Zu viel versprochen? Grenzen und Potenziale der Outputsteuerung - Bildungspolitik
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H A N S A N A N D PA N T i m D i a l o g m i t M a r t i n a D i e d r i c h Humboldt-Universität zu Berlin IfBQ, Hamburg Zu viel versprochen? Grenzen und Potenziale der Outputsteuerung WZB Webinar 15.06.2021
2 Thesen zur Output-Steuerung
These 0
Wie war das noch schön….
Quelle: DER SPIEGEL 50 (2001)
3 Thesen zur Output-Steuerung
These 1
Zahlreiche Staaten haben in den vergangenen 25 Jahren Elemente des
New Public Management sowie des Modells evidenzbasierter Steuerung
im Rahmen neuer bildungspolitischer Steuerungskonzepte
implementiert. Diese neuen Steuerungskonzepte verbinden Maßnahmen
zur Erhöhung von Rechenschaftspflicht (Accountability) mit Maßnahmen
zur Ausweitung von Autonomie auf den der Politik nachgelagerten
Entscheidungsebenen.
Weil im Vergleich zum alten Steuerungsmodell neben dem Zugang zu
Bildungsressourcen die Qualität der Lerngelegenheiten sowie die
erreichten Lernergebnisse erhöhte Aufmerksamkeit erfahren, sind eine
Verständigung über zu erreichende Standards sowie eine valide Messung
von Outcomes zentrale Voraussetzungen des neuen Steuerungsmodells.
Quelle: Thiel, Cortina & Pant 2014
4 Thesen zur Output-Steuerung
These 2
In sogenannten High-Stakes-Systemen erfolgt eine testbasierte Zurechnung von
Effekten auf Einzelschulen und Lehrkräfte mit dem Ziel der Akkreditierung von
Schulen, der Entscheidung über Mittelzuweisung, über Einstellung und
Bezahlung von Lehrkräften sowie – im Fall fortgesetzt auftretender Defizite –
einen Austausch der Schulleitung.
In sogenannten Low-Stakes-Systemen haben die Testdaten dagegen die Funktion
eines Feedbacks für professionelle Akteure, auf dessen Grundlage Prozesse der
Schul- und Unterrichtsentwicklung angestrengt werden sollen.
Während High-Stakes-Systeme vor allem auf die Steuerungswirkung von
Kontroll- oder Marktmechanismen setzen (Prinzipal-Agenten-Beziehung
zwischen Schulverwaltung/Schulen oder Schulleitung/ Lehrkräften), betonen
Low-Stakes-Systeme die Selbstregulierungskraft der professionellen
Gemeinschaft.
Quelle: Thiel, Cortina & Pant 2014
5 Thesen zur Output-Steuerung
These 3
Von Kritikern des High-Stakes-Steuerungsansatzes werden häufig auch
die Zuverlässigkeit und die Validität der Leistungsdaten hinsichtlich der
Beurteilung der professionellen Leistung in Zweifel gezogen. Die
Messgenauigkeit von Effekten, die Lehrkräften oder Schulen zurechenbar
sind (Added Values), sei grundsätzlich als problematisch anzusehen,
sodass sie als Kennziffer für Lohnanteils- oder andere Mittelzuweisungen
fraglich seien.
Weitere Kritik: Standardbasierten Tests erfassten zum einen nur einen
kleinen Ausschnitt des Spektrums professioneller Leistungen von
Lehrkräften und es bestünden erhebliche Bedenken, weil unerwünschte
Einflussnahmen wie Teaching-to-the-Test oder gar Manipulation und
Betrug durch High-Stakes-Evaluationen verstärkt würden.
Quelle: Thiel, Cortina & Pant 2014
6 Thesen zur Output-Steuerung
These 4
Professionelle Selbstregulierung baut auf allgemeinen, durch die Profession definierten
und kontrollierten professionellen Standards auf. Voraussetzung für professionelle
Selbstregulierung sind (a) ein Kernbestand professionellen Wissens und professioneller
Normen, der die Qualität der professionellen Leistung begründet, (b) ein professionelles
Ethos, das die Leistungserbringung im Sinne dieser Normen motiviert, und (c)
Institutionen professioneller Selbstkontrolle, die Missbrauch professioneller Autonomie
sanktionieren können.
Leistungsdaten sind dem Ansatz der professionellen Selbstregulierung zufolge dann
wertvolle Informationen, wenn die Profession die zentrale Rolle bei der Definition der
Standards spielt und die Datenhoheit allein bei der Profession liegt, z. B. über interne
Evaluation zur Entwicklung schuleigener Curricula und kollaborativer
Unterrichtsentwicklung.
Die grundsätzliche Schwäche professionsgebundener Regulation besteht in „informellen
wechselseitigen Nichtangriffspakten“ (Schimank, 1994).
Quelle: Thiel, Cortina & Pant 20147 Thesen zur Output-Steuerung
These 5
Nicht nur in der agenturtheoretischen, sondern auch in der
professionstheoretischen Perspektive werden Schulen als zentrale
Steuerungsakteure im Schulsystem betrachtet. Deshalb erscheint eine
differenziertere Analyse der tatsächlichen Autonomiespielräume in den
unterschiedlichen (Bundes-)Ländern von hohem Interesse.
Brauckmann (2012) kann zeigen, dass nur in vier von sieben untersuchten
europäischen Ländern weitreichende Entscheidungen hinsichtlich der
Unterrichtsorganisation, der Personalentwicklung und der Ressourcen auf
der Schulebene getroffen werden. In Deutschland existieren nach wie vor
eher zentralisierte Entscheidungsstrukturen, Schulen wird hier nur die
„Umsetzungsverantwortung“ überlassen.
Quelle: Thiel, Cortina & Pant 20148 Wirkungen von mehr Schulautonomie?
§ Leistungsfähige Schulsysteme weisen ein
hohes Maß an Autonomie auf
§ Verbindung von schulsicher Autonomie und
professioneller Kooperation unter Lehrkräften
hat positive Effekte auf Leistungsindikatoren
des Schulsystems
§ Staatliche Maßnahmen müssen umso stärker
sein, je flexibler das Schulsystem ist: Vorgabe
einer strategischen Vision, klarer Leitlinien für
das Bildungswesen plus Bereitstellen von
Feedback und Unterstützungssystemen für
lokale Schulnetzwerke und einzelne Schulen
Deutschland
Index der Schulautonomie in PISA 2015 (vgl. Schleicher, 2019)9 Thesen zur Output-Steuerung
These 6
Die derzeitige Steuerungspraxis im deutschen Bildungswesen erscheint wie
„eingeklemmt“ zwischen wirkmächtig gebliebenen bürokratischen Leitvorstellungen und
agenturtheoretisch bzw. professionstheoretisch beschreibbaren Antagonismen. Die
strukturelle Folge ist bis heute eine Asynchronizität und mangelnde Kohärenz zwischen
dem Evaluations- und Rechenschaftslegungssystem einerseits und Entwicklungs- und
Unterstützungsangeboten für schulische Akteure andererseits, also zwischen den
Pressure- und Support-Elementen.
Die Einführung der standard- und outcomebezogenen neuen Steuerungsinstrumente,
wie Vergleichsarbeiten, zentrale Examina oder Schulinspektoraten erfolgte top-down,
implizierte aber gleichzeitig – quasi als „Nebenbedingung“ für deren gelingende
Implementation – schulische Bottom-up-Aktivität aus der Profession heraus, z. B. die
Ablösung stofforientierter Unterrichtsskripte durch Unterrichtsformen, die kognitiv
aktivierende, kompetenzorientierte und kumulativ angelegte Lernprozesse ermöglichen.
Die Wirkhoffnungen für eine leistungsrelevante Qualitätsverbesserung gründeten in
Deutschland demnach auf dem Paradoxon einer top-down initiierten, bürokratisch
überwachten Bottom-up-„Strategie“.
Quelle: Thiel, Cortina & Pant 201410 Thesen zur Output-Steuerung
These 7
Um die bislang nicht aufgelösten Widersprüche und
Indifferenzen in der Steuerung von Schulqualität anzugehen,
bedarf es eines „3K-Ansatzes“, der auf konsequente
Verbesserung folgender Aspekte zwischen den Maßnahmen-
und Akteursgruppen zielt:
- Kohärenz
- Kommunikation
- Ko-Konstruktion (Kooperation)11 Thesen zur Output-Steuerung
These zum Schluss (ist gar keine)
Aus dem Abschlussbericht der „Qualitätskommission zur Schulqualität in Berlin. Empfehlungen
zur Steigerung der Qualität von Bildung und Unterricht in Berlin“, 2020, S. 77:
„Den vielen Aktivitäten der Leistungsmessung in Berlin stehen keine flächendeckend
implementierten Ansätze zur Nutzung der Daten für Unterrichtsentwicklung und individuelle
Förderung gegenüber (…).“
Empfehlungen der Ständige wissenschaftliche Kommission der KMK (StäwiKo) zur Nutzung des
Outcome-Monitorings nach der Pandemie
Auf Ebene der Schüler*innen und auf Schulebene (S. 16):
„Die StäwiKo empfiehlt an dieser Stelle,
• dass die Länder, die Vera 3 und Vera 8 nutzen, im Frühjahr 2022 die Vergleichsarbeiten
verbindlich durchführen,
• dass anders als in früheren Jahren in Vera 8 alle drei Fächer (Deutsch, Mathematik, 1.
Fremdsprache) verbindlich getestet werden,
• dass die Schulen verpflichtet werden zu dokumentieren, welche Rolle die Vera-Ergebnisse bei
der weiteren Umsetzung von Förderangeboten spielen.“Sie können auch lesen
