Überlegungen zur Lockerung des Lockdowns - Michael Hüther, Hubertus Bardt
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DOI: 10.1007/s10273-020-2635-1 Analysen und Berichte Corona-Krise
Michael Hüther, Hubertus Bardt*
Überlegungen zur Lockerung des Lockdowns
Die durch das Coronavirus verursachte Pandemie stellt ein beachtliches gesundheitliches
Risiko dar. Zur Bewältigung dieser Krise müssen in erheblichem Umfang wirtschaftliche
Ressourcen für das Gesundheitssystem eingesetzt werden. Angesichts der gesundheitlichen
Risiken sind die hierfür aufzubringenden Kosten gegenwärtig nicht relevant. Wenn der
Lockdown endet, ist jedoch mit erheblichen Anpassungsproblemen und Stockungen auf
dem Weg zu einer wieder friktionsfrei arbeits-, risiko- und wissensteiligen Volkswirtschaft zu
rechnen.
Um die exponentielle Verbreitung der lebensbedrohlichen Die Kosten dieses Lockdowns belaufen sich auf mindes-
Coronavirus-Erkrankung zu verhindern, ist das Herunter- tens 5 % der Wirtschaftsleistung, solange dieser mit sei-
fahren des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Le- ner produktionseinschränkenden Wirkung nur bis Ende
bens notwendig (vgl. Tabelle 1). Seit dem 16.3.2020 sind April 2020 geht und die Belastung infolge gestörter Lie-
bundesweit Schulen und Kindergärten geschlossen, sozi- ferketten danach nicht länger als zwei Monate anhält. Je
ale Kontakte werden auf ein Minimum reduziert. Seit dem länger diese notwendigen Maßnahmen andauern, desto
23.3.2020 gelten zudem verschärfte Kontaktbeschrän- höher sind die damit verbundenen wirtschaftlichen Kos-
kungen. Teilweise als Folge dieser Maßnahmen, teilweise ten. Ein Lockdown bis in den Sommer hinein wird zu zwei-
auf direkte staatliche Anordnung hat sich die wirtschaft- stelligen Einbrüchen der Wirtschaftsleistung führen, dann
liche Aktivität erheblich verändert und verringert: Ein zunehmend verbunden mit erheblichen psychosozialen
hoher Anteil von Büroangestellten arbeitet von zuhause Folgen, häuslichen Konflikten, individuellen Depressionen
aus, der Bahnverkehr ist eingeschränkt, der Flugverkehr und gesundheitlichen Belastungen.
ist zum Erliegen gekommen. Zahlreiche Geschäfte sind
geschlossen, die Gastronomie und personenbezogene Zur Einordnung der gesamtwirtschaftlichen Szenarien
Dienstleistungen weitestgehend reduziert, alle größeren ist eine Darstellung der vierteljährlichen Entwicklung des
Veranstaltungen abgesagt – mit entsprechenden Konse- Bruttoinlandsprodukts (BIP) in längerer Frist hilfreich (vgl.
quenzen für die damit verbundenen Unternehmen. Grenz- Abbildung 1 und 2). In beiden Varianten wird eine starke
übergänge sind teilweise gesperrt, ganze Branchen – vor Erholung im Jahresverlauf unterstellt. Das ist optimistisch,
allem die Automobilindustrie hat hier eine Schlüsselrol- denn es unterstellt den friktionsfreien Kaltstart der deut-
le – haben ihre Produktion heruntergefahren. Land- und schen Volkswirtschaft. Die Maßnahmen der Wirtschafts-
Bauwirtschaft drohen Beschränkungen durch fehlenden und Finanzpolitik sind überwiegend als Überbrückungs-
Zugang von Saisonkräften und Subunternehmen aus Mit- hilfen (Kurzarbeitergeld, Steuerstundungen, Kredite) aus-
tel- und Osteuropa nach Deutschland. Unternehmen aller gestaltet, unterstellen also einen zeitlich überschaubaren
Art leiden zum einen unter angebotsseitigen Problemen Einbruch.
– durch Behinderungen der Wertschöpfungskette fehlen
notwendige Vorprodukte und durch Reiserestriktionen
und Übertragungsrisiken fehlen Mitarbeiter – und zum an-
deren leiden sie unter fehlender Nachfrage, die Vertriebs- Prof. Dr. Michael Hüther ist Direktor des Instituts
kanäle sind verstopft und Absatzmärkte abgeschottet. der deutschen Wirtschaft (IW) in Köln und Hoch-
Die Finanz- und die Wirtschaftspolitik haben darauf um- schullehrer an der European Business School in Oe-
fangreich und zeitnah reagiert.
strich-Winkel.
© Der/die Autor(en) 2020. Open Access: Dieser Artikel wird unter der Dr. Hubertus Bardt leitet den Bereich Wissenschaft
Creative Commons Namensnennung 4.0 International Lizenz (https://
am IW in Köln und ist Lehrbeauftragter an der Rheini-
creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.de) veröffentlicht.
schen Fachhochschule Köln und der Heinrich-Heine-
Open Access wird durch die ZBW – Leibniz-Informationszentrum
Wirtschaft gefördert. Universität Düsseldorf.
* Vollständig überarbeitete 2. Version, work in progress. Die Autoren
danken für Feedback und Anregungen.
ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft
277Analysen und Berichte Corona-Krise
Tabelle 1
Maßnahmen und Indikatoren in der Corona-Krise
Kalender- Politikintervention Grenzregimeveränderung (EU) Wirtschaftspolitik Wirtschaftliche Indikatoren
woche im Inland
Mobilität von Internationaler ifo-Geschäftsklima- Einkaufsmana-
Personen Warenverkehr index1 gerindex 2 IW-Umfrage3
11 Absage Großver- 1) Erleichterung Bezug Februar: 4. März: Gesamt: 37 %
(9. März) anstaltungen Kurzarbeitergeld (rückwirkend Geschäftsklima: 96,0 Verarbeitendes Industrie: 42 %
ab 1.3.) Lage: 93,0 Gewerbe: 48,0 Dienstleistun-
2) Liquiditätsstützung ange- Erwartungen: 3,1 Dienstleistun- gen: 35 %
kündigt gen: 52,5
12 Bund-Länder-Ver- BE, BG, BG, (CZ), (I), 19. März: Gesamt: 67 %
(16. März) einbarung: Schul- CH, CRO, (P), (SK), Geschäftsklima: 87,7 Industrie: 68 %
schließungen CZ, DK, ES, Lage: 93,8 Dienstleistun-
EST, FI, I, Erwartungen: 2,0 gen: 69 %
LUX, LV, N,
NL, P, PT,
RO, S, SK
13 Bundesweit A, GR, LIT (A) 1) Gesetz zur Errichtung eines 25. März: 24. März: Gesamt: 59 %
(23. März) umfangreiches Wirtschaftsstabilisierungsfonds Geschäftsklima: 86,1 Verarbeitendes Industrie: 63 %
Kontaktverbot: 2) Infektionsschutzgesetzän- Lage: 93,0 Gewerbe: 45,7 Dienstleistun-
Einschränkung: derung Erwartungen: 9,7 Dienstleistun- gen: 63 %
1) Versammlungs- 3) Sozialschutzpaket Verarbeitendes Ge- gen: 34,5
freiheit 4) Gesetz zur Abmilderung der werbe: -18.2
2) freie Berufsaus- Pandemiefolgen im Zivil-, Insol- Dienstleistungen: -7,8
übung venz-, Strafverfahrensrecht Handel: -21,4
3) Gewerbefreiheit 5) COVID19-Krankenhausent- Bau: 5,0
4) Schulpflicht lastungsgesetz
5) Religionsfreiheit 6) Corona-Soforthilfe für (Solo-)
Selbständige/kleine und mittle-
re Unternehmen
Anmerkung: A = Österreich, BE = Belgien, BG = Bulgarien, CH = Schweiz, CRO = Kroatien, CZ = Tschechien, DK = Dänemark, ES = Spanien, EST =
Estland, FI = Finnland, GR = Griechenland, I = Italien, LIT = Litauen, LUX = Luxemburg, LV = Lettland, N = Norwegen, NL = Niederlande, P = Polen, PT =
Portugal, RO = Rumänien, S = Schweden, SK = Slowakei; Länderkürzel in Klammern: eingeschränkte Regelungen.
1
Ifo Konjunkturumfragen. 2 IHS Markit/BME Einkaufsmanager Index (EMI), 50 = keine Veränderung zum Vormonat. 3
Jeweils stark betroffene Unternehmen.
Quelle: eigene Zusammenstellung.
Schwierigkeiten des Exits: Nichtlinearitäten, • Aus epidemiologischer Sicht wird aus Vorsichtsgrün-
Rückkopplungen und Netzwerkeffekte den nur ein schrittweises Aufheben der restriktiven
Maßnahmen möglich sein.
Unter der theoretischen Annahme, dass an einem Tag
X alle Beschränkungen des gesellschaftlichen und wirt- • Die Krise trifft die verschiedenen Länder nicht gleich-
schaftlichen Lebens aufgehoben werden, ist mit erheb- zeitig. Daher wird es noch über mehrere Monate Kom-
lichen Anpassungsproblemen und Stockungen auf dem plikationen in der Wertschöpfungskette geben, wenn
Weg zu einer wieder friktionsfrei arbeits-, risiko- und wis- in anderen Ländern Produktion ausfällt oder grenz-
sensteiligen Volkswirtschaft zu rechnen. Variabel bleibt überschreitender Handel und Transport beschränkt
nur die Dauer des Lockdowns. Komplexer wird die Reak- sind.
tivierung der wirtschaftlichen Prozesse und Interaktionen,
wenn – was sehr wahrscheinlich ist – die verfügten Eingrif- Vor diesem Hintergrund kann nur skizziert werden, wie
fe sukzessive aufgehoben werden. Die Vorstellung, dies sich die Entwicklungen in der Krise in den volkswirt-
als politische, gar sozialtechnologische Optimierungsauf- schaftlichen Sektoren vollziehen und welche qualitativen
gabe zu verstehen, dürfte sich schnell als Illusion erwei- Problemverschärfungen drohen. Gesellschaftliche Kos-
sen. Eher ist davon auszugehen, dass die Aufhebung von ten und individuelle Belastungen sind dabei nicht be-
Restriktionen sich stärker nach epidemiologischen Erwä- rücksichtigt. Der Unterschied zur oft zitierten Finanzkrise
gungen richtet als nach ökonomischen Kriterien. Beson- 2008/2009 liegt darin, dass die Ursachen diesmal zwar
ders aber die politischen Abstimmungsprozesse auf eu- nicht im Ökonomischen liegen und Märkte durch Fehl-
ropäischer und internationaler Ebene dürften zusätzliche steuerung ihre Koordinationskraft verloren haben, aber
Friktionen begründen. wegen der Symmetrie des Pandemie-Schocks eine endo-
Wirtschaftsdienst 2020 | 4
278Analysen und Berichte Corona-Krise
Abbildung 1 Abbildung 2
Bruttoinlandsprodukt Deutschland – Szenario I: Bruttoinlandsprodukt Deutschland – Szenario II:
Q2 -10 %, im Jahresverlauf 2020 -5 % (2021 +4 %) Q2 -20 %, im Jahresverlauf 2020 -10½ % (2021 +8 %)
preis-, saison-, arbeitstäglich bereinigt, 2015 = 100, in % gegenüber preis-, saison-, arbeitstäglich bereinigt, 2015 = 100, in % gegenüber
Vorjahr/Vorquartal Vorjahr/Vorquartal
110 110
105 105
100 100
95 95
90 90
85 85
80 80
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Quelle: eigene Berechnungen. Quelle: eigene Berechnungen.
gene ökonomische Verschärfung mit zunehmender Dauer Zahl Privatinsolvenzen, was wieder den Bankensek-
des Lockdowns droht: tor belasten würde. Die Nachfrage nach langlebigen
Konsumgütern würde weiter massiv einbrechen, der
• Unternehmenssektor: Mit unbestimmter Dauer des Sozialkonsum und die personenbezogenen Dienstleis-
Lockdowns schreitet die Auszehrung der wirtschaftli- tungen müssten mit anhaltend schwacher Nachfrage
chen Einheiten voran, zumal dann die einmaligen Zu- rechnen. Eine endogene Gesundung dieser besonders
schüsse des Bunds und der Länder zur Liquiditätsstär- betroffenen Bereiche – soweit die Unternehmen über-
kung und Solvenzsicherung ihre Wirkung verlieren: Bei lebt haben – ist deshalb immer unwahrscheinlicher. Es
den Unternehmen wird zunächst das Eigenkapital an- kommt dann sehr darauf an, welche Maßnahmen der
gegriffen, für das Fremdkapital werden gegebenenfalls Konsumstützung ergriffen werden können (z. B. Gut-
Überbrückungs-, Stundungs-, Umfinanzierungslösun- scheine). All dies spricht für eine geringere Ersparnis,
gen gefunden. Der Eigenkapitalverzehr mindert die während die Bewertungsverluste an den Finanzmärk-
wirtschaftliche Kraft des Unternehmens für eine künf- ten zu einer höheren Ersparnis führen können, um die
tige Expansion und verbaut/erschwert das Leveraging Absicherung im Alter zu gewährleisten. Der Nettoeffekt
durch Fremdkapital. In die gleiche Richtung wirkt, dass ist unklar.
die Überbrückungskredite über die Kreditanstalt für
Wiederaufbau (KfW) und die Förderbanken der Länder • Bankensystem: Jede Umfinanzierung des Fremdkapi-
zwar kurzfristig bestandssichernd sind, aber letztlich tals von nichtfinanziellen Unternehmen schwächt das
bei vielen Betrieben in einen Schuldenüberhang mün- Bankensystem, weil Aktiva in der einen oder anderen
den. Daran ändert auch die 100 %ige Besicherung Form an Wert verlieren werden. Die Verlagerung auf
durch den Steuerzahler nichts. Insgesamt dürfte die Förderbanken begründet die Haftung durch den Steu-
Unternehmensersparnis kurzfristig sinken, der Unter- erzahler und befördert eine Re-Nationalisierung der
nehmenssektor wird wieder zu einem Nettokreditneh- Finanzintermediation. Die Zahl der Insolvenzen im Un-
mer – mittelfristig kann dies aber einen Deleveraging- ternehmensbereich dürfte vor allem bei Kleingewerbe-
Prozess in Gang bringen, der die Investitionen weiter treibenden, Einzelunternehmern, Solo-Selbständigen,
schmälert. Es können zudem massive bilanzielle Be- aber zunehmend auch bei den kleinen und mittleren
wertungsprobleme auftreten. Unternehmen steigen (zwar liegt hier die Eigenmittel-
quote mit rund 35 % deutlich höher als bei den ganz
• Private Haushalte: Mit einem länger anhaltenden Lock- kleinen, doch wird diese irgendwann auch erodiert
down werden die verfügbaren Einkommen der priva- sein). Hinzu kommen die erwähnten Privatinsolvenzen
ten Haushalte nachhaltig und nicht nur vorübergehend und die Not vieler privater Haushalte, Ersparnisse auf-
(abgefedert durch Kurzarbeitergeld) geschmälert. Es zulösen und Bewertungsverluste zu realisieren. Kredit-
drohen Massenarbeitslosigkeit (2,5 Mio. bis 3 Mio.), geschäft und provisionsträchtiges Geschäft würde für
Lohn- und Gehaltskürzungen, möglicherweise in hoher die Banken auf längere Sicht einbrechen. Die Existenz
ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft
279Analysen und Berichte Corona-Krise
von Regionalbanken dürfte ebenso kritisch werden wie gerer Kriegswirtschaft oder einem Systemwechsel wie
von international tätigen Geschäftsbanken. Die für den 1989/1990 in dieser Krise nicht obsolet geworden ist.
Erholungsprozess notwendige Finanzintermediation Dessen Re-Aktivierung hängt wesentlich davon ab, wel-
dürfte kaum zu sichern sein; es sind umfassende na- che fiskalische Kraft man dem Staat zutraut, um die Aus-
tionale und internationale Restrukturierungen im Ban- lastung – ganz in der Argumentation von J. M. Keynes
kenmarkt zu erwarten. – glaubhaft sicherzustellen. Von Seiten des Kapitalan-
gebots dürfte infolge weiter steigender Präferenz für si-
• Staatsfinanzen: Da es sich um einen symmetrischen chere Anlagen (Vorsichtskasse) der geforderte Zins für
Schock handelt, sind alle Staaten gezwungen, mehr die Zeichnung von Staatsanleihen sehr niedrig bleiben.
oder weniger parallel und zeitgleich zu handeln. Geht Es scheint nicht unplausibel, dass die organisatorische
es zunächst um Stützungsmaßnahmen, so sind in ei- Flexibilität, welche die Krise erfordert (Homeoffice, verän-
ner späteren Phase erhebliche Rekapitalisierungen derte Meeting- und Kommunikationskultur), positive Fol-
(Nichtbanken wie Banken) notwendig sowie umfang- gen für die Produktivität hat. Die Digitalisierung führt über
reiche Stützungsprogramme für den privaten Konsum kapitalsparenden technischen Fortschritt endlich zu den
(z. B. Halbierung der Mehrwertsteuer auf langlebige erwarteten Produktivitätseffekten und begründet neue
Konsumgüter) und die unternehmerischen Investitio- Wachstumshoffnung.
nen. Als notwendig kann sich auch erweisen, dass die
krisenbedingten Schulden der Unternehmen übernom- Zu beachten ist schließlich, dass das Ende des Lock-
men werden (wie 1990 in einen Altschuldenfonds). Die downs nicht alles wieder auf Normalzustand bringt, son-
Kommunen werden flächendeckend in Finanzierungs- dern es sicher durch weiter bestehende Einschränkun-
schwierigkeiten geraten, sodass erneut deren Hand- gen gekennzeichnet sein wird. Umso wichtiger ist es, die
lungsfähigkeit gefährdet ist. Die Nettokreditaufnahme Lockdown-Phase auf das medizinisch notwendige zu
wird dramatisch ansteigen, sodass die Kapitalmärkte beschränken und zugleich eine klare Perspektive darü-
zu deutlichen Bonitätsdifferenzierungen gezwungen ber zu geben, wie die weiteren politischen Schritte aus-
sein werden. Zur gesamtwirtschaftlichen Krise gesellt sehen werden. Dort, wo noch keine zeitlichen Perspekti-
sich eine Staatsschuldenkrise, für deren Remedur die ven aufgezeigt werden können, sollte zumindest deutlich
Notenbanken nicht mehr gut aufgestellt sind. gemacht werden, von welchen Indikatoren die weiteren
Schritte abhängen. Dies steigert Vertrauen und unter-
All dies führt zu der Einschätzung, dass ein V-Profil für stützt die wichtige Erwartungsbildung von Bürgern und
die wirtschaftliche Erholung nur bei einem maximal bis Unternehmen. Deshalb erscheint es sinnvoll, für die ver-
Anfang Mai 2020 gehenden Stillstand plausibel ist. An- schiedenen Phasen vorzudenken:
sonsten droht ein U-Verlauf mit langer Talsohle. Und die-
se kann von unterschiedlichen Dynamiken geprägt sein, • Eindämmungsphase: Lockdown,
wenn ab einem bestimmten Zeitpunkt eine Bankendesta- • Öffnungsphase: sukzessiver Ausstieg aus den Eingrif-
bilisierung unvermeidbar hinzukommt oder eine Staats- fen in die Grundrechte,
schuldenkrise droht und die Finanzierungskreisläufe in der • Stabilisierungsphase: Suche nach dem „neuen Nor-
Eurozone gefährdet sind. Mit solchen Rückkopplungen mal“,
und Nichtlinearitäten haben wir keinerlei Erfahrung aus • Wachstumsphase: Weg frei machen für Investitionen.
historischen Vergleichsfällen. So ist bei längerem Lock-
down auf die selbstverstärkenden Kräfte zu achten, wenn Gestaltung der Öffnungsphase
beispielsweise die konjunkturelle (durch Nachfrageausfall
bedingte) Arbeitslosigkeit durch Kapitalmangelarbeitslo- Aktuell liegt die Herausforderung in der Gestaltung der
sigkeit verschärft wird, weil den Unternehmen der Finan- Öffnungsphase, in der die Bestimmungen des Lockdowns
zierungsspielraum für neue Anlagen und Ausrüstungen schrittweise aufgehoben werden. Für eine wirtschaftspo-
fehlt. Dieses Risiko steigt in dem Maße, in dem in Europa litische Exit-Strategie aus dem Corona-Lockdown Ende
eine zeitliche Koordinierung der Exit-Phase nicht gelingt, April sind die epidemiologischen Voraussetzungen (Ver-
um die Offenheit der Grenzen für den Warenverkehr (und flachung des Anstiegs der „Infizierten“, Testen auf das
die grenznahe Arbeitskräftemobilität) sicherzustellen. Virus, Identifizierung von Kontaktpersonen, Tracking/
Tracing und Isolierung von Infizierten) als erfüllt anzuse-
Eine besondere Herausforderung liegt in der Orchestrie- hen. Die Zahl der aktiven Fälle nimmt zwar immer noch zu,
rung des Neustarts, damit dieser nicht zum stotternden doch hat sich die Dynamik deutlich verlangsamt (vgl. Ab-
Kaltstart wird. Eine Aufgabe, die der Staat nur beglei- bildung 3). Derzeit verdoppelt sich diese Zahl in Deutsch-
ten kann, aber die Koordinierung der Wirtschaft fordert. land alle 17 Tage, aber auch in den anderen betrachten
Positiv ist, dass der Kapitalstock anders als nach län- Staaten ist der Verlauf ähnlich.
Wirtschaftsdienst 2020 | 4
280Analysen und Berichte Corona-Krise
Abbildung 3 Die epidemiologische Beherrschbarkeit und Kontrollier-
„Active Cases“: Infizierte abzüglich Genesener barkeit bezieht sich neben der allgemeinen wie regiona-
Veränderungen in % gegenüber Vortag, Stand: 13.4.2020 len Entwicklung der Fallzahlen auf die Infrastruktur für das
1,2
Testen und Tracken. Hier geht es z. B. auch um die ab-
Deutschland lauf organisatorischen Anpassungsmöglichkeiten an ge-
1,1
1,0 botene Abstandsregeln oder Schutzvorrichtungen. Damit
0,9
0,8
erhalten Schul- und Gewerbeaufsicht, Arbeitsschutz etc.
Europa
0,7 neue Verantwortlichkeiten zur Sicherstellung der Vorsor-
0,6 gestandards.
USA Frankreich
0,5
0,4
0,3 Beachtenswert ist dabei auch, dass die verschiedenen
0,2 Wirtschaftszweige einem unterschiedlichen Druck ausge-
0,1
0,0 Italien setzt sind und einen zeitlich divergierenden Handlungs-
-0,1 bedarf für die Normalisierung und die wirtschaftspoliti-
sche Unterstützung begründen (vgl. Tabelle 2). Während
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3.
3.
4.
Landwirtschaft, Handel und Dienstleistungen zwar einen
.3
.3
.3
.3
.3
.4
1.
6.
5.
11
16
21
26
31
10
hohen Druck verspüren, aus dem Lockdown auszustei-
Quelle: Worldometer, https://www.worldometers.info/coronavirus (15. April
2020); eigene Berechnungen. gen, weil es um fundamentale, existenzielle Fragen des
Fortbestands von Unternehmen und Arbeitsplätzen geht,
so bleiben die weiteren wirtschaftspolitischen Maßnah-
Der Einstieg in die Öffnung sollte so vollzogen werden, men überschaubar. Kurzarbeitergeld, Steuerstundungen,
dass die einzelnen Maßnahmen von hoher gesellschaftli- Kredite mit weitgehender Haftungsübernahme dürften in
cher und wirtschaftlicher Wirksamkeit sind und epidemio- der Öffnungsphase hinreichend sein und fortlaufend an
logisch beherrschbar respektive kontrollierbar sind. Bei- Bedeutung verlieren. Damit gewinnt der Staat Freiraum
de Dimensionen müssen zusammentreffen, sind aber un- für die gezielte Förderung und Unterstützung längerfristig
terschiedlich voraussetzungsstark. Die gesellschaftliche in schwieriger Lage befindlicher Wirtschaftszweige.
und wirtschaftliche Wirksamkeit ergibt sich aus dem Grad
existenzieller Bedeutung für andere Bereiche respektive Dazu gehört sicher die Industrie, die kurzfristig wegen ih-
dem Grad existenzieller Bedrohung durch den Lockdown. rer besseren Eigenmittelausstattung, der leichteren Nutz-
Die Bedeutung hängt dabei wesentlich von der Betrach- barkeit der Kurzarbeitergeldregelung und der Möglich-
tung der Vorleistungs-, Produktions- und Vertriebsketten keit, wenigstens partiell aus unterschiedlicher regionaler
ab. oder sektorspezifischer Entwicklung Abfederungen zu
Tabelle 2
Restriktionen und Re-Start-Potenziale der Sektoren
Angebot Nachfrage Zeitpfad
Landwirtschaft Verfügbarkeit von Saisonkräften Eventuell Rückgang durch Handelsbe- Kurzfristig, wenn Saisonkräfte ver-
schränkungen fügbar
Verarbeitendes Störungen in internationalen Wertschöp- Rückgang bei nachlassender Welt- Längerfristige Störung, schwieriger
Gewerbe fungsnetzen, Handelsbeschränkungen, wirtschaft, Störungen bei Abnehmern, Rückgang zur Normalsituation
Verfügbarkeit der Mitarbeiter (Homeoffice, Zurückhaltung bei Investitionen und beim
Gesundheitsschutz) Kauf langlebiger Konsumgüter
Bauwirtschaft Verfügbarkeit von Subunternehmern aus Zurückhaltung bei Investitionen und priva- Längerfristig vor allem auf der Nach-
der EU, ggf. Lieferung von Material ter Modernisierung frageseite
Energieversorgung Bisher geringe Angebotsprobleme Deutliche Nachfragerückgänge Schnelle Reaktion bei steigendem
Bedarf möglich
Dienstleistungen
digitalisierbar Kapazitätsgrenzen bei Netzen; Verlage- Hohe Nachfrage durch Digitalisierungs- Kurzfristig und nachhaltig
rung von analogen zu digitalen Angeboten schub
Sozialkonsum Restriktionen zur Krankheitsbekämpfung Im Wesentlichen schnell reaktivierbar Kurz- bis langfristig, je nach Auflagen
(Abstand, Veranstaltungsgröße)
personenbezogen Verbote zur Krankheitsbekämpfung Schnell reaktivierbar Kurz- bis langfristig, je nach Auflagen
Quelle: eigene Zusammenstellung.
ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft
281Analysen und Berichte Corona-Krise
organisieren, robuster sein dürfte, mittelfristig jedoch we- Exit aus dem Lockdown und ist daher ein notwendiger
gen drohender Asynchronität der internationalen Märkte erster Schritt zur wirtschaftlichen Normalisierung. Gesell-
sowie der Abhängigkeit der Lieferketten einer stärkeren schaftlich-ökonomische Wirksamkeit: groß, weil zentrale
Unterstützung bedarf. Derzeit wird in weiten Bereichen Voraussetzung für alle Folgeschritte; epidemiologische
(fern der Automobilbranche) des Verarbeitenden Gewer- Beherrschbarkeit: unbestritten notwendig.
bes noch produziert – das gilt für einen Teil der Chemi-
schen Industrie, die Elektrotechnik und den Maschinen- 2. Öffentliche Verwaltung öffnen
bau. In der Industrie erweist sich die Globalisierung/Euro-
päisierung der Wertschöpfungsketten nun als besondere Die öffentliche Verwaltung ist zügig wieder zu öffnen, auch
Herausforderung. für den Besuchsverkehr. Dies normalisiert das öffentliche
Leben, hat aber auch im Fall von Kfz-Zulassungsstellen
Als volkswirtschaftliche Schlüsselbranche in der Krise er- direkte wirtschaftliche Relevanz. Schutzmaßnahmen, wie
weist sich die Automobilindustrie. Hier ruht die Produkti- sie in Supermärkten oder Apotheken getroffen wurden,
on seit Mitte März, da es umfassende Probleme sowohl können auch hier die Ansteckungsgefahr verringern. Ge-
auf der Beschaffungsseite (Vorleistungen, Ausfall Be- sellschaftlich-ökonomische Wirksamkeit: groß, weil damit
schäftigung) als auch auf der Absatzseite (Händlernetz, ein Signal an die Privaten gegeben wird, dass die notwen-
Kfz-Zulassungsstellen, Kaufzurückhaltung bei langle- dige Unterstützung und Begleitung gegeben sind; epide-
bigen Konsumgütern) gibt. Der Umsatz der Branche lag miologische Beherrschbarkeit: Testkapazitäten für Publi-
2019 bei rund 436 Mrd. Euro (283 Mrd. Euro im Ausland, kumsbereiche; ablauforganisatorische Begleitung.
153 Mrd. Euro im Inland; Exportquote 65 %; 82 Mrd. Euro
war der Umsatz der Zulieferer); die Zahl der Beschäftigten 3. Schulen und Kindergärten öffnen
betrug 2019 833.000 (Zulieferer über 300.000). 27 % der
weltweit in der Branche angemeldeten Patente fallen auf Für eine möglichst schnelle Öffnung müssen Wege jen-
die deutsche Autoindustrie. Zugleich zeichnen die Auto- seits der bisher gekannten Organisationsformen gefun-
hersteller für 40 % aller Patentanmeldungen aus Deutsch- den werden. Der Verzicht von Präsenzunterricht für die
land verantwortlich und stellen damit die mit Abstand in- Abiturienten schafft zusätzliche Kapazitäten, durch Un-
novativste aller Branchen. terricht im Schichtbetrieb am Vor- und Nachmittag kann
die Schülerzahl reduziert werden, die gleichzeitig vor Ort
Daraus ergeben sich Hinweise für die gesellschaftliche ist. Sicherzustellen ist, dass Lehrer aus Risikogruppen
und wirtschaftliche Bedeutung, die bei einer schrittwei- (Alter, Vorerkrankung) vom Unterricht freigestellt werden.
sen Öffnung zu berücksichtigen und mit der epidemio- Gesellschaftlich-ökonomische Wirksamkeit: von funda-
logischen Beherrschbarkeit zu verbinden sind. Deshalb mentaler ökonomischer Bedeutung, weil Kinderbetreu-
steht am Beginn der Öffnungsphase die Sicherstellung ung oder gar Homeschooling parallel zum Homeoffice
der weithin akzeptierten medizinischen Infrastrukturen. keine adäquaten Alternativen sind, und die Bildungsge-
rechtigkeit abnimmt, weil die Leistungsunterschiede zwi-
Mögliche Maßnahmen in der Öffnungsphase schen den Kindern in Abhängigkeit zum Elternhaus weiter
zunehmen; epidemiologische Beherrschbarkeit: Ablauf-
Alle Maßnahmenplanungen können nur vorläufiger Natur organisatorische Voraussetzung wichtig; ein flächende-
sein. Eine Abschätzung der Folgen eines wirtschaftlichen ckender Schnelltest für alle Schüler kann als Bedingung
Einbruchs für verschiedene Zielgruppen sowie der Wirk- für die Öffnung der Schule vorgesehen werden.
samkeit der Gegenmaßnahmen sollte so früh wie mög-
lich auf den Weg gebracht werden. Klar ist, dass jeder 4. Verkehrskapazitäten erhöhen
Schritt viel Innovationskraft erfordert, um Stück für Stück
eine Öffnung hinzubekommen, ohne Ansteckungsrisiken Die heruntergefahrene Verkehrsinfrastruktur muss schnell
unangemessen zu vergrößern. Aus aktueller Perspektive erhöht werden, um den Weg zur Arbeit zu ermöglichen.
erscheinen folgende zwölf Punkte besonders bedeutsam: Eine höhere Taktung reduziert die Zahl der Menschen
im jeweiligen Bus oder der Bahn. Durch improvisierte
1. Tests und medizinische Behandlungskapazitäten Abtrennungen können möglicherweise Abteile geschaf-
aufbauen, Schutzkleidung vorhalten fen werden, wodurch sich die soziale Distanz zwischen
den kleineren Gruppen von Reisenden erhöhen lässt.
Die großflächige Erhöhung von Test- und Behandlungs- Gesellschaftlich-ökonomische Wirksamkeit: groß, weil in-
kapazitäten (Test-Kits und Laborkapazitäten, Tracing- frastrukturelle Voraussetzung für alle anderen Schritte;
Software, medizinischer Sauerstoff, Beatmungsgeräte, epidemiologische Beherrschbarkeit: Schutz der Mitarbei-
Intensivbetten, Personal) ermöglicht einen schnelleren ter der Betriebe (Testing), organisatorische Vorkehrungen.
Wirtschaftsdienst 2020 | 4
282Analysen und Berichte Corona-Krise
5. Einzelhandel öffnen und Dienstleistung zulassen ternationalen Austausch von Gütern. Grenzen für Waren
müssen offengehalten und wo notwendig wieder frikti-
Sobald wie möglich sollen Handelsgeschäfte und derzeit onsfrei geöffnet werden, das gilt auch für den grenznahen
untersagte Dienstleistungen wieder zugelassen werden. Arbeitskräfteaustausch. Hier liegt eine wichtige Aufgabe
Die unterschiedliche Vorgehensweise in den Bundeslän- für die Europäische Union. Internationaler Austausch über
dern spricht dafür, dass der Handel nicht so weitgehend den Luft-, See- und Landweg muss gewährleistet werden.
geschlossen sein muss, wie dies teilweise der Fall ist. Für Gesellschaftlich-ökonomische Wirksamkeit: groß, weil
die Bereiche, bei denen von längerfristigen Beschränkun- damit die europäische Koordinierung gestärkt wird und
gen oder Verboten auszugehen ist, ist Klarheit über die Asynchronitäten eingedämmt werden; epidemiologische
Perspektiven erforderlich. Zudem muss über massive Beherrschbarkeit: Priorität für den Warenhandel, Testing
Unterstützungsleistungen nachgedacht werden. Sollten für grenzüberschreitende Arbeitskräftemobilität.
Großveranstaltungen noch über viele Monate untersagt
bleiben, würde dies sonst zu einer Konkurswelle unter Perspektiven auf die Stabilisierungsphase
Messebauern, Catering-Unternehmen, Event-Veranstal-
tern etc. führen. Gesellschaftlich-ökonomische Wirksam- Die Öffnungsphase ist auch eine Versuchsphase und er-
keit: groß, weil der öffentliche Raum seine integrierende, möglicht das Lernen sowie Adjustieren der politischen
steuernde und kommunikative Wirkung wieder entfalten Regulierungen. Danach wird sich der Blick schnell auf die
kann; epidemiologische Beherrschbarkeit: Abstands- und Frage richten, ob und wie der Weg zu einer neuen Nor-
Zugangsregeln beibehalten. In den Sommermonaten soll- malität gelingt. Es ist völlig klar, dass es nach dieser Krise
te großzügig mit Servicemöglichkeiten auf Bürgersteigen keine Rückkehr zur alten Normalität gibt. Auf dem Weg
und Plätzen umgegangen werden. zum „New Normal“ verbinden sich die Anpassungsleis-
tungen der Unternehmen mit dem Bedarf an Innovationen
6. Produktion in der Industrie hochfahren und neuen Geschäftsmodellen, die sich mitunter auch
ohne die Krise aufgedrängt hätten. Gleichzeitig wird es
Um die industrielle Produktion wieder hochfahren zu kön- Branchen geben, in denen aus Gründen des Infektions-
nen, müssen komplexe Wertschöpfungsnetze reaktiviert schutzes noch länger mit fundamentalen Restriktionen zu
werden. Dazu ist erforderlich, dass die Unternehmen trotz rechnen ist oder die sich in einer Anpassungskrise hin zu
der krisenbedingten Liquiditätsschwierigkeiten weiterhin einem deutlich niedrigeren Marktvolumen befinden wer-
am Markt sind. Teilweise müssen zudem Vertriebskanäle den. Dies kann längere wirtschaftspolitische Absiche-
wieder zugelassen werden und öffentliche Zulassungs- rungs- oder Anpassungsmaßnahmen erfordern. Zudem
stellen wieder arbeiten. Um die Wertschöpfungsnetzwer- steht die Wirtschaftspolitik vor einer weitergehenden He-
ke möglichst friktionsfrei wieder anfahren zu können, be- rausforderung: Denn es geht nicht mehr um kurzfristige
darf es zudem eines klaren Signals, wann wieder mit einer Absicherung, Stabilisierung und Stützung, sondern nun
Normalisierung gerechnet werden kann. Darauf aufbau- um die Stärkung der gesamtwirtschaftlichen Dynamik
end können die notwendigen Koordinierungen vorgenom- und die Schaffung von Voraussetzungen für zukunftsfähi-
men werden. Dies sollte soweit möglich im europäischen ge Wertschöpfung am Standort Deutschland. In der Sta-
Verbund geschehen, da die Produktion in Europa stark bilisierungsphase zum „New Normal“ sind die folgenden
länderübergreifend vernetzt ist. Gesellschaftlich-ökono- Maßnahmen und Schritte bedeutsam. Diese bereits jetzt
mische Wirksamkeit: groß, weil so die bedeutsamen Wert- mitzudenken, ist aus zwei Gründen geboten: Einerseits
schöpfungssektoren wieder anlaufen, Kurzarbeit nicht zu stabilisiert dies die Erwartungen der privaten Akteure und
Arbeitslosigkeit wird. Es sind auch Ausstrahleffekte auf schafft Vertrauen, andererseits muss der Staat bei seinen
den internationalen Handel zu erwarten, weil Vorleistun- wirtschafts- und finanzpolitischen Interventionen einen
gen nachgefragt werden. Steuerbasis wird zumindest teil- langen Atem beweisen. Nur mit Blick auf die künftigen
weise gesichert; epidemiologische Beherrschbarkeit: Not- Herausforderungen wird das gelingen.
wendig ist, dass die Mitarbeiter in Produktion, Logistik,
Sales und After-Sales sicher und ansteckungsfrei ihrer 8. Großzügig mit fiskalischen Forderungen umgehen
Arbeit nachgehen können. Arbeitsorganisatorische An-
strengungen in Betrieben sind notwendig, um neue Stan- Nach dem Wiederanfahren wird in vielen Unternehmen
dards für Gesundheitsschutz schnell zu erfüllen. die Liquiditätssituation weiterhin kritisch sein, zumal wenn
verlorene Umsätze nicht nachgeholt werden können. Um
7. Offene Grenzen sichern die Unternehmen nicht zu gefährden, muss die öffentli-
che Hand sich bei Steuernachzahlungen, Sozialversiche-
Die komplexen Wertschöpfungsketten basieren auf inter- rungsbeiträgen und Rückzahlungen von Überbrückungs-
nationaler Arbeitsteilung und damit verbunden dem in- krediten großzügig verhalten. Gegebenenfalls ist ein For-
ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft
283Analysen und Berichte Corona-Krise
derungsverzicht bei Fortführung der Geschäftstätigkeit Perspektiven auf die Wachstumsphase
zu prüfen. Eine Lösung für den Schuldenüberhang der
Unternehmen ist zu prüfen. Gesellschaftlich-ökonomische In der mittel- bis langfristig ausgelegten Wachstumspha-
Wirksamkeit: wichtig wegen der Nachhaltigkeit der Förde- se sind Instrumente der Wachstums- und Innovationspo-
rung; epidemiologische Beherrschbarkeit: unbedenklich. litik verstärkt zu aktivieren.
9. Einreise ausländischer Arbeitnehmer möglich machen 11. Wachstumsprogramm aufsetzen
Verschiedene Branchen sind auf ausländische Arbeitskräf- Die Corona-Krise ist vermutlich auf Jahre ein spürbarer
te oder Subunternehmer angewiesen. Dies gilt beispiels- Rückschritt in der Wohlstandsentwicklung Deutsch-
weise für die Landwirtschaft und die Bauwirtschaft. Ge- lands. Dies trifft die deutsche Volkswirtschaft in einer
sellschaftlich-ökonomische Wirksamkeit: groß wegen der Zeit, in der sie ohnehin vor einem großen Strukturwandel
Sicherung der Wertschöpfung in zentralen Wirtschafts- und disruptiven Veränderungen steht. Damit wird ein um-
zweigen; epidemiologische Beherrschbarkeit: Vorrangre- fangreiches Programm zur Verbesserung der Standort-
gelungen und Schnelltests für diese Gruppen können dazu bedingungen und zur Stärkung der Disruptionsfähigkeit
beitragen, eine sichere Einreise rechtzeitig zu ermöglichen. notwendig, um durch angebotsseitige Maßnahmen In-
vestitionen, Innovationen und zukünftiges Wachstum zu
10. Fiskalischen Startschuss geben und ermöglichen. Der Staat beteiligt sich – auf die Anfangs-
Nachfrageprogramm vorbereiten phase begrenzt – an den risikoträchtigen Innovationen
im Bereich Gesundheit, Energie, Klima und setzt damit
Durch eine steuerliche Entlastung kann ein Aufbruchssig- Signale. Gesellschaftlich-ökonomische Wirksamkeit: groß
nal an Konsumenten und Unternehmen gesendet werden. wegen der Sicherung der Wertschöpfung in zentralen
Die vollständige Abschaffung des Solidaritätszuschlags Wirtschaftszweigen; epidemiologische Beherrschbarkeit:
zum Sommer 2020 wäre ein solches Signal, das wie ein unbedenklich.
Startschuss für einen neuen Aufschwung wirken kann.
Darüber hinaus sind fiskalische Impulse im Sinne der Kon- 12. Handlungsfähigkeit des Staates sichern
junkturpolitik zu prüfen, um aus der Öffnungsphase einen
robusten Pfad zum „New Normal“ zu ermöglichen. Auf- Die fiskalische Beanspruchung des Staates durch die
grund der negativen Erwartungsbildung in der Bevölke- Krise wird mit einem erheblichen Anstieg der öffentli-
rung kann es zu einer Situation kommen, in der langlebige chen Schulden einhergehen. Die Schuldentragfähigkeit
Konsumgüter nicht nachgefragt oder Investitionen nicht der öffentlichen Haushalte wird zu einem wichtigen Ar-
getätigt werden. Wenn sich dies auch nach Aufheben gument der Zukunftssicherung. Deshalb sind ab einem
der Angebotsrestriktionen als krisenverlängerndes Prob- bestimmten Zeitpunkt Schritte zur Sanierung der öffent-
lem erweist, kann dem mit spezifischen Programmen zur lichen Haushalte einzuleiten. Dazu gehört auch eine neue
Nachfragestimulation begegnet werden, wie dies auch in Würdigung des Problems der kommunalen Schulden, die
der Wirtschaftskrise 2009 erfolgreich war. Gesellschaft- durch die Krise sicherlich kräftig ansteigen werden. Ge-
lich-ökonomische Wirksamkeit: groß wegen der Sicherung sellschaftlich-ökonomische Wirksamkeit: groß wegen der
der Wertschöpfung in zentralen Wirtschaftszweigen; epi- positiven Erwartungsstabilisierung der Privaten; epidemi-
demiologische Beherrschbarkeit: unbedenklich. ologische Beherrschbarkeit: unbedenklich.
Title: An Economic Policy Exit Strategy from the Corona Lockdown
Abstract: The fight against the coronavirus pandemic has led to an insulation of social and economic life and will have considerable
economic consequences. Important areas of the industry and service sectors were partially or completely shutdown. A resumption
of activity should happen as soon as possible, once the medical pre-conditions have been established and are met. This requires a
clear exit strategy and following several steps to return to previous welfare and growth data levels. After securing survival during this
crisis via various liquidity lines and bridging loans, the economy’s restart requires the relaunch of public infrastructure, especially of
schools and kindergartens. To facilitate a coordinated and synchronised restart of complex industrial value chains, we need clear
signals on a planned schedule. A tax policy driven departure signal and a demandside focused growth programme could make an
important contribution to a new economic dynamic after the crisis.
JEL Classification: O40, I15, H12
Wirtschaftsdienst 2020 | 4
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