Umweltgerechtigkeit und Städtebauförderung - vhw
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Stadtentwicklung Umweltgerechtigkeit und Städtebauförderung Christa Böhme, Thomas Franke Umweltgerechtigkeit und Städtebauförderung Wer kennt sie nicht, die Wohnlagen an lauten Hauptverkehrsstraßen mit hoher Feinstaubbelastung und wenig Grün vor der Haustür? Wohnen möchte hier kaum einer! In schrumpfenden Städten stehen diese Wohnungen daher häufig leer. In wachsenden Städten dagegen haben auch diese Wohnlagen aufgrund des angespannten Wohnungsmarktes ihre Nachfrager. Oft sind dies Haushalte, die sich aufgrund ihres geringen Einkommens Wohnstandorte in besseren Lagen nicht leisten können. Chancengleichheit bei Umwelt und mit klassische Ziele des gesundheitsbezogenen Umwelt- Gesundheit? schutzes im Sinne der Vermeidung oder Beseitigung von Umweltbelastungen mit dem aus dem Gleichheitsgrund- Mehrere Untersuchungen belegen den räumlichen Zu- satz und dem Sozialstaatsprinzip abgeleiteten Ziel eines sammenhang von niedrigem Sozialstatus und höheren sozialgerechten Zugangs zu einer möglichst gesunden Le- Umweltbeeinträchtigungen, wie Lärm, Luftschadstoffen, bensumwelt. mangelnder Ausstattung mit Grün- und Freiflächen, bio- klimatischen Belastungen (u. a. Flacke et al. 2016). Nicht Thema Umweltgerechtigkeit nimmt an Fahrt auf … selten sind hiervon ganze Quartiere betroffen. So wurden Seinen Ursprung hat das Thema Umweltgerechtigkeit in in Berlin unter Federführung der für Umwelt zuständigen den USA. Hier entstand in den 1980er Jahren die Environ- Senatsverwaltung mittels einer kleinräumig orientierten mental-Justice-Bewegung, die maßgeblich durch die von und indikatorbasierten Umweltbelastungsanalyse zahlrei- Umweltbelastungen besonders betroffenen afro-amerika- che Gebiete – vor allem Quartiere in der Innenstadt – iden- nischen Bevölkerungsgruppen getragen wird. In Deutsch- tifiziert, die mehrfach umweltbelastet sind und zudem eine land erfährt das Thema erst in den letzten zehn bis fünf- problematische Sozialstruktur aufweisen (SenUVK 2019). zehn Jahren zunehmend an Aufmerksamkeit – auch wenn Gleichzeitig zeigen verschiedene Untersuchungen, dass bei bereits Anfang des 20. Jahrhunderts der Zusammenhang Menschen mit niedrigem Einkommen und Sozialstatus eine zwischen Armut, ungünstigen Wohnverhältnissen und er- Tendenz zur stärkeren gesundheitlichen Beeinträchtigung durch negative Umwelteinflüsse, wie Herzkreislauf- und höhter Sterblichkeit thematisiert wurde und die „Charta Atemwegserkrankungen sowie Schlafstörungen, besteht – von Athen“ mit dem Primat von Funktionstrennung und von diese Personengruppen also eine höhere Vulnerabilität auf- „Licht, Luft und Sonne“ als Standard für alle Bürger – unab- weisen (u. a. BMUB/UBA 2017). hängig vom Einkommen – den deutschen Nachkriegsstäd- tebau entscheidend geprägt hat. Soziale Lage, Umwelt und Gesundheit Während Umweltgerechtigkeit in Deutschland zunächst vor räumlich zusammendenken! allem in der Wissenschaft auf Interesse stieß, beschäftigt sich in jüngerer Zeit auch die Fachpolitik auf Bundes- und Vor dem Hintergrund des räumlichen Zusammenhangs Landesebene mit dem Thema. So haben das Bundesum- von niedrigem Sozialstatus, geringer Umweltqualität und weltministerium (BMU) und das Umweltbundesamt (UBA) höheren Gesundheitsrisiken erscheint es notwendig, die mehrere Forschungsvorhaben zur Umsetzung von Umwelt- Schnittstellen von Stadtentwicklungs-, Sozial-, Umwelt- gerechtigkeit auf kommunaler Ebene auf den Weg gebracht und Gesundheitspolitik in den Städten stärker als bisher in den Blick zu nehmen. Für ein solches Zusammendenken (u. a. BMUB 2016; Böhme et al. 2015; Böhme/Franke/Preuß von sozialer Lage, Umwelt und Gesundheit steht Umwelt- 2019). Im Masterplan Umwelt und Gesundheit des Lan- gerechtigkeit. Umweltgerechtigkeit zielt darauf ab, eine des Nordrhein-Westfalen ist Umweltgerechtigkeit als ein Konzentration gesundheitsrelevanter Umweltbelastungen, Schwerpunktthema gesetzt (MKULNV 2016) und das Land wie Lärm oder Schadstoffe in der Luft, in sozial benach- Berlin hat ein kleinräumiges Umweltgerechtigkeitsmonito- teiligten Quartieren und Wohnlagen zu vermeiden oder ring entwickelt und implementiert (SenUVK 2019). Gleich- abzubauen sowie ihren Bewohnerinnen und Bewohnern wohl muss trotz dieser Aktivitäten konstatiert werden: In den Zugang zu gesundheitsbezogenen Umweltressourcen den Kommunen ist das Thema Umweltgerechtigkeit noch – dazu gehören Grün- und Freiflächen – zu ermöglichen nicht wirklich angekommen – eine kommunale Agendaset- (Böhme et al. 2015). Umweltgerechtigkeit verbindet da- zung steht noch aus. vhw FWS 2 / März–April 2021 71
Stadtentwicklung Umweltgerechtigkeit und Städtebauförderung … braucht aber in den Kommunen Anknüpfungspunkte eher geringe Bedeutung“ hatte (ebd., S. 322). Und auch die In drei Pilotkommunen – Kassel, Marburg, München – wurde Zwischenevaluierung des Programms Soziale Stadt von im Rahmen eines vom UBA geförderten und vom Deutschen 2017 bestätigte, dass den Handlungsfeldern „Wohnen“, Institut für Urbanistik wissenschaftlich begleiteten For- „Wohnumfeld“, „öffentlicher Raum“ eine herausgehobene schungs-Praxis-Projektes erprobt, wie der vergleichsweise Rolle zukam, das Handlungsfeld „Umwelt und Verkehr“ mit neue Ansatz Umweltgerechtigkeit in der kommunalen Pra- seiner großen Relevanz für den Ansatz Umweltgerechtig- xis umgesetzt werden kann (Böhme/Franke/Preuß 2019). keit dagegen eine vergleichsweise ebenso geringe Bedeu- Die hier gemachten Erfahrungen zeigen: Es ist in Kommu- tung hatte wie das Handlungsfeld „Gesundheit“ (BBSR/ nalpolitik und -verwaltung kaum vermittelbar bzw. es er- BMUB 2017, S. 12 ff.). scheint ihnen wenig sinnvoll, eine eigenständig organisierte und gesonderte „Umweltgerechtigkeitspolitik/-planung“ zu etablieren. Vielmehr muss es darum gehen, „Andockpunk- te“ für die Perspektive Umweltgerechtigkeit in einer Kom- mune zu identifizieren und zu nutzen. Solche Anknüpfungen können in Leitbildern und strategischen Zielen – beispiels- weise „Gesunde Stadt“, „Nachhaltige Stadt“, „Lebenswerte Stadt“ – ebenso gefunden werden wie in Planungsprozes- sen der Verwaltungsbereiche Stadtentwicklung, Freiraum- entwicklung, Verkehrsentwicklung, Lärmminderung, Luft- reinhaltung, Klimaschutz und Klimaanpassung. Auch die Förderkulissen insbesondere der Städtebauförderprogram- me können hier eine große Rolle spielen. Städtebauförderung als potenzieller „Motor“ Abb. 1: Aufwertung des öffentlichen Raums (Fotos: Jost) für mehr Umweltgerechtigkeit? Gleichwohl wurden mit Maßnahmen und Projekten unter Der dezidierte Raum- oder Quartiersbezug (im gesamtstäd- anderem zur Wohnumfeldverbesserung und zur Qualifizie- tischen Vergleich) und der integrative Ansatz sind zwei we- rung des öffentlichen Raums oder mit Aktivitäten wie „Ur- sentliche Charakteristika der „alten“ und „neuen“ Städte- ban Gardening“ immer auch Themen adressiert, die für den bauförderungsprogramme – und zugleich Grundelemente Ansatz Umweltgerechtigkeit ebenfalls zentral sind. In der des Ansatzes Umweltgerechtigkeit. Es erscheint daher na- Studie „Umweltgerechtigkeit in der Sozialen Stadt“ heißt heliegend, beides miteinander zu verknüpfen. Und in der es daher: „Das Programm Soziale Stadt hat sich mit seinen Tat finden sich in den Programmen teils direkte Bezüge Instrumenten im Umgang mit sozialräumlichen Mehrfach- zu Umweltgerechtigkeit – sprich: Der Ansatz wird konkret belastungen bewährt. Es ist daher bestens aufgestellt, um benannt und ist damit förderfähig. Deutlich häufiger jedoch Lösungsansätze für Umweltgerechtigkeit zu entwickeln“ werden zwar Grün-, Freiraum- und/oder Wohnumfeldent- (BMUB 2016, S. 8). Die Aufnahme des Fördertatbestands wicklung in benachteiligten Stadtteilen und mit Blick auf „Umweltgerechtigkeit“ in das Programm „Soziale Stadt“ vulnerable Gruppen adressiert, ohne jedoch den Bezug zu war somit ein naheliegender und konsequenter Schritt. Umweltgerechtigkeit herzustellen. Man könnte hier also Und auch im Programm „Sozialer Zusammenhalt – Zusam- von einer „faktischen“ Bezugnahme oder auch von „Poten- menleben im Quartier gemeinsam gestalten“, das im Zuge zialen“ für mehr Umweltgerechtigkeit sprechen. der Neuausrichtung der Städtebauförderung seit 2020 als Es kommt auf die einzelnen Programme an! Nachfolgerin der „Sozialen Stadt“ betrachtet werden kann, sind „Maßnahmen zur Verbesserung der Umweltgerechtig- Konkret wurde der Ansatz Umweltgerechtigkeit erstmals keit“ dezidiert Fördergegenstand (VV Städtebauförderung im Jahr 2016 im Programm „Soziale Stadt“ als Fördertat- 2020, S. 10). bestand verankert. Bis dahin galt, dass zwar verschiedene Aspekte der „Chancengleichheit beim Zusammenspiel von Ähnlich prominent war der Ansatz Umweltgerechtigkeit nur Umweltqualität, sozialem Status und Gesundheitssituation“ noch im 2017 gestarteten Programm „Zukunft Stadtgrün“ mit dem Programm adressiert wurden, Konzept und Begriff verankert. Es zielte darauf ab, die urbane grüne Infrastruk- Umweltgerechtigkeit selbst darin jedoch kaum eine Rolle tur zu verbessern; förderfähig waren beispielsweise die spielten (Böhme/Franke 2012, S. 313). Vielmehr standen die Qualifizierung und Vernetzung von Grün- und Freiflächen als gebaute sowie die soziale Umwelt im Vordergrund, „wäh- ein Beitrag zu einer gesundheitsorientierten Quartiersent- rend die natürliche Umwelt mit ihren Naturressourcen und wicklung. Es ging darum, „einen Beitrag zur Lebens- und ökologischen Systemen in der Programmumsetzung eine Wohnqualität, zur gesellschaftlichen Teilhabe“ und zu mehr 72 vhw FWS 2 / März–April 2021
Stadtentwicklung Umweltgerechtigkeit und Städtebauförderung „Umweltgerechtigkeit insbesondere durch eine gerechte Vertei- lung qualitativ hoch- wertigen Stadtgrüns“ zu leisten (BMI 2021a). Mit der Novellierung der Städtebauförderung wurde das Programm bereits 2019 wieder eingestellt. Das Thema „Stadtgrün“ wurde je- doch Teil eines neuen Querschnittsthemas der Städtebauförde- rung, denn generelle Fördervoraussetzungen aller Einzelprogramme sind nun nicht mehr nur die Ausweisung eines Abb. 2: Mehr Grün! räumlich abgegrenzten Fördergebiets und ein partizipativ erarbeitetes städtebauli- Städtebauförderungsprogramm „Wachstum und nachhalti- ches Entwicklungskonzept, sondern auch die Durchführung ge Erneuerung – Lebenswerte Quartiere gestalten“ nimmt von „Maßnahmen des Klimaschutzes bzw. zur Anpassung seit 2020 Elemente des „Stadtumbaus“ auf (vgl. auch Altrock an den Klimawandel, insbesondere durch Verbesserung der 2020, S. 7). Mit Blick auf Umweltgerechtigkeit ist hier vor al- grünen Infrastruktur (beispielsweise des Stadtgrüns)“ (VV lem der Fördergegenstand „Verbesserung des öffentlichen Städtebauförderung 2020, S. 5). Raums, des Wohnumfeldes und der privaten Freiflächen“ in- Die anderen ehemaligen und neuen Städtebauförderungs- teressant (VV Städtebauförderung 2020, S. 10). programme konnten bzw. können – im Wesentlichen mit Auch durch das Städtebauförderungsprogramm „Aktive Ausnahme des Bereichs Denkmalschutz – „faktisch“ zu Stadt- und Ortsteilzentren“ konnten unter anderem die Qua- mehr Umweltgerechtigkeit beitragen, allerdings, ohne dass lifizierung und die Entwicklung des öffentlichen Raumes dies als eigenes Förderziel thematisiert worden wäre. So und/oder von Grün- und Freiräumen gefördert werden (BMI war es ein Ziel der „Städtebaulichen Sanierungs- und Ent- 2021d). Das neue Programm „Lebendige Zentren – Erhalt und wicklungsmaßnahmen“ (1971–2012), zur Behebung städ- Entwicklung der Stadt- und Ortskerne“, das Elemente der tebaulicher Missstände „die Siedlungsstruktur den Erfor- vorherigen Programme „Aktive Orts- und Stadtteilzentren“ dernissen des Umweltschutzes“ und den „Anforderungen sowie „Städtebaulicher Denkmalschutz“ enthält (vgl. Altrock an gesunde Lebens- und Arbeitsbedingungen der Bevölke- 2020, S. 6), nimmt zwecks Erhalt und Weiterentwicklung rung“ anzupassen, unter anderem durch Verbesserung der des innerstädtischen öffentlichen Raumes ebenfalls unter Ausstattung mit Grünflächen, Spiel- und Sportplätzen (BMI anderem Frei- und Grünflächen in den Blick. Auch zielt das 2021b). Programm auf die „Verbesserung der städtischen Mobilität Die Städtebauförderungsprogramme „Stadtumbau Ost – für einschließlich der Optimierung der Fußgängerfreundlichkeit lebenswerte Städte und attraktives Wohnen“ sowie „Stadt- und alternativer Mobilitätsformen zur besseren Vernetzung umbau West“ bildeten seit 2002 respektive 2004, ab 2017 von Wohnen, Arbeiten, Freizeit und Erholung sowie Nahver- zusammengelegt zum Programm „Stadtumbau“, eine we- sorgung“ (VV Städtebauförderung 2020, S. 9). sentliche Grundlage für die Überwindung erheblicher städte- baulicher Funktionsverluste. Zu den Teilzielen des Stadtum- Fazit und Ausblick baus gehörten „die nachhaltige Revitalisierung von Brachen“ und „die Gestaltung von Stadtstrukturen entsprechend den Die Frage, ob die Programme der Städtebauförderung „Mo- Anforderungen an eine nachhaltige, ressourcenschonende tor“ für mehr Umweltgerechtigkeit (hätten) sein können, Stadtentwicklung und den Erfordernissen von Klimaschutz lässt sich also mit einem klaren „Jein“ beantworten. Bis und Klimaanpassung“ (BMI 2021c). Seit 2015 ist auch die einschließlich 2019, also bis zu ihrer Neuausrichtung, wur- Förderung von Maßnahmen zur Gestaltung von Grün- und de die Städtebauförderung insgesamt als „zentrales Ins- Freiräumen als Fördergegenstand ausgewiesen. Das neue trument der nachhaltigen Stadtentwicklung“ für Bund und vhw FWS 2 / März–April 2021 73
Stadtentwicklung Umweltgerechtigkeit und Städtebauförderung Länder unter anderem mit umweltpolitischer Bedeutung Quellen: gesehen (vgl. VV Städtebauförderung 2019). Dazu gehörte Altrock, Uwe (2020): Die Neuordnung der Städtebauförderung. In: PLANERIN 2/2020: Städtebauförderung 2020 – integriert, sozial, klimagerecht, S. 5–7. auch das Ziel, die Themen sozialer Zusammenhalt, Integra- BMI – Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) (2021a): Zukunft tion und Gesundheit in den Blick zu nehmen. Die Bausteine Stadtgrün. https://www.bmi.bund.de/DE/themen/bauen-wohnen/stadt-wohnen/ von Umweltgerechtigkeit im „Dreiklang“ Umwelt – Soziales staedtebau/stadtgruen/stadtgruen-artikel.html (zuletzt aufgerufen: 03/2021). – Gesundheit auf der Quartiersebene im gesamtstädtischen BMI – Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) (2021b): Das Bund-Länder-Programm städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaß- Bereich waren somit allesamt berücksichtigt. nahmen 1971 bis 2012/Ziele und Handlungsfelder. https://www.staedtebaufoer- derung.info/StBauF/DE/Programm/SanierungsUndEntwicklungsmassnahmen/ In der Präambel zur novellierten Städtebauförderung bleibt Programm/Ziele/ziele_node.html (zuletzt aufgerufen: 03/2021). der Gedanke des Leitprogramms unter anderem für eine BMI – Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) (2021c): Stadtum- bau/Programm/Grundlagen und Ziele. https://www.staedtebaufoerderung.info/ nachhaltige Entwicklung von Städten und Gemeinden er- StBauF/DE/Programm/Stadtumbau/Programm/Grundlagen/grundlagen_node. halten – beispielsweise mit Verweis auf die Notwendigkei- html (zuletzt aufgerufen: 03/2021). ten von Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel BMI – Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) (2021d): Aktive Stadt- und Ortsteilzentren/Programm. https://www.staedtebaufoerderung.info/ samt „Verbesserung der grünen Infrastruktur (beispiels- StBauF/DE/Programm/AktiveStadtUndOrtsteilzentren/aktive_stadt_und_ortsteil- weise des Stadtgrüns)“ als querschnittsorientierte Förder- zentren_node.html (zuletzt aufgerufen: 03/2021). voraussetzung. Auch wird betont, das übergeordnete Ziel BMUB – Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (Hrsg.) (2016): Umweltgerechtigkeit in der Sozialen Stadt. Gute Praxis an der der Städtebauförderung sei es, „Teilhabe und Austausch Schnittstelle von Umwelt, Gesundheit und sozialer Lage, Berlin. am gesellschaftlichen Leben für alle zu ermöglichen, und BMUB/UBA – Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsi- damit den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu stärken“ cherheit/Umweltbundesamt (Hrsg.) (2017): Umweltbewusstsein in Deutschland 2016. Ergebnisse einer repräsentativen Bevölkerungsumfrage, Bonn und Dessau- (VV Städtebauförderung 2020). In den ehemaligen Städte- Roßlau. bauförderungsprogrammen „Soziale Stadt“ und „Zukunft Böhme, Christa/Franke, Thomas (2012): Umweltgerechtigkeit in der Sozialen Stadtgrün“ war dieser Ansatz explizit Fördergegenstand, in Stadt. In: Bolte, Gabriele/Bunge, Christiane/Hornberg, Claudia/Köckler, Heike/ Mielck, Andreas (Hrsg.) (2012): Umweltgerechtigkeit durch Chancengleichheit den neuen Programmen „Sozialer Zusammenhalt – Zusam- bei Umwelt und Gesundheit – Konzepte, Datenlage und Handlungsperspektiven, menleben im Quartier gemeinsam gestalten“ ist dies noch Bern, S. 313–323. immer der Fall. Böhme, Christa/Franke, Thomas/Preuß, Thomas (2019): Umsetzung einer inte- grierten Strategie zu Umweltgerechtigkeit – Pilotprojekt in deutschen Kommunen Damit war und ist das Tor zu mehr Umweltgerechtigkeit (Umwelt & Gesundheit, 02/2019, Hrsg.: Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau). mithilfe der Städtebauförderung bereits offen. Eine noch Böhme, Christa/Preuß, Thomas/Bunzel, Arno/Reimann, Bettina/Seidel-Schulze, Antje/Landua, Detlef (2015): Umweltgerechtigkeit im städtischen Raum – Ent- größere Hilfestellung wäre es, wenn Umweltgerechtigkeit wicklung von Strategien und Maßnahmen zur Minderung sozial ungleich verteilter nicht nur im Programm „Sozialer Zusammenhalt – Zusam- Umweltbelastungen (Umwelt & Gesundheit, 01/2015, Hrsg.: Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau). menleben im Quartier gemeinsam gestalten“, sondern auch BBSR/BMUB – Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im in den Programmen „Wachstum und nachhaltige Erneue- Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) und Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) (Hrsg.) (2017): Zwischen- rung – Lebenswerte Quartiere gestalten“ sowie „Lebendige evaluierung des Städtebauförderungsprogramms Soziale Stadt, Bonn/Berlin. Zentren – Erhalt und Entwicklung der Stadt- und Ortsker- BBSR/BMUB – Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im ne“ unmittelbar als Fördergegenstand adressiert würden. Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) und Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) (Hrsg.) (2016): Ge- Wird das Thema Umweltgerechtigkeit zunehmend als ein meinsame Evaluierung der Programme Stadtumbau Ost und Stadtumbau West, wichtiges (an)erkannt und soll es also stärker in Strategi- Bonn/Berlin. en, Konzepten und Maßnahmen auf Bundes-, Länder- und Flacke, Johannes/Schüle, Steffen/Köckler, Heike/Bolte, Gabriele (2016): Map- ping Environmental Inequalities Relevant for Health for Informing Urban Plan- kommunaler Ebene einfließen, bietet sich eine solche Wei- ning Interventions – A Case Study in the City of Dortmund, Germany, Internati- terqualifizierung der „lernenden“ Städtebauförderung an. onal Journal of Environmental Research and Public Health, 13. MKULNV – Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (2016): Masterplan Um- Christa Böhme welt und Gesundheit. Forschungsbereich Stadtentwicklung, Recht SenUVK – Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz Berlin und Soziales, Deutsches Institut für Urbanis- (Hrsg.) (2019): Basisbericht Umweltgerechtigkeit. Grundlagen für die sozial- tik, Berlin räumliche Umweltpolitik, Berlin. VV Städtebauförderung 2020 – Verwaltungsvereinbarung Städtebauförderung 2020 über die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder nach Artikel 104b des Grundgesetzes zur Förderung städtebaulicher Maßnahmen (VVStädtebauförderung2020) vom 19.12.2019/07.05.2020. Dr. Thomas Franke Forschungsbereich Stadtentwicklung, Recht VV Städtebauförderung 2019 – Verwaltungsvereinbarung Städtebauförderung 2019 über die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder nach und Soziales, Deutsches Institut für Urbanis- Artikel 104b des Grundgesetzes zur Förderung städtebaulicher Maßnahmen tik, Berlin (VV Städtebauförderung 2019) vom 10.12.2018/30.04.2019. 74 vhw FWS 2 / März–April 2021
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