Schlussevaluierung 2007 Ländliche Infrastrukturmaßnahmen und Berufsausbildung in Tibet - Fokussierung auf Komponente 3: Sanierung von ...
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Schlussevaluierung 2007 Ländliche Infrastrukturmaßnahmen und Berufsausbildung in Tibet Fokussierung auf Komponente 3: Sanierung von Kleinwasserkraftwerken Kurzbericht
Erstellt durch: RWI, Essen Dieses Gutachten wurde von unabhängigen externen Sach- verständigen erstellt. Es gibt ausschließlich deren Meinung und Wertung wieder. Herausgeber: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Stabsstelle Evaluierung Dag-Hammarskjöld-Weg 1-5 65760 Eschborn Germany Internet: http://www.gtz.de Eschborn, Februar 2008
Tabellarische Übersicht
Zur Evaluierungsmission
Evaluierungszeitraum 08/2007 – 12/2007
Evaluierendes Institut/ Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung,
Consulting-Firma
RWI Essen
Evaluierungsteam Andreas Oberheitmann, Ph.D; Wang Can, Ph.D.
Zum Vorhaben
Bezeichnung des Vorhabens Ländliche Infrastruktur und Berufsausbildung in Tibet,
gemäß Auftrag mit Schwerpunkt auf der Komponente 3: Rehabilitation von
Kleinwasserkraftwerken
Nummer des Vorhabens PN: 1999.2063.8
Gesamtlaufzeit nach Phasen PN: 1994.2171.0
12/1994 - 4/2002: “Sanierung von Kleinwasserkraftwerken
in der autonomen Region Tibet”
(Phase 1: 12/1994-4/1998; Phase 2: 5/1998-4/2002)
PN: 1999.2063.8
5/2002 - 9/2006: Komponente 3 (Ersatz der Phase 3 des
Programms PN: 1994.2171.0)
Gesamtkosten GTZ: 1,789 Millionen EUR
Beteiligung des Partners: 511 000 EUR
(Wasserwirtschaftsministerium der autonomen Region
Tibet)
Projekt/Programmziel Die Bevölkerung und die Behörden bedienen
umweltverträgliche Kraftwerke in drei ländlichen Bezirken
der autonomen Region Tibet
Politischer Träger Wasserwirtschaftsministerium der autonomen Region Tibet
Bildungsministerium der autonomen Region Tibet
Handelsministerium (DOFCOM) der autonomen Region
Tibet
Durchführungsorganisationen Bildungsministerium der autonomen Region Tibet
(Komponente 1)
Wasserwirtschaftsministerium der autonomen Region Tibet
(Komponente 3)
Andere beteiligte keine
Entwicklungsorganisationen
Zielgruppen Ländliche Bevölkerung in ausgewählten Gegenden der
autonomen Region Tibet
Zur Bewertung
Gesamtbewertung 2
Relevanz: 2; Effektivität: 3; Impact: 2; Effizienz: 2;
Einzelbewertung
Nachhaltigkeit: 2
Auf einer Skala von 1 („sehr gutes, deutlich über den Erwartungen liegendes Ergebnis“) bis 6 („das
Vorhaben ist nutzlos bzw. die Situation ist eher verschlechtert“)..
1Nach 20 durch Reformen gekennzeichneten Jahren lebten im Jahr 2000 noch immer rund 30
Millionen Menschen in China in Armut. Die gilt besonders für die westlichen Provinzen wie
Guizhou, Gansu, Qinghai, Yunnan und Tibet. Nach Maßgabe der Regierung liegt die
Armutsgrenze derzeit bei einem Jahreseinkommen von circa 70 US$ (635 RMB) pro Person.
Um die wirtschaftliche Entwicklung in den westlichen Provinzen zu fördern, initiierte die
chinesische Regierung 1996 das so genannte „Brightness Programm“. Ziel bis 2010 (ggf.
auch 2015) ist es, rund 23 Millionen Menschen mit Elektrizität aus erneuerbaren Energien in
dezentralen Systemen zu versorgen. Das Programm leistet einen Beitrag zur „West-
Entwicklungsstrategie“ der chinesischen Regierung, welche entworfen wurde, um die
regionalen Entwicklungsunterschiede in China zu verringern. Dies ist besonders wichtig für
Tibet, eine Provinz mit sehr geringem Einkommen und einer Stromerzeugung, zu der zu rund
90 % erneuerbare Energien wie Biomasse, Wasserkraft oder Geothermie beitragen. Zurzeit
haben rund 200 000 Familien in rund 5 000 Dörfern noch immer keinen Zugang zu
Elektrizität. Vor der Implementierung des Programms fehlten zudem günstige
Rahmenbedingungen für die nachhaltige Nutzung von Kleinwasserkraftwerken (KWKW) in
Tibet. Von den bis 1995 errichteten 300 KWKW sind heute mehr als 100 außer Betrieb.
Fokus der Evaluierung ist Komponente 3 (Laufzeit: 6/2000 – 2/2006) des Programms
„Ländliche Infrastruktur und Berufsausbildung in Tibet” (PN: 1999.2063.8). Komponente 3
ging aus dem GTZ-Projekt „Sanierung von Kleinwasserkraftwerken in der autonomen Region
Tibet“ (PN: 1994.2171.0) hervor, das ausgelegt war, 15 KWKW in verschiedenen Gebieten
Tibets zu sanieren (12/1994 – 3/2002). Die direkte Zielsetzung des Programms „Ländliche
Infrastruktur und Berufsausbildung in Tibet” lautete: „Die Zielgruppe (ländliche Bevölkerung
an ausgewählten Standorten) hat in der Bewässerungslandwirtschaft und in
Handwerksbereichen ökonomisch vorteilhafte und dauerhafte Beschäftigungsmöglichkeiten
gefunden“. Um dieses Ziel zu erreichen, hatte das Programm drei Komponenten mit den
folgenden drei Komponentenzielen: Komponente 1: Berufliche Ausbildung - Die
Absolventen von Qualifizierungsmaßnahmen wenden die vermittelten Techniken im Rahmen
einer Erwerbstätigkeit an. Komponente 2: Bewässerungslandwirtschaft - Die Zielgruppe
wendet an Pilotstandorten die vermittelten landwirtschaftlichen Techniken an. Komponente
3: Rehabilitierung von Kleinwasserkraftanlagen - Die Bevölkerung (Pächter) und Ämter
betreiben Kraftwerke in drei ländlichen Bezirken der autonomen Region Tibet nachhaltig. Die
Implementierung der ersten beiden Komponenten begann im März 2001. Im Mai 2002 wurde
Komponente 3 mit in das Programm aufgenommen. Die GTZ finanzierte das Projekt mit
1,789 Mio. Euro, während der Partnerbeitrag des Wasserwirtschaftsministeriums der
autonomen Region Tibet 511 000 Euro betrug. Durch die Hinzunahme der dritten
Komponente wurden die Erfolgsindikatoren zum Erreichen der direkten Ziele der dritten
Komponente angepasst: (a) Zwischen Mai 2002 und Juni 2006 werden 3 Mio. KWh
2elektrische Energie durch sanierte KWKW erzeugt. (b) Es gibt keine größeren Reparaturen
bei acht von zehn sanierten KWKW seit deren Sanierung.
Das Design des Programms und der Komponente 3 sind kohärent. (a) Direkte kausale
Zusammenhänge können zwischen den Inputs, den Aktivitäten, den Outputs, den direkten
und den indirekten Wirkungen hergestellt werden. (b) Die Ziele und übergeordneten Wirkun-
gen können erreicht werden. Komponente 3 basiert auf der Impact-Hypothese, dass durch
das Angebot von Energie die Lebensbedingungen in ländlichen Regionen verbessert und
durch die Zunahme produktiver Aktivitäten in ländlichen Gebieten die Grundbedürfnisse der
Zielgruppe befriedigt werden können. Die Inputs and Aktivitäten führen zu einer
Verbesserung der Energieversorgung und zu einer Nutzung von Kleinkrediten in den
betroffenen Programmgebieten. Elektrizität wird produktiv verwendet und durch das Pächter-
Prinzip langfristig bereitgestellt. Verbesserte Managementfähigkeiten und ein verbessertes
technisches Verständnis, welche in Trainings und durch die Anwendung des Pächter-
Prinzips erworben wurden, ermöglichen es, die KWKW nachhaltig zu betreiben.
Für die konsistente Beurteilung der Zielerreichung der Komponente 3 mussten allerdings die
Indikatoren revidiert werden. Sobald KWKW abgeschaltet werden, um das Dorf an das
zentrale Netz anzuschließen, verringert sich die erzeugte Strommenge aller KWKW. Folglich
würde sich Komponente 3 entsprechend des früher gewählten Indikators als weniger
wirksam erweisen. Dies ist nicht konsistent. Denn in den Fällen, in denen es nicht zu einer
Substitution der Stromversorgung aus den KWKW durch das stabile zentrale Netz gekom-
men ist, ist nicht die Menge an KWKW-Strom für die produktive Stromnutzung bedeutsam
(schließlich gibt es z. Zt. keine Kapazitätsrestriktionen), sondern die Qualität des erzeugten
Stromes. Hier ist insbesondere die konstante Netzspannung der Hauptfaktor der zur Qualität
der Stromerzeugung in den KWKW und zur Erreichung der Ziele beiträgt. Ferner sollten für
den Fall, dass das zentrale Netz eines der Programmdörfer erreicht, Informationen über die
unternommenen Aktivitäten zur Unterstützung der Nachhaltigkeit der KWKW-Investitionen in
den Indikator aufgenommen werden. Diese können die Einspeisung des KWKW-Stroms in
das zentrale Netz oder die Nutzung der Ausrüstung in anderen, noch nicht elektrifizierten
Orten bedeuten. Deshalb formuliert das Evaluationsteam neue Indikatoren: i) Zwischen
5/2002 und 6/2006 wird Strom aus sanierten und sich in Betrieb befindenden KWKW in Höhe
der Nachfrage der Dörfer erzeugt und es treten keine Spannungsschwankungen in den
dezentralen Dorfnetzen auf; ii) Wenn das zentrale Netz das Dorf erreicht, wurden
Maßnahmen eingeleitet, den Strom in das zentrale Netz einzuspeisen oder die
Erzeugungsanlagen in anderen Regionen Tibets zu nutzen; iii) Bei 80 % der KWKW waren
innerhalb der ersten fünf Jahre nach deren Sanierung keine größeren Reparaturen nötig.
Was die technische Implementierung der Komponenten angeht, kann die Kooperation
zwischen der chinesischen Seite (Komponente 3: Wasserwirtschaftsministerium; Komponen-
3te 1: Bildungsministerium) und der deutschen Seite (Programmbüro in Lhasa, GTZ Beijing,
INTEGRATION im Auftrag der GTZ) als vertrauensvoll beschrieben werden. Hinsichtlich des
sektorbezogenen Erfolges des Programms werden die folgenden Punkte beurteilt: a) Die
Nachhaltigkeit der Sanierung von KWKW hängt weitestgehend von der Schaffung einer
Institution ab, welche das Projektbüro in Lhasa im Falle eines größeren Wartungsproblems
bei den KWKW im Hinblick auf die Koordinationsarbeit ersetzen kann. b) Der
Mehrebenenansatz der Trainings (Ausbildung der Trainer auf unterschiedlichen regionalen
Ebenen) in einem modifizierten CEFE-Ansatz ist eine entscheidende Maßnahme der
technischen Implementierung des Programms, um die Bedürfnisse der Zielgruppe zu
befriedigen. c) Das Training der Zielgruppe erwies sich als nachhaltig, da es den
Dorfbewohnern ermöglicht wurde, nach dem Erhalt von Kleinkrediten ihr Gewerbe zu
unterhalten oder gar zu erweitern. Der Energieverbrauch wurde nicht durch die Kapazität der
KWKW eingeschränkt. d) Da die GTZ lange Zeit der einzige bilaterale Geber in Tibets
Energiesektor war, bestand lange keine Notwendigkeit einer Geberkoordination. Hinsichtlich
erneuerbarer Energien in China kooperierte das Programm mit anderen GTZ-Vorhaben, zum
Beispiel mit „Erneuerbare Energien in ländlichen Gebieten Chinas“ (PN 2000.2100.6). e). In
jedem Programmfeld wurde ein umfangreiches Monitoringsystem eingeführt, um zu
verfolgen, ob die Durchführung der Maßnahmen in Einklang mit den Zeit- und
Aktivitätsplänen stand und um die Zielerreichung detailliert zu beobachten. Die Daten des
wirkungsorientierten Monitorings sind verlässlich, da sie auf ausführlichen Umfragen
unabhängiger Berater beruhen, die bei 501 Haushalten (etwa 2 000 Personen) durchgeführt
wurden. f) Das zu evaluierende Programm, im besonderen Komponente 3, folgen einem
ganzheitlichen Ansatz, da es im Rahmen der Verbesserung der Lebensverhältnisse der
ländlichen Bevölkerung die ökonomische mit der ökologischen und der sozialen Dimension
verbindet. Des Weiteren verbindet es durch politische Beratung und die Einbindung des
Partners zum einen die Energieerzeugung und den Energieverbrauch und zum anderen
institutionell die Mikro-, Makro- und Mesoebene. Hinsichtlich dieses Rahmens wurden die
richtigen Institutionen in Tibet involviert. Diese sind verantwortlich für die KWKW-Sanierung
(Wasserwirtschaftsministerium) und die berufliche Ausbildung (Bildungsministerium). Durch
die Nutzung des Mehrebenenansatzes bewirken die Komponenten 1 und 3 ein Capacity
Development bei den projektdurchführenden Agenturen und den Implementierungspartnern
sowohl auf Provinz- (Wasserwirtschaftsministerium, Bildungsministerium) als auch auf
lokaler Ebene (Dorfverwaltungsausschüsse).
Komponente 3 ist relevant, da sie im Einklang mit den Politiken auf nationaler und
Provinzebene steht: a) Ländliche Elektrifizierung und Armutsbekämpfung sind zentrale
Punkte in Chinas „West-Entwicklungsstrategie“. Alle durchgeführten Interviews mit den
relevanten Organisationen und der Zielgruppe bezeugen, dass sich das Programm mit den
zentralen Punkten und Bedürfnissen befasst hat. Trotz des rasanten Wirtschaftswachstums
4in China in den vergangenen 20 Jahren besteht in den abgelegenen ländlichen Gebieten
Tibets noch großer Bedarf an Infrastrukturmaßnahmen im Elektrizitätssektor. Obwohl mittler-
weile mehr als 300 KWKW in ländlichen Gebieten gebaut wurden und damit das zentrale
Netz ergänzen, hatten im Jahr 2000 nur 35 % der Dörfer Zugang zu Elektrizität. b) Das
Programm hat bei den verantwortlichen Institutionen in Tibet eine hohe Priorität. Für die
Zukunft wird gerade im Bereich der Erneuerbaren Energien in Tibet ein großes Wachstum
erwartet. Daher sind Capacity-Building-Maßnahmen in diesem Bereich sehr wichtig.
Unter Berücksichtigung der Indikatoren für die direkten Ergebnisse hat das Programm
Effektivität bewiesen. Komponente 3 hat, verglichen mit den veränderten Indikatoren, seine
Ziele teils erreicht, da a) die sanierten und sich in Betrieb befindenden KWKW ohne größere
Schwankungen diejenige Menge an Elektrizität erzeugten, die vom Dorf nachgefragt wurde,
und b) zum Teil Maßnahmen für die Einspeisung des aus KWKW erzeugten Stromes in das
Hauptnetz unternommen wurden, sobald das zentrale Netz das Dorf erreichte. Allerdings war
dies aufgrund technischer Umstände oft nicht durchführbar. Lediglich in einem Fall,
Ladingxue, wurden Teile des KWKW in andere Gegenden Tibets transportiert und dort
genutzt. Hier hätte man sich mehr Erfolg versprechen können. c) Mehr als 80 % der KWKW
hatten keine größeren Ausfälle während ihres Betriebes seit der Rehabilitierung.
Im Bereich der indirekten Ziele (Impact) konnten positive Veränderungen durch die
Sanierung von KWKW gerade im Bereich der sektoralen und regionalen Fragen in Tibet
beobachtet werden. Zu nennen sind hier die Verbesserung der Lebensbedingungen und
Befriedigung der grundlegenden Bedürfnisse, die Armutsreduzierung durch die Verwendung
von Elektrizität, die Reduzierung der Disparitäten zwischen ländlichen und urbanen Gebieten
sowie die Verbesserung der Rahmenbedingungen durch die Entwicklung des Pächter-
Konzeptes. Allerdings bleiben besonders arme Haushalte relativ unberührt von dem
Programm. Durch das Programm allein kann dieser Punkt jedoch nicht gelöst werden.
Effizienz wird dahingehend bewertet, in welchem Verhältnis die in die Programm-
komponenten eingesetzten Ressourcen zum generierten Output und zum Ergebnis stehen,
besonders bezogen auf Kosten und Zeit: a) Die Bereitstellung von Langzeitexperten ist
kosteneffizient, da eine gute, langfristige Beziehung zum Partner bei der
Programmimplementierung sichergestellt werden konnte. Gleiches gilt für den Einsatz von
Kurzzeitexperten, da in den meisten Fällen die selben Personen für eine Aufgabe eingesetzt
wurden. b) Für die Baselineanalyse, den Austausch von Mitarbeitern bei Übersetzungen und
Umfragen etc. wurde mit anderen GTZ-Programmen zusammengearbeitet. Gerade für die
berufliche Ausbildung und für nationale Experten wurden interne Ressourcen des
Programms eingesetzt. Diese spielten bei der Implementierung des Vorhabens eine aktive
Rolle. c) Allerdings könnte durch die Anwendung eines Versicherungssystems für die
Reparatur von KWKW die Kosteneffizienz gesteigert werden. Bislang werden 30 % der
5Einnahmen für Reparaturen gespart. In einigen Fällen reicht dies aber nicht aus, um größere
Reparaturen zu finanzieren. Ein Versicherungssystem könnte die finanziellen Risiken
größerer Reparaturen bei KWKW abdecken und sogar zu einer Senkung des Stromtarifes
führen, wenn die monatliche Gebühr der Versicherung niedriger ist als die zu erwartenden
monatlichen Ausgaben für Großreparaturen. d) Die Zeiteffizienz wird als sehr gut betrachtet:
alle Ergebnisse wurden zeitgerecht und in einem angemessenen Zeitraum realisiert.
Die Nachhaltigkeit der Komponentenergebnisse wird hoch bewertet. Die
Lebensbedingungen in ländlichen Gegenden wurden aufgrund des ganzheitlichen Ansatzes
des Programms und besonders durch die Komponenten 1 und 3 nachhaltig verbessert. Die
Dörfer können aufgrund der Sanierung der KWKW Elektrizität erzeugen. Diese kann
langfristig bereitgestellt werden, da das Pächter-Konzept sowohl die Expertise der Betreiber
als auch die Ersparnisse vergrößert, um mit kleineren und größeren Reparaturen
zurechtzukommen. Das Einkommen der Pächter, welches 30 % der Elektrizitätstarife beträgt,
gibt hinreichende Anreize, geeignete Betreiber zu finden. Business Trainings und die
Kleinkredite ermöglichen es den Dorfbewohnern, Elektrizität produktiv zu nutzen, was zu
einer steigenden Stromnachfrage führt. Das Pächter-Konzept wird mittlerweile von der
Provinzregierung über die Programmdörfer hinaus angewandt. Die Nachhaltigkeit der
Sanierung von KWKW ist jedoch stark davon abhängig, ob genügend institutionelle Kapazität
aufgebaut werden kann, um das GTZ-Büro in Lhasa abzulösen und die Koordinationsarbeit
im Falle größerer Reparaturen an den KWKW zu gewährleisten. Nachdem die Chinesische
Landwirtschaftsbank ihre Zusammenarbeit mit dem Programm hinsichtlich der Abwicklung
der Kleinkredite beendet hatte, nahm das Programmbüro in Lhasa auch diese Aufgabe wahr.
Die Gesamtbeurteilung der Komponente 3 entspricht einer 2, das heißt „gute Beurteilung,
im Rahmen der Erwartungen, ohne signifikante Mängel“. Bis auf eines der Kriterien wurden
alle mit 2 bewertet. Die Effektivität erhielt eine 3 („zufriedenstellendes Ergebnis; liegt unter
den Erwartungen, aber es dominieren die positiven Ergebnisse“), da lediglich in einem von
zehn Fällen nicht weitergenutzter KWKW die Anlage in eine andere Gegend Tibets verlagert
und dort genutzt wurde. Folglich gab es bei 1/3 der 31 KWKW weder eine Einspeisung in
das zentrale Netz, noch eine Nutzung in anderen Gebieten. Für zukünftige Aktivitäten in
diesem Bereich werden die Empfehlungen wie folgt zusammengefasst: a) Zumindest das
Risiko von großen Wartungsarbeiten kann durch eine Versicherung abgedeckt werden. b)
Institutionelle Kapazitäten müssen aufgebaut werden, um das Programmbüro in Lhasa
langfristig zu ersetzen. Außerdem besteht weiterhin die Notwendigkeit der Beratung im
Bereich der Energiepolitik und der KWKW-Einspeisungstarife. c) Es sollte eine
Finanzinstitution gefunden werden, die die Abwicklung der Kleinkredite ermöglicht. d)
Detaillierte Studien über: i) die Durchführbarkeit von Versicherungslösungen, um Risiken von
Großreparaturen abzudecken, und ii) die ökonomischen Effekte der Elektrifizierung und
deren positive externe Effekte (Krankenhäuser, Schulen) sollten ins Auge gefasst werden.
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