeit erfordert. Dabei darf ein
Flüchtender, welcher auf frischer Tat ertappt wurde, oder eine Person, welche aus
Untersuchungshaft oder Strafvollzug flieht, grenzüberschreitend verfolgt werden (Art. 41
SDÜ). Die Nacheile ist allerdings nur unter der Voraussetzung möglich, dass es aufgrund
der Dringlichkeit unmöglich war, die zuständigen Behörden zuvor zu unterrichten.
Ansonsten muss zuerst eine Anfrage gemacht werden (Art. 41 Abs. 1 cum 44 Abs. 1
SDÜ).
Auch Observation über die Binnengrenzen ist möglich um laufende Ermittlungen
grenzüberschreitend weiterzuführen (Art. 40 SDÜ). Bei der gewöhnlichen Observation
braucht es hierfür ein Rechtshilfeersuchen beim betroffenen Vertragsstaat (Art. 40 Abs. 1
SDÜ). In Ausnahmesituationen allerdings - bei Observation im Eilfall - darf sofort
gehandelt werden (Art. 40 Abs. 2 SDÜ). Die zuständige Behörde muss anschliessend so
schnell wie möglich kontaktiert und informiert werden.
2.1.3.3. Informationsaustausch
Eine der bedeutsamsten Formen der inner- und zwischenstaatlichen Kooperation
zwischen Polizeibehörden ist die Informationshilfe38 (welche manchmal auch Amtshilfe
schlechthin genannt wird). Die Regeln bezüglich dem Informationsaustausch basieren auf
dem Rahmenbeschluss des Rates über die Vereinfachung des Austauschs von
Informationen und Erkenntnissen zwischen den Strafverfolgungsbehörden der EU-
Mitgliedstaaten39 , welcher im nationalen Recht der einzelnen Schengen-Mitgliedstaaten
jeweils speziell verankert werden muss. In der Schweiz wurde hierfür das Schengen-
37 LOBSIGER ADRIAN, „Polizeiliche Amtshilfe und Schengen“, in BREITENMOSER, GLESS, UND LAGODNY, S. 309.
38 Vgl. BREITENMOSER STEPHAN, „Die Grundlagen der polizeilichen Zusammenarbeit im Rahmen von
Schengen“, in BREITENMOSER, GLESS, UND LAGODNY, S. 37.
39 EG Rahmenbeschluss zum vereinfachten Informationsaustausch.
14Informationsaustausch-Gesetz (SIaG) erlassen. Dieser Austausch von personen-
bezogenen Informationen ist ein wirksames Mittel zur Abwehr grenzüberschreitender
Sicherheitsbedrohungen und zur erfolgreichen Verfolgung von Straftätern.40 Es muss
allerdings das Prinzip der Spezialität beachtet werden, welches verlangt, dass die
amtshilfeweise angeforderten Informationen einzig für jene Zwecke Verwendung finden,
für welche sie angefordert wurden.41
Eine bedeutungsvolle Errungenschaft der Schengen-Übereinkommen ist die Schaffung
des Schengener Informationssystems (SIS) (Art. 92 ff. SDÜ). Mittels SIS können wichtige
Informationen ausgetauscht werden (vgl. Art. 39 SDÜ), z.B. betreffend Fahndungen
innerhalb des Schengen-Raums. Seit dem 9. April 2013 gibt es bereits das SIS II42 ,
wodurch die technischen Möglichkeiten verbessert wurden.43 Das Informationssystem
umfasst über 48.5 Millionen Einträge (Stand August 2013), welche überwiegend in zwei
Kategorien von Daten registriert sind. In der einen Kategorie befinden sich Informationen
über gestohlene und verlorene Sachen (z.B. Fahrzeuge, Identitätspapiere, Waffen),
welche ungefähr 98% aller Daten ausmachen. In der anderen Kategorie sind
Personendaten enthalten (z.B. Informationen bezüglich Straftätern, Zeugen/
Beschuldigten, Drittstaatsangehörigen mit Einreiseverbot, Vermissten), welche die
restlichen 2% der Daten ausmachen. Das SIS besteht einerseits aus den einzelnen
nationalen Teilen (N-SIS) und aus einem Zentralrechner (C-SIS), welcher die
Informationen der N-SIS erhält und diese anschliessend online an alle anderen N-SIS
weitervermittelt.44 In der Schweiz haben das Eidgenössische Justiz- und Polizei-
departement (EJPD), die Polizei und die Strafverfolgungsbehörden, der Zoll und die
Grenzwacht, die Strassenverkehrsämter, die Schweizer Vertretungen im Ausland, die
kantonalen Migrationsbehörden, sowie der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) Zugriff
auf das SIS.
40 LOBSIGER ADRIAN, „Polizeiliche Amtshilfe und Schengen“, in BREITENMOSER, GLESS, UND LAGODNY, S. 311.
41 LOBSIGER ADRIAN, „Polizeiliche Amtshilfe und Schengen“, in BREITENMOSER, GLESS, UND LAGODNY, S. 312.
42 Wenn in dieser Seminararbeit Referenz zum SIS gemacht wird, dann wird die Entwicklung zum SIS II
miteingerechnet, so dass sich der Verweis auf den neusten Stand des SIS - also auf das SIS II - bezieht.
43 Konkret sollen mehr Daten gespeichert werden können, und zusätzlich zu den bereits erhobenen Daten
sollen auch Gesichtsbilder und Fingerabdrücke im SIS enthalten sein; zugleich sollen mehr Behörden Zugriff
auf das Informationssystem haben, wie z.B. Europol (die europäische Polizeibehörde) oder Eurojust (die
Justizbehörde der EU, welche u.a. den Informationsaustausch zwischen den nationalen Justiz- und
Polizeibehörden fördert um z.B. die Bekämpfung und Prävention des Menschenhandels zu unterstützen),
vgl. INTEGRATIONSBÜRO EDA/EVD Schengen/Dublin - kurz erklärt, S. 13.
44 EPINEY ASTRID, MEIER ANNEKATHRIN, UND EGBUNA-JOSS ANDREA, „Schengen/Dublin“ in THÜRER, WEBER,
PORTMANN, UND KELLERHALS, S. 40.
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