Perspektiven digitaler Governance in China: Zwischen Verbesserung sozialer Teilhabe und politischer Kontrolle - Hanns-Seidel ...
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Katja Drinhausen
Perspektiven digitaler Governance in China:
Zwischen Verbesserung sozialer Teilhabe und
politischer Kontrolle
Mit der „Internet+“-Strategie hat die chinesische Regierung den Grundsatz digital by default für
alle Politikbereiche etabliert. China spielt eine Vorreiterrolle beim Einsatz neuer Informations- und
Kommunikationstechnologien in der Regierungsführung. Während sich der Raum für internationale
Zusammenarbeit in China verengt, ist die Volksrepublik mittlerweile ein wichtiger Akteur in der glo-
balen Entwicklungszusammenarbeit und im Aufbau digitaler Infrastruktur. Dies bietet neue Potenti-
ale der Kooperation. Dabei müssen die unterschiedlichen Wertesysteme und politischen Prioritäten
bedacht werden, die den Einsatz neuer Technologien bestimmen.
Schlagwörter:
China - Digitalisierung - „Internet+“-Strategie - E-Governance - Good Governance - Rechtsstaatlichkeit - Menschen-
rechte - personenbezogene Daten - Entwicklungszusammenarbeit - digitale Seidenstraße
Perspektiven digitaler Governance in China:
Zwischen Verbesserung sozialer Teilhabe
und politischer Kontrolle
|| Katja Drinhausen
Im Mai 2019 fand in Fuzhou der zweite aus, die den Grundsatz „digital by default“
Digital China Summit statt. Die Stadt in der für alle Politikbereiche etabliert. Die Strate-
südchinesischen Provinz Fujian formulierte gie soll Chinas Aufstieg zur Digitalmacht
bereits 2002 einen Digitalisierungsplan und absichern und dient als Grundlage für be-
gilt als Vorreiter in E-Governance. Auf dem reichsspezifische Aktionspläne.3
Gipfel wurde präsentiert, wie Bürger über
die e-Fuzhou-App innerhalb weniger Sekun- Ob in der Armutsminderung, Grundver-
den auf fast alle öffentlichen Leistungen und sorgung oder öffentlichen Sicherheit, über-
Verfahren zugreifen können, vom Ticketer- all sollen digitale Technologien zur nachhal-
werb für den öffentlichen Nahverkehr, Ver- tigen wirtschaftlichen und gesellschaftli-
waltung von Sozialversicherungskonten und chen Entwicklung beitragen und der Bevöl-
Unternehmensgründung bis hin zur Zahlung kerung neue Zugänge eröffnen. Der rapide
von Arztbesuchen, Stromversorgung oder landeweite Netzausbau hat gute Vorausset-
anderen Dienstleistungen.1 zungen dafür geschaffen. Mitte 2019 hatte
China rund 854 Millionen Internetnutzer,
Fuzhou steht damit beispielhaft für das Tendenz schnell steigend.4 Damit nutzen
Potential, das die chinesische Regierung im über 60 Prozent der Bevölkerung das Inter-
Einsatz digitaler Technologien für eine mo- net, fast alle verwenden mobile Endgeräte
derne, effiziente Regierungsführung sieht. und Online-Applikationen. Die daraus ent-
Seit der Verbreitung des Internets in den wickelten Ansätze und technologischen
1990er Jahren werden die Vorteile „smar- Neuerungen sind Ausgangspunkt für zu-
ter“, also intelligenter und vernetzter Regie- nehmende internationale Kooperation im
rungsführung diskutiert und immer mehr Bereich digitaler Governance, sowohl mit
nationale und lokale Pläne aufgelegt, um Europa, aber auch in der Süd-Süd-
die digitale Entwicklung voranzutreiben. Kooperation.5
War es in den frühen 2000er Jahren vor
allem der Aufbau von Online-Plattformen Als Ziele des Einsatzes neuer Informa-
der Lokalregierungen, so steht seit 2009 der tions- und Kommunikationstechnologien in
Aufbau von mittlerweile über 500 Smart der Regierungsführung führen auch chinesi-
Cities im Vordergrund.2 sche Regierungsprogramme und Staatsme-
dien die Förderung von Good Governance,
Im 13. Fünfjahresplan für die Jahre Demokratie und Rechtssicherheit an und
2016 bis 2020 rief die chinesische Regie- stellen die Vorteile von digitalen Anwen-
rung die sogenannte „Internet+“-Strategie dungen heraus. Vielfältige Berichte über
ARGUMENTE UND MATERIALIEN DER ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT 24 29
KATJA DRINHAUSEN
Quelle: MERICS
eine repressive Nutzung in der internatio- schenrechte sowie Demokratie und rechts-
nalen Presse weisen aber darauf hin, dass staatliche Mindeststandards beinhaltet.6
diese Konzepte im politischen System der Dieses weiter gefasste Verständnis von
Volksrepublik China teils sehr anders inter- Good Governance findet sich sowohl in den
pretiert und umgesetzt werden, als in libe- europäischen Zielsetzungen zur Entwick-
ralen Demokratien. Dieser Werte- und lungszusammenarbeit, als auch in den Defi-
Rechtsrahmen bestimmt, wie neue Techno- nitionen der Vereinten Nationen wieder, wo
logien eingesetzt werden. Daher ist es gera- neben Effizienz, Transparenz und Minimie-
de für internationale Akteure, die auf dem rung von Korruption ebenfalls Faktoren wie
Gebiet der Digitalisierung mit China koope- Rechtsstaatlichkeit, politische Partizipation
rieren wollen, wichtig, ein möglichst genau- und der Schutz gesellschaftlicher Minder-
es Verständnis hiervon zu haben. heiten einbezogen werden. 7
1. Unterschiedlicher Werte- und Rechtsrah- Die chinesische Regierung dagegen
men folgt, geleitet vom politisch-ideologischen
Diskurs der Kommunistischen Partei Chinas
In freiheitlich-demokratischen Staaten (KPCh), einer engen Lesart. In Anlehnung an
wird Good Governance meist sehr breit de- die ursprüngliche verwaltungswissenschaft-
finiert. So legt das Bundesministerium für liche Definition stehen hier die verbesserte
wirtschaftliche Zusammenarbeit und Ent- Zurverfügungstellung öffentlicher Leistun-
wicklung (BMZ) beispielsweise einen um- gen, die Bekämpfung von Korruption und
fassenden Kriterienkatalog zugrunde, der Machtmissbrauch sowie die Stärkung des
neben der Implementierung der Agenda Rechtsrahmens im Mittelpunkt.8 Good
2030 und effizientem, transparentem Regie- Governance ist somit primär auf eine effizi-
rungshandeln auch den Schutz der Men- ente, rechtsbasierte Regierungsführung
30 ARGUMENTE UND MATERIALIEN DER ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT 24PERSPEKTIVEN DIGITALER GOVERNANCE IN CHINA:
ZWISCHEN VERBESSERUNG SOZIALER TEILHABE UND POLITISCHER KONTROLLE
ausgerichtet und nicht auf institutionalisier- sischer Prägung“ wider, der weit weniger
te Mitspracherechte für Bürger. auf den Schutz verfassungsmäßiger Grund-
rechte ausgelegt ist, sondern die politische
Die chinesische Führung stellt durchaus Führung der KPCh festschreibt und dem
einen engen Zusammenhang zwischen Good Staat weitreichende Eingriffsrechte garan-
Governance und Demokratie, Menschen- tiert, gerade auch im Bereich der Meinungs-
rechten und Rechtssicherheit her. Allerdings äußerung und zivilgesellschaftlichen Enga-
wird der chinesische Demokratiebegriff gements, wie im Bereich der Internetregu-
explizit von der westlichen Demokratie und lierung deutlich wird.
ihrem Fokus auf freien Wahlen, Gewaltentei-
lung, unabhängiger Justiz und Medien- und Die staatlichen Werte und Zielsetzun-
Meinungsfreiheit abgegrenzt. Im politischen gen prägen die rechtlichen Bestimmungen
System der Volksrepublik bezieht sich De- zu Erhebung und Schutz personenbezogener
mokratie auf den demokratischen Zentra- Daten und dem Einsatz von Überwachungs-
lismus, bei dem die KPCh als alleinige Re- technologien in China, die den Rahmen für
gierungspartei die politischen Richtungs- die Entwicklung digitaler Governance set-
entscheidungen fällt und für zentral gesteu- zen. Anforderungen zu Verhältnismäßigkeit
erte, schnelle Umsetzung sorgt. Durch Kon- und Sicherheit der Datenerhebung und -
sultationsmechanismen bezieht die KPCh verarbeitung sind aktuell über eine Vielzahl
formal Interessen verschiedener gesell- von Gesetzen und Regularien verstreut und
schaftlicher Gruppen mit ein, die demokra- beziehen sich primär auf Unternehmen,
tische Legitimation leitet sich jedoch aus nicht auf staatliche Institutionen. Das An-
Gewährleistung der Ordnung und dem fang 2017 in Kraft getretene Cybersicher-
Wohlstandszugewinn der breiten Bevölke- heitsgesetz hat zwar neue Standards zu
rung ab. Der Parteistaat stellt diese Form Nutzereinwilligung und Sicherheitsanforde-
der Demokratie als einzige mit den nationa- rungen etabliert, es überantwortet Plattfor-
len Gegebenheiten Chinas kompatible dar men aber auch die Kontrolle von Inhalten
und bewirbt sie vermehrt auch im internati- dahingehend, ob sie ein Risiko für politi-
onalen Kontext als das überlegene Modell. 9 sche und soziale Stabilität darstellen.11 Ein
umfassendes Datenschutzgesetz ist derzeit
Die Differenzen setzen sich im Men- in Arbeit, doch es steht nicht zu erwarten,
schenrechtsverständnis fort. Die chinesi- dass der Zugriff staatlicher Institutionen auf
sche Regierung legt den Fokus explizit auf Daten grundsätzlich eingeschränkt wird.
den Schutz kollektiver Rechte. Sicherheit
und politische Stabilität werden als höchste 2. Vielfältiger Einsatz digitaler Technologien
Grundrechte charakterisiert, aus denen in der Regierungsführung
wirtschaftliche und soziale Menschenrechte
erst folgen. Bürgerliche und politische Rech- Die genannten Konzepte werden auch
te stehen am Ende der Wirkungskette, wie in China kontrovers diskutiert. Dennoch ist
der Umgang mit Dissidenten und ethnischen es wichtig, die offizielle Lesart der Kernbe-
Minderheiten verdeutlicht.10 Hier ergeben griffe rund um Good Governance zu verste-
sich Widersprüche zur Förderung individuel- hen, da sie das politische Verständnis chi-
ler, freiheitlich-demokratischer Grundrech- nesischer Bürger prägen und staatlichen
te, die den Zielsetzungen internationaler Akteuren sowie zivilgesellschaftlichen Akt-
Entwicklungszusammenarbeit westlicher euren im Bereich digitale Governance als
Staaten zugrunde liegt. Dies spiegelt sich Richtschnur dienen. Dies zeigt sich auch an
auch im „sozialistischen Rechtsstaat chine- der Bandbreite des Einsatzes digitaler
ARGUMENTE UND MATERIALIEN DER ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT 24 31KATJA DRINHAUSEN
Technologien in der Regierungsführung und Ärzte und Patienten entlasten und der un-
Politikgestaltung, in die im Folgenden ein gleichen regionalen Verteilung der medizi-
Einblick gegeben wird. nischen Versorgung entgegenwirken. Durch
Big-Data-Analyse der Gesundheitsdaten
2.1. Förderung sozialer Teilhabe und nach- erhofft man sich zudem eine bessere Res-
haltiger Entwicklung sourcenallokation und vor allem eine um-
fassende, proaktive Epidemieprävention.13
China ist nach wie vor von enormer Un-
gleichheit zwischen Stadt und Land und Angesichts der Tatsache, dass Umwelt-
verschiedenen Landesteilen geprägt. Insbe- verschmutzung, Ressourcenmangel und
sondere Menschen in peripheren ländlichen klimabedingte Naturkatastrophen ernsthaf-
Gebieten und Arbeitsmigranten sind von te Herausforderungen für die langfristige
Armut betroffen. Armutsbekämpfung ist Entwicklung Chinas darstellen, wird auch
daher eine zentrale politische Zielsetzung hier großes Potential in der Big-Data-
unter Staatspräsident Xi Jinping. Nicht nur Analyse gesehen, beispielsweise durch den
will China die Agenda 2030 der Vereinten Aufbau einer nationalen Umweltdatenplatt-
Nationen frühzeitig umsetzen, bereits zum form bis 2021. Smart Cities sollen helfen,
100. Jahrestag der KPCh im Jahr 2021 soll den urbanen Raum nachhaltig zu gestalten,
extreme Armut besiegt werden. Der Aufbau was aufgrund der vielen Millionenmetropo-
digitaler Infrastruktur wird dabei als ein len in China ein dringendes Thema ist. 14
Kernelement der Armutsbekämpfung gese- Hier gibt es durchaus Schnittmengen mit
hen. Durch Plattformen zur Arbeitsvermitt- internationalen Initiativen für Good Gover-
lung und Förderung von Existenzgründung nance und nachhaltige Entwicklung. Gerade
vor allem im E-Commerce-Bereich sollen in in den Bereichen Smart City, Umwelt und
ländlichen Regionen gezielt neue Arbeits- Klima haben sich eine Vielzahl internationa-
und Wertschöpfungschancen eröffnet wer- ler Kooperationen entwickelt.15
den. Allerdings liegt der Anteil ländlicher
Internetnutzer bislang nur bei etwa 26 Pro- 2.2 Innovation im Bildungswesen
zent, obwohl sie rund 40 Prozent der Bevöl-
kerung stellen.12 Wie das bereits 2010 aufgelegte 10-
Jahresprogramm für die Informatisierung im
Die Digitalisierung soll außerdem insti- Bildungswesen verdeutlicht, wird auch hier
tutionelle Reformen in den Bereichen sozia- der Einsatz moderner Kommunikationstech-
le Sicherung und Gesundheit flankieren, um nologien großgeschrieben. Neben neuen
den Zugang für sozial schwächere Bevölke- Ansätzen innovationsfördernden Lernens
rungsgruppen zu verbessern. So wurde eine soll die Digitalisierung von Materialien und
neue Sozialversicherungskarte entwickelt Lehrangeboten helfen, Ungleichheiten im
und bereits an über eine Milliarde Men- Bildungszugang abzubauen und dem Leh-
schen ausgegeben, die alle sozialen Siche- rermangel in peripheren Gebieten entge-
rungen umfasst und eine überregionale genwirken. Gleichzeitig erlauben neue
Abwicklung von Behandlungskosten ermög- Technologien eine erleichterte Evaluation
licht. Als Teil der „Gesundes China“- der Lernleistungen und Verwaltung. Der
Strategie von 2015 wird derzeit außerdem optimierungsorientierte Ansatz geht aller-
ein nationales Informationssystem aufge- dings weiter, als aus persönlichkeits- und
baut, eine entscheidende Erleichterung datenschutzrechtlichen Gründen beispiels-
insbesondere für Arbeitsmigranten. E- weise in Deutschland vertretbar wäre. So
Dienste und Online-Sprechstunden sollen wird in Pilotprojekten die Anwesenheit auf
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ZWISCHEN VERBESSERUNG SOZIALER TEILHABE UND POLITISCHER KONTROLLE
dem Campus überwacht oder im Unterricht Systems formuliert. Ziel ist es, ver-
die Aufmerksamkeit der Schüler von Kame- schiedenste öffentliche Dienste auf Online-
ras und Hirnwellenmonitoren aufgezeichnet Plattformen zusammenzuführen und sicher-
und mittels künstlicher Intelligenz (KI) aus- zustellen, dass Bürger „nicht mehr als ein-
gewertet.16 Ohnehin finden sich Kameras mal persönlich erscheinen“ müssen. Die
fast flächendeckend in allen Bildungsstät- Identitätsfeststellung erfolgt online per
ten, so dass neue Technologien auch dazu digitaler ID oder Gesichtserkennung, was
beitragen, die ideologische Kontrolle zu für die Nutzer angesichts großer Entfernun-
stärken. gen eine enorme Zeitersparnis bedeutet.
Dies erklärt auch die positive Annahme der
Gerade wegen der Bandbreite der Ein- neuen Optionen, die 2017 bereits von über
satzmöglichkeiten ist Digitalisierung in der 485 Millionen, also mehr als der Hälfte aller
Bildung ein boomender Sektor, in den die Internetnutzer, genutzt wurden.18
großen chinesischen Technologiekonzerne
aktiv eingebunden sind und Produkte ent- Gleichzeitig werden digitale Beschwer-
wickeln, die auch für andere Länder attrak- de- und Feedbacksysteme aufgebaut, um
tiv sind. Die chinesische Regierung strebt den gesellschaftlichen Puls zu messen und
danach, China international als Vorreiter im Konflikte infolge von Amtsmissbrauch und
Einsatz neuer Informations- und Kommuni- Fehlplanungen zu verhindern. Diese Platt-
kationstechnologien für Bildung zu etablie- formen sollen die Arbeit der Verwaltung
ren. So wurden im Rahmen von UNESCO- verbessern, aber auch der Bevölkerung sig-
Konferenzen 2015 die Qingdao-Erklärung nalisieren, dass Partei und Regierung zuhö-
zur Ergreifung digitaler Chancen für Bildung ren. Gerade in Problembereichen wie Le-
und 2019 der Beijing-Konsens zur Nutzung bensmittel- und Produktqualität wird zu-
Künstlicher Intelligenz formuliert, die Emp- nehmend auf digitale Plattformen gesetzt,
fehlungen zur optimalen Nutzung technolo- um Beschwerden zu sammeln und Streitig-
gischer Neuerungen im Rahmen der Agenda keiten zu schlichten.19 Was als neue Kanäle
2030 enthalten.17 demokratischer Teilhabe gepriesen wird,
kann allerdings auch dazu genutzt werden,
2.3 Transparenz und Effizienz in der Verwal- vermeintliche Unruhestifter ausfindig zu
tung machen und unter Druck zu setzen.
In der öffentlichen Verwaltung werden 2.4 Optimierung der Rechtsprechung und
digitale Plattformen insbesondere seit -durchsetzung
Amtsübernahme von Xi Jinping vermehrt für
mehr Transparenz und den Kampf gegen Ebenso wie in der öffentlichen Verwal-
Machtmissbrauch und Korruption – eine tung sind Ineffizienz, Korruption und
zentrale Ursache für öffentliche Proteste – Machtmissbrauch zentrale Kritikpunkte am
eingesetzt. Staatliche Einrichtungen sind Justizsystem. Um das Vertrauen der Bevöl-
mittlerweile verpflichtet, ihre Zuständigkei- kerung und Privatwirtschaft zu stärken,
ten, Amtsbefugnisse sowie Verfahren und wird auch im Justizwesen die Einrichtung
Gebühren online klar darzustellen und Pro- von Plattformen gefördert, auf denen Ver-
zesse zu digitalisieren, um Willkür und Vor- fahrensabläufe erklärt und mittlerweile der
teilnahme entgegenzuwirken. Außerdem Großteil der Gerichtsurteile online gestellt
wurde 2016 unter dem Titel „Inter- werden. In Pilotprogrammen werden Urteile
net+Öffentliche Verwaltung“ ein neuer Plan mittels KI miteinander abgeglichen, Rich-
zum Aufbau eines nationalen E-Government- tern standardisierte Vorschläge unterbreitet
ARGUMENTE UND MATERIALIEN DER ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT 24 33KATJA DRINHAUSEN
und stark abweichende Urteile an die Vor- Ab Ende 2019 soll unter dem Begriff
gesetzen gemeldet.20 Im Juni dieses Jahres „Internet+Monitoring“ eine einheitliche
ist zudem der erste „KI Richter“ online ge- Datenbank aufgebaut werden, in der vielfäl-
gangen, der als Assistent für menschliche tige Datenpunkte zum Verhalten von Unter-
Richter fungieren soll. Neu ist auch die Ein- nehmen, nichtstaatlichen Organisationen
richtung der ersten Internet-Gerichtshöfe in und Individuen sowie öffentlichen Einrich-
Peking, Hangzhou und Guangzhou, die Ver- tungen zusammenlaufen und zunehmend
fahren vollständig online abwickeln. Die automatisch analysiert und sanktioniert
Internet-Gerichtshöfe befassen sich insbe- werden. Aktuell werden außerdem ver-
sondere mit Rechtsstreitigkeiten im Online- schiedene Wege der Kooperation mit priva-
Handel und werden in direkter Kooperation ten Plattformen ausgelotet, die über riesige
mit den größten Unternehmen in diesem Datensätze insbesondere zum Verhalten
Bereich betrieben.21 Die erhöhte Transpa- Einzelner verfügen. Zwar liegt der Fokus
renz und technologiegestützte Verfahren noch primär auf der Rechtsdurchsetzung,
sollen sowohl die Einheitlichkeit als auch allerdings gibt es durchaus Pilotprojekte zur
die Effizienz der Rechtsprechung steigern Steuerung von politisch wünschenswertem
und damit insgesamt die Akzeptanz der Verhalten über punktebasierte Anreizsyste-
Rechtsprechung verbessern. me.23
In der internationalen Presse sorgt vor 2.5 Steuerung der öffentlichen Debatte und
allem der Aufbau des Sozialkreditsystems in des zivilgesellschaftlichen Engagements
China für viele Schlagzeilen. Was oft als
allumfassender digitaler Kontrollapparat Aktivisten und NGOs nutzen in frühen
beschrieben wird, besteht in der Praxis 2010er Jahren gezielt neue Medien, um sich
bislang aus verschiedenen Teilsystemen, selbst zu organisieren und Themen auf die
welche die Vertrauenswürdigkeit von Un- politische Agenda zu bringen. Bis heute gibt
ternehmen, Nichtregierungsorganisationen es einen relativ lebendigen Wohltätig-
und Privatpersonen sowie staatlichen Insti- keitssektor auf der Graswurzelebene, der
tutionen analysieren und einstufen. Primä- von der Regierung in einem gewissen Rah-
res Ziel ist es, alle gesellschaftlichen Akteu- men als Feedbacksystem und Beitrag zu
re zur Einhaltung der Gesetze und Erfüllung ihrer sozialpolitischen Agenda zugelassen
ihrer Verpflichtungen anzuhalten. Regelkon- wird. Die aufkeimende Selbstorganisation
formes Verhalten führt zu einer Platzierung außerhalb des Kontrollbereichs wurde aller-
auf Positivlisten und bevorzugter Behand- dings stark eingegrenzt; insbesondere dort,
lung, grobe Verstöße gegen Gesetze und wo strukturelle Probleme angeprangert
Vorschriften führen dagegen zu Einträgen werden oder eine überregionale Vernetzung
auf Negativlisten und behördenübergreifen- stattfindet. Stattdessen ist die Regierung
den Sanktionen, wie dem Ausschluss von bemüht, Organisationen und Initiativen
bestimmten Dienstleistungen oder Aktivitä- entweder zu schließen oder staatlich anzu-
ten. Durch die behördenübergreifend ver- binden.
hängten Strafen stellen sich allerdings Fra-
gen der Verhältnismäßigkeit der Eingriffe. Besondere Sorge besteht vor der vira-
Gleichzeitig werden durch das Sozialkredit- len Verbreitung von regierungskritischen
system auch die repressiveren Gesetzge- Informationen und einem Überschwappen
bungen der letzten Jahre, die insbesondere in Proteste oder politische Bewegungen
die öffentliche Meinungsäußerung und zi- offline. Kernanliegen der Medienpolitik
vilgesellschaftliches Engagement betreffen, unter Xi Jinping ist daher ein „gesundes
effektiver durchgesetzt.22 Internet“, in dem negative Informationen
34 ARGUMENTE UND MATERIALIEN DER ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT 24PERSPEKTIVEN DIGITALER GOVERNANCE IN CHINA:
ZWISCHEN VERBESSERUNG SOZIALER TEILHABE UND POLITISCHER KONTROLLE
eingedämmt und „positive Energie“ verbrei- 2.6 Sicherheitspolitische Überwachung und
tet wird. Neben dem Aufbau der sogenann- Repression
ten Großen Feuermauer, die das chinesische
Internet vor kritischen westlichen Informa- Der Einsatz digitaler Überwachungs-
tionen abblockt, wurden umfangreiche Res- technologien zur Wahrung der öffentlichen
sourcen in die Entwicklung effektiver Filter- Ordnung ist ein wesentlicher Bestandteil
und Zensurtechnologien investiert. In den der Regierungsführung in China. Neben der
letzten Jahren wurde zudem eine lange Rei- Kriminalitätsbekämpfung sind die Verhinde-
he von Gesetzen und Verordnungen zur in- rung öffentlicher Proteste oder anderer or-
haltlichen Kontrolle im digitalen Raum ver- ganisierter Herausforderungen der politi-
abschiedet und die Verantwortung für deren schen Macht der KPCh Kernaufgaben aller
Umsetzung an Online-Medien und Kommu- chinesischen Sicherheitsbehörden. Hierbei
nikationsplattformen abgegeben.24 All diese soll die möglichst komplette Kameraabde-
Maßnahmen werden als legitime Schritte ckung, der Einsatz von Big-Data-Analyse und
zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und künstlicher Intelligenz sowie auch die Mobi-
Ordnung dargestellt. Auf Grundlage des lisierung der Bevölkerung unter den staatli-
Cybersicherheitsgesetzes muss nun bei al- chen Programmen Skynet und Bright as
len Kommunikations- und Online-Diensten Snow helfen.26 Tatsächlich ist der Großteil
eine Identitätsfeststellung stattfinden, des öffentlichen Raums – nicht nur öffentli-
wodurch Autoren oder Verbreiter nicht nur che Plätze wie Straßen und Bahnhöfe, son-
illegaler, sondern auch politisch unliebsa- dern auch Busse und Taxis, Schulen und
mer Inhalte schnell ausfindig gemacht wer- Universitäten, Klöster, Kirchen und Mo-
den können. scheen, Bars und Restaurants – mit Kameras
abgedeckt. Zug- und Fernbusfahrten sind
Während soziale Medien in China zwar nur mit Echtnamenregistrierung und Identi-
eine eingeschränkte Debatte und Interes- tätskontrolle möglich.
senvertretung ermöglichen, ist das Ziel
letztlich eine staatliche Steuerung der öf- Der flächendeckende Ausbau dieser Si-
fentlichen Debatte und Meinungsbildung. Zu cherheitstechnologien wird unter dem Mot-
diesem Zweck nutzen Partei und Staat das to „Safe Cities“ vorangetrieben und ist in-
Internet für eine Kommunikationsoffensive, tegraler Bestandteil der Smart-City-
inklusive eigener Social-Media-Profile sowie Lösungen in China.27 Auch wenn die techno-
Spiele und Apps, die Ideologie und staatli- logische Überwachung noch nicht allumfas-
che Politiken spielerisch vermitteln sollen send ist und für viele Bürger keine spürba-
und deren Nutzung für bestimmte Gruppen ren Auswirkungen hat, so werden diese
verpflichtend ist. So fungiert die App Xuexi- Technologien besonders auf Individuen
Qiangguo („Von Xi lernen, um die Nation oder Bevölkerungsgruppen angewendet, die
stark zu machen“) als digitales rotes Buch als potenzielle Gefahr für die politische
und muss von führenden Kadern und Beam- Stabilität gesehen werden. Gerade durch
ten, aber beispielsweise nun auch in der enge Kooperationen mit Internetdienst-
Journalistenzulassungsprüfung genutzt dienstleistern und die Anwendung von GPS-
werden, um Ideologiefestigkeit unter Be- Tracking, Gesichts- und Stimmerkennung
weis zu stellen.25 können detaillierte Bewegungs- und Netz-
werkprofile erstellt werden. Neue urbane
Systeme zur Überwachung des öffentlichen
Raums registrieren dabei nachweislich auch
die ethnische Zugehörigkeit insbesondere
ARGUMENTE UND MATERIALIEN DER ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT 24 35KATJA DRINHAUSEN
muslimischer Minderheiten, betreiben also rent, fair und vorurteilsfrei an. Doch sind sie
Racial Profiling.28 bei weitem kein Allheilmittel, sondern bie-
ten vielfältige Angriffsflächen. Das Gros der
Am höchsten ist die Intensität der Kon- Verwaltungsentscheidungen wird auch in
trolle in Minderheitenregionen wie Xinjiang Zukunft analog getroffen, so dass die Digita-
und Tibet. Ziel ist hier letztlich der gläserne lisierung Engpässe zwar verkleinern, aber
Bürger zur präventiven Gefahrenabwehr. nicht aufheben kann und weiterhin anfällig
Maßnahmen umfassen in Xinjiang bei- für Korruption und Willkür ist, zudem sind
spielsweise das erzwungene Auslesen von Daten und Datenbanken manipulierbar.
Telefonen und die Installation von Spyware, Auch Algorithmen sind nicht vorurteilsfrei,
aber auch den Einsatz einer App, über die sondern spiegeln Zielsetzungen und Bewer-
verschiedene staatliche und private Akteure tungsparameter der politischen Gestalter
fortlaufend Informationen in eine Daten- wider. Dies zeigt sich am schmaler werden-
bank, die Integrated Joint Operations Plat- den Korridor der Äußerungen und Handlun-
form, einspeisen. Die so gesammelten Daten gen, die als „normal“, sprich politisch zuläs-
sollen es ermöglichen, von der staatlich sig angesehen werden und der daraus resul-
definierten Norm abweichendes Verhalten tierenden systematischen Diskriminierung,
zu identifizieren und dienen als Grundlage wie sie derzeit in Xinjiang zu beobachten
zur Einweisung in extralegale Umerzie- ist. Diese Region dient gewissenmaßen als
hungslager, in denen in vergangenen Jahren Soziallabor, die dort angewendeten repres-
über 1,5 Millionen Angehörige muslimischer siven Praktiken machen teils auch in ande-
Minderheiten festgehalten wurden.29 Selbst ren Landesteilen Schule.31
derart weitgehende Eingriffe in Grundrechte
werden mit dem Recht auf Sicherheit als Bedenklich ist insbesondere die enge
höchstes Menschenrecht legitimiert und als Zusammenarbeit zwischen staatlichen Be-
Teil guter Regierungsführung verstanden.30 hörden und Unternehmen. Im Vergleich zu
den Möglichkeiten der globalen Internet-
3. Chancen und Risiken der Digitalisierung konzerne, die über immense Datenpools
verfügen, werden die Überwachungsaktivi-
Das politische Rahmenprogramm „In- täten autokratischer Staaten häufig als we-
ternet+“ hat dazu beigetragen, dass in Chi- niger invasiv wahrgenommen. Die oft be-
na in allen Politikbereichen die Einsatzmög- mühte Gegenüberstellung von „Überwa-
lichkeiten neuer Informations- und Kommu- chungswirtschaft“ und „Überwachungs-
nikationstechnologien mitgedacht werden. staat“ lässt allerdings außer Acht, dass in
Im Vergleich zu Deutschland sind die Be- Staaten wie China der Zugriff durch den
denken hinsichtlich der Datensammlung Staat und der durch Unternehmen nur be-
und -nutzung durch den Staat weit geringer; dingt getrennt werden kann. Vielmehr profi-
auch deshalb, weil dies auch in der Vergan- tieren einheimische Unternehmen direkt
genheit bereits über Aktensysteme getan von den ambitionierten staatlichen Initiati-
wurde. Bislang überwiegen daher die Hoff- ven. Das Outsourcing von Datenerhebung
nungen, die in eine effizientere Verwaltung und -verarbeitung sowie die unzureichende
und besseres Ressourcenmanagement sowie Durchsetzung datenschutzrechtlicher Stan-
neue Chancen der wirtschaftlichen und so- dards sind dabei Mitursachen der vielen
zialen Teilhabe gesetzt werden. Datenleaks der letzten Jahre, von der eine
Vielzahl von Bürgern direkt betroffen ist.32
Die chinesische Regierung preist die So verwundert es kaum, dass in den letzten
neuen Technologien bewusst als transpa- Jahren das Thema Datenschutz weit präsen-
36 ARGUMENTE UND MATERIALIEN DER ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT 24PERSPEKTIVEN DIGITALER GOVERNANCE IN CHINA:
ZWISCHEN VERBESSERUNG SOZIALER TEILHABE UND POLITISCHER KONTROLLE
ter in der öffentlichen Debatte geworden ist Erreichung politischer Zielsetzungen beitra-
und es in China durchaus Bedenken bezüg- gen, also insbesondere in den Bereichen
lich der staatlichen Datensammlung gibt. Armutsminderung, Verbesserung öffentli-
cher Leistungen, Gesundheitsmanagement
4. Spielräume der Kooperation mit China und Umwelt- und Ressourcenschutz.
Gleichzeitig ist China mittlerweile einer
Betrachtet man die Bandbreite der In- der wichtigsten internationalen Entwick-
tegration neuer Informations- und Kommu- lungsakteure. Die chinesischen Mittel set-
nikationstechnologien in der Regierungs- zen sich zwar sehr anders zusammen als die
führung, wird deutlich, dass China umfang- der USA und vieler europäischer Staaten –
reiche technologische Kapazitäten sowie weniger klassische Entwicklungshilfe, mehr
einen immensen Erfahrungsschatz aufge- nicht-konzessionäre Kredite und Investiti-
baut hat. China will Motor der Veränderun- onsprogramme –, dennoch belief sich das
gen sein und auch global eine Führungsrolle Gesamtvolumen zwischen 2000 und 2014
in der Entwicklung und Verbreitung innova- geschätzt auf 354 Milliarden US-Dollar
tiver Ansätze einnehmen. Viele der entwi- (USA: 395 Milliarden). Für die letzten Jahre
ckelten Einsatzmöglichkeiten in den Berei- sind noch keine belastbaren Zahlen verfüg-
chen E-Government, Bildung und Gesund- bar, doch es ist davon auszugehen, dass die
heit, Ressourcenmanagement und Umwelt- jährlichen Entwicklungsausgaben nach An-
schutz, sind insbesondere für Länder des stoß der Seidenstraßeninitiative (auch Belt
globalen Südens attraktiv, um schnelle Effi- and Road Initiative, BRI) noch einmal stark
zienzgewinne zu erreichen, die der Bevölke- angestiegen sind. Allein das September
rung zugutekommen. Damit ergeben sich 2018 zugesagte Finanzierungspaket für
auch für westliche Staaten neue Spielräume Afrika sieht für die kommenden drei Jahre
der Kooperation mit China, die aber in Zu- Investitionen von rund 60 Milliarden Dollar
kunft eher in Drittländern oder auf der in- vor, die der Entwicklungsförderung dienen.
ternationalen, normsetzenden Ebene liegen, Im April 2018 wurde dem mit der Gründung
als in der Volksrepublik selbst. einer neuen Entwicklungsbehörde, der In-
ternational Development Cooperation
In Folge des Anfang 2017 in Kraft ge- Agency (CIDCA), Rechnung getragen.
tretenen Gesetzes zur Regulierung ausländi-
scher Nichtregierungsorganisationen und Chinesische Unternehmen und soziale
einer stärkeren inhaltlichen Kontrolle bila- Organisationen – sprich staatlich organi-
teraler Kooperationsprogramme, wurden die sierte und private NGO – sind im Rahmen
Möglichkeiten der Zusammenarbeit vor al- staatlicher „Going Out“-Strategien gehalten,
lem in der Förderung zivilgesellschaftlicher sich in der Entwicklungszusammenarbeit
Organisation und Advocacy, Unabhängigkeit einzubringen. Chinesische NGO sollen dabei
der Justiz und Schutz individueller Men- durchaus auch die Kooperation mit westli-
schenrechte stark verengt. Das westliche chen Ländern und NGO in Drittstaaten su-
Verständnis der anfangs eingeführten Kon- chen, um Kompetenz in der internationalen
zepte wird seit Xis Amtsübernahme in Arbeit zu gewinnen und Verständnis für die
Parteidokumenten und -medien explizit als chinesischen Positionen und Ansätze zu
Gefahr und potenziell destabilisierend für vermitteln. Internationale Akteure der Ent-
China eingestuft.33 Möglichkeiten der Zu- wicklungszusammenarbeit – egal ob staat-
sammenarbeit bestehen aus chinesischer lich oder INGO – begegnen chinesischen
Sicht dort, wo sie nicht mit dem chinesi- Institutionen, Unternehmen und Organisa-
schen Werterahmen konfligieren und zur tionen in fast allen Zielländern und müssen
ARGUMENTE UND MATERIALIEN DER ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT 24 37KATJA DRINHAUSEN Digitale Seidenstraße Quelle: MERICS China zunehmend in ihren Strategien und Dabei sollte jedoch immer bedacht Kooperationen berücksichtigen.34 Dies gilt werden, dass der Einsatz digitaler Lösun- insbesondere für Länder, die Teil der Sei- gen in der Regierungsführung die politi- denstraßeninitiative sind. Mitte 2019 hat- schen Zielsetzungen, Normen und Werte ten mehr als 150 Staaten und internationale der Regierungen und Gesellschaften reflek- Organisationen mit China Abkommen zur tiert. So haben mehrere Analysen den Ex- Beteiligung an der BRI unterzeichnet. Unter port digitaler Überwachungs- und Zensur- dem Schlagwort der digitalen Seidenstraße technologien insbesondere nach Afrika, implementiert China Hand in Hand mit chi- Südamerika und Südasien beleuchtet und nesischen und teils auch internationalen Chinas Engagement in Teilen als strategi- Unternehmen und Organisationen eine Viel- sche Förderung des digitalen Autoritaris- zahl von Projekten in den Bereichen Bil- mus kritisiert. Sei es die Integration von dung, nachhaltige Entwicklung und dem Tracking- und Überwachungstechnologien Aufbau von Smart Cities und bringt sich oder Chinas restriktiver Rechtsrahmen zur auch bei der Verfassung von Leitfäden und inhaltlichen Kontrolle des digitalen Raums Dokumenten im Rahmen der Vereinten Nati- – diese Elemente finden durchaus Abneh- onen aktiv ein. Hier tun sich also eine Viel- mer, wie man an Kooperationen mit Vene- zahl neuer Kooperationsmöglichkeiten auf. zuela und Ecuador, oder auch Zimbabwe 38 ARGUMENTE UND MATERIALIEN DER ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT 24
PERSPEKTIVEN DIGITALER GOVERNANCE IN CHINA:
ZWISCHEN VERBESSERUNG SOZIALER TEILHABE UND POLITISCHER KONTROLLE
und Kambodscha sieht.35 Chinesische Tele-
kommunikations- und Sicherheitsunter- ANMERKUNGEN
nehmen haben eine Vielzahl von Produkten
entwickelt, die sie auch international ver- 1 Mu Xuequan (2019): China eyes digital technologies to
treiben wollen, beispielsweise im Rahmen cut red tape, URL http://www.chinadaily.com.cn/a/
201905/05/WS5cce3cf7a3104842260b9bf5.html
der über 70 weltweiten Smart-City- [03.05.2019].
Projekte.36 Doch es geht nicht nur um wirt- 2 Fan Yang (2018): China’s Big Brother smart cities: Can
the law protect the privacy of Chinese citizens?, URL
schaftliche Interessen: Im Rahmen der https://www.ft.com/content/46bc137a-5d27-11e9-840
Vereinten Nationen, aber auch bilateralen c-530737425559 [15.04.2019].
Kooperation verfolgt China das Ziel, die 3 State Council (2018) : Internet Plus: a life-changing
initiative, URL http://english.www.gov.cn/premier/
eigene Lesart von Leitkonzepten wie Demo- news/2018/01/21/content_281476021268046.htm
kratie, Rechtsstaatlichkeit, politische Parti- [07.06.2019]
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zipation und Menschenrechte zu etablieren report, URL http://www.xinhuanet.com/english/2019-
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international als legitime Alternative zu
Cities Cooperation between the EU and ChinaTowards a
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content/uploads/2016/02/BP_SMARTCITIES_revised.pdf
[20.08.2019].
Vor diesem Hintergrund ist es für eine 6 BMZ (2019): Wie "misst" man Good Governance?, URL
erfolgreiche und konstruktive Zusammenar- https://www.bmz.de/de/themen/guteregierung/hinterg
rund/indizes/index.html [20.04.2019].
beit mit China im Bereich digitaler Gover- 7 EU Directorate-General for External Policies (2016):
nance wichtig, sich der Verschiedenheit der Good Governance in EU External Relations: What role
Ansätze bewusst zu sein und sich auf die for development policy in a changing international con-
text?, URL http://www.europarl.europa.eu/RegData/
Bereiche zu fokussieren, in denen sich die etudes/STUD/2016/578012/EXPO_STU(2016)578012_
Werte und Ziele decken. Einige der einge- EN.pdf; Biermann, Frank et al. (2015): Integrating
governance into the sustainable development goals.
setzten Technologien stammen aus westli- UNU-IAS Policy Brief n°3, URL https://collections
chen Staaten, so dass auch in der techni- .unu.edu/eserv/UNU:1825/Post2015_UNU-IAS_Policy
Brief3.pdf [08.05.2019].
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schen Kontexten stärker bedacht werden Journal of the Humanities and Social Sciences, 11-
1/2018, S. 1-8.
sollten. Nur so kann vermieden werden, 9 Holbig, Heike / Schucher, Günter (2016): Wer C sagt,
unbeabsichtigt Praktiken und Anwendungen muss auch D sagen: Chinas Anlauf zur "weltgrößten
Demokratie", GIGA Focus Asien, 2/2016, URL
zu fördern, die dem westlichen Verständnis https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0168-ssoar-
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11 Shahbaz, Adrian (2018): The Rise of Digital Authoritar-
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im Pekinger Büro der Hanns-Seidel-Stiftung tätig ics.org/sites/default/files/2018-10/MPOC_06_Serve
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ARGUMENTE UND MATERIALIEN DER ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT 24 39KATJA DRINHAUSEN
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_as_Snow_-_Facial_Recognition.pdf?1528764387
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40 ARGUMENTE UND MATERIALIEN DER ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT 24Sie können auch lesen
