D Finanzielles Controlling - Hinweise auf die Gestaltung des finanziellen Controllings
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Harmonisierte Rechnungslegung
D Finanzielles Controlling
Hinweise auf die Gestaltung des finanziellen Controllings
Für die Verwaltungseinheiten sowie für übergreifende Projekte soll ein angemessenes finanzielles
Controlling zur Anwendung kommen. Für Verwaltungseinheiten mit Leistungsauftrag und Global-
budget ist das finanzielle Controlling obligatorisch. Das finanzielle Controlling ist nach dem Regel-
kreis der Planung, Messung / Analyse und Steuerung durchzuführen. Es soll ein finanzielles Con-
trolling auf jeder Führungsebene existieren. Die Verwaltungseinheiten sollen in ihren Aufgabenbe-
reichen für das finanzielle Controlling selbst zuständig sein. Wesentliche Controllinginstrumente
sind das Produktedefinitionssystem, das Planungssystem, das Steuerungssystem, Informations-
und Versorgungssysteme und das anlassbezogene Controlling.
Ein modernes Controlling ist nicht nur Kontrolle, sondern umfasst auch die Planung, Messung und
Steuerung staatlichen Handelns. Ein Controlling kann für einzelne Verwaltungseinheiten oder für
übergreifende Projekte durchgeführt werden. Für Verwaltungseinheiten mit Leistungsauftrag und
Globalbudget ist das Controlling obligatorisch, da diese durch ihre Organisationsstruktur auf ein
funktionierendes Controlling angewiesen sind.
Der Controlling-Regelkreis beinhaltet den aus Zielplanung, Zielmessung und Umsetzungssteu-
erung bestehenden Gesamtplanungsprozess (siehe Abb. 10).
Planung: Die Planung findet in der Verwaltung in unterschiedlichen Zyklen statt (Mehrjah-
res/Haushalts(=Jahres)-planung, Finanzpläne, Legislaturpläne usw.) und umfasst sowohl stra-
tegische Planung (was ist zu tun?) wie auch operative Planung (wie ist es zu tun?). Damit ergeb-
nisorientiert gearbeitet werden kann, müssen die strategische und die operative Planung optimal
aufeinander abgestimmt werden. Geplant werden muss dabei auf den unterschiedlichen Ebenen
staatlichen Handelns, und die Planung muss von den oberen auf die unteren Ebenen herunter ge-
brochen werden. Zudem muss die Planung auch den Transfer von der Strategie in die operative
Umsetzung umfassen. Folge dessen muss bei der Planung einerseits die konkrete Zielvereinba-
rung zwischen Politik und Verwaltung, andererseits zwischen den einzelnen Verwaltungseinheiten
berücksichtigt und auf ihre Konsistenz mit den übergeordneten Zielen überprüft werden. Im Rah-
men der Planung müssen auch die spezifischen Grössen zur Messung der Zielerreichung festge-
legt werden. Hier ergibt sich ein direkter Bezug zur Rechnungslegung, in dem die erforderlichen
Planungsprozesse auf einer gut fundierten, vollständigen und transparenten Datengrundlage basie-
ren sollen.
Messung und Analyse: Damit die im Rahmen der Fachbereiche auf die verschiedenen Verwal-
tungsebenen heruntergebrochenen Ziele überprüft werden können, muss eine systematische und
zeitnahe Messung und Analyse aller steuerungsrelevanten Daten erfolgen. Auf der Basis der fest-
gelegten Messgrössen ist ein adressatenspezifisches Berichtswesen und Führungsinformations-
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system aufzubauen und zu institutionalisieren. Dies ermöglicht eine schnelle, übersichtliche und
über mehrere Perioden vergleichbare Darstellung aller relevanten Entscheidinformationen für die
verantwortlichen Personen und bildet die Grundlage für den systematischen Abgleich von verein-
barten Zielen bzw. die Überprüfung des Zielerreichungsgrades und dem Grad der Zielerreichung.
Dabei erfordern unterschiedliche Ziele und Zeithorizonte spezifische Arten von Berichten (Stan-
dard-Berichte, Ad-hoc-Berichte, Abweichungsberichte, Quartals- bzw. Semesterberichte mit Plan-
/Ist-Vergleichen, Vorjahresvergleichen usw.). Um die Ergebnis- bzw. Outputüberprüfung zu ermög-
lichen und Korrekturen vorzunehmen, muss einerseits ein Berichtswesen aufgebaut werden, das
die steuerungsrelevanten Informationen zusammenstellt und übersichtlich aufbereitet sowie ande-
rerseits ein Kennzahlensystem entwickelt werden, das alle für die Zielerreichung relevanten Mess-
größen enthält und die Wirkung von steuernden Eingriffen prognostizierbar macht. Darüber hinaus
muss definiert werden, wer die Berichte veranlasst, erstellt und verteilt. Das Berichtswesen dient
der periodischen Zusammenstellung aller bezogen auf Finanzkennzahlen steuerungsrelevanten In-
formationen der jeweiligen Organisationseinheit.
Steuerung: Planung macht nur dann Sinn, wenn auch steuernde Eingriffe erfolgen können. Im
Rahmen von Soll-Ist-Vergleichen wird geprüft, ob die Ist-Werte den Plan-Werten entsprechen und
die Vorgaben eingehalten werden. Gegebenenfalls sind Anpassungen der Massnahmen vorzu-
nehmen. Querbezüge zu anderen Informationen können auch dazu führen, dass die Erwartungs-
rechnungen für das Rechnungsjahr angepasst werden müssen.
Die grundsätzlichen politischen Vorgaben, der darauf aufbauende Aufgaben- und Finanzplan sowie
das Budget werden in einem Aushandlungsprozess zwischen Parlament und Regierung erarbeitet
und festgelegt, und in der Jahresrechnung wird darüber Rechenschaft abgelegt. Dabei gibt das
Parlament die grundsätzlichen politischen Stossrichtungen vor. Der Regierungsrat erstellt die Auf-
gaben- und Finanzplanung (z.B. in Form von Regierungsprogrammen), konkretisiert diese im Jah-
resbudget und legt mit der Rechnung Rechenschaft bezüglich der Einhaltung der Budgetvorgaben
ab. Das Parlament wiederum nimmt Kenntnis von Aufgaben- und Finanzplänen und genehmigt
Budget und Rechnung.
Der Regierungsrat gibt in seiner operativen Rolle die politischen Vorgaben bzw. die Rahmen-
bedingungen für deren Umsetzung und die zur Verfügung stehenden Ressourcen an die Departe-
mente weiter (Vorhabenpläne, Direktionsbudgets bzw. Zielsaldi). Die Departemente geben die Auf-
gaben in Form von Zielvorgaben bzw. -vereinbarungen an ihre jeweiligen Dienststellen weiter. Als
Instrument kommen insbesondere Leistungsaufträge zur Anwendung, welche die Aufgaben der
Dienststellen hinsichtlich Ressourcenumfang, Produkten und Produktegruppen sowie Leistungsin-
dikatoren definieren.
Das Controlling muss auf allen Ebenen umgesetzt werden. Die einzelnen Ebenen sind selbst zu-
ständig für die Gestaltung ihres Controllings, wobei allenfalls zentrale Dienste Vorgaben machen
können, um eine gewisse Einheitlichkeit zu gewährleisten. Das Controlling gehört zur Führungs-
aufgabe jeder einzelnen Vorsteherin bzw. jedes einzelnen Vorstehers einer Verwaltungseinheit und
kann nicht delegiert werden. Controlling bzw. Führung können auch nicht durch eine übergeordnete
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Stelle befohlen oder ausgeübt werden.Die Hauptprozesse des Controllings selbst müssen syste-
matisch strukturiert sein, und das Controlling muss in der Aufbauorganisation anwendungsgerecht
implementiert werden.
Beispiele und Grafiken
Steuerung
Planung
CONTROLLING-
REGELKREIS
Messung /
Analyse
Abbildung 10 Controlling-Regelkreis
Tabelle 51 Wesentliche Instrumente des Controlling
Instrumente Wichtigste Inhalte
A. Produkte- Schaffung allgemeinverbindlicher Regelungen, wie ein Produkt abzugrenzen und zu
definitions- beschreiben ist. Dabei sind verschiedene Kriterien zu berücksichtigen wie:
system Produkte sind eigenständige Ergebnisse des Verwaltungshandelns
Produkte beziehen sich auf die funktionale Gliederung
Produkte müssen mess- und planbar sein
Produkte tragen zur Zielerfüllung des betreffenden Fachbereichs bei
Produktedefinitionen tragen kunden- u. steuerungsorientierten Gesichtspunkten
Rechnung
Vergleichbarkeit über Grenzen des Gemeinwesens hinaus muss gegeben sein
Eine prägnante Produktebeschreibung sollte mit Angaben zur Auftragsgrundlage,
Zielgruppe, Zuständigkeitsregelungen und Produktzielen versehen sein.
B. Planungs- Einheitliche und verständliche Darstellung und Vereinbarung von Zielen, Massnah-
system men, Ergebnissen und Ressourcenbedarf
Abstimmung kurz- u. langfristiger sowie örtlicher und übergreifender Zielsetzungen
Das Planungssystem besteht aus folgenden 2 Stufen:
Koordinierte Mehrjahresplanung: Festlegung der grundsätzlichen Entwicklungs-
richtung in den Aufgabenbereichen. Fokus auf wichtigste externe Entwicklungen,
das zukünftige Leistungsspektrum und die grundsätzlichen Strategien. Rahmen-
bedingungen: Gesetzliche Grundlagen, die mittelfristige Finanzplanung und die
politischen Vorgaben. Endergebnis: Konkrete Massnahmenpakete mit geschätz-
tem Ressourcenbedarf, mehrjährige Finanz- und Leistungsplanung.
Jahresplanung: Umsetzung der mehrjährigen Vorgaben in konkrete Massnahmen
und detaillierte Budgets für alle Einzelbehörden für das kommende Haushaltsjahr.
Das Resultat der Jahresplanung sind klare Aussagen für die verantwortliche Per-
son über die Art und Menge der herzustellenden Produkte und die damit verbun-
denen Ressourcen.
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Instrumente Wichtigste Inhalte
C. Steuer- Vergleich von Ist- und Vorgabewerten, Analyse der Abweichungen und Erarbeitung ent-
ungssystem sprechender Massnahmen oder von Vorschlägen für Massnahmen. Das Steuerungs-
system besteht aus 2 Komponenten:
Berichtswesen: Dient der periodischen Zusammenfassung steuerungsrelevanter In-
formationen und der Konzeption, Erstellung und Weiterleitung interner Berichte an
die Verwaltungsführung. Die in den Informationsversorgungssystemen geführten
Daten werden in geeigneter Form für die verschiedenen Hierarchiestufen aufberei-
tet (Standard- und Führungsberichte, Adhoc-Berichtswesen). Wesentliches Element
des Berichtswesens ist ein klar definiertes Kennzahlensystem.
Kennzahlensystem: Informiert in komprimierter Form über die wesentlichen Sach-
verhalte und bildet die Basis für die Steuerung der einzelnen Verwaltungseinheiten.
In den Informationsversorgungssystemen werden die dazu relevanten Daten geführt
(vgl. dazu entsprechendes Arbeitspapier). Zudem ist ein Kennzahlensystem zur
spezifischen Steuerung der Produkte und der Leistungserstellung zu errichten. Die
Sammlung von Kennzahlen je Produkt soll zu einem integrierten Kennzahlensystem
entwickelt werden.
D. Informa- Das Informationsversgorungssystem liefert steuerungsrelevante Daten, welche gesam-
tionsversor- melt, aufbereitet und weiterverarbeitet werden. Folgende wesentliche Systeme werden
gungs- unterschieden:
systeme Finanzbuchhaltung: Aufzeichnung aller wertmässigen Geschäftsvorgänge und we-
sentlicher Datenlieferant für die Betriebsbuchhaltung.
Betriebsbuchhaltung: Wert- und mengenmässige Zurechnung der Ressourcen zu
den erstellten Leistungen. Verursachergerechtes Nachvollziehen des Werteflusses
vom Verbrauch der primären Ressourcen über die diversen Vor- und Teilleistungen
bis zu den Endprodukten. Die Daten aus der Betriebsbuchhaltung sind die Grundla-
ge für den Aufbau des Berichtswesens, die operative Planung und wichtiges Ele-
ment eines Verwaltungscontrollingsystems. Die Betriebsbuchhaltung bezieht ihre In-
formationen aus der Leistungserfassung, der Finanz- und der Anlagenbuchhaltung.
Tätigkeits- und Leistungserfassungssysteme: Erfassung, Verdichtung und Führung
umfangreicher Mengendaten für die ergebnisorientierte Betrachtung. Beispiel: Zu-
rechnung des wichtigsten Kostenfaktors Personal zu den einzelnen Leistungen.
Anlagenbuchhaltung: Systematische Erfassung von Wirtschaftsgütern mit bedeu-
tenden Anschaffungskosten und mehrjährigem Nutzen; Ableitung von Mengen,
Wert und Restnutzungspotentialen. Ziel ist die Ermittlung des tatsächlichen Res-
sourcenverbrauchs an Vermögensgütern (vgl. ausführlich Fachempfehlung Nr. 12
zur Anlagenbuchhaltung).
Weitere Informationsversorgungssysteme: Vielzahl weiterer verwaltungsinterner
und -externer informationsliefernder Systeme. Verwaltungsinterne Beispiele: Fall-
statistiken, Kriminalstatistiken. Verwaltungsexterne Beispiele: Volkswirtschaftliche
Daten, Finanzstatistik.
E. Anlass- Neben dem systematischen Controlling in einer Verwaltung gibt es Anlässe, Projekte
bezogenes oder sonstige Einzelvorhaben, die aufgrund ihrer Bedeutung und ihres Ressourcenein-
Controlling satzes ein spezifisches, nur auf den Anlass ausgerichtetes Controlling verlangen. Bei-
spiele: Investitionscontrolling, Wirtschaftlichkeitsrechnungen, Projektcontrolling, Pro-
zesscontrolling, etc.
Seite 219Harmonisierte Rechnungslegung
Politische Vorgaben
Aufgaben- und Finanz- Steuerung
plan Planung
Budget, Staatsrech-
nung Control-
Vorhaben ling-
Regelkreis
Messung / Analyse
Berichte und Auswertun- Controllingfunktion
Regierungsrat gen
Steuerung
Planung
politische Vorgaben, Control-
Rahmenbedingun- ling-
gen, Ressourcen Regelkreis
Messung / Analyse
Departement Berichte und Auswertungen Controllingfunktion
über die Zielerreichung
Steuerung
Planung
Zielvorgaben bzw.
-vereinbarungen, Control-
Leistungsaufträge ling-
Regelkreis
Messung / Analyse
Dienststellen Berichte über Leistungen, Kosten, Controllingfunktion
Budget, Qualität, Termine usw.
Abbildung 11 Stufen des Controlling
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