Aktive Arbeitsmarktpolitik erhöht den Arbeitsmarkterfolg von Geflüchteten teilweise deutlich
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Datum: 15. Juli 2021
Aktive Arbeitsmarktpolitik erhöht den
Arbeitsmarkterfolg von Geflüchteten
teilweise deutlich
Stefan Tübbicke, Zein Kasrin
Trotz deutlicher Erfolge bei der Arbeitsmarktintegration von Geflüchteten ist ein nicht
unerheblicher Teil von ihnen noch arbeitslos. Eine Wirkungsanalyse des IAB zeigt: Besonders
Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung bei einem Arbeitgeber sowie
Förderungen der beruflichen Weiterbildung erhöhen den Arbeitsmarkterfolg von arbeitslosen
Geflüchteten in der Grundsicherung deutlich.
Nach Angaben des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge wurden in den Jahren 2015 bis
2020 etwa 1,9 Millionen Asylanträge in Deutschland gestellt. Wie Yuliya Kosyakova und
Koautorinnen im IAB-Kurzbericht 8/2021 darlegen, ist die Hälfte der zwischen 2013 und 2016
nach Deutschland Geflüchteten fünf Jahre nach ihrem Zuzug erwerbstätig. Allerdings weisen
Forschungsergebnisse von Herbert Brücker, Yuliya Kosyakova und Eric Schuß im IAB-
Kurzbericht 4/2020 darauf hin, dass diese Erwerbstätigkeit oft nicht den Qualifikationen der
Geflüchteten entspricht. Zudem sind die Arbeitseinkommen, die sie erzielen, relativ gering.
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Gleichzeitig sind viele Geflüchtete nach wie vor ohne Job und beziehen größtenteils
Arbeitslosengeld II (ALG II). Aktuellen Zahlen der Statistik der Bundesagentur für Arbeit
zufolge waren im Februar 2021 etwa 250.000 Geflüchtete arbeitslos (zur Interpretation der
BA-Statistik siehe IAB-Forum vom 2.3.2020). Um Geflüchteten mit Aufenthaltserlaubnis den
Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt zu erleichtern und ihren Lebensunterhalt zu sichern,
stehen ihnen Leistungen der Grundsicherung nach Sozialgesetzbuch II inklusive Maßnahmen
der Arbeitsförderung zur Verfügung.
Doch inwieweit haben Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik zur Integration von
Geflüchteten in den deutschen Arbeitsmarkt beigetragen? Dieser Frage geht eine Studie
nach, deren Ergebnisse im Folgenden zusammengefasst werden. Die Analyse bezieht sich auf
Geflüchtete mit Aufenthaltserlaubnis, die 2013 oder später nach Deutschland gekommen
sind, zum 30. September 2016 arbeitslos waren und ALG II bezogen haben. Betrachtet
werden Maßnahmeneintritte zwischen Oktober 2016 und März 2017. Die Analyse stützt sich
auf administrative Personendaten der Statistik der Bundesagentur für Arbeit und erlaubt eine
Wirkungsanalyse zu den Arbeitsmarktergebnissen der Teilnehmenden bis Dezember 2018,
also bis zu 21 Monate nach Eintritt in die Förderung (Details zu den verwendeten Daten und
zur Methodik siehe Infokasten).
Welche Maßnahmen werden betrachtet?
Analysiert werden Maßnahmen zur beruflichen Eingliederung, Förderungen zur beruflichen
Weiterbildung, Arbeitsgelegenheiten (sogenannte Ein-Euro-Jobs) sowie das
flüchtlingsspezifische Programm „Kompetenzfeststellung, frühzeitige Aktivierung und
Spracherwerb“.
Maßnahmen zur beruflichen Eingliederung (MAbE) sollen die Teilnehmenden an den
Ausbildungs- und Arbeitsmarkt heranführen, eventuelle Vermittlungshemmnisse feststellen,
verringern oder beseitigen, eine versicherungspflichtige Beschäftigung vermitteln, an eine
selbstständige Tätigkeit heranführen oder die Aufnahme einer Beschäftigung stabilisieren.
Diese Maßnahmen erfolgen entweder bei einem Qualifizierungsträger (MAT) oder bei einem
Arbeitgeber (MAG). Letztere ermöglicht den Teilnehmenden vor allem, ihre beruflichen
Kenntnisse in einem Betrieb zu erproben, und erlaubt somit eine direkte Verbindung zu
einem potenziellen Arbeitgeber.
MAT und MAG können auch miteinander kombiniert werden. Obwohl sich beide Maßnahmen
gesetzlich an eine ähnliche Zielgruppe richten, dürften MAG-Teilnehmende über ein besseres
Qualifikationsniveau verfügen, da Arbeitgeber an möglichst geeigneten Personen interessiert
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sind. Die Beschäftigungschancen von MAG-Teilnehmenden dürften daher auch ohne eine
Förderung vergleichsweise hoch sein, wie in Studien für andere Zielgruppen bereits
festgestellt wurde (lesen Sie hierzu zum Beispiel den IAB-Kurzbericht 26/2017).
Das Instrument „Kompetenzfeststellung, frühzeitige Aktivierung und Spracherwerb“
(KompAS) unterstützt insbesondere Geflüchtete mit geringen Deutschkenntnissen, indem es
einen Integrationskurs mit einer Maßnahme zur beruflichen Eingliederung bei einem
Qualifizierungsträger verbindet. Förderungen zur beruflichen Weiterbildung (FbW) setzen
dagegen ein vergleichsweise gutes Sprachniveau voraus. Teilnehmende können nicht nur
einen beruflichen Abschluss erlangen, sondern es können auch im Ausland erworbene
berufliche Abschlüsse anerkannt werden. Hier ist daher von einem verhältnismäßig hohen
Qualifikationsniveau der Teilnehmenden auszugehen. Im Gegensatz dazu richten sich
Arbeitsgelegenheiten (AGH) an sehr arbeitsmarktferne Leistungsberechtigte.
Wie häufig werden diese Maßnahmen eingesetzt?
Abbildung 1 präsentiert die empirischen Wahrscheinlichkeiten für die arbeitslosen
Geflüchteten im ALG-II-Bezug, zwischen Oktober 2016 und März 2017 in eine der evaluierten
Maßnahmen einzutreten. Zum Vergleich werden äquivalente Zahlen für eine 10-Prozent-
Stichprobe von anderen Arbeitslosen im ALG-II-Bezug dargestellt. Die Abbildung zeigt, dass
Geflüchtete deutlich häufiger mit einer MAT gefördert wurden als Personen ohne
Fluchthistorie. Ein wichtiger Grund dafür dürfte sein, dass MAT auch das Instrument KompAS
und weitere flüchtlingsspezifische Maßnahmen enthält. Die anderen Maßnahmen wurden für
Geflüchtete tendenziell seltener genutzt als für andere arbeitslose ALG-II-Beziehende. Ein
Vergleich zwischen den Geschlechtern zeigt, dass geflüchtete Frauen insgesamt mit
geringerer Wahrscheinlichkeit an einer der evaluierten Maßnahmen teilnahmen als
geflüchtete Männer (weitere Informationen zu Geschlechtsunterschieden bei
Humankapitalinvestitionen von Geflüchteten insgesamt finden Sie im IAB-Kurzbericht
8/2021).
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Da die Geflüchteten insgesamt weit überwiegend Männer sind und Frauen seltener an
Maßnahmen teilnehmen als Männer, konnten aufgrund der geringen Fallzahlen für Frauen in
dieser Studie nur MAT für beide Geschlechter genauer analysiert werden. Für Männer wurden
zusätzlich MAG, FbW, AGH und KompAS einbezogen.
Wirkung der Maßnahmen auf Beschäftigung und
Einkommen von Geflüchteten
Um die Wirkung der Maßnahmen zu schätzen, wurden die Arbeitsmarktergebnisse der
teilnehmenden Geflüchteten – also jene Personen in der Stichprobe, die zwischen Oktober
2016 und März 2017 in einer der evaluierten Maßnahmen eingetreten waren – mit den
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Arbeitsmarktergebnissen einer Gruppe von vergleichbaren Geflüchteten verglichen, die nicht
an diesen Maßnahmen teilnahmen. Die Personen aus dieser Gruppe, die sogenannten
statistischen Zwillinge, gleichen den Teilnehmenden bezüglich ihrer beobachteten Merkmale
– also zum Beispiel hinsichtlich Alter, Geschlecht, Nationalität, Bildung und
Arbeitsmarkthistorie bis zum Zeitpunkt des Maßnahmeneintritts. Damit lässt sich
abzuschätzen, wie sich die Arbeitsmarktergebnisse der Teilnehmenden ohne Förderung
weiterentwickelt hätten.
Abbildung 2 zeigt die Quoten in ungeförderter sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung
(nachfolgend Beschäftigungsquoten) derjenigen Geflüchteten, die an den Maßnahmen
teilgenommen haben, sowie ihrer statistischen Zwillinge 21 Monate nach Förderbeginn. Die
Differenz der beiden Quoten ergibt den Schätzwert des Effekts der Maßnahmenteilnahme auf
die Beschäftigungsquote.
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Die Beschäftigungsquoten der statistischen Zwillinge verdeutlichen, dass Geflüchtete, die an
einer MAG oder an einer FbW teilnahmen, auch ohne diese Förderung relativ hohe
Beschäftigungschancen aufgewiesen hätten. Darüber hinaus zeigen sich erhebliche
Geschlechterunterschiede bei den statistischen Zwillingen der MAT- Teilnehmenden: Frauen
weisen eine um 16,5 Prozentpunkte geringere Beschäftigungsquote auf als Männer.
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Deutlich positive Effekte auf den Arbeitsmarkterfolg
bei MAG und FbW
Die Schätzungen lassen für alle Förderungen mit Ausnahme der AGH auf positive
Beschäftigungswirkungen zum Ende des Beobachtungszeitraums hin schließen. Die größten
Förderwirkungen auf die Beschäftigung haben MAG und FbW: MAG erhöhten die
Beschäftigungsquoten der Teilnehmenden nach 21 Monaten um etwa 20 Prozentpunkte, bei
den FbW waren es 13 Prozentpunkte. Diese deutlichen Wirkungen auf Beschäftigung spiegeln
sich in den Effekten auf das monatliche Erwerbseinkommen aus abhängiger Beschäftigung
wider: Nach 21 Monaten wiesen die MAG-Teilnehmenden im Mittel positive Effekte auf das
Erwerbseinkommen in Höhe von rund 350 Euro pro Monat auf, bei den FbW-Teilnehmenden
lag dieser Effekt im Mittel bei rund 500 Euro pro Monat (siehe Tabelle 1). Zudem verringerte
sich nur bei diesen beiden Maßnahmen die ALG-II-Bezugsquote der Teilnehmenden (siehe
IAB-Kurzbericht 7/2021).
Die Effekte von MAT und KompAS mit jeweils etwa 2 bis 3 Prozentpunkten sind dagegen
erheblich kleiner, aber gemessen an den Beschäftigungsquoten der statistischen Zwillinge
dennoch beachtlich. Dies gilt bei MAT besonders für Frauen: Die Teilnehmerinnen weisen
sehr ähnliche Beschäftigungseffekte auf wie die Teilnehmer, allerdings sind die
Beschäftigungsquoten der statistischen Zwillinge der weiblichen Teilnehmenden um ein
Vielfaches kleiner.
Hinsichtlich der Effekte auf das Erwerbseinkommen gibt es 21 Monate nach Förderbeginn
deutliche Unterschiede. Bei weiblichen Geflüchteten zeigte sich nach der Teilnahme an einer
MAT keine statistisch signifikante Änderung. Männliche Geflüchtete, die an einer MAT
teilnahmen, verzeichneten ein im Mittel um 36 Euro höheres monatliches
Erwerbseinkommen, nach der Teilnahme am KompAS-Programm waren es 50 Euro mehr
(siehe Tabelle).
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Für AGH-Teilnehmer ergaben sich weder positive Effekte auf die
Beschäftigungswahrscheinlichkeit noch auf das Erwerbseinkommen zum Ende des
Analysezeitraums. Da eine AGH-Teilnahme besonders arbeitsmarktferne Personen an den
Arbeitsmarkt heranführen und auf eine zukünftige reguläre Beschäftigung vorbereiten soll, ist
zu erwarten, dass positive Beschäftigungswirkungen erst längerfristig und womöglich in
Kombination mit weiteren Maßnahmen auftreten.
Im Vergleich zu anderen Studien deuten die Ergebnisse auf eine ähnliche Wirksamkeit der
evaluierten Maßnahmen für Geflüchtete wie für arbeitslose Grundsicherungsbeziehende
insgesamt hin (siehe IAB-Kurzbericht 7/2021).
Fazit
Die Wirkungsanalyse zeigt, dass die aktive Arbeitsmarktpolitik einen positiven Beitrag zur
Arbeitsmarktintegration Geflüchteter in Deutschland geleistet hat. Besonders Maßnahmen
zur beruflichen Eingliederung bei einem Arbeitgeber und die Förderung der beruflichen
Weiterbildung weisen deutliche Effekte auf Beschäftigung und Einkommen der
Teilnehmenden auf.
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Die Teilnahme an den relativ kurzen Maßnahmen bei einem Arbeitgeber könnte ein wichtiges
Mittel sein, um Geflüchteten Chancen zu eröffnen, Arbeitgeber von sich zu überzeugen und in
der Folge eine Beschäftigung aufzunehmen. Die Förderung der beruflichen Weiterbildungen
hilft Geflüchteten, ihre Qualifikationen zu verbessern und ihre ausländischen Abschlüsse
anerkennen zu lassen. Dies führt nicht nur zu substanziellen Beschäftigungseffekten, sondern
auch zu deutlich höheren Einkommen.
Für Maßnahmen zur beruflichen Eingliederung bei einem Qualifizierungsträger und für die
flüchtlingsspezifische Maßnahme KompAS bleibt abzuwarten, ob längerfristig größere
Beschäftigungs- und Einkommenseffekte nachzuweisen sind. Die Ergebnisse für Maßnahmen
zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung bei einem Träger deuten interessanterweise
auf sehr ähnliche Beschäftigungseffekte bei den teilnehmenden Frauen und Männern hin,
obwohl die Beschäftigungsquote der Frauen viel geringer ist. Deshalb sollten die
Förderbemühungen für geflüchtete Frauen in Zukunft weiter verstärkt werden.
Ein Vergleich mit anderen Studien zu den Effekten aktiver Arbeitsmarktpolitik für breiter
gefasste Zielgruppen im Bereich der Grundsicherung lässt darauf schließen, dass die hier
betrachteten Maßnahmen für Geflüchtete ähnlich positiv wirken wie für arbeitslose
Grundsicherungsbeziehende insgesamt.
Daten und Methoden
Die Analyse wertet vom IAB aufbereitete administrative Personendaten der Statistik der
Bundesagentur für Arbeit aus. Folgende Datenprodukte wurden benutzt: Integrierte
Erwerbsbiographien (IEB; Version 14.00.00-190927), Leistungshistorik Grundsicherung (LHG;
Version 10.00.00-201904), Maßnahmenteilnahmehistorik (MTH MAbE; Version
08.01.00-201904) und Statushistorik Zuwanderung (SHZ; Version 03.02.00-201904). Sie
enthalten eine Vielzahl soziodemografischer Merkmale, Einkommensangaben sowie
Informationen zu abhängiger Beschäftigung, registrierter Arbeitslosigkeit und Arbeitsuche,
zum Bezug von Arbeitslosengeld (ALG I und II) sowie zur Bedarfsgemeinschaft und zur
Teilnahme an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen. Diese Daten wurden zudem mit Angaben
zur lokalen Arbeitsmarktlage verknüpft.
Die Analyse bezieht sich ausschließlich auf eine Stichprobe von erwerbsfähigen
leistungsberechtigten Personen, die am 30. September 2016 arbeitslos waren, ALG II erhalten
haben und eine Aufenthaltserlaubnis aus völkerrechtlichen, humanitären oder politischen
Fluchtgründen besaßen, also einen Aufenthaltstitel nach §§ 22–26 Aufenthaltsgesetz. In die
Stichprobe einbezogen sind Menschen, die ab dem 1. Januar 2013 nach Deutschland
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eingereist sind und am Stichtag zwischen 17 und 62 Jahre alt waren.
Teilnehmende sind diejenigen, die zwischen Oktober 2016 und März 2017 in eine der
evaluierten Maßnahmen eintraten. Um eine gewisse statistische Präzision zu wahren, werden
nur Maßnahmen betrachtet, die in diesem sechsmonatigen Zeitraum mindestens 450
Teilnahmen aufweisen.
Für die Wirkungsanalysen wurde der Effekt der Förderung auf sozialversicherungspflichtige
Beschäftigung sowie das Erwerbseinkommen mittels Propensity Score Matching geschätzt.
Diese Methode identifiziert für jede geförderte Person sogenannte statistische Zwillinge, also
Personen aus der Kontrollgruppe, die ihnen in der geschätzten Teilnahmewahrscheinlichkeit
stark ähneln. Personen in der Kontrollgruppe wurde ein hypothetisches Eintrittsdatum zufällig
zugewiesen, so sodass die Verteilung der Eintrittsdaten der Kontrollgruppe denen der
Teilnahmegruppe ähnelt. Ein Mittelwertvergleich der Ergebnisvariablen zwischen Geförderten
und ihren statistischen Zwillingen ergibt den Schätzwert des kausalen Effekts für die
Geförderten.
Literatur
Brücker, Herbert; Kosyakova, Yuliya; Schuß, Eric (2020): Integration in Arbeitsmarkt und
Bildungssystem macht weitere Fortschritte. IAB-Kurzbericht Nr. 4.
Brücker, Herbert; Kosyakova, Yuliya (2020): Was wissen wir über die Erwerbstätigkeit von
Geflüchteten in Deutschland? Einige Antworten auf häufig gestellte Fragen. In: IAB-Forum,
02.03.2020.
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2020): Statistik – Aktuelle Zahlen, Ausgabe
Dezember 2020.
Harrer, Tamara; Moczall, Andreas; Wolff, Joachim (2017): Maßnahmen zur Aktivierung und
beruflichen Eingliederung: Höhere Beschäftigungseffekte für Langzeitarbeitslose. IAB-
Kurzbericht Nr. 26.
Kasrin, Zein; Stockinger, Bastian; Tübbicke, Stefan (2021): Aktive Arbeitsmarktpolitik für
arbeitslose Geflüchtete im SGB II: Der Großteil der Maßnahmen erhöht den
Arbeitsmarkterfolg. IAB-Kurzbericht Nr. 7.
Quelle:
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Kosyakova, Yuliya; Gundacker, Lidwina; Salikutluk, Zerrin; Trübswetter, Parvati (2021):
Arbeitsmarktintegration in Deutschland: Geflüchtete Frauen müssen viele Hindernisse
überwinden. IAB-Kurzbericht Nr. 8.
Statistik der Bundesagentur für Arbeit (2021): Personen im Kontext von Fluchtmigration.
Berichtsmonat: Februar 2021.
Quelle:
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