Post 2021: Wettbewerb mit neuem Schwung! - Sektorgutachten Gutachten der Monopolkommission gemäß 44 PostG in Verbindung mit 195 Abs. 2, 3 TKG
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Post 2021: Wettbewerb mit neuem Schwung! 12. Sektorgutachten Gutachten der Monopolkommission gemäß § 44 PostG in Verbindung mit § 195 Abs. 2, 3 TKG
Inhaltsverzeichnis I
Inhaltsverzeichnis
Vorwort ........................................................................................................................................................1
Kurzfassung ...................................................................................................................................................3
Kapitel 1........................................................................................................................................................8
Stand des Wettbewerbs auf den Postmärkten ............................................................................................................ 8
1.1 Die Verteilung der Marktanteile im Briefbereich verändert sich kaum ............................................................ 8
1.2 Weitgehend funktionsfähiger Wettbewerb bei Kurier-, Express- und Paketdienstleistungen........................ 12
1.3 Die Warensendung als hybrides Produkt zwischen Brief und Paket ist von wachsender Bedeutung ............ 14
Kapitel 2...................................................................................................................................................... 15
Die in Kraft getretene kleine Novelle des Postgesetzes ist unzureichend und bevorteilt die Deutsche Post AG ......... 15
2.1 Die Neuregelung der Entgeltmaßstäbe in § 20 Postgesetz führt zu überhöhten Entgelten für
Postdienstleistungen ..................................................................................................................................... 16
2.2 Die Aufnahme der Preis-Kosten-Schere in das Postgesetz ist zu begrüßen ................................................... 19
2.3 Weiterhin offene Punkte für eine Postgesetznovelle ..................................................................................... 21
2.3.1 Teilleistungszugang auf Warensendungen und Pressepost erweitern ........................................... 21
2.3.2 Auskunftsrechte der Bundesnetzagentur anpassen ...................................................................... 22
2.3.3 Anpassung der Bußgelder ............................................................................................................. 22
2.3.4 Prüfung der Regulierungsbedürftigkeit von Postmärkten mittels Drei-Kriterien-Tests .................. 23
2.3.5 Abschaffung der Lizenzpflicht ........................................................................................................ 24
2.3.6 Einsichtsrechte der Monopolkommission bei der Bundesnetzagentur im Postbereich ................. 24
Kapitel 3...................................................................................................................................................... 26
Stärkung des Wettbewerbs auf dem Markt für Geschäftskundenbriefe durch mehr Transparenz ............................. 26
3.1 Laufzeitverzögerungen transparent gestalten ............................................................................................... 26
3.1.1 Ursachen von Laufzeitverzögerungen bei Teilleistungsendungen sind unklar ............................... 26
3.1.2 Eindeutige Zuordnung der Ursachen von Laufzeitverzögerungen ermöglichen ............................ 27
3.2 Wettbewerbsvorteile und Diskriminierungspotenzial bei der Vergabe von Einlieferungszeiten in die
Briefzentren der Deutsche Post AG aufheben ............................................................................................... 29
Kapitel 4...................................................................................................................................................... 31
Amazons Aktivitäten auf dem Paketmarkt ................................................................................................................. 31
4.1 Die Bedeutung des Onlineshops von Amazon für den Paketmarkt steigt ...................................................... 31
4.2 Amazon agiert in verschiedenen Rollen auf dem Paketmarkt ....................................................................... 34
4.2.1 Amazon als Onlinehändler mit eigenem Paketzustellnetz ............................................................. 34
4.2.2 Amazon als Onlinehändler und Nachfrager von Paketdienstleistungen ........................................ 35
4.2.3 Amazon als Marktplatzbetreiber und Vermittler von Paketdienstleistungen ................................ 35
4.2.4 Amazon als Logistikdienstleister .................................................................................................... 39
4.2.5 Amazon als Logistikdienstleister mit eigenem Paketzustellnetz .................................................... 41
4.3 Amazon übt positiven Einfluss auf den Wettbewerb im Paketbereich aus, dennoch ist möglicherweise
wettbewerbswidriges Verhalten zu untersuchen .......................................................................................... 42
4.3.1 Wettbewerbsdruck im Onlinehandel durch Amazon Prime führt zu Qualitätsverbesserungen
im Paketbereich............................................................................................................................. 42Inhaltsverzeichnis II
4.3.2 Amazons Position als Onlinehändler und Onlinemarktplatzbetreiber führt zu
Wettbewerbsvorteilen auf dem Paketmarkt ................................................................................. 42
4.3.3 Mögliche wettbewerbsrechtliche Verstöße frühzeitig und umfassend untersuchen..................... 44
4.3.4 Derzeit kein Handlungsbedarf auf dem Paketmarkt ...................................................................... 44
Kapitel 5...................................................................................................................................................... 46
Würdigung der Amtspraxis........................................................................................................................................ 46
5.1 Maßgrößenverfahren zur Bestimmung der Preisobergrenzen für Privatkundenbriefentgelte der Deutsche
Post AG ab 1. Januar 2022 ............................................................................................................................. 46
5.2 Verfahren zur Entgelterhöhung auf dem Privatkundenpaketmarkt im Jahr 2020 ......................................... 49
5.3 Die erwirkte Abstellung missbräuchlichen Verhaltens der Deutsche Post AG im Rahmen des
Pressepostverfahrens des Bundeskartellamtes ist zu begrüßen .................................................................... 51
Kapitel 6...................................................................................................................................................... 53
Handlungsempfehlungen .......................................................................................................................................... 53Abbildungsverzeichnis III Abbildungsverzeichnis Abbildung 1.1: Umsätze im lizenzpflichtigen Briefbereich nach Kundensegment (2018 und 2020)........................... 9 Abbildung 1.2: Sendungsmengen nach Zustellnetz im lizenzpflichtigen Bereich (2018 bis 2021) ............................ 11 Abbildung 1.3: Teilleistungssendungen nach Einlieferung (2018 bis 2020) .............................................................. 11 Abbildung 1.4: Umsätze in den KEP-Märkten nach Segmenten (2018 bis 2021) ..................................................... 12 Abbildung 1.5: Verteilung der inländischen Paketsendungen nach Kundensegment (2018 und 2020) ................... 13 Abbildung 3.1: Dienstleistungskette für Teilleistungssendungen ............................................................................. 26 Abbildung 4.1: Marktanteile nach Umsatz im Onlinehandel (2019 und 2020)......................................................... 32 Abbildung 4.2: Marktanteile im italienischen B2C-Paketmarkt (2016 bis 2020)....................................................... 33
Tabellenverzeichnis IV Tabellenverzeichnis Tabelle 4.1: Preisvergleich DPD Classic National für Shop2Home ............................................................................ 36 Tabelle 4.2: Preisvergleich DPD National mit Abholung ........................................................................................... 38 Tabelle 4.3: Preisvergleich Amazon inländischer Versand von Standard-Paketen .................................................... 41 Tabelle 5.1: Bestimmung der sendungsmengengewichtigen Umsatzrendite ........................................................... 48 Tabelle 5.2: Preisvergleich Pakete der Deutsche Post AG im Jahr 2020 .................................................................... 50
Vorwort 1
Vorwort
Die Monopolkommission legt mit diesem Bericht ihr zwölftes Sektorgutachten zur Wettbewerbsentwicklung auf
den deutschen Postmärkten vor und erfüllt damit den gesetzlichen Auftrag nach § 44 Postgesetz (PostG) i. V. m.
§ 81 Abs. 3 Telekommunikationsgesetz (TKG) 1996 bzw. § 195 Abs. 2, 3 TKG 2021. Die Monopolkommission nimmt
Stellung zu der Frage, ob auf den Märkten des Postwesens funktionsfähiger Wettbewerb herrscht, und weist auf
notwendige Änderungen im Postgesetz, in der Post-Entgeltregulierungsverordnung sowie in der Post-
Universaldienstleistungsverordnung hin.
Die Monopolkommission hat zur Vorbereitung des Gutachtens Behörden, Verbände und Unternehmen um schrift-
liche Stellungnahmen gebeten. Die Bundesnetzagentur, das Bundeskartellamt, der Bundesverband Briefdienste
e. V., der Bundesverband der Kurier-Express-Post-Dienste e. V., der Bundesverband Paket & Expresslogistik e. V.,
der Deutsche Verband für Post, Informationstechnologie und Telekommunikation e. V., Deutsche Post AG, Franco-
typ-Postalia Holding AG, Hermes Germany GmbH, MEDIA Logistik GmbH (Post Modern), P2 Die Zweite Post GmbH
& Co. KG, PIN AG sowie United Parcel Service Deutschland S.à.r.l. & Co. OHG haben schriftliche Stellungnahmen
eingereicht.
Zusätzlich hat die Monopolkommission in einer nicht öffentlichen mündlichen Anhörung am 15. Oktober 2021 mit
den Marktteilnehmern und Verbänden die vorläufigen Ergebnisse des Gutachtens diskutiert. In der Anhörung
waren vertreten: Amazon, der Bundesverband Briefdienste e. V., der Bundesverband der Kurier-Express-Post
Dienste e. V., der Bundesverband Paket & Expresslogistik e. V., die Deutsche Post AG und der Deutsche Verband für
Post, Informationstechnologie und Telekommunikation e. V.
Am gleichen Tag erörterten der Vizepräsident der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation,
Post und Eisenbahnen, Herr Peter Franke, und Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Behörde mit der Monopol-
kommission Themen der Wettbewerbsentwicklung und der Regulierung der Postmärkte. Am 28. Oktober 2021
erfolgte eine Diskussion der vorläufigen Gutachtenergebnisse mit Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Bundes-
kartellamts.
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Monopolkommission führten zahlreiche Gespräche mit Vertretern des Bun-
deswirtschaftsministeriums, der Bundesnetzagentur, des Bundeskartellamtes und Vertretern von Unternehmen
und Verbänden. Die Monopolkommission dankt allen Beteiligten für ihre Beiträge und Auskünfte.
Die Monopolkommission dankt auch ihren wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, Herrn Dr. Oliver
Zierke, der das Gutachten federführend betreut hat, Herrn Dr. Stefan Bulowski und Frau Johanna Welsch.
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Die Verweisung des § 44 PostG auf das Telekommunikationsgesetz hätte aufgrund der mehrfachen Novellierung des Telekommu-
nikationsgesetzes einer Änderung bedurft. Dazu ist es bislang nicht gekommen. Die aktuelle Novellierung des TKG zum 1. Dezem-
ber 2021 nimmt die Monopolkommission zum Anlass, um den Untertitel des Sektorgutachtens Post an die geänderte Nummerie-
rung des TKG anzupassen.Vorwort 2 Bonn, den 16. Dezember 2021
Kurzfassung 3 Kurzfassung Stand des Wettbewerbs auf den Postmärkten Starke marktbeherrschende Stellung der Deutsche Post AG im Briefbereich K1. Die Deutsche Post AG verfügt im Briefbereich insgesamt über eine sehr starke Marktposition. Dies betrifft sowohl das Geschäftskunden- als auch das Privatkundensegment. Der nach Umsatz bemessene Marktanteil der Deutsche Post AG im Privatkundenbriefmarkt betrug 97,4 Prozent im Jahr 2020. Im Geschäftskundensegment konnte die Deutsche Post AG zusammen mit ihren Tochterunternehmen 83,2 Prozent aller Umsätze auf sich verei- nen. Die Hauptursache für die Dominanz der Deutsche Post AG ist, dass diese nach wie vor als einziges Unterneh- men über ein deutschlandweites Zustellnetz für Briefe verfügt. Den Wettbewerbern ist der Aufbau eines solchen Zustellnetzes trotz Kooperationen bisher nicht gelungen. Aus diesem Grund werden nach wie vor über 85 Prozent aller Briefsendungen in Deutschland ausschließlich oder teilweise über das Briefnetz der Deutsche Post AG trans- portiert. Auch Wettbewerber greifen bei durchschnittlich rund 40 Prozent ihrer Briefsendungen auf das Briefzu- stellnetz der Deutsche Post AG zurück. Der Zugang zum Zustellnetz der Deutsche Post AG ist daher von hoher Bedeutung für den Wettbewerb. Insgesamt ist derzeit nicht erkennbar, dass der Wettbewerb im Briefbereich funk- tionsfähig ist oder sich positiv entwickelt. Überwiegend funktionsfähiger Wettbewerb bei Kurier-, Express- und Paketdienstleistungen K2. Das Paketsegment hat im Bereich Kurier-, Express- und Paketdienste (KEP) die größte wirtschaftliche Bedeu- tung. 93 Prozent der inländischen Sendungsmengen entfallen auf den Bereich Geschäftskunden, d. h. auf die Zu- stellung von gewerblich veranlassten Paketen an gewerbliche und private Empfängerinnen und Empfänger. Der Anteil der von Privatkundinnen und Privatkunden verschickten Pakete, der sog. Privatkundenmarkt, macht lediglich 7 Prozent der Sendungsmengen aus. Die Deutsche Post AG hält im Privatkundenmarkt einen Marktanteil von über 70 Prozent. Die Deutsche Post AG befördert im Paketsegment insgesamt über 40 Prozent der Sendungsmengen. Die anderen großen Paketdienstleister, zu denen neben DPD, GLS, Hermes und UPS auch Amazon gehört, verfügen jeweils über Marktanteile zwischen 5 und 15 Prozent (die Bundesnetzagentur gibt hier keine exakten Marktanteile, sondern Marktanteilsspannen an). Amazon hat im Jahr 2020 erstmals einen Anteil zwischen 5 und 15 Prozent erreicht und gehört damit zu den größten Paketdienstleistern in Deutschland. Da neben der Deutsche Post AG fünf weitere größere Unternehmen auf den KEP-Märkten aktiv sind, kann gegenwärtig von einem überwiegend funkti- onsfähigen Wettbewerb ausgegangen werden. Die Bedeutung von Warensendungen nimmt zu K3. Im Briefbereich steigt die Bedeutung von Sendungen, die kleine günstige Artikel enthalten. Die Deutsche Post AG ist im Bereich dieser sog. Warensendungen derzeit der wichtigste Anbieter. Sie kann Warensendungen kosten- günstig über ihr deutschlandweites Briefnetz versenden. Da Wettbewerber aus dem Briefbereich über kein deutschlandweites Netz verfügen und die konkurrierenden Paketdienstleister mit Ausnahme von Amazon in die- sem Segment bisher nicht aktiv sind, ist davon auszugehen, dass die Deutsche Post AG in dem wachsenden Seg- ment Warenpost eine sehr starke Position erringen wird.
Kurzfassung 4
Die in Kraft getretene kleine Novelle des Postgesetzes ist unzureichend und
bevorteilt die Deutsche Post AG
Die Neuregelung der Entgeltmaßstäbe in § 20 Postgesetz führt zu überhöhten Entgelten
K4. Die Monopolkommission bedauert, dass die zuvor in der Postentgeltregulierungs-Verordnung enthaltenen
Bestimmungen zur Entgeltregulierung, die zu überhöhten Entgelten für Postdienstleistungen führen, nicht aufge-
hoben, sondern in das Postgesetz übernommen wurden. Auslöser für diese Gesetzesänderung zugunsten der
Deutsche Post AG war ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom Mai 2020. Das Gericht stellte fest, dass das
für den Zeitraum von 2016 bis 2018 von der Bundesnetzagentur angewandte Verfahren zur Bestimmung der Ent-
geltmaßstäbe nicht von der Verordnungsermächtigung des Postgesetzes in seiner alten Fassung gedeckt war.
K5. Die Monopolkommission empfiehlt folgende Anpassungen der Regelungen des § 20 PostG: Erstens sollten die
Bestandteile der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (KeL) auch anhand eines Kostenmodells geprüft
werden, welches ein hypothetisches, effizientes und im Wettbewerb stehendes Unternehmen zugrunde legt, um
für mehr Transparenz bei der Entgeltregulierung zu sorgen. Zweitens sollte der im Rahmen der KeL ermittelte Ge-
winnzuschlag nicht anhand einer Vergleichsmarktbetrachtung, sondern auf Basis einer Eigenkapitalverzinsung zu
marktüblichen Zinssätzen ermittelt werden, da die mittels einer Vergleichsmarktbetrachtung ermittelte Rendite
nicht die Gewinnmarge eines im Wettbewerb stehenden Unternehmens abbildet. Drittens sollte der Gesetzgeber
die weitreichenden Möglichkeiten, über die KeL hinausgehende Kosten zu berücksichtigen, einschränken. Dies gilt
vor allem deshalb, weil diese Kosten nicht zwingend verursachungsgerecht zuzuordnen sind und dadurch Möglich-
keiten einer Quersubventionierung bestehen.
Die Aufnahme der Preis-Kosten-Schere in das Postgesetz ist zu begrüßen
K6. Die Monopolkommission begrüßt die Aufnahme der Preis-Kosten-Scheren-Prüfung (PKS-Prüfung) in § 20 Abs.
4 PostG. Für eine vollumfängliche PKS-Prüfung benötigt die Bundesnetzagentur umfangreiche Preis- und Kostenin-
formation im Briefbereich. Eine obligatorische Offenlegung der Entgelte gemäß § 30 PostG gilt momentan nur für
Teilleistungen, die die Deutsche Post AG gegenüber ihren Kunden erbringt, und nicht für Verträge, welche die
komplette Beförderungsleistung im Briefbereich umfassen. Daher wiederholt die Monopolkommission ihre Emp-
fehlung, eine Vorlagepflicht für marktbeherrschende Unternehmen im Hinblick auf individuelle Großkundenver-
träge einzuführen.
Änderungsbedarf in einer großen Novelle des Postgesetzes
K7. Im Postgesetz bedarf es weiterer Änderungen, um den Wettbewerb auf den Postmärkten zu stärken. Folgende
Änderungen sind aus Sicht der Monopolkommission besonders wichtig:
Der Teilleistungszugang für Briefe sollte auf Warensendungen bis 2.000 Gramm und auf Pressepost erwei-
tert werden, um im derzeit im Entstehen befindlichen Markt für Warensendungen Chancen für den Wett-
bewerb zu erhalten und den Wettbewerb auf dem Markt für Pressepost zu beleben.
Die Auskunftsrechte der Bundesnetzagentur sollten angepasst werden. Insbesondere sollte die Vorlage-
pflicht für Teilleistungen (§ 30 Abs. 1 PostG) auf individuell ausgehandelte Verträge mit Großkunden im
Brief- und Pressepostbereich erweitert werden, die die volle Wertschöpfungskette umfassen. Zudem soll-
ten analog zu § 203 Abs. 1 Satz 5 Telekommunikationsgesetz (TKG) Auskunftsrechte gegenüber Unter-
nehmen aus eng mit dem Postwesen verbundenen Sektoren verankert werden, wenn die von den im
Postwesen tätigen Unternehmen übermittelten Informationen, insbesondere die des marktbeherrschen-
den Unternehmens, nicht ausreichen, um die Regulierungsaufgaben wahrzunehmen.
Die im Postgesetz vorgesehenen Bußgelder sind bisher in Relation zu den Umsätzen des regulierten Un-
ternehmens gering und sollten künftig in Relation zum Gesamtumsatz des Unternehmens festgesetzt
werden, um eine abschreckende Wirkung erzielen zu können.Kurzfassung 5
Die Regulierungsbedürftigkeit eines Postmarktes sollte zukünftig anhand des sog. Drei-Kriterien-Tests
festgestellt werden, der sich im Telekommunikationsbereichs bewährt hat. Die üblichen Kriterien sind:
(1) Es bestehen beträchtliche und anhaltende strukturelle, rechtliche oder regulatorische Marktzutritts-
schranken, (2) der Markt tendiert angesichts des Standes des infrastrukturbasierten und sonstigen Wett-
bewerbs hinter den Zutrittsschranken strukturell innerhalb des relevanten Zeitraums nicht zu einem wirk-
samen Wettbewerb und (3) das Wettbewerbsrecht allein reicht nicht aus, um dem festgestellten Markt-
versagen angemessen entgegenzuwirken. Ist eines der Kriterien nicht erfüllt, sollte der Markt aus der Re-
gulierung entlassen werden. Dadurch kann einer Überregulierung vorgebeugt werden.
Die Lizenzpflicht für Transporteure von Briefsendungen bis 1.000 Gramm generiert insbesondere beim
Marktzutritt einen unnötigen bürokratischen Aufwand. Sie sollte aufgehoben werden und durch eine blo-
ße Anzeigepflicht ersetzt werden.
Die Verweisungen in § 44 PostG, u. a. auf § 81 TKG 1996, sind veraltet und nicht an die Änderungen des
TKG angepasst worden. Betroffen davon ist auch der Gutachtenauftrag an die Monopolkommission und
damit verbunden die Frage der Akteneinsicht der Monopolkommission bei der Bundesnetzagentur zur Er-
füllung dieses Gutachtenauftrags. Das TKG regelt den Gutachtenauftrag an die Monopolkommission und
das dazu notwendige Akteneinsichtsrecht inzwischen in § 195 Abs. 2 und Abs. 3 TKG. In das Postgesetz
sollte zum Abbau von Rechtsunsicherheit eine Vorschrift analog zu § 195 Abs. 2 und Abs. 3 TKG eingefügt
werden, die den Gesetzesauftrag und das Akteneinsichtsrecht der Monopolkommission eigenständig de-
finiert.
Stärkung des Wettbewerbs auf dem Markt für Geschäftskundenbriefe
Ursache für Laufzeitverzögerungen transparent machen
K8. Bei der Zustellung von Geschäftspost kommt es gelegentlich zu Laufzeitverzögerungen, wobei für Geschäfts-
kunden nicht ersichtlich ist, von wem diese Laufzeitverzögerungen verursacht werden. Insbesondere ist nicht
überprüfbar, ob Briefe von den Wettbewerbern der Deutsche Post AG verspätet eingeliefert werden oder ob die
Deutsche Post AG die Briefe konkurrierender Briefdienstleister verzögert zustellt. Diese fehlende Transparenz bei
der Ursachenbestimmung von Laufzeitverzögerungen führt zu Wettbewerbsnachteilen für die Wettbewerber der
Deutsche Post AG.
K9. Die Monopolkommission regt an, dass bei der Einlieferung der Geschäftspost in die Briefzentren der Deutsche
Post AG der Zeitpunkt der Einlieferung im Übergabeprotokoll schriftlich festgehalten wird. Da die Deutsche Post
AG zeitnah elektronische Briefmarken mit Matrixcode, wie sie im Privatkundenbereich bereits existieren, auch für
Geschäftskunden einführen will, können Kundinnen und Kunden zukünftig Informationen über die Bearbeitung
von Sendungen im Start- und Zielbriefzentrum abrufen. Daher sieht die Monopolkommission keinen Bedarf an
zusätzlichen Transparenzmaßnahmen.
Diskriminierungen bei der Vergabe von Einlieferungszeiten in die Briefzentren der Deutsche Post
AG vermeiden
K10. Wenn Briefdienstleister Teilleistungen der Deutsche Post AG in Anspruch nehmen, wird ihnen ein Zeitfenster
(d. h. ein Einlieferungsslot) für die Einlieferung von Sendungen von einem Briefzentrum zugeteilt. Die Einliefe-
rungszeit ist ein wichtiger Faktor für eine effiziente, schnelle und zuverlässige Auslieferung von Geschäftspost.
Indem sie sich selbst die zeitlich attraktiven Einlieferungsslots zuteilen kann, verfügt die Deutsche Post AG über ein
Diskriminierungspotenzial gegenüber ihren Wettbewerbern. Die Monopolkommission empfiehlt der Bundesnetza-
gentur, die vergebenen Slots der Briefzentren zu überprüfen, um eine Ausnutzung dieses Diskriminierungspotenzi-
als auszuschließen.Kurzfassung 6 Amazons Aktivitäten auf dem Paketmarkt Die Bedeutung des Onlineshops von Amazon für den Paketmarkt steigt K11. In den Jahren 2019 und 2020 wurden etwa 50 Prozent aller Non-Food-Onlineumsätze über den Onlineshop von Amazon generiert. Der Verkauf erfolgte durch Amazon selbst oder durch Dritthändler auf Amazons Markt- platz. Amazon erzeugt auf diese Weise unmittelbar und mittelbar einen erheblichen Teil der Nachfrage auf dem Paketmarkt. Gleichzeitig verfügt das Unternehmen selbst über ein umfassendes Angebot an Logistikdienstleistun- gen und baut sein eigenes Paketzustellnetz in Deutschland auf. Im Jahr 2020 hat Amazon in Deutschland bereits 5 bis 15 Prozent aller Pakete zugestellt. Für die Zukunft ist zu erwarten, dass Amazons Bedeutung im Paketmarkt weiter zunimmt. Amazon belebt den Wettbewerb im Paketmarkt; auf längere Sicht könnte der Markt kippen K12. Amazon belebt den Wettbewerb auf dem Paketmarkt. Mit seinen Anforderungen an die Qualität der Zustel- lung fördert es Innovationen und mit seinem Paketzustellnetz befördert es den Preiswettbewerb im Markt. Das Wachstum im Bereich Onlinehandel allgemein hat mit dazu beitragen, dass z. B. die Anzahl der Paketshops bei allen großen Paketdienstleistern gestiegen ist. K13. Amazon ist in der Lage, insbesondere über seine Position im Bereich Onlinehandel und im Bereich Logistik, bedeutende Nachfragemengen im Paketbereich unter anderem auf sein eigenes Paketzustellnetz zu lenken. Wett- bewerbsrechtlich problematisch könnten Fallkonstellationen sein, in denen Amazon Händlern Vorteile auf seinem Onlinemarktplatz bietet, wenn diese Paketdienstleistungen von Amazon nutzen. In einem solchen Fall könnte Marktmacht aus dem Bereich Onlinemarktplätze in den Paketmarkt gehebelt werden. Im deutschen Paketmarkt ist Amazons Marktanteil derzeit noch gering. Zudem existiert mit der Deutsche Post AG ein Wettbewerber, der selbst über erhebliche Wettbewerbs- und Verbundvorteile verfügt. Gleichwohl empfiehlt die Monopolkommission, den Paketmarkt zu beobachten, um ein „Kippen“ aufgrund einer Marktmachthebelung aus dem Bereich Onlinemarkt- plätze rechtzeitig zu erkennen. Eine Rechtsgrundlage für Ermittlungen bietet der neu geschaffene § 19a GWB. Würdigung der Amtspraxis Verfahren zur Bestimmung der Preisobergrenzen für Privatkundenbriefentgelte ab 2022 K14. Im November 2021 erging der Beschluss der Bundesnetzagentur zur künftigen Price-Cap-Regulierung für Briefsendungen bis 1.000 Gramm. Der Beschluss in diesem sog. „Maßgrößenverfahren“ bildet die Grundlage für die Entgeltgenehmigung der Deutsche Post AG für Privatkundenbriefe ab dem 1. Januar 2022. Mit ihrem Beschluss schreibt die Bundesnetzagentur in weiten Teilen die Regulierungspraxis aus dem vorangegangenen Maßgrößenver- fahren fort. Dazu gehört erstens, dass die Kosten lediglich anhand der tatsächlichen Kosten der Deutsche Post AG ermittelt werden. Stattdessen sollte eine Kostenüberprüfung anhand eines analytischen Kostenmodells erfolgen, um für die Effizienzprüfung einen transparenten, für andere Marktteilnehmer nachvollziehbaren Maßstab anzule- gen. Zweitens sollten bei der Ermittlung des Gewinnzuschlags bei der nun gesetzlich vorgesehenen Vergleichs- marktmethode die in struktureller Hinsicht vergleichbaren Unternehmen im europäischen Ausland mittels einer Clusteranalyse identifiziert und nicht nur rein qualitativ bestimmt werden. Drittens sollten Aufwendungen, die aus der Erbringung des Universaldienstes folgen, nicht über die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung hinaus berücksichtigt werden, da die Deutsche Post AG diesen aus wirtschaftlichen Eigeninteressen erbringt und derzeit keine Verpflichtung zur Erbringung besteht. Verfahren zur Entgelterhöhung auf dem Privatkundenpaketmarkt im Jahr 2020 K15. Im Verfahren zur nachträglichen Überprüfung einer Preiserhöhung der Deutsche Post AG im Privatkundenpa- ketmarkt durch die Bundesnetzagentur hat sich ein Handlungsbedarf für den Gesetzgeber gezeigt. In Fällen, in denen die Bundesnetzagentur lediglich eine nachgelagerte Preiskontrolle vornehmen kann, kann das regulierte
Kurzfassung 7 Unternehmen für einen gewissen Zeitraum missbräuchlich überhöhte Entgelte erheben. Der Anreiz, dies zu tun, könnte dadurch gemindert werden, dass die in diesem Zeitraum erhobenen missbräuchlichen Entgelte abge- schöpft werden. Die Monopolkommission empfiehlt daher erneut die Einführung einer Regelung zur Vorteilsab- schöpfung im Postgesetz, wie sie etwa im TKG enthalten ist. Pressepostverfahren des Bundeskartellamtes K16. Der Markt für Pressepost umfasst die Zustellung von Zeitungen und Zeitschriften. Vom Bundeskartellamt wurden im Rahmen des im Jahr 2016 eröffneten Pressepostverfahrens sog. Gesamtauflagenklauseln in Pressepo- stverträgen der Deutsche Post AG beanstandet. Hierzu gehörten sog. „harte Gesamtauflagenklauseln“, bei denen die betroffenen Kunden der Deutsche Post AG vertraglich zusicherten, die komplette Auflage eines Titels von der Deutsche Post AG zustellen zu lassen, und „weiche Gesamtauflagenklauseln“, bei denen die betroffenen Kunden sämtliche Rabatte verloren, sobald sie nicht ihre komplette Auflage durch die Deutsche Post AG ausliefern ließen. Diese Klauseln stellten nach Ansicht des Bundeskartellamtes eine Alleinbezugsverpflichtung dar oder hatten nach vorläufiger Auffassung des Bundeskartellamtes eine vergleichbare Wirkung. Die Monopolkommission begrüßt die durch das Verfahren erzielte Unterbindung von wettbewerbswidrigem Verhalten.
Kapitel 1 · Stand des Wettbewerbs auf den Postmärkten 8
Kapitel 1
Stand des Wettbewerbs auf den Postmärkten
1. Die Postmärkte befinden sich in einem anhaltenden Prozess der Veränderung. Während die Unternehmen im
Briefbereich mit rückläufigen Sendungsmengen konfrontiert sind, nehmen die Sendungsmengen insbesondere in
dem zu den Kurier-, Express- und Paketdiensten (KEP-Dienste) gehörenden Paketbereich kontinuierlich zu.1 Ursa-
che für den Rückgang der Sendungsmengen im Briefbereich ist die fortschreitende Digitalisierung. Die Kommuni-
kation über Briefe wird von Verbraucherinnen und Verbrauchern sowie Unternehmen zunehmend durch elektro-
nische Kommunikation ersetzt. In der Zukunft ist insbesondere auch bei Behörden eine Umstellung auf elektroni-
sche Kommunikation zu erwarten.2 Hierdurch könnten sich die Sendungsmengenrückgänge im Briefbereich weiter
beschleunigen. Im Paketbereich hat die Digitalisierung hingegen einen positiven Effekt auf die Sendungsmengen.
Der Erfolg des Onlinehandels und der digitalen Marktplätze3 führt hier seit Jahren zu hohen Wachstumsraten, die
sich im Rahmen der Covid-19-Pandemie weiter gesteigert haben.4 Während in der Vergangenheit der Versand
zwischen Unternehmen (B2B) die größte Bedeutung für die Paketdienstleister hatte, konzentrieren sie sich mitt-
lerweile verstärkt auf Sendungen, die von Unternehmen direkt zu Endkundinnen und Endkunden versandt werden
(B2C).5
2. Das nachfolgende Kapitel bietet einen Überblick über den Stand des Wettbewerbs in den genannten Bereichen
des Postwesens. Kapitel 1.1 enthält einen Überblick über den Briefbereich, Kapitel 1.2 befasst sich mit den
KEP-Diensten und Kapitel 1.3 geht auf Warensendungen ein, die ein Hybridprodukt zwischen Brief- und Paketsen-
dung darstellen.
1.1 Die Verteilung der Marktanteile im Briefbereich verändert sich kaum
3. Die Deutsche Post AG verfügt im Briefbereich insgesamt über eine starke Marktposition. Wie Abbildung 1.1
zeigt, betrifft dies sowohl das Geschäftssegment als auch den Privatkundenmarkt6. Das Geschäftskundensegment
umfasst Briefsendungen, die zu Konditionen versandt werden, welche zwischen Geschäftskunde und Briefdienst-
leister vertraglich ausgehandelt werden. Der Privatkundenmarkt umfasst Briefsendungen, die zu Einzelpreisen
gemäß den Standardtarifen des jeweiligen Briefdienstleisters versandt werden.
4. Im Privatkundenbriefmarkt verfügte die Deutsche Post AG im Jahr 2020 mit einem nach Umsatz bemessenen
Marktanteil von 97,4 Prozent nahezu über eine Monopolstellung.7 Abbildung 1.1 zeigt, dass die Gesamtumsätze im
Privatkundenbriefmarkt zwischen 2018 und 2020 leicht gesunken sind. Dass nur ein leichter Rückgang der Umsät-
–––––––––––––––––––––––––––
1 Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2020/2021, Bonn 2021, S. 31.
2 In anderen europäischen Ländern hat dies zu einem drastischen Rückgang der Sendungsmengen geführt. In Dänemark kam es
nach der Einführung der elektronischen Behördenpost im Jahr 2014 zu einem Sendungsmengenrückgang von 34 Prozent zwi-
schen 2015 und 2017, Monopolkommission, 11. Sektorgutachten Post (2019), Die Novelle des Postgesetzes: Neue Chancen für
den Wettbewerb, Baden-Baden 2020, Tz. 36; bzgl. entsprechender Projekte in Deutschland siehe z. B. Bundesregierung, Digitali-
sierung gestalten – Umsetzungsstrategie der Bundesregierung, Berlin, Juni 2021, 6. überarbeitete Auflage, S. 200 ff.
3 Siehe hierzu Kapitel 4.1.
4 Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2020/2021, a. a. O., S. 38.
5 Ebenda.
6 Marktdefinition gemäß BNetzA, Beschluss der 5. Beschlusskammer vom 23. November 2021, BK5-21/004,
https://www.bundesnetzagentur.de/DE/Beschlusskammern/1_GZ/BK5-GZ/2021/BK5-21-0004/BK5-21-
0004_Beschluss_BF.pdf?__blob=publicationFile&v=3, Abruf am 6. Dezember 2021, S. 11 ff.
7 Eigene Berechnung auf Basis der Umsatzzahlen in Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2020/2021, a. a. O, S. 17.Kapitel 1 · Stand des Wettbewerbs auf den Postmärkten 9
ze zu verzeichnen war, ist unter anderem darauf zurückzuführen, dass die Deutsche Post AG seit 1. Juli 2019 höhe-
re Entgelte für die Beförderung von Privatkundenbriefen erhebt.8
Abbildung 1.1: Umsätze im lizenzpflichtigen Briefbereich nach Kundensegment (2018 und 2020)
8
1,10 1,16
6
Umsätze in Mrd. EUR
4
6,00 5,76
2
0,03 0,03
1,20 1,13
0
2018 2020
Geschäftskunden (Deutsche Post AG) Geschäftskunden (Wettbewerber)
Privatkunden (Deutsche Post AG) Privatkunden (Wettbewerber)
Quelle: Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2018/2019, Bonn 2019, S. 25; Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht
Post 2020/2021, Bonn 2021, S. 17; eigene Darstellung
Anmerkung: Die Bundesnetzagentur veröffentlicht alle zwei Jahre die Daten zur Kundenstruktur im lizenzpflichtigen Brief-
bereich. Dementsprechend sind die Umsatzwerte nach Kundensegment für das Jahr 2019 nicht öffentlich verfügbar.
5. Der Hauptumsatzträger im Briefbereich ist das Geschäftskundensegment. In diesem Segment ist die Dominanz
der Deutsche Post AG zwar nicht ganz so stark ausgeprägt, dennoch vereinte die Deutsche Post AG zusammen mit
ihren Tochterunternehmen im Jahr 2020 auch in diesem Bereich 83,2 Prozent aller Umsätze auf sich.9 Der Ver-
gleich der Jahre 2018 und 2020 in Abbildung 1.1 zeigt, dass die Umsätze im Geschäftskundensegment insgesamt
leicht zurückgegangen sind. Dies ist unter anderem auf einen durch die Covid-19-Pandemie bedingten Einbruch im
Werbemarkt zurückzuführen.10 Von dem Umsatzrückrang war die Deutsche Post AG betroffen, nicht aber ihre
Wettbewerber11. Diese konnten ihre Umsätze leicht von 1,1 Mrd. (15,5 Prozent) im Jahr 2018 auf 1,16 Mrd.
(16,8 Prozent) im Jahr 2020 steigern.12 Da dem Einbruch bei der Deutsche Post AG nur geringe Umsatzzuwächse
bei den Wettbewerbern gegenüberstanden, lässt sich aus diesem Sondereffekt jedoch kein langfristiger Trend in
der Wettbewerbsentwicklung ableiten.
–––––––––––––––––––––––––––
8 Deutsche Post AG, Preisänderungen zum 1. Juli 2019, 2019, https://www.deutschepost.de/de/a/aenderungen-2019.html, Abruf
am 29. Oktober 2021.
9 Eigene Berechnung auf Basis der Umsatzzahlen in Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2020/2021, Bonn 2021, S. 17.
10 Deutsche Post AG, Resilient: Geschäftsbericht 2020, 2021, https://www.dpdhl.com/content/dam/dpdhl/de/media-
center/investors/documents/geschaeftsberichte/DPDHL-Geschaeftsbericht-2020.pdf, Abruf am 22. November 2021, S. 17.
11 Gegenüber der Bundesnetzagentur gaben rund 400 Unternehmen an, Umsätze im Briefbereich zu generieren. Auf die zehn größ-
ten Wettbewerber entfielen 43,7 Prozent der Umsätze in dieser Gruppe. Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2020/2021,
Bonn 2021, S. 16, 34.
12 Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2018/2019, Bonn 2019, S. 25; Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2020/2021,
a. a. O, S. 17.Kapitel 1 · Stand des Wettbewerbs auf den Postmärkten 10 6. Der wesentliche Grund für die Dominanz der Deutsche Post AG ist, dass diese nach wie vor als einziges Unter- nehmen über ein deutschlandweites Zustellnetz für Briefe verfügt.13 Den Wettbewerbern ist der Aufbau eines flächendeckenden Zustellnetzes trotz Kooperationen bisher nicht gelungen.14 Dennoch bieten viele Wettbewerber eine deutschlandweite Zustellung von Briefsendungen an. Dies ist ihnen möglich, indem sie den sog. Teilleistungs- zugang der Deutsche Post AG nutzen. Der Briefversand bei Wettbewerbern erfolgt über drei Wege. (1) Der Wett- bewerber übernimmt den kompletten Transport vom Absender bis zum Empfänger. Dies ist dann der Fall, wenn der Empfangsort einer Briefsendung in einer Region liegt, in der der Wettbewerber ein eigenes Zustellnetz hat. (2) Der Wettbewerber übernimmt nur Teilleistungen wie z. B. das Einsammeln, Sortieren und Frankieren der Brie- fe. Anschließend übergibt er die Sendungen an einen anderen Wettbewerber, der die Zustellung an den Empfän- ger übernimmt. Dies wird üblicherweise der Fall sein, wenn der Wettbewerber in der Empfängerregion kein eige- nes Zustellnetz hat, aber einer seiner Kooperationspartner in dieser Region aktiv ist. (3) Der Wettbewerber über- nimmt Teilleistungen wie das Einsammeln, Sortieren und Frankieren der Briefe und liefert diese über den Teilleis- tungszugang bei einem Briefzentrum der Deutsche Post AG ein. Die Deutsche Post AG stellt diese Briefsendungen dann über ihr Zustellnetz zu. Dies ist üblicherweise in Regionen der Fall, in denen der Wettbewerber weder selbst zustellen noch auf einen Kooperationspartner zurückgreifen kann. Die Wettbewerber haben im Jahr 2020 rund 1,8 Mrd. Briefsendungen selbst oder über Kooperationspartner zugestellt.15 Rund 1,2 Mrd. Briefsendungen wur- den unter Nutzung des Teilleistungszugangs der Deutsche Post AG befördert.16 Hieraus ergibt sich, dass die Wett- bewerber durchschnittlich bei rund 40 Prozent ihrer Briefsendungen auf das Zustellnetz der Deutsche Post AG zurückgegriffen haben. 7. Auch mit Blick auf die Briefsendungen in Deutschland insgesamt ist, wie Abbildung 1.2 zeigt, das Zustellnetz der Deutsche Post AG von zentraler Bedeutung. Nach wie vor werden mehr als 85 Prozent aller Briefsendungen von der Deutsche Post AG ausgeliefert.17 Im Jahr 2020 wurden lediglich 1,8 Mrd. Briefsendungen vollständig vom Ab- sender bis zum Empfänger durch Wettbewerber transportiert.18 Die Entwicklung seit 2018 verdeutlicht, dass sich die Bedeutung der Zustellnetze der Wettbewerber kaum verändert hat. Zu beobachten ist, dass die durch die Co- vid-19-Pandemie verursachten Sendungsmengenrückgänge im Jahr 2020 das Zustellnetz der Deutsche Post AG verhältnismäßig stärker betroffen haben. Dadurch stieg der Anteil der ausschließlich über die Briefnetzwerke von Wettbewerbern transportierten Briefe leicht von 14,0 Prozent im Jahr 2019 auf 14,5 Prozent im Jahr 2020.19 Eine Dynamik, die auf eine mittelfristige Verbesserung der Wettbewerbssituation hindeutet, lässt sich aus dieser ein- maligen geringfügigen Verschiebung nicht ableiten. Den geringeren Sendungsmengen im Zustellnetz der Deutsche Post AG standen keine höheren Mengen in den Zustellnetzen der Wettbewerber gegenüber. Dies lässt darauf schließen, dass die Wettbewerber ihre Zustellnetze derzeit nicht erweitern. ––––––––––––––––––––––––––– 13 Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2020/2021, a. a. O, S. 48. 14 Ebenda. 15 Ebenda, S. 12. 16 Ebenda, S. 15. 17 Ebenda, S. 12. 18 Ebenda. 19 Ebenda.
Kapitel 1 · Stand des Wettbewerbs auf den Postmärkten 11
Abbildung 1.2: Sendungsmengen nach Zustellnetz im lizenzpflichtigen Bereich (2018 bis 2021)
16
Sendungsmengen in Mrd. Stück
14
2,0 1,9
12 1,8 1,8
10
8
6 12,2 11,7 10,6 10,3
4
2
0
2018 2019 2020 2021
Deutsche Post AG Wettbewerber
Quelle: Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2020/2021, a. a. O., S. 12; eigene Darstellung
Anmerkung: Bei den Werten von 2021 handelt es sich um eine Schätzung auf Basis der von den Unternehmen gemelde-
ten Prognosewerte.
8. Der überwiegende Teil aller Briefsendungen in Deutschland wird über den Teilleistungszugang der Deutsche
Post AG abgewickelt. Wie Abbildung 1.3 zeigt, stammt der Großteil der am Teilleistungszugang eingelieferten Brief-
sendungen entweder direkt von Großversendern wie Versicherungen oder von den Tochterunternehmen der
Deutsche Post AG. Im Jahr 2020 kamen lediglich 1,2 Mrd. Teilleistungssendungen von den Wettbewerbern.
Abbildung 1.3: Teilleistungssendungen nach Einlieferung (2018 bis 2020)
10
Sendungsmengen in Mrd. Stück
1,1 1,2
8
1,2
6
4 8,2 7,9
7,0
2
0
2018 2019 2020
eingeliefert von Wettbewerbern
eingeliefert von Großversendern und Tochterunternehmen der Deutsche Post AG
Quelle: Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2018/2019, a. a. O., S. 21 f.; Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post
2020/2021, a. a. O., S. 14 f. und S. 34; eigene DarstellungKapitel 1 · Stand des Wettbewerbs auf den Postmärkten 12
1.2 Weitgehend funktionsfähiger Wettbewerb bei Kurier-, Express- und
Paketdienstleistungen
9. Der Bereich Kurier-, Express- und Paketdienste (KEP) wird üblicherweise in drei Segmente aufgeteilt. Kurier-
dienstleistungen umfassen den Direktversand von adressierten Sendungen vom Sender zum Empfänger. D. h., dass
die Sendungen nicht über ein Netzwerk mit Umschlagszentren distribuiert werden. Expressdienstleistungen um-
fassen den Versand von Paketen über das Paketnetzwerk eines Paketdienstleisters, wobei eine garantierte Beför-
derungslaufzeit im Mittelpunkt steht. Paketdienstleistungen umfassen die übrigen Paketsendungen, die über das
Netzwerk eines Paketdienstleisters transportiert werden. Das Paketsegment ist mit dem Expresssegment zuneh-
mend enger verbunden, da auch bei Paketsendungen die Lieferzeit an Bedeutung gewinnt.
10. Das Kuriersegment ist durch Wettbewerb zwischen regional tätigen Einzelunternehmern geprägt, die unter
anderem Aufträge von Vermittlungszentralen erhalten.20 Im Expresssegment sind neben global aktiven Unterneh-
men wie Deutsche Post AG, UPS oder FedEx auch mittelständische Unternehmen aktiv, die teilweise miteinander
in Netzwerken kooperieren.21 Paketdienstleistungen im Paketsegment werden überwiegend durch die Deutsche
Post AG (DHL), DPD, GLS, Hermes und UPS sowie die Logistiksparte von Amazon erbracht.22 Abgesehen von Ama-
zon verfügen alle der sechs genannten Paketdienstleister über ein deutschlandweites Zustellnetz.23
Abbildung 1.4: Umsätze in den KEP-Märkten nach Segmenten (2018 bis 2021)
25
2,3
20 2,2
Umsätze in Mrd. EUR
4,1
2,3 4,0
2,6
15
3,8
3,6
10
16,4
14,7
11,4 12,2
5
0
2018 2019 2020 2021
Paket Kurier Express
Quelle: Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2020/2021, a. a. O., S. 18; eigene Darstellung
Anmerkung: Bei den Werten von 2021 handelt es sich um eine Schätzung auf Basis der von den Unternehmen gemelde-
ten Prognosewerte.
11. Abbildung 1.4 zeigt, dass das Paketsegment im KEP-Bereich die größte wirtschaftliche Bedeutung hat. Es profi-
tiert insbesondere vom Wachstum im Bereich E-Commerce. Der Paketbereich ist mit Einschränkungen wettbe-
werblich geprägt. Die unter der Marke DHL aktive Deutsche Post AG vereint auf sich im gesamten Paketsegment
–––––––––––––––––––––––––––
20 Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2020/2021, a. a. O., S. 18, 40.
21 Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2020/2021, a. a. O., S. 40.
22 Ebenda.
23 Ebenda.Kapitel 1 · Stand des Wettbewerbs auf den Postmärkten 13
laut Bundesnetzagentur über 40 Prozent der Sendungsmengen.24 Eine marktmächtige Position kann daher derzeit
nicht ausgeschlossen werden. Die anderen großen Paketdienstleister, zu denen neben DPD, GLS, Hermes und UPS
auch die Logistiksparte von Amazon gehört, verfügen jeweils über Marktanteile zwischen 5 und 15 Prozent (die
Bundesnetzagentur gibt hier keine exakten Marktanteile, sondern Marktanteilsspannen an).25 Zu beachten ist,
dass Amazon, dessen Aktivitäten sich derzeit noch auf Ballungsgebiete konzentrieren, im Jahr 2020 erstmals einen
Anteil von 5 bis 15 Prozent erreicht hat.26 Dies gilt, obwohl die Bundesnetzagentur keine Zustellung von Waren
erfasst, die von Amazon unter eigenem Namen verkauft und über den hauseigenen Logistikdienst bis zu den Emp-
fängerinnen und Empfängern transportiert werden. Erfasst werden von der Bundesnetzagentur somit nur diejeni-
gen Paketdienstleistungen, die Amazon für Dritte als Paketdienstleister erbringt. Daraus folgt, dass die Anzahl der
von Amazon als Paketdienstleister tatsächlich transportierten Paketsendungen und damit seine Bedeutung als
Paketdienstleister auf dem deutschen Markt systematisch unterschätzt wird.
Abbildung 1.5: Verteilung der inländischen Paketsendungen nach Kundensegment (2018 und 2020)
4
Sendungsmengen in Mrd. Stück
3 0,22
0,18
2
2,88
2,32
1
0
2018 2020
Geschäftskunden Privatkunden
Quelle: Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2018/2019, a. a. O., S. 34; Tätigkeitsbericht Post 2020/2021, a. a. O.,
S. 20 f.; eigene Darstellung
12. Wie Abbildung 1.5 zeigt, entfällt der Großteil der Sendungsmengen des Paketsegments auf den Bereich Ge-
schäftskunden, d. h. auf die Zustellung von gewerblich veranlassten Paketen an gewerbliche und private Empfän-
gerinnen und Empfänger. Auf den wesentlich kleineren Privatkundenmarkt27 entfielen in den Jahren 2018 und
2020 lediglich 7 Prozent der Paketsendungen.28
13. Informationen zu den Marktanteilen sind nur für den Privatkundenpaketmarkt und den gesamten Paketbe-
reich, nicht aber für den Geschäftskundenbereich verfügbar. Auf dem Privatkundenpaketmarkt ist der Wettbewerb
nur eingeschränkt funktionsfähig. Laut Bundesnetzagentur hatte die Deutsche Post AG im Jahr 2019 auf dem Pri-
–––––––––––––––––––––––––––
24 Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2020/2021, a. a. O., S. 41.
25 Ebenda, S. 42.
26 Ebenda, S. 41.
27 Marktdefinition gemäß BNetzA, Beschluss der 5. Beschlusskammer vom 28. Januar 2020, BK5-20/001,
https://www.bundesnetzagentur.de/DE/Beschlusskammern/1_GZ/BK5-GZ/2020/BK5-20-0001/BK5-20-
0001_Beschluss_BF.pdf?__blob=publicationFile&v=3, Abruf am 26. November 2021, S. 5 f.
28 Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2018/2019, a. a. O., S. 34; Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2020/2021
a. a. O., S. 21.Kapitel 1 · Stand des Wettbewerbs auf den Postmärkten 14
vatkundenpaketmarkt einen Marktanteil von über 70 Prozent und verfügt über eine marktbeherrschende Stel-
lung.29 Mitursächlich für diese marktmächtige Position dürfte sein, dass die Deutsche Post AG als einziger Paket-
dienstleister im Privatkundenpaketmarkt von der Erhebung der Umsatzsteuer befreit ist und daher ihre Dienstleis-
tungen zu niedrigeren Preisen anbieten kann.
1.3 Die Warensendung als hybrides Produkt zwischen Brief und Paket ist von wachsender
Bedeutung
14. Im Briefbereich steigt die Bedeutung von Sendungen, die kleine günstige Artikel enthalten. Diese werden nati-
onal, aber auch grenzüberschreitend versandt. Die Deutsche Post AG prognostiziert in ihrem aktuellen Geschäfts-
bericht, dass im Jahr 2021 damit zu rechnen sei, dass Sendungsmengenrückgänge beim internationalen Versand
von kleinformatigen Dokumenten zu einem großen Teil durch Zuwächse bei Warensendungen kompensiert wer-
den.30 Laut Bundesnetzagentur ist die Deutsche Post AG im Bereich Warensendungen derzeit der wichtigste An-
bieter.31 Sie befördert Warensendungen kostengünstig über ihr deutschlandweites Briefnetz. Daneben sind weite-
re Unternehmen insbesondere aus dem Briefbereich aktiv.32 Diese verfügen jedoch über kein deutschlandweites
Zustellnetz und sind daher nur eingeschränkt konkurrenzfähig. Die Paketdienstleister haben, abgesehen von Ama-
zon, kein gesondertes Angebot für Warensendungen und sind in diesem Bereich daher derzeit von geringer Be-
deutung.33 Aufgrund dieser Ausgangslage ist davon auszugehen, dass die Deutsche Post AG im neuen wachsenden
Segment Warenpost ihre starke Position behalten wird.34
–––––––––––––––––––––––––––
29 BNetzA, Pressemitteilung vom 29. Januar 2020, Bundesnetzagentur überprüft Erhöhung der Paketpreise für Privatkunden,
https://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2020/20200129_Paket.html, Abruf am 28. September
2021.
30 Deutsche Post AG, Resilient: Geschäftsbericht 2020, 2021, https://www.dpdhl.com/content/dam/dpdhl/de/media-
center/investors/documents/geschaeftsberichte/DPDHL-Geschaeftsbericht-2020.pdf, Abruf am 22. November 2021, S. 58.
31 Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht Post 2020/2021, a. a. O., S. 45 f.
32 Ebenda, S. 46.
33 Ebenda.
34 Siehe Kapitel 2.3.1 zum Thema Teilleistungszugang für Warensendungen.Kapitel 2 · Die in Kraft getretene kleine Novelle des Postgesetzes ist unzureichend und bevorteilt die Deutsche Post AG 15
Kapitel 2
Die in Kraft getretene kleine Novelle des Postgesetzes ist unzureichend und
bevorteilt die Deutsche Post AG
15. Im Jahr 2018 hatten CDU, CSU und SPD in ihrem Koalitionsvertrag vereinbart, die bestehende Regulierung auf
den klassischen Postdienstleistungsmärkten zu überprüfen, da diese Märkte von starken Veränderungen durch die
Digitalisierung betroffen seien.35 Daraufhin veröffentlichte das Bundeswirtschaftsministerium im August 2019 ein
Eckpunktepapier für eine Novellierung des Postgesetzes.36 Auf dieser Basis wurde innerhalb des Bundeswirt-
schaftsministeriums ein Referentenentwurf erstellt, der im Mai 2020 weitgehend ausformuliert war, aber in der
abgelaufenen Legislaturperiode nicht weiter verfolgt wurde. Das Eckpunktepapier und der bekannt gewordene
Referentenentwurf würden aus Sicht der Monopolkommission eine gute Basis für ein neues Postgesetz bilden,
weil darin unter anderem Punkte wie die Abschaffung der Lizenzpflicht im Briefbereich oder die Erweiterung der
Auskunftsrechte der Bundesnetzagentur berücksichtigt sind, die von der Monopolkommission in vorangegangenen
Gutachten empfohlen wurden.37
16. Anstelle einer umfassenden Novellierung des Postgesetzes wurden im März 2021 vom Gesetzgeber lediglich
punktuelle Änderungen vorgenommen. Auslöser dafür war eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im
Mai 2020. Das Gericht stellte fest, dass das für den Zeitraum von 2016 bis 2018 von der Bundesnetzagentur ange-
wendete Verfahren zur Bestimmung der Entgeltmaßstäbe gemäß PEntgV-201538 nicht von der Verordnungser-
mächtigung des § 20 PostG-alt39 gedeckt sei.40 Von diesem Urteil ist auch das Verfahren zur Bestimmung der Ent-
geltmaßstäbe gemäß PEntgV-201941 betroffen. Der Verordnungsgeber hatte das Verfahren 2019 zwar geändert,
jedoch enthielt auch diese jüngere Fassung die vom Gericht beanstandeten Punkte. Somit ist das Urteil z. B. auch
auf die Entgeltregulierung im Briefbereich für die Jahre 2019 bis 2021 übertragbar und hätte auch kommende
Regulierungsentscheidungen betroffen. Das Gericht bemängelte, dass die Ermittlung des Gewinnzuschlags auf
Grundlage der Umsatzrendite vergleichbarer europäischer Postunternehmen sowie die Verteilung von Kosten aus
rechtlichen Verpflichtungen oder sonstigen sachlichen Rechtfertigungen nach dem Tragfähigkeitsprinzip nicht von
der Verordnungsermächtigung des § 21 Abs. 4 Satz 3 PostG-alt gedeckt sind.42 Statt die Regulierungspraxis an die
Rechtslage anzupassen, beschloss der Gesetzgeber das Postgesetz so zu ändern, dass dieses die bestehende Regu-
lierungspraxis deckt.43 Zusätzlich wurden einige positiv zu bewertende Änderungen in das Postgesetz aufgenom-
men.
–––––––––––––––––––––––––––
35
Die Bundesregierung, Ein neuer Aufbruch für Europa Eine neue Dynamik für Deutschland Ein neuer Zusammenhalt für unser Land
Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 19. Legislaturperiode, 2018, https://www.bundesregierung.de/breg-
de/themen/koalitionsvertrag-zwischen-cdu-csu-und-spd-195906, Abruf am 10. Dezember 2021, S. 61.
36 Bundeswirtschaftsministerium, Eckpunkte für eine Novelle des Postgesetzes, 2019,
www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/E/eckpunkte-fuer-eine-novelle-des-postgesetzes.pdf, Abruf am 25. September 2020.
37 Monopolkommission, 11. Sektorgutachten Post (2019), Baden-Baden 2020, Tz. 134 ff., Tz. 193 ff.
38 Post-Entgeltregulierungsverordnung vom 22. November 1999, BGBl. I 2386, zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom
29. Mai 2015, BGBl. I 892.
39 Postgesetz vom 22. Dezember 1997, BGBI. I 3294, zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 18. Januar 2021, BGBI. I 2.
40 BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020, 6 C 1.19, ECLI:DE:BVerwG:2020:270520U6C1.19.0, Rn. 43 ff.
41 Post-Entgeltregulierungsverordnung vom 22. November 1999, BGBl. I 2386, zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom
14. März 2019, BGBl. I 338.
42 BVerwG, a. a. O., Tz. 53 ff.
43 Gesetz zur Verbesserung der Strafverfolgung hinsichtlich des Handels mit inkriminierten Gütern unter Nutzung von Postdienstleis-
tern sowie zur Änderung weiterer Vorschriften, vom 9. März 2021, BGBl. I 324.Sie können auch lesen
