Vergleichsanalyse der Entscheidungsprozesse in Frankreich und Deutschland zur Bewältigung von Sicherheitskrisen - La Fondation Robert ...
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POLICY
PAPER
Vergleichsanalyse der
Europäische Frage
Nr. 233
Entscheidungsprozesse in Frankreich
19. März 2012
und Deutschland zur Bewältigung
von Sicherheitskrisen
von Emmanuel Lefebvre
Zusammenfassung:
Bei der Bewältigung von Sicherheitskrisen ist die deutsch-französische Zusammenarbeit als „star-
ker Einflussfaktor“ unerlässlich. Gerade in sicherheitspolitischen Fragen treten die unterschiedli-
chen Strukturen, Verfahren und Kulturen Deutschlands und Frankreichs jedoch sehr stark zutage.
Der französische Staatsapparat ist stark handlungsorientiert, der deutsche Staatsapparat ist hinge-
gen durch eine Konsenskultur gekennzeichnet. Frankreich hat eine Präferenz für die Ausübung von
Entscheidungsgewalt durch spezifische hoheitliche Institutionen, Deutschland hat eine Präferenz
für Konsensentscheidungen zwischen verschiedenen Instanzen. Dennoch teilen Paris und Berlin
dieselbe Vision der Krisenbewältigung, gestützt auf ein Konzept der „umfassenden Sicherheit“,
das heißt eine kohärente Vorgehensweise, die verschiedene Instrumente in einem multilateralen
Rahmen zusammenbringt, mit dem Schwerpunkt auf der Vermeidung von Unruhen und Krisen-
herden. In der Studie gibt der Autor fünf Empfehlungen zur Stärkung der deutsch-französischen
Zusammenarbeit im sicherheitspolitischen Bereich. Er plädiert für die Ausweitung der Kenntnisse
bezüglich der Institutionen zur Krisenbewältigung des Partnerlandes, ferner für einen stärkeren
Vergleich der Systeme, um vom Partnerland lernen zu können. Darüber hinaus sollte gemein-
sam über die wichtigsten Entscheidungskriterien nachgedacht werden, es sollte vor bestimmten
Entscheidungen ein gemeinsames Vorgehen verabredet werden und abschließend sollte das Kon-
zept der ‚ständigen strukturierten Zusammenarbeit’, das im Vertrag von Lissabon festgelegt ist,
besser genutzt werden.
Auf dem 12. deutsch-französischen Ministerrat und Frankreich mit dem Ziel, Möglichkeiten für
am 4. Februar 2010 beschlossen der franzö- eine verbesserte Zusammenarbeit zwischen
sische Staatspräsident und die Bundeskanzlerin den beiden Ländern bei der Bewältigung von
eine gemeinsame Agenda, in der die Perspek- Sicherheitskrisen aufzuzeigen.
tiven einer weitreichenden Zusammenarbeit Zur Bewältigung einer Sicherheitskrise bedarf
abgesteckt wurden. Schon in der Präambel sind es einer Gesamtstrategie, die sich auf natio-
Rahmen und Ziel der Agenda klar definiert: nale Strukturen und auf ein multinationales
Deutschland und Frankreich teilen dieselbe Netz stützt. Im internationalen Kontext ist die
Vision für ihre gemeinsame Zukunft auf dem deutsch-französische Zusammenarbeit ein star-
Weg ins Jahr 2020. Die Erklärung dieser Agenda ker Einflussfaktor, wenn sie weit im Vorfeld in die
2020 gibt die Leitlinien in sechs Bereichen vor: Überlegungen einbezogen wird. Das trifft umso
Wirtschaft, Ressourcen, Bildung, Sicherheit, mehr auf eine Krisenstrategie zu, die in ein kom-
Gesellschaft, Institutionen. Die vorliegende Ana- plexes System von Wechselbeziehungen zwis-
lyse beschäftigt sich mit dem vierten Kapitel und chen politischen, wirtschaftlichen, sozialen und
den unter dem Titel Außen-, Verteidigungs- und ökologischen Komponenten integriert werden
Sicherheitspolitik zusammengefassten Orientie- muss. Da die Diplomaten, Militärangehörigen
rungen. Sie untersucht in einer vergleichenden und Ökonomen nicht alle die gleiche Ausbildung
Studie Entscheidungsprozesse in Deutschland durchlaufen haben, ist dies nicht immer leicht zu
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zur Bewältigung von Sicherheitskrisen
erreichen. Es bedarf also wohl durchdachten Methoden tragen, was schließlich zu den Wahlen im November
der Entscheidungsfindung. 2010 führte.
Schematisch betrachtet muss ein Krisenmanagement Auf dem Gebiet der Sicherheit enthält die franzö-
mehrere Aktionsstränge umfassen, die in chronologis- sische Verfassung drei grundlegende Artikel,[2] die
02 cher Anordnung auf verschiedenen Operationslinien
angesiedelt werden, welche wiederum auf ein ein-
die Verantwortung des Präsidenten der Republik, des
Premierministers und der Regierung regeln. Der Rat
heitliches politisches Ziel ausgerichtet sind. In dieser für Verteidigung und nationale Sicherheit (CDSN),
Hinsicht unterscheiden sich Deutschland und Fran- eine Institution mit langer Tradition, dessen Organi-
1. Die Einsatzentscheidung kreich in ihren Strukturen, Verfahren und Kulturen. sations-Erlass[3] verändert und an die strategischen
wurde in sehr kurzen Abständen
Beide Länder reagieren auf unterschiedliche Art und Entwicklungen angepasst wurde, stützt sich direkt auf
getroffen: 20. Dezember Mandat
des UN-Sicherheitsrats an die Weise, entsprechend der jeweiligen nationalen Tra- diese drei Artikel. Er hat die Aufgabe, die Orientierun-
ISAF; 21. Dezember, Beschluss dition und internationalen Stellung. Soll es zwischen gen für die militärische Planung, die Abschreckung,
der deutschen Regierung; 22.
Berlin und Paris zu einer Zusammenarbeit im Einsatz die Durchführung von Operationen im Ausland und die
Dezember, Debatte im Bundestag
(erste Lesung, Diskussion in den kommen, muss zunächst die Frage der Koordinierung Planung von Reaktionen auf ernste Krisen zu definie-
Ausschüssen und Abstimmung im Entscheidungsprozess geklärt werden. Demzufolge ren. Er wird vom Präsidenten der Republik geleitet. Das
durch die Abgeordneten: 538
ist es sinnvoll, Gemeinsamkeiten und Unterschiede zu Generalsekretariat (SGDSN) untersteht dagegen dem
Jastimmen, 35 Gegenstimmen, 8
Stimmenthaltungen). analysieren, um die Synergien im Rahmen einer Ge- Premierminister und koordiniert die Arbeit der verschie-
2.Artikel 15: Der Präsident der samtstrategie zu stärken. denen Ministerien in Bezug auf die Sicherheitspolitik.
Republik ist Oberbefehlshaber
Es verfolgt insbesondere die Entwicklung von Krisen
der Streitkräfte. Er führt den
Vorsitz in den obersten Räten 1. DIE NATIONALEN ENTSCHEIDUNGSSYSTEME und Konflikten und beteiligt sich an den diesbezüglich
und Ausschüssen für die UND IHRE WIRKUNGSWEISE organisierten internationalen Verhandlungen. Die Ein-
Landesverteidigung. Artikel 20:
satzentscheidung obliegt eindeutig der Exekutive. Das
Die Regierung bestimmt und
leitet die Politik der Nation. Sie Der Geist einer Nation wird durch ihre Geographie Parlament wird jedoch gemäß den Bestimmungen des
verfügt über die Verwaltung und ihre Geschichte geprägt. Beide haben Frankreich neuen Artikels 35 beteiligt und ist innerhalb von drei
und die Streitkräfte. Artikel 21:
zu einem präsidialen Zentralstaat und Deutschland zu Tagen zu informieren; dauert der Einsatz länger als vier
Der Premierminister leitet die
Geschäfte der Regierung. Er einem parlamentarischen Bundesstaat gemacht. Auch Monate, muss seine Zustimmung eingeholt werden.
ist für die Landesverteidigung die Art des Umgangs mit Sicherheitskrisen wird hiervon In Deutschland bilden das Grundgesetz und seine na-
verantwortlich.
beeinflusst, was im Interesse des wechselseitigen Dia- chfolgenden Auslegungen den Entscheidungsrahmen
3. Verordnung 2009-1657 vom
24. Dezember 2009 bezüglich loges zu berücksichtigen ist. für den Einsatz von Streitkräften (Artikel 24, 26 und
des Rates für Verteidigung und 87a). Abgesehen von Fällen legitimer Verteidigung
nationale Sicherheit und des
1. 1. Die Regierung und das Parlament bedürfen auf diesem Gebiet die vom Kabinett getrof-
Rates für Verteidigung und
nationale Sicherheit. Die bei der Bewältigung einer Sicherheitskrise einzu- fenen Entscheidungen der Billigung durch das Parla-
4. Koalitionsvereinbarung von leitenden Entscheidungsprozesse müssen zwei Forde- ment. Darüber hinaus gibt es für diese Art Entscheidung
1998 zwischen der SPD und
rungen entsprechen, der nach Legitimität und der nach kein gesondertes Gremium. Als 1955 Deutschland der
Bündnis 90/Die Grünen: „Die
neue Bundesregierung wird Effizienz. Selbst wenn beide Kriterien erfüllt werden, Nordatlantischen Allianz (NATO) beitrat, nachdem die
dem Bundessicherheitsrat seine kann es vorkommen, dass sich die beteiligten Institu- alliierte Administration abgeschafft worden war, grün-
ursprünglich vorgesehene Rolle
tionen unterschiedlich verhalten. In Frankreich ist die dete Konrad Adenauer den Bundessicherheitsrat, der
als Organ der Koordinierung
der deutschen Sicherheitspolitik Organisation des Staatsapparats ganz offensichtlich sich aus neun Mitgliedern, insbesondere aus dem Bun-
zurückgeben und hierfür die handlungsorientiert; das garantiert die Aktionsfähig- deskanzler, dem Chef des Bundeskanzleramtes, dem
notwendigen Voraussetzungen
keit. In Deutschland ist die Organisation des Staatsap- Außen- und Verteidigungsminister und gegebenenfalls
schaffen."
5. BAKS: Bundesakademie für parats deutlich zustimmungsorientiert; das garantiert dem Generalstabschef der Streitkräfte zusammensetzte.
Sicherheitspolitik (eine dem die Nachhaltigkeit. Diese beiden Organisationsformen Seine Bedeutung reduzierte sich jedoch recht schnell
Bundeskanzleramt unterstellte
werden mitunter als gegensätzlich dargestellt, weil man auf die Rüstungsexportpolitik. Es gab mehrere Initia-
Institution, zusammen mit
den wichtigsten Ministerien). ihre Kompensationsmechanismen außer Acht lässt. In tiven, um dem Rat seine ursprüngliche Verantwortung
Die BAKS empfahl die der Praxis jedoch kann sich Berlin durchaus als han- zurückzugeben: 1998 in der Koalitionsvereinbarung[4]
Einsetzung einer Institution,
dlungsfähig erweisen: Im Dezember 2001 beschloss zwischen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen, 2006 in
deren Aufgabe es sein sollte,
strategische Orientierungen im der Bundestag auf Vorschlag des Kabinetts innerhalb einer Studie der Bundesakademie für Sicherheitspoli-
Sicherheitsbereich auszuarbeiten. von sieben Stunden die Beteiligung der Bundeswehr tik[5] (BAKS) und 2008 in einer Resolution[6] der CDU/
6. Eine Sicherheitsstrategie für
an der ISAF-Mission (International Security Assistance CSU. Die BAKS schlug eine ehrgeizige Lösung vor, die
Deutschland - Beschluss der CDU/
CSU-Bundestagsfraktion (6. Mai Force) in Afghanistan.[1] Parallel hierzu gibt auch Paris dem Bundeskanzler eine herausragende Führungs-
2008). Die Resolution spricht Beispiele für Nachhaltigkeit: 2003 eilte Frankreich den rolle bei der Bewältigung von Krisen übertragen wollte.
sich für die Koordinierung von
französischen Staatsbürgern in der Elfenbeinküste zu Dazu hätte jedoch das Grundgesetz geändert werden
militärischen und zivilen Aktionen
zur Krisenbewältigung durch den Hilfe, um anschließend seine Mission nach und nach der müssen. Diese Absichten kollidierten mit bestimmten
Sicherheitsrat aus. Organisation der Vereinten Nationen (UNO) zu über- Vorzugsrechten und wurden schließlich nicht realisiert.
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zur Bewältigung von Sicherheitskrisen
Zum Ausgleich gibt es in der deutschen Ministerialbüro- Ungeachtet dessen führt die Zustimmung zu den glei-
kratie einen systematischen Austausch zwischen den chen Prinzipien zu unterschiedlichen Lösungen, geprägt
Ministerien und den Parlamentsausschüssen, so dass von der Form der Institutionen und der Verwaltungstra-
das Kabinett und der Bundestag in enger Abstimmung
arbeiten. Dieser permanente Dialog findet auf der
dition. Gegenüber den Ansprüchen des Aufbaus einer
Synergie setzt das französische System auf die Inte-
03
Grundlage eines klar formulierten Verwaltungsvors- gration von ministeriellen Kompetenzen im Rahmen
chrift statt[7] und ist weit mehr als ein Beziehungs- und einer verantwortlichen und dafür bestimmten Institu-
Anhörungsritual. Er schafft eine Art Wettbewerb bei tion, wogegen das deutsche System sich auf Beiträge
der Festlegung von Motiven und Optionen. Außerhalb von verantwortlichen, ministeriellen Funktionen stützt,
dieses geregelten Austauschs beteiligen sich die Ab- die im Rahmen eines Komitees harmonieren. In Fran-
geordneten an Missionen zur Erkundung, die zeitgleich kreich herrscht eine systematische Logik, die auf die
mit der Analyse der Durchführung einer Aktion erfol- Ausübung der Steuerungs- und Entscheidungsbefu-
gen. Der Erkundungsbericht eines Abgeordneten der gnisse ausgerichtet ist. Seine Rationalität ist einige
Opposition (Nachtwei, 9. Mai 2006[8]) übte letztlich Überlegungen wert, und als Mechanismus funktioniert
einen entscheidenden Einfluss auf die vom Bundestag es aber nur, solange keine Reibungen auftreten. In
gegebene Zustimmung (Drucksache 17. Mai 2006[9]) Deutschland herrscht dagegen eine funktionale Logik,
zur Beteiligung Deutschlands an der EU-geführten Ope- die am Respekt der Amtsbefugnisse, ausgerichtet ist.
ration im Kongo aus. Dank dieses methodischen Vor- Die Schlichtung zwischen den Institutionen entsteht
gehens kann die im Bundestag erzielte Zustimmung nicht aus Leitlinien, sondern vielmehr aus Orientierun-
das Handeln der Regierung und ihre Argumentation in gen oder konkreten Aufträgen. Diese Funktionsweise
den Medien beträchtlich stärken. Trotzdem müssen die impliziert ein Netz von Beziehungen und erfordert ein
parlamentarischen Kontrollmechanismen zweifelsohne gewisses Maß an Kontrolle. Die Unterscheidung der
weiter entwickelt werden, um die internationale Dimen- Systeme ist natürlich nicht absolut, für die bilaterale
sion von Krisen besser zu berücksichtigen, insbeson- Zusammenarbeit ist das Bewusstsein darüber jedoch
dere dann, wenn ihre Bewältigung eine rasche Reaktion wesentlich. Während das französische System die 7. Gemeinsame
Geschäftsordnung der
erfordert. Entscheidung bevorzugt, selbst auf die Gefahr hin,
Bundesministerien
steif zu sein, setzt das deutsche System eher auf den 8. Winfried Nachtwei:
Erkundung in Kongo-
1. 2. Die ministeriumsübergreifenden Konsens, mit der Gefahr, unscharf zu sein. Kinshasa; Erfahrungen,
Mechanismen Das Weißbuch des französischen Ministeriums für Schlussfolgerungen vom 9.
Mai 2006
Es ist heute erwiesen, dass die Bewältigung einer Si- Auswärtige und Europäische Angelegenheiten (MAEE) 9. Deutscher Bundestag –
cherheitskrise eine enge Abstimmung zwischen den empfiehlt, die Außenpolitik Frankreichs kohärenter zu Drucksache 16/1507 (17. Mai
2006) Beteiligung bewaffneter
Ministerien erfordert. In Deutschland heißt es dazu im gestalten und zwischen den Ministerien besser abzus- deutscher Streitkräfte an der
EU-geführten Operation EUFOR
Weißbuch zur Sicherheitspolitik (2006)[10]: Erforder- timmen.[12] Es setzt sich für eine doppelte Funktion –
RD CONGO.
lich ist ein umfassender Ansatz, der nur in vernetzten Zusammenführen und Koordinieren – ein, wobei es die 10. Weißbuch (2006), S. 29,
alinea 1.4.
sicherheitspolitischen Strukturen sowie im Bewusstsein Forderung nach einem, im Übrigen illusorischen, Mo- 11. Weißbuch (2008), erster
eines umfassenden gesamtstaatlichen und globalen nopol ablehnt und die Entscheidungsbefugnis des Pre- Teil, S. 58.
12. Frankreich und Europa in
Sicherheitsverständnisses entwickelt werden kann. In mierministers bestätigt. Diese neue Orientierung ist für der Welt – Weißbuch zur Außen-
Frankreich lautet die Formulierung im Weißbuch zur die Krisenbewältigung interessant. Einerseits hat sie die und Europapolitik Frankreichs,
(2008-2020), S. 64.
Verteidigung und zur nationalen Sicherheit (2008) Festlegung einer ministeriumsübergreifenden Strategie 13. Die operative Ebene
erhielt die Bezeichnung einer
ähnlich[11]: Die Komplexität internationaler Krisen für die zivile und militärische Bewältigung von Krisen im
interministeriellen task force,
zwingt zur Definition von Strategien, die sowohl in der Ausland bewirkt, wobei die Umsetzung dieser Strategie hatte jedoch nicht die Aufgabe,
die Aktivitäten der Ministerien
präventiven Phase als auch in der Phase der eigent- unter Federführung des MAEE durch eine Führungsetage zu steuern. Insbesondere
lichen Krisenbewältigung, der Stabilisierung und des und eine operative Einheit erfolgt.[13] Ihre Definition die Kommandokette der
Militäreinsätze sollte nicht
Wiederaufbaus nach dem Konflikt die Gesamtheit der entstand in enger Abstimmung mit dem SGDSN und durch die Notwendigkeit der
Koordinierung zwischen den
diplomatischen, finanziellen, zivilen, kulturellen und dem Außenministerium. Andererseits führte sie dazu,
Ministerien in Frage gestellt
militärischen Mittel einbeziehen. dass in der Hauptabteilung Globalisierung, Entwicklung werden.
19. MÄRZ 2012 / EUROPÄISCHE FRAGE NR. 233 / FONDATION ROBERT SCHUMAN MitgliedsstaatenVergleichsanalyse der Entscheidungsprozesse in Frankreich und Deutschland
zur Bewältigung von Sicherheitskrisen
und Partnerschaften die Struktureinheiten, die sich mit Missverständnisse auftreten. Die Deutschen, die auf
wirtschaftlichen Fragen, Entwicklungsstrategien, Wirts- das Kontrollrecht des Bundestages Wert legen, betrach-
chaftsführung und der Verwaltung von internationalen ten Frankreich als impulsiv. Die Franzosen mit ihrem
04 Kollektivgütern beschäftigen, zusammengelegt wurden.
Sie hat ebenfalls einige Veränderungen im Bereich der
Vertrauen in ihre staatlichen Institutionen betrachten
Deutschland hingegen als zögernd. Wenn man jedoch
Verteidigungszusammenarbeit ausgelöst, so dass diese die Sicherheitsinteressen und -pflichten beider Länder
damit assoziativer und letztendlich überzeugender im genau betrachtet, stellt man fest, dass abgesehen von
Kreis der Europäischen Union werden dürfte. ein paar Unterschieden in der Wortwahl sich die jewei-
In Deutschland stößt die Organisation von Strukturen lige Einschätzung ähnelt. Artikel 24(2) des Grundgeset-
ministeriumsübergreifender Zusammenarbeit auf zwei zes sieht Auslandseinsätze ausschließlich im Rahmen
Formen des Widerstands. Da ist zunächst das Ressort- gemeinschaftlicher Sicherheitsstrukturen, d. h. im
prinzip, das den Ministerien eine große Autonomie in Rahmen der UNO, der NATO und der EU vor, es sei denn,
ihren eigenen Angelegenheiten zugesteht. Ein Bundes- es handelt sich um den Schutz von eigenen Staatsbür-
kanzler darf Richtlinien, aber keine Weisungen erteilen. gern. Diese Vorschrift gibt es in Frankreich zwar nicht,
Und dann gibt es die strengen Regeln zur Durchführung die Anwendung der bestehenden Normen hinsichtlich
bewaffneter Interventionen, die den militärischen der Rechtmäßigkeit von Auslandseinsätzen läuft aber
Kapazitäten einen Exklusivitätscharakter verleihen. ungefähr auf das Gleiche hinaus.
Diese Strukturschwierigkeiten werden allerdings durch Allerdings gestaltet sich die Abstimmung zwischen
methodische Erleichterungen relativiert. Eine der prin- nationaler Entscheidung und internationalem Rahmen
zipiellen Erleichterungen beruht auf dem globalen angesichts der besonderen Rechte des Bundestages
Krisenkonzeption mit dem Titel „Zivile Krisenprävention, für Berlin weitaus schwieriger. Die Beteiligung der Bun-
Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“. Es handelt deswehr an einer Operation der Schnellen Eingreif-
sich dabei um einen Aktionsplan, der aus verschiede- truppe, der NATO Response Force oder der EU Battle
nen, in mehr als 150 Einzelaktionen untergliederten Groups könnte am Widerstand der Parlamentarier
Feldern besteht. Die Arbeit in Ausschüssen unters- scheitern. Aber auch hier werden die Schwierigkeiten
tützt seine Umsetzung, sie wird in Berichten, die auch methodisch und nicht systemisch ausgeräumt, nämlich
Empfehlungen beinhalten, erfasst. Über ihre Vertre- durch die obligatorischen institutionalisierten Beziehun-
ter im Ressortkreis, in dem das Auswärtige Amt den gen, die zwischen der Bundesregierung und dem Par-
Vorsitz führt, stimmen die Ministerien ihre Initiativen lament bestehen.
mit den Orientierungen, die der Aktionsplan vorgibt, Will man sich von den strukturellen Unterschieden frei
gemeinsam ab. Ein anderes, vor kurzem eingeführtes machen und stärker von einer deutsch-französischen
Instrument ist die dienstliche Abordnung von Experten Zusammenarbeit in den internationalen Organisatio-
innerhalb des Einsatzführungsstabs des Ministeriums nen profitieren, sollte man sich im Vorfeld über die
für Verteidigung, die die unmittelbare Koordinierung Einsatzkriterien einig werden. Die Festlegung dieser
mit ihrem jeweiligen Ministerium übernehmen sollen. Kriterien muss vor dem Entscheidungsprozess selbst
Dadurch können bei der Festlegung der militärischen erfolgen, und dies unabhängig von seiner jeweiligen
Handlungsoptionen von vornherein sämtliche ministe- Form. Hier liegt der Schlüssel für gemeinsame deutsch-
riumsübergreifende Aspekte einbezogen werden. französische Initiativen im zeitlich stets eng abges-
teckten Rahmen für Krisenbewältigungssituationen. In
14. Vgl. insbesondere: Volker
Perthes, Internationale Politik
1. 3. Der internationale Rahmen Deutschland wurden zu diesem Thema zahlreiche Stu-
(Mai 2007), Wie? Wann? Wo? Fasst man den Einsatz bewaffneter Kräfte ins Auge, dien angefertigt[14], die zwei wesentliche Felder erken-
Wie oft?
Stefan Mair (Hg.), SWP besteht eine der größten Herausforderungen darin, nen lassen: die Begriffspaare Legalität / Legitimität und
(September 2007), Kriterien für
den Dialog zwischen der nationalen Regierung und den Notwendigkeit / Verantwortung. In Frankreich erwähnt
die Beteiligung an Militäreinsätzen
(S. 5-7; 11-19). internationalen Organisationen zu gewährleisten. Hier das Weißbuch zur Sicherheit eine Reihe vergleichbarer
15. Weißbuch zur Verteidigung
kommt der spezifische Charakter der einzelnen natio- „Leitprinzipien“.[15] Gemeinsame Überlegungen hin-
und Sicherheit, S. 74, und
Weißbuch zur Außenpolitik, S. 46. nalen Organisationen zum Tragen, und dabei können sichtlich dieser Kriterien könnten einen ersten Eckpfei-
Mitgliedsstaaten FONDATION ROBERT SCHUMAN / EUROPÄISCHE FRAGE NR. 233 / 19. MÄRZ 2012Vergleichsanalyse der Entscheidungsprozesse in Frankreich und Deutschland
zur Bewältigung von Sicherheitskrisen
ler für ein Weißbuch der Europäischen Union darstellen. man die „Wurzel“ jeder Entscheidung mitdenken, d.
Über die grundlegenden Kriterien von Legitimität und h. sich mit ihren Kriterien beschäftigen. Die bilaterale
Notwendigkeit hinaus werden auch Berlin und Paris die Zusammenarbeit zwischen beiden Ländern muss sich
Kriterien von Effizienz insgesamt betrachten müssen,
die die Wahl des Einsatzrahmens verweisen. Im Fall
also auf gemeinsame Überlegungen stützen, um so un-
seren politischen Entscheidungen eine feste Grundlage
05
einer möglichen Verpflichtung der Europäischen Union zu geben und die Zustimmung der Öffentlichkeit zu er-
wird stets ein Vorgehen in enger Konsultation gebo- langen. Aus diesem Grund sollten auch die Parlamente
ten sein, was aber in den anderen Fällen nicht weniger beteiligt werden.
wünschenswert ist. In diesem Sinne führt das Wesen Auf der praktischen Ebene legen diese Erwägungen die
des Multilateralismus dazu, die deutsch-französische Errichtung von deutsch-französischen Überlegungs-
Systemunterschiede zu verwischen. Unbestritten wird gruppen nahe, die auf zwei Aufträge ausgerichtet sein
eine Aufgabenteilung angenommen: die NATO leitet in sollten: einerseits, in einem positivem Geist einen
Afghanistan, die UNO setzt sich in Libanon ein, die EU in- Vergleich unserer jeweiligen Systeme zu erstellen;
terveniert in Afrika. Über diese Verteilung der Aufgaben andererseits, ein Bündel von rationalen und grundle-
hinaus führt heute eine Tendenz zum Krisenmanage- genden Einsatzkriterien vorzuschlagen. Dabei geht es
ment durch einen Verbund von kooperativen Systemen. auch darum, einige erstaunliche überholte Klischees
Die sehr umstrittene Enthaltung Deutschlands bei der fallen zu lassen, das Beste darunter, apropos Libyen,
Abstimmung zur Resolution 1973 des Sicherheitsrats was ein erstrangiger Verantwortlicher des deutschen
zeigt eine Divergenz über das Konzept der „Schutzve- Auswärtigen Amtes zum Ausdruck brachte[17], der
rantwortung“, dennoch bleibt es dabei, dass die Bun- behauptete, die französisch-britische Entscheidung
16. Eine interessante Studie
deskanzlerin ohne Vorbehalt einer gemeinsamen Aktion wurde von der Genugtuung inspiriert, eine Revanche der deutschen Stiftung HSFK
der Institutionen zugestimmt hat[16]. für die Enttäuschungen der Suez-Krise im Jahre 1956 lehnt die Motive der Enthaltung
bei der Wahl zur Resolution
zu nehmen. 1973 ab (Harald Müller : Ein
Desaster – Deutschland und
1. 4. Empfehlungen für die institutionelle
der Fall Libyen). Im Interesse
Zusammenarbeit 2. DIE STRATEGISCHEN EINSATZKONZEPTE der vorliegende Analyse zeigt
diese Studie dass Deutschland
In einem sich stark verändernden strategischen UND IHRE UMSETZUNG
das Zusammentreffen der
Umfeld haben dauerhafte Institutionen ihre Vorzüge, folgenden Argumenten verkennt
hat, nämlich die Legitimität
bergen jedoch auch die Gefahr von zu großer Schwer- Während eines Entscheidungsprozesses müssen Ziele (Anruf der Arabischen Liga),
fälligkeit. Es ist vorstellbar, dass in Deutschland die und Mittel in Übereinstimmung gebracht werden. die Legalität (trotz der
Enthaltung der BRIC Länder),
Entscheidungsmechanismen zugunsten eines direkte- Deutschland und Frankreich teilen heute die gleichen die Notwendigkeit (Dringlichkeit
des Schutzes), und die
ren Zusammenspiels zwischen der Exekutive und den Werte, Interessen und Konzepte, unterscheiden sich
Verantwortung (Verweigerung
interministeriellen Konsultationsgremien verändert jedoch in ihren Methoden, Mitteln und Kapazitäten. einer bewaffneten
Aktion). Dennoch hat die
werden. Dennoch funktionieren diese Mechanismen Eine schrittweise Annäherung ist möglich und würde Bundeskanzlerin eine formelle
aufgrund der ausgezeichneten Kooperationsverfahren die Einflussmöglichkeiten steigern. Unterstützung bei den Gipfeln
von Paris (19. März 2011)
gut, und die Rolle des Bundestags kann die Zustim- und Brüssel (24. März 2011)
mung der Bevölkerung fördern. In Frankreich weist 2. 1. Übereinstimmende Konzepte - globale und geäußert, und Berlin hat keinen
Einwand gegen die Berufung
die Struktur der Entscheidungsinstanzen unbestrittene multilaterale Ansätze der NATO bei der Führung der
Operationen erhoben.
Vorteile auf, dafür sind aber die Mechanismen der Zu- Das Phänomen der Globalisierung breitet sich allum-
17. Dieses erstaunliche
sammenarbeit zwischen den Ministerien noch nicht gut fassend innerhalb eines multipolaren Systems aus, das Wikileaks angemessene
Klischee stützte sich auf
entwickelt. Außerdem hält der parlamentarische Rhyth- von einer ausgewogenen Position noch weit entfernt Stimmungsgefühle beim
mus nicht mit der Dringlichkeit der Krisen Schritt. ist. Diese Instabilität stellt für die Welt eine Heraus- Pariser Gipfel (19. März
2011). Dennoch wurde diese
Wie dem auch sei, die deutsch-französische Zusamme- forderung in doppelter Hinsicht dar: hinsichtlich der Aussage unter dem Schutz
narbeit im Bereich des Krisenmanagements verlangt Werte und hinsichtlich der Ordnung. Demzufolge treten der Diskretionsregelungen
von Chatham House gemacht,
nicht zwingend identische Strukturen. Die gegenseitige die demokratischen Nationen, deren Interessen von sodass ihr(e) Autor(in)
nicht erwähnt werden darf.
Kenntnis mit all ihren Unwägbarkeiten allein garantiert humanen und sozialen Werten bestimmt werden, logis-
Dreihundert Personen haben es
aber auch kein reibungsfreies Handeln. Vielmehr muss cherweise für eine von den Prinzipien der Regierungs- doch gehört.
19. MÄRZ 2012 / EUROPÄISCHE FRAGE NR. 233 / FONDATION ROBERT SCHUMAN MitgliedsstaatenVergleichsanalyse der Entscheidungsprozesse in Frankreich und Deutschland
zur Bewältigung von Sicherheitskrisen
führung geleitete Ordnung ein. Das gilt für die Sicherheit weitere erfolgreiche Anpassung dieses Instruments
ebenso wie für die Bereiche Wirtschaft und Finanzen, in an die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts. Wie
denen man schon die Erfahrung einer schwachen Ord- Deutschland bezieht auch Frankreich in seinem Weiß-
06 nungspolitik gemacht hat. Nun wird das Streben nach
einer Regierungsführung von drei miteinander zusam-
buch die Prävention in die globale Sicherheitsstrategie
ein, allerdings auf der gleichen Ebene wie die Früher-
menhängenden Bedingungen bestimmt: die Einhaltung kennung, das Eingreifen, den Schutz und die Abschrec-
des Prinzips der Rechtmäßigkeit, die Suche nach einem kung.
multilateralen Konsens und die Entwicklung einer glo- Die zweifelsohne deutlichste Bestätigung dafür, wie nah
balen Strategie. Das bestätigt auch im Wesentlichen die sich Deutschland und Frankreich in ihrer globalen und
Europäische Sicherheitsstrategie (2003), die sich zum multilateralen Herangehensweise sind, ist der gemein-
Ziel setzt, „Einfluss im Weltmaßstab aus[zu]üben […] same Beitrag von Nicolas Sarkozy und Angela Merkel,
und zu einem wirksamen multilateralen System bei(zu) der im Februar 2009 in Le Monde und in der Süddeuts-
tragen“[18]. chen Zeitung erschienen ist: Eine international abges-
In Deutschland folgt die Sicherheitspolitik diesem Weg timmte Sicherheitspolitik […] ist dringend geboten. […]
und versteht sich als eine von vier Prinzipien geleitete Wir müssen unsere Instrumente entsprechend anpas-
globale Sicherheitspolitik.[19] Sie stützt sich explizit sen und zur Bewältigung von Krisen und Konflikten
auf den Ansatz des Multilateralismus und empfiehlt globale, flexible und vernetzte Ansätze nutzen. Dazu
ein kohärentes Handeln aller beteiligten Partner. Sie brauchen wir immer mehr verlässliche Partnerschaften.
fordert den Einsatz vielfältiger Instrumente, zu denen Das wirklich Neue an dieser gemeinsamen Erklärung
die Diplomatie, die Streitkräfte, der Rechtsstaat und sind die gleichen Ansichten zu den Bedingungen der
die Wirtschaft gehören. Sie hält Prävention in jeder internationalen Zusammenarbeit, die die enge deutsch-
Phase einer Krise, d. h. davor, währenddessen und französische Zusammenarbeit, ihre Einbindung in die
danach für angemessen. Die Konzepte haben sich im Europäische Union und in die Nordatlantische Allianz
Laufe der Zeit bestätigt und wurden zum Leitmotiv der leiten. Frankreich war zu diesem Zeitpunkt auf dem
Regierung auf internationalem Parkett. Im Jahre 2009 Weg seiner erneuten vollständigen Integration in die
bestätigte die Bundeskanzlerin in ihrer Rede auf der Kommandostrukturen der NATO und bestätigte seine
Münchner Sicherheitskonferenz ein erneutes Mal: Wir Entscheidung zum 60. Jahrestag des Atlantischen
sind zu der Überzeugung gelangt, dass das Konzept Bündnisses. Diese Entscheidung stärkt die Qualität der
der Vernetzten Sicherheit die richtige Antwort auf die deutsch-französischen Zusammenarbeit ganz beträcht-
Herausforderungen des 21. Jahrhunderts ist. Das heißt, lich, denn sie zerstreute so manches Unverständnis,
Krisenbewältigung und Krisenprävention müssen durch das eine sowohl für die EU als auch für die NATO letz-
18. Europäische ein Miteinander von politischen, entwicklungspolitis- tendlich belastende Position hervorgerufen hatte. Sie
Sicherheitsstrategie (2003) – Ein
sicheres Europa in einer besseren
chen, polizeilichen, zum Teil kulturpolitischen und, wo öffnete den Weg zu einer echten Zusammenarbeit
Welt, S. 17-18. nötig, natürlich auch militärischen Maßnahmen erfol- zwischen der EU und der NATO, für die sich Berlin seit
19. Vgl. dazu Stefanie Flechtner,
Friedrich Ebert Stiftung (Kompass gen. Jahren einsetzt.
2020, Mai 2007): In neuer
Frankreich verfolgt die gleiche Vorgehensweise, deren
Mission – Auslandseinsätze und
die deutsche Sicherheitspolitik. Grundzüge im Weißbuch zur Sicherheit (2008) und im 2. 2. Unterschiedliche Methoden des State
20. Man muss zwischen Beiden
Weißbuch zur Außenpolitik (2008) formuliert wurden.[20] Building
unterscheiden. Das Weißbuch
zur Sicherheit ist ein mit einem Es handelt sich um wichtige Entscheidungen, die die Das Konzept der vernetzten Sicherheit will die Präven-
Vorwort und mit der Unterschrift
des Präsidenten der Republik
Sicherheitspolitik in Richtung einer Kombination vers- tion bzw. die Bewältigung einer Krise durch die Syner-
versehenes Dokument. Es chiedener Instrumente der Diplomatie, Verteidigung, gie von verschiedenen Maßnahmen in den Bereichen
legt Orientierungen fest, seine
Umsetzung wird von einer Sicherheit und Wirtschaft orientiert. Diese Orientie- Sicherheit, Regierungsführung und Entwicklung errei-
Kommission kontrolliert. Das
rungen kommen ganz klar von der Spitze des Staates, chen. Deutschland und Frankreich haben hierbei keine
Weißbuch zur Außenpolitik ist
eher eine Studie, auch wenn so wie es im Vorwort des Präsidenten der Republik wesentlichen Divergenzen aufzuweisen, weder in Bezug
es offiziellen Charakter besitzt
zum Weißbuch zur Sicherheit heißt: Das Ziel, das ich auf den grundlegenden Charakter dieses Konzepts noch
und tiefgehende Reformen im
Außenministerium angeregt hat. der gesamten nationalen Gemeinschaft stelle, ist die auf den multilateralen Rahmen seiner Durchsetzung.
Mitgliedsstaaten FONDATION ROBERT SCHUMAN / EUROPÄISCHE FRAGE NR. 233 / 19. MÄRZ 2012Vergleichsanalyse der Entscheidungsprozesse in Frankreich und Deutschland
zur Bewältigung von Sicherheitskrisen
Allerdings hängt die Umsetzung der entsprechenden Das zweite Beispiel betrifft Frankreich und dessen Maß-
Strategien von der Fähigkeit ab, diese drei Funktionen nahmen zur Unterstützung von Entwicklungsbemühun-
miteinander zu kombinieren. Hierbei weisen die beiden gen. Angesichts der Herausforderungen, vor denen
Länder wesentliche Unterschiede auf, die eigentlich
nicht ihre militärischen Fähigkeiten, sehr wohl aber die
auswärtiges Handeln steht, spricht das Weißbuch zur
Außenpolitik von den Trümpfen, über die Frankreich in
07
Instrumente zur Förderung von Regierungsführung und diesem Bereich verfügt: die Erfahrungen bei Frieden-
Entwicklung betreffen. Dafür seien die folgenden cha- seinsätzen, die Qualität des Zusammenwirkens zwischen
rakteristischen Beispiele angeführt. Politik und Militär, die Fähigkeit, die Komplexität einer
Das erste Beispiel betrifft die Aktion Deutschlands zur Krise zu bewältigen, und die Strukturen der militäris-
Unterstützung eines ungefestigten Staates bei der Wie- chen Kooperation. Es empfiehlt jedoch die Überprüfung
derherstellung seiner Regierungsstrukturen. Eine der der Stabilisierungs- und Entwicklungsdoktrin.[22] In
Lehren aus früheren Krisen besteht in der Erkenntnis, diesem Sinne sieht sich das französische Außenministe-
dass eine Kontinuität zwischen dem unmittelbar notwen- rium in seiner hoheitlichen Funktion der demokratischen
digen militärischen Eingreifen und der schrittweisen Wie- Regierungsführung, der militärischen Kooperation, der
derherstellung eines Rechtsstaates gewährleistet werden Unterstützung in Fragen der Sicherheit, der Post-Konflikt-
muss. Das zweite Stadium obliegt den Polizeikräften, Stabilisierung und der humanitären Hilfe bestätigt.
oftmals müssen jedoch Übergangsmaßnahmen in einem Demgegenüber verfügt die Französische Entwicklung-
instabilen Umfeld durchgeführt werden. Einerseits sagentur AFD innerhalb des vom Ministerium festgelegten
braucht man, wenn man die Phase der Befriedung einlei- Rahmens über eine sehr weit gehende Unabhängigkeit in
ten will, die enge Zusammenarbeit zwischen Polizei- und der Ausübung ihrer Funktion als Entwicklungshelfer.
militärischen Kräften. Andererseits kann es vorkommen, Die Charakteristika der Entwicklungsagentur AFD unters-
dass Polizeikräfte mit einem exekutiven Mandat ausges- cheiden sich jedoch grundlegend von denen ihrer Partne-
tattet sind, d. h. die Aufgabe haben, an Ort und Stelle reinrichtung in Deutschland, der Deutschen Gesellschaft
der betroffenen Nation zu handeln. Diese beiden Arten für Internationale Zusammenarbeit[23] (GIZ). Der
von Maßnahmen würden in den Kompetenzbereich einer wesentliche Teil der von der AFD zu leistenden Aufgaben
Gendarmerie nach französischem Muster fallen und sind betreffen in der Tat finanzielle Zuständigkeiten. Die AFD 21. SWP Studie S6 (März
2010). Ronja Kempkin,
zunächst einmal nur schwer mit den Regeln der Tren- leitet keine Projekte, finanziert sie aber auf unterschie- Christina Kreuder-Sonnen:
Gendarmerieeinheiten
nung zwischen militärischem und zivilem Bereich in dlichem Wege (Subventionen, Bürgschaften, Beteiligun-
in internationalen
Deutschland vereinbar. Daraus folgt eine Zurückhaltung, gen, zinsverbilligte Darlehen usw.). Sie ist vor allem in Stabilisierungsmissionen – Eine
Option für Deutschland.
die der Glaubwürdigkeit des nationalen Handelns inne- Afrika und im Mittelmeerraum aktiv und zählt 1500 Mi- 22. Das Schreiben vom 27.
rhalb eines multinationalen Rahmens abträglich ist. tarbeiter, zwei Drittel davon sind in Frankreich tätig. Für August 2007, in dem der
französische Außenminister
Eine Studie der Stiftung Wissenschaft und Politik[21] allgemeine Tätigkeiten werden lediglich 140 Personen beauftragt wird, ein Weißbuch
erarbeiten zu lassen,
(SWP) zeigt jedoch, dass diese Hindernisse überwunden ins Ausland entsendet, das entspricht 15% ihres Per-
enthält folgende Direktive:
werden können. Die im Grundgesetz verankerten Regeln sonalbestands. Die Tätigkeit der deutschen GIZ hinge- Es ist von grundlegender
Bedeutung, unserer Politik der
der Trennung von zivilen und militärischen Komponenten gen deckt über Beratung und Projektleitung sämtliche
Entwicklungshilfe neue Impulse
sind auf das deutsche Territorium und nicht unbedingt Aspekte von capacity building ab. Sie beschäftigt 18000 zu verleihen. Diese Politik
muss wirksamer, lesbarer und
auf Auslandseinsätze anzuwenden. Außerdem können Mitarbeiter, von denen 80% im Ausland tätig sind. Sie strategischer werden.
praktische Lösungen leicht gefunden werden, indem ist in 130 Ländern präsent und wird vor allem in den 23. Am 1. Januar 2011 wurden
die GTZ (Gesellschaft für
man die Polizeieinheiten bewaffnet oder die juristischen Stabilisierungsphasen aktiv. Im Kosovo zum Beispiel ist Technische Zusammenarbeit),
der DED (Deutscher
Befugnisse der militärischen Polizei (in Deutschland: die AFD nicht vertreten, während die GIZ dort eng mit
Entwicklungsdienst) und Inwent
Feldjäger) erweitert. In Afghanistan setzte die deutsche den Einsatzkräften der NATO zusammenarbeitet. Sie (Internationale Weiterbildung
und Entwicklung) zur GIZ
Regierung eine Ausbildungsabteilung der afghanischen spielt eine äußerst konstruktive Rolle in Afghanistan, zusammengefasst. Damit wurde
Polizei ein, die sich zu gleichen Teilen aus Feldjägern wo sie 430 Projekte unterstützt, die entsprechend den die GTZ (15.000 Mitarbeiter) um
eine Entwicklungskomponente
und aus zivilen Polizeikräften zusammensetzte. Die zehn großen Entwicklungslinien in den Bereichen Ener- (DED, 3.000 Mitarbeiter) und
Entsendung solcher Kräfte müsste allerdings dem Parla- gie, Bildung, Gesundheit, Verwaltung, Information usw. eine Bildungskomponente
(Inwent, 800 Mitarbeiter)
ment zur Entscheidung unterbreitet werden. durchgeführt werden. erweitert.
19. MÄRZ 2012 / EUROPÄISCHE FRAGE NR. 233 / FONDATION ROBERT SCHUMAN MitgliedsstaatenVergleichsanalyse der Entscheidungsprozesse in Frankreich und Deutschland
zur Bewältigung von Sicherheitskrisen
2. 3. Empfehlungen für die funktionale kluge Zuordnung der Mittel zu den Zwecken voraus.
Zusammenarbeit Daher wäre es wünschenswert, unsere Strategien auf
Das Konzept der vernetzten Sicherheit bei der Bewäl- einer entsprechenden Basis etwas besser zu struktu-
08 tigung von Krisen hat sich nicht mit einem Schlag
durchgesetzt. Deutschland gehörte zu den Initiatoren
rieren, sodass Deutschland und Frankreich sich in den
Prozessen wie auch in der Chronologie ihrer Aktionen
dieses Konzepts. Innerhalb der Europäischen Union, die enger koordinieren.
über sämtliche Instrumente, die für dessen Umsetzung
notwendig sind, verfügt, fiel dieses Konzept auf beson- 3. PERSPEKTIVEN DER DEUTSCH-
ders fruchtbaren Boden. Es stieß jedoch auf die Proble- FRANZÖSISCHEN ZUSAMMENARBEIT
matik der Säulen, die es zu trennen galt, eine Hürde,
die nunmehr dank des Lissabon-Vertrags überwunden Wenn man die gleiche Vision teilt, muss man deren
ist. Hinzu kam die Schwierigkeit, die militärischen und Form in ihren Grundzügen bestimmen und die für
zivilen Planungsstrukturen in Übereinstimmung zu die Erreichung ihrer Ziele notwendigen Instrumente
bringen, wobei dieses Problem mit der Schaffung des gestalten. Außerdem kommt es darauf an, den ein-
CMPD[24] (Crisis Management and Planning Directo- geschlagenen Kurs beizubehalten: Deutschland und
rate) nach und nach gelöst werden dürfte. Das neue Frankreich müssen sicherstellen, dass sie bei der Wei-
strategische Konzept der NATO bevorzugt ebenfalls eine terentwicklung der Gemeinsamen Sicherheits- und Ver-
globale Herangehensweise in Form von strategischen teidigungspolitik der EU, der Atlantischen Allianz und
Partnerschaften mit internationalen Organisationen der OSZE eine zentrale Rolle spielen. (Agenda 2020,
und favorisiert dabei besonders die Zusammenarbeit Kapitel 4).
mit der EU.
Nicht zuletzt geht es um den politischen Willen ebenso 3. 1. Die Grundlage für einen Neubeginn
wie um Methoden und Mittel. Ein Vergleich zwischen Die deutsch-französische Zusammenarbeit ist in Bezug
beiden Nationen lässt hierbei überraschende Unters- auf ihre Intensität und Diversität im internationalen
chiede zutage treten. Ungeachtet der grundlegenden Geschehen einmalig. Sie stützt sich auf grundlegende
Übereinstimmung bezüglich der Prinzipien zeigen sich Institutionen wie den deutsch-französischen Minister-
sowohl in den Polizeifunktionen als auch in den En- rat, den deutsch-französischen Verteidigungs- und
twicklungsfunktionen deutliche Unterschiede, was sich Sicherheitsrat und den deutsch-französischen Wirts-
in der Folge auf die Festlegung der Krisenmanagements- chafts- und Finanzrat, die den Rahmen für den bilate-
trategien auswirkt. Es ist in der Tat so, dass Paris seine ralen Austausch zu allen theoretischen und praktischen
24. Unter der Verantwortung
Kräfte besser im Dienste des Gesetzes zu investieren Fragen der Bewältigung von Sicherheitskrisen bilden.
der Hohen Vertreterin für vermag, während Berlin eher durch eine Entwicklung In den Strategien von Paris, Berlin, der EU und der
auswärtige Angelegenheiten und
Sicherheitspolitik der EU stellt zugunsten der Gerechtigkeit interveniert. Insofern NATO wurde insbesondere das Konzept der globalen
das CMPD eine der wichtigen
sollte ein Vergleich der Instrumentarien und der prak- Herangehensweise harmonisiert. In diesem Zusam-
Direktionen des Europäischen
Außendienstes EAD dar und tischen Erfahrungen öfter vorgenommen werden, um menhang ist Frankreich seine vollständige Rückkehr in
stimmt sich mit dem European
langfristig eine Annäherung zu erreichen. Die Studien, die Kommandostrukturen der NATO und Deutschland
Union Military Staff EUMS und
der Civilian Planning and Conduct die zu diesen Fragen sowohl in Frankreich als auch in die Ausweitung seines Engagements[25] in den Mili-
Capability CPCC ab, um eine
globale Sicherheitsstrategie zu
Deutschland durchgeführt werden, zeigen, dass hierfür täreinsätzen zur Bewältigung von Krisen hoch anzu-
erarbeiten. ein wachsendes Problembewusstsein besteht. rechnen.
25. Vgl. dazu den Bericht
der Strukturkommission der Die unzureichende gegenseitige Kenntnis unserer Ap- Durch diese Entscheidungen konnten Hindernisse,
Bundeswehr von Ende Oktober
parate sollte durch die Gestaltung von Treffen und mehr die einer effizienten Zusammenarbeit in einem neuen
2010: Vom Einsatz her denken
– Konzentration, Flexibilität, Austausch verbessert werden. Dadurch könnten beide strategischen Umfeld entgegenstanden, aus dem Weg
Effizienz. In ihm wird die
Länder wechselseitig Anregungsquellen entdecken. Das geräumt werden. Die Perspektive einer Reform des
Notwendigkeit ausgedrückt,
die Bundeswehr auf der genügt aber nicht. Es sollte im Gedächtnis bleiben, dass UNO-Sicherheitsrats, in der Frankreich die Aufnahme
Grundlage einer vorrangigen
Einsatzkonzeption neu zu
das Konzept der umfassenden Sicherheit den Schlusss- Deutschlands als ständiges Mitglied des Sicherheits-
strukturieren. tein unserer Sicherheitsstrategien bildet. Das setzt eine rats unterstützt, stellt einen weiteren Punkt potenziel-
Mitgliedsstaaten FONDATION ROBERT SCHUMAN / EUROPÄISCHE FRAGE NR. 233 / 19. MÄRZ 2012Vergleichsanalyse der Entscheidungsprozesse in Frankreich und Deutschland
zur Bewältigung von Sicherheitskrisen
ler Übereinstimmung dar. Auch in Bezug auf einen der Kann man wirklich sagen, dass diese Unterschiede
wichtigsten Handlungsstränge der UNO-Friedensbe- die deutsch-französische Zusammenarbeit in den
mühungen – die Konzentration auf den afrikanischen Sicherheitsfragen behindern? Ganz sicher nicht,
Kontinent – haben sich die Positionen Deutschlands und
Frankreichs erstaunlicherweise einander angenähert.
schließlich sind Regierungsstrukturen kein unveränder-
liches nationales Erbe, sondern entwickeln sich so wie
09
Die neue Afrikapolitik Frankreichs, die mit einer Über- es auch der EU-Vertrag in seinem Protokoll zur Stän-
prüfung der Verteidigungsabkommen einhergeht, gibt digen Strukturierten Zusammenarbeit empfiehlt:[27]
Berlin keinerlei Anlass zu Misstrauen. Umgekehrt ist das „Die an der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit
ansonsten sehr zurückhaltende Deutschland nunmehr teilnehmenden Mitgliedstaaten verpflichten sich […] zu
bereit, Friedensinitiativen in Afrika zu unterstützen.[26] konkreten Maßnahmen zur Stärkung […] der Flexibili-
Das gemeinsame Engagement wird sich demnach im tät und der Verlegefähigkeit ihrer Truppen insbeson-
Rahmen der strategischen Partnerschaft zwischen dere, indem sie […] gegebenenfalls ihre nationalen
der EU und Afrika weiterentwickeln. Doch obwohl die Beschlussfassungsverfahren überprüfen.“ Außerdem
Sicherheitsstrategien Frankreichs und Deutschlands sind mögliche Reibungen während der praktischen
gegenwärtig auf den gleichen Grundlagen aufbauen, Zusammenarbeit bereits im Vorfeld durch gemeinsame
gibt es nach wie vor zwei Arten sowohl institutionel- Überlegungen hinsichtlich der vielfältigen wichtigen
ler als auch funktionaler Unterschiede, die die Zusam- Kriterien für Interventionen im Krisenfall auszuräumen,
menarbeit bei der Bewältigung von Sicherheitskrisen wie wir es in der ersten Empfehlung dieser Studie vor-
behindern könnten. geschlagen hatten. Dann könnten diese gemeinsamen
Überlegungen der Eckpfeiler für ein künftiges Weißbuch
3. 2. Mehr Interesse für Kriterien als für zur Sicherheit der EU sein.
Strukturen
In institutioneller Hinsicht ist zu beobachten, dass die 3. 3. Die Anpassung der Mittel zugunsten der
Umsetzung von Entscheidungsprozessen in Frankreich Konzepte
von einer systematischen Logik und in Deutschland von In funktionaler Hinsicht entsprechen sich die deutschen
einer funktionale Logik bestimmt wird. Mit dem Rat für und die französischen Herangehensweisen, in Bezug
26. Im Koalitionsvertrag der
Verteidigung und nationale Sicherheit verfügt Fran- auf die Instrumentarien jedoch unterscheiden sie sich gegenwärtigen Regierung heißt
kreich über ein bemerkenswertes Entscheidungsinstru- voneinander. Im Krisenmanagement besteht der von es dazu (Koalitionsvertrag 2009,
S. 122): Wir bekennen uns zur
ment. Zudem dürften seine Informationsqualität und Berlin und Paris unterstützte globale Ansatz in der Unterstützung der afrikanischen
Sicherheitsbemühungen und
sein praktisches Handeln von den demnächst geplan- Erarbeitung einer Strategie, die sich auf die drei Pfeiler
beteiligen uns im Rahmen
ten interministeriellen Lenkungsgremien profitieren. In Sicherheit, Regierungsführung und Entwicklung stützt. der Vereinten Nationen und
der Europäischen Union an
Deutschland funktioniert diese Abstimmung zwischen Die Instrumentarien, über die Deutschland und Fran- Friedensmissionen.
den Ministerien bereits in der Praxis. Der Aktionsplan kreich verfügen, weisen dagegen wie die Streifen eines 27. Protokoll Nr. 10 über
die Ständige Strukturierte
für das Krisenmanagement, das strategische Konzept Spektrogramms eine ungleiche Verteilung auf. In Fran- Zusammenarbeit gemäß Artikel
für Afghanistan und die Arbeit der GIZ sind hierfür der kreich z.B. nehmen Aktivitäten der Zusammenarbeit 42 des Vertrags über die
Europäische Union (Art. 2c).
Beweis. Auch die kürzlich erfolgte Einrichtung eines in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit unter 28. Das Ministerium für
Auswärtige Angelegenheiten
Unterausschusses im Bundestag mit der Bezeichnung der Führung der Hauptabteilung Politische Angelegen-
umfasst zwei Hauptabteilungen:
„Zivile Krisenprävention und vernetzte Sicherheit“ zeigt, heiten im Außenministerium einen hohen Stellenwert die Hauptabteilung für politische
Angelegenheiten und Sicherheit
dass das Parlament mit den Konzepten der Regierung ein.[28] Die Kräfte der Gendarmerieeinheiten, die in und die Hauptabteilung für
Schritt hält. Zusammenfassend kann man sagen, dass dem breiten Spektrum bewaffneter Polizeieinsätze, Globalisierung, Entwicklung
und Partnerschaften, zu denen
die französische Regierung nach zentralisiertem Muster sozusagen auf halbem Weg zwischen Sicherheit und die Abteilungen für Fragen
vorgeht, um die Ausübung der Entscheidungsgewalt zu Regierungsführung intervenieren können, sind ein wei- der Europäischen Union, für
juristische Angelegenheiten,
erleichtern, während sich deutsche Regierungsstruktu- terer Vorzug. Vergleichbares fehlt in Deutschland, das für Verwaltung und für
Kommunikation hinzukommen.
ren ganz pragmatisch zusammenschließen und ihre demgegenüber dank des Zusammenwirkens zwischen
Die Abteilung für Sicherheits-
Entscheidungsgewalt via Zustimmung aller Beteiligten den Ministerien und der Gesellschaft für internationale und Verteidigungspolitik gehört
zur Hauptabteilung für politische
erlangen. Zusammenarbeit GIZ über ein bemerkenswertes Ins- Angelegenheiten.
19. MÄRZ 2012 / EUROPÄISCHE FRAGE NR. 233 / FONDATION ROBERT SCHUMAN MitgliedsstaatenVergleichsanalyse der Entscheidungsprozesse in Frankreich und Deutschland
zur Bewältigung von Sicherheitskrisen
trument der Entwicklungshilfe verfügt, welches eine 4. ZUSAMMENFASSUNG DER EMPFEHLUNGEN
Vielzahl von Projekten begleiten kann. Demzufolge hat
Deutschland in Regionen wie dem Balkan oder Afgha- Auf Grund ihrer Impulsauswirkung entfaltet die
nistan, in denen der Wiederaufbau zu organisieren deutsch-französische Kooperation ihren ganzen Wert
10 ist, einen Einfluss, der umso stärker anerkannt wird,
als drei Viertel des zur Verfügung stehenden Budgets
als nationales Engagement wahrgenommen werden,
in der Relevanz ihrer gemeinsamen Ausrichtungen.
Die finanzielle und ökonomische Krise der letzten drei
Jahren hat gute Beweise gebracht. Nun aber gilt das
während auf Frankreich nur ein Viertel entfällt.[29] gleiche Prinzip, wenn es um Entscheidungen geht, die
Abgesehen von einer grundlegenden Übereinstimmung das Management einer Sicherheitskrise betreffen. Dafür
hinsichtlich der Konzepte muss festgestellt werden, ist es kaum nötig, die Strukturen unseres Dialogs zu
dass die im Krisenmanagement zur Anwendung kom- verwandeln, es wäre aber von Bedeutung, ihm ein Mehr
menden Entscheidungsprozesse sehr stark von den an Seele zu geben. In diesem Geist führt der Versuch
im permanenten Spannungsfeld zwischen Sicherheit, einer Klassifizierung dazu, fünf Entwicklungsrichtungen
Regierungsführung und Entwicklung verfügbaren Mit- vorzuschlagen.
teln abhängen. Es besteht kein Zweifel, dass ein Ver- Die erste Anstrengung sollte sein, die gegenseitigen
gleich der „best practices“ dazu führen würde, dass Kenntnisse des Betriebes unserer jeweiligen Institu-
Deutschland seine Polizeikräfte und Frankreich seine tionen zu fördern. Im Überblick übt das französische
Entwicklungshilfe anpasst. Eine solche Angleichung System eine Funktion von Steuerung und bevorzugt
käme auch der europäischen Zusammenarbeit zugute. schnelle Reaktionen. Das deutsche System arbeitet
vernetzt und stützt sich auf Konsens. Nehmen wir das
3. 4. Finanzielle Aspekte als Sachlage. Es kann Anpassungen suggerieren aber
Zum Abschluss soll neben den institutionellen und veranlasst keine Umgestaltung und sollte respektiert
funktionalen Aspekten auch die finanzielle Dimen- werden. Diese Kenntnis und dieser Respekt werden
sion der Einsätze sowohl in den Präventionsphasen dann Vertrauensfaktoren.
als auch während der Durchführung bzw. der Sta- Mehr als im Kapitel der Institutionen könnte ein Ver-
bilisierung Erwähnung finden. Auch wenn die poli- gleich im konkreten Bereich der Instrumente Verände-
tische Dimension in den Entscheidungsprozessen rungen erfordern. Es ist selbsverständlich geworden,
überwiegt, appelliert doch die Wirtschaftskrise an dass das Management von Krisen auf den Prinzipien der
die Notwendigkeit, sich einander anzunähern und umfassenden Sicherheit beruht, also ein interministe-
Synergien zu schaffen. In diesem Sinne sollte das rieller Ansatz, der alle Aspekte der Sicherheit, der guten
Konzept der Ständigen Strukturierten Zusamme- Regierung und der Entwicklung verbindet. Frankreich
narbeit innerhalb der EU von Interesse sein, denn und Deutschland haben aber in jedem Sektor Stärken
das Protokoll Nr. 10 verpflichtet die Mitgliedsstaa- und Schwächen. Eine präzise Analyse könnte wichtige
ten in Art. 2a zu einer Zusammenarbeit […] zur Ve- Erkenntnisse funktionaler Art bringen.
rwirklichung der vereinbarten Ziele hinsichtlich der Außer den institutionellen und funktionalen Ge-
Höhe der Investitionsausgaben für Verteidigungs- sichtspunkten wäre es sinnvoll, über die wichtigsten
29. Das operative Budget
güter. Gegenwärtig ist es jedoch schwierig, das Entscheidungskriterien gemeinsam nachzudenken,
des Bundesministeriums für
wirtschaftliche Zusammenarbeit
Interesse der Staaten für dieses Thema zu wecken. Man könnte einwenden, dass solche Kriterien erst nach
für 2010 beläuft sich auf 6,070 Ein anderer Ansatz könnte sich auf die Rolle der Prüfung der Umstände erwogen werden können. Wenn
Milliarden Euro, wovon 50 % für Europäischen Kommission stützen, die sich zum man aber die Reibungen in der Vorbereitungsphase des
bilaterale Hilfe, 14,5 % für Hilfe
Thema der Einhaltung des Stabilitäts- und Wachs- europäischen Einsatzes im Kongo betrachtet, oder auch
im Rahmen von EU-Projekten und
tumspaktes in den nationalen Haushaltsentwürfen die Divergenzen in der Einschätzung des Prinzips der
11 % von der Zivilgesellschaft
aufgewendet werden. Das sind zu äußern hat. Denn es ist in der Tat nicht hin- „Schutzverantwortung“ bei der Libyen Krise, wird offen-
insgesamt 75,5 %, die als nehmbar, dass die Verteidigungsanstrengungen sichtlich, dass eine grundsätzliche Überlegung sehr sin-
von Deutschland stammende innerhalb der EU derart unterschiedlich ausfallen. nvoll wäre.
Hilfeleistungen dargestellt werden
Deutschland und Frankreich könnten sich darauf Gerade um den Einfluss der Umstände im Laufe der
(Quelle: http://www.bmz.de/de/
ministerium/haushalt, 23. Juli
einigen, über die Hohe Vertreterin der EU für Lageanalysen zu meistern, sollten sich Deutschland
2010). Im Vergleich dazu heißt es Außen- und Sicherheitspolitik und Vizepräsidentin und Frankreich für die Vorentscheidung über ein bes-
im Weißbuch des französischen der Kommission Vorschläge zu unterbreiten. Deren timmtes Schema verständigen. Zwar sind die Methoden
Ministeriums für auswärtige und
Doppelfunktion ermöglichen es ihr, die Aspekte der der strategischen Planung innerhalb der Europäischen
europäische Angelegenheiten,
Sicherheit und der Wirtschaft im Zusammenhang Union oder der Atlantischen Allianz gut formalisiert. Die
dass von einem Betrag von 8,8
Milliarden Euro die „planbare“ zu betrachten. In der gegenwärtigen Situation Vorentscheidungsgedanken bleiben aber mehr instink-
bilaterale Hilfe Frankreichs gibt es allenthalben Empfehlungen für eine besser tiv und allzu sehr national. Gemeinsame Anstrengun-
(ohne Hilfsmaßnahmen wie abgestimmte Politik im Wirtschafts-, Finanz- und gen, die Überlegungen besser zu strukturieren, würden
z. B Schuldentilgung) kaum
Sozialbereich. Die Höhe der Verteidigungsinves- jeden Verdacht von Übereilung, Manipulation oder
einem Viertel der staatlichen
Entwicklungshilfe entspricht und
titionen und die industrielle Zusammenarbeit im Behinderung entkräften.
dass der französische Beitrag zu Verteidigungsbereich sollten im Zuge dieses forts- Schon eine intensive Beschäftigung mit so grundlegen-
den EU-Fonds besser nachverfolgt chreitenden Integrationsprozesses nicht außer Acht den Faktoren wie schon vorhandene Kenntnisse, ver-
werden müsste.
gelassen werden. gleichende Überlegungen, gemeinsames Nachdenken
Mitgliedsstaaten FONDATION ROBERT SCHUMAN / EUROPÄISCHE FRAGE NR. 233 / 19. MÄRZ 2012Sie können auch lesen
