Dritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen - Finanz- und Wirtschaftspolitik
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Finanz- und Wirtschaftspolitik
Dritter Bericht zur Tragfähigkeit
der öffentlichen FinanzenDritter Bericht zur Tragfähigkeit
der öffentlichen FinanzenInhalt Seite 3
Inhalt
Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 5
I. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 7
1.1 Konzeptioneller Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 7
1.2 Ökonomische Bedeutung tragfähiger öffentlicher Finanzen . . . . . . . . . . . . Seite 9
1.3 Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 10
1.4 Mögliche Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen . . . . . . . Seite 11
1.4.1 Auswirkungen der Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 11
1.4.2 Herausforderungen durch den demografischen Wandel . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 13
1.4.3 Sonstige Risiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 16
II. Modellrechnungen zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen
Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 17
2.1 Erläuterungen zur Methodik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 17
2.1.1 Messkonzept . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 17
2.1.2 Tragfähigkeitsindikatoren der EU-Kommission („sustainability gaps“) . . Seite 18
2.2 Annahmen der Modellrechnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 20
2.3 Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 23
2.3.1 Basisvarianten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 23
2.3.2 Alternative Varianten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 29
2.4 Internationaler Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 35
2.5 Rückblick: Entwicklung der Tragfähigkeitslücken im Zeitablauf . . . . . . . . Seite 40Seite 4 Inhalt
III. Die Rolle der Politik bei der Sicherung tragfähiger
öffentlicher Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 43
3.1 Leitlinien einer Politik für tragfähige öffentliche Finanzen . . . . . . . . . . . . . . Seite 43
3.2 Ansatzpunkte in der Finanzpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 44
3.2.1 Nationale Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 44
3.2.2 Europäische Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 49
3.3 Ansatzpunkte in anderen Politikfeldern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 52
3.3.1 Wachstum und Beschäftigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 52
3.3.2 Zuwanderungspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 54
3.3.3 Bildungs- und Innovationspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 55
3.3.4 Systeme der sozialen Sicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 56
3.3.5 Familienpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 57
IV. Fazit und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 58
Abbildungs- und Tabellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 60
Impressum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Seite 61Dritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Seite 5
Vorwort
Liebe Leserinnen
und Leser,
uns allen hat die Finanzmarkt- und Wirt- Tragfähig sind öffentliche Finanzen,
schaftskrise vor Augen geführt, wie wich- wenn der Staat seinen finanziellen Ver-
tig ein handlungsfähiger Staat ist. Die pflichtungen – beispielsweise in den Be-
Bundesregierung konnte durch ihr ent- reichen Rente, Arbeitsmarkt, Gesundheit,
schlossenes Handeln dazu beitragen, dass aber auch für die Zins- und Personalaus-
Deutschland besser durch die Krise ge- gaben – langfristig nachkommen kann.
kommen ist als viele andere Länder. Aller- Nur wenn dies gegeben ist, bleibt der
dings hatten die stabilisierenden Maß- Staat handlungsfähig und bleibt das Ver-
nahmen auch ihren Preis: Der Schulden- trauen von Finanzmarktteilnehmern, In-
stand der Bundesrepublik Deutschland ist vestoren und nicht zuletzt der Bürgerin-
sprunghaft in die Höhe geschnellt. Umso nen und Bürger in unsere Soziale Markt-
mehr gilt es, die Solidität der öffentlichen wirtschaft erhalten.
Finanzen sicherzustellen, indem wir Mit dem vorliegenden Dritten Bericht
nachhaltig konsolidieren und zugleich zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finan-
die Weichen für die Zukunft richtig stel- zen informiert das Bundesministerium
len. der Finanzen die Öffentlichkeit über die
Dabei kommt der langfristigen Tragfä- langfristige Entwicklung der öffentlichen
higkeit der öffentlichen Finanzen beson- Finanzen bis zum Jahr 2060. Die Rolle die-
dere Bedeutung zu. Im übertragenen Sinn ses Berichts ist am besten mit der eines
erinnert der Begriff der Tragfähigkeit an Frühwarnsystems zu vergleichen: Die Er-
den Bau eines Hauses: Nur wenn das Ge- gebnisse der Modellrechnungen zeigen,
bäude auf einem soliden Fundament in welchem Ausmaß bereits heute Hand-
steht, ist gewährleistet, dass die gesamte lungsbedarf besteht, um die Solidität der
Struktur das Haus auch langfristig trägt. öffentlichen Finanzen sicherzustellen.Seite 6 Vorwort
Der Bericht macht deutlich, dass sich Allerdings besteht kein Anlass, sich mit
die Tragfähigkeit der öffentlichen Finan- dem bisher Erreichten zufrieden zu ge-
zen – nicht zuletzt aufgrund der Auswir- ben. Ganz im Gegenteil: Es wird in Zu-
kungen der Finanzmarkt- und Wirt- kunft darum gehen, die grundgesetzliche
schaftskrise – im Vergleich zum Zweiten Schuldenregel dauerhaft und verlässlich
Tragfähigkeitsbericht von 2008 ver- einzuhalten und gleichzeitig die Voraus-
schlechtert hat. Dennoch sind wir in setzungen für Wachstum und Beschäfti-
Deutschland auf einem guten Weg. Ver- gung in Deutschland weiter zu verbes-
glichen mit letztem Jahr ist bereits wieder sern. Die Botschaft des vorliegenden Trag-
eine erste Verbesserung der Tragfähigkeit fähigkeitsberichts ist eindeutig: Wir kön-
zu verzeichnen. Sowohl die neu im Grund- nen die Herausforderungen von morgen
gesetz verankerte Schuldenregel als auch bewältigen, wenn wir bereits heute auch
die erfolgreich begonnene wachstums- unbequeme Schritte einleiten, für die der
freundliche Konsolidierung stehen im Bericht konkrete Ansatzpunkte nennt.
Einklang mit den Vorgaben des Europäi-
schen Stabilitäts- und Wachstumspaktes
und werden maßgeblich dazu beitragen,
die Schuldenstandsquote weiter sinken zu
lassen.
Dr. Wolfgang Schäuble
Bundesminister der FinanzenDritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Seite 7
I. Einführung
Mit dem Dritten Bericht zur Tragfähigkeit standes, den nicht zuletzt die Finanz-
der öffentlichen Finanzen führt das markt- und Wirtschaftskrise mit sich ge-
Bundesministerium der Finanzen (BMF) bracht hat, aber auch andere langfristige
seine Berichterstattung der Jahre 2005 Herausforderungen, wie insbesondere
und 2008 fort. Der Bericht trägt dazu bei, der demografische Wandel, der sich spür-
dass langfristige Herausforderungen für bar auf die künftige Entwicklung der öf-
die öffentlichen Haushalte besser wahrge- fentlichen Finanzen auswirken wird.
nommen werden und in die politische
Meinungsbildung einfließen. Um politi-
sche Entscheidungen zur Sicherung trag-
1.1 Konzeptioneller Hinter-
fähiger öffentlicher Finanzen auf eine grund
fundierte und nachvollziehbare Basis zu
stellen, ist es notwendig, sowohl die künf- Das Konzept der Tragfähigkeit der Staats-
tige finanzpolitische Entwicklung als finanzen hat die langfristige Entwicklung
auch die Wirksamkeit von Reformen und der öffentlichen Haushalte im Blick. Dabei
Reformoptionen so gut wie möglich abzu- geht es vor allem um die Frage, ob Sozial-,
schätzen. Das BMF hat daher unabhän- Wirtschafts- und Finanzpolitik dauerhaft
gige Wirtschaftswissenschaftler mit den so fortgeführt werden können wie bisher,
Modellrechnungen beauftragt, die die- oder ob politischer Handlungsbedarf be-
sem Bericht zugrunde liegen.1 steht, um den Anstieg der Staatsverschul-
Das Einhalten der neuen, im Grundge- dung aufzuhalten bzw. umzukehren. Es
setz verankerten Schuldenregel wird in handelt sich somit um ein Konzept, das
den Modellrechnungen nur bis zum Jahr die Nachhaltigkeit (engl. „sustainability“)
2015 unterstellt. Dies geschieht mit der der Politik unter finanzpolitischen Ge-
Absicht, den Handlungsbedarf offen zu le- sichtspunkten bewertet.
gen, der zur langfristigen Sicherung soli- Verantwortungsvolle Finanzpolitik
der Staatsfinanzen besteht. Dadurch wird muss deshalb weit in die Zukunft rei-
zudem deutlich, dass weitere politische chende Wirkungszusammenhänge be-
Entscheidungen zur Konsolidierung der rücksichtigen, um mögliche Fehlentwick-
Haushalte erforderlich sind, um die Schul- lungen früh genug zu erkennen und dem-
denregel auch in Zukunft einhalten zu entsprechend rechtzeitig gegensteuern
können. Risiken für die Tragfähigkeit der zu können. Um zu bewerten, ob die Finan-
öffentlichen Finanzen bergen beispiels- zen eines Staates tragfähig sind, sollte
weise der starke Anstieg des Schulden- eine Vielzahl von Parametern in den Blick
1. Prof. Martin Werding, Ruhr-Universität Bochum, in Kooperation mit dem ifo-Institut, München.Seite 8 Einführung
genommen werden.2 So spielt beispiels- Die Berechnungen umfassen den Zei-
weise – neben der zukünftigen wirtschaft- traum von 2010 bis 2060, reichen also weit
lichen Entwicklung – die Struktur der in die Zukunft. Die Ergebnisse der Modell-
staatlichen Ausgaben eine wichtige Rolle. rechnungen sind dabei keine Prognosen,
Für eine sorgfältige Beurteilung ist es da- sondern sie veranschaulichen die hypo-
her erforderlich, eine möglichst umfas- thetische Entwicklung der staatlichen Fi-
sende Analyse der zukünftigen Entwick- nanzen unter der Annahme, dass die bis-
lung der Staatsfinanzen vorzunehmen – herige Politik unverändert beibehalten
so wie es mit den Modellrechnungen in wird. Damit kommen die Berechnungen
diesem Bericht geschieht. einem Frühwarnmechanismus gleich:
Der vorliegende Bericht analysiert die Die auf dieser Grundlage ermittelten Indi-
öffentlichen Haushalte insgesamt, also katoren geben Auskunft darüber, in wel-
die Haushalte von Bund, Ländern, Ge- chem Ausmaß bereits heute weitere Maß-
meinden und den Sozialversicherungen. nahmen notwendig sind, um die Tragfä-
Nur wenn alle staatlichen Ebenen ihren fi- higkeit der öffentlichen Finanzen lang-
nanziellen Verpflichtungen – beispiels- fristig sichern zu können. Bei der Interpre-
weise in den Bereichen Rente, Arbeits- tation der Ergebnisse ist große Sorgfalt er-
markt, Gesundheit, aber auch für Zins- forderlich (vgl. Kasten 1).
und Personalausgaben – langfristig nach-
kommen können, ist die Tragfähigkeit der
Finanzpolitik gewährleistet.
Kasten 1:
Zur Aussagekraft von Tragfähigkeitsanalysen
„Die Beurteilung der Nachhaltigkeit bestimmter ökonomischer Aktivitäten und Politi-
ken erfordert eine nicht ganz unbedeutende Ausweitung der Perspektive: Bei Fragen der
Nachhaltigkeit verlassen wir die auf unverrückbaren Fakten beruhende Berichterstattung
über den derzeitigen Zustand und begeben uns auf das Gebiet von Projektionen in die Zu-
kunft. Dies ist nicht mit der Prognose zukünftiger Entwicklungen gleichzusetzen, da Pro-
gnosen eine Annahme über die Wahrscheinlichkeit zukünftiger Ereignisse beinhalten. Die
Diskussion der Nachhaltigkeit hingegen befasst sich mit den Konsequenzen einer dauer-
haften Fortschreibung gegenwärtiger Aktivitäten und Entscheidungen in die Zukunft.
Demzufolge sind Aussagen zur Nachhaltigkeit „was wäre, wenn“-Aussagen, die mögliche
Konsequenzen eines bereits eingeschlagenen Aktionspfades beschreiben.“
Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und Conseil d’Analyse
économique: Expertise „Wirtschaftsleistung, Lebensqualität und Nachhaltigkeit: Ein umfassendes Indikato-
rensystem“ (Dezember 2010), S. 107.
2. Vgl. Jahresgutachten des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen
Entwicklung 2010/11, Tz 336. Abrufbar unter: http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de.Dritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Seite 9
Aufgrund des langen Projektionshori- dass die Ausgaben für den Zinsendienst
zonts sind Tragfähigkeitsberechnungen von Jahr zu Jahr größeren Raum einneh-
mit erheblichen Unsicherheiten behaftet men, dann schränkt dies den Handlungs-
und können somit nur Modellcharakter spielraum des Staates zunehmend ein. In
haben. Um das deutlich zu unterstrei- diesem Zusammenhang müssen auch die
chen, kommen in diesem Bericht zwei Ba- wichtigsten Ausgabenbereiche des Staa-
sisvarianten zum Einsatz: Die „Variante tes regelmäßig auf ihre Effizienz und auf
T–“ ist von einem durchgängigen Pessi- ihre dauerhafte Finanzierbarkeit hin
mismus getragen, während die „Variante überprüft werden.
T+“ durchgängig optimistische Annah- Tragfähige Staatsfinanzen bringen
men enthält. Zusammen genommen be- auch wichtige Vertrauenseffekte mit
schreiben die beiden Varianten einen sich: Wenn beispielsweise die Finanz-
Korridor möglicher künftiger Entwicklun- märkte darauf vertrauen, dass ein Staat
gen, ohne dass die dahinter stehenden ein zuverlässiger und leistungsfähiger
Szenarien als extrem erscheinen. So wird Schuldner ist, dann sind sie bereit, diesem
es möglich, Risiken und Chancen für die Staat zu vergleichsweise günstigen Kondi-
Sicherung langfristig solider Staatsfinan- tionen Geld zu leihen. Die Schuldenlast ist
zen aufzuzeigen, ohne den Blick von vorn- dann deutlich geringer als bei einem
herein auf eine mehr oder minder willkür- Staat, dem weniger Vertrauen entgegen
lich ausgewählte Linie zu verengen. Kom- gebracht wird und der infolgedessen Zins-
plettiert wird die Darstellung der beiden aufschläge in Kauf nehmen muss. Darü-
Basisvarianten von Alternativrechnun- ber hinaus wirkt sich die Erwartung von
gen, die den Einfluss abweichender An- Bürgern und Unternehmen, dass ein Staat
nahmen und Berechnungsansätze veran- auch in Zukunft handlungsfähig sein
schaulichen. wird, positiv auf Investitionen und Kon-
sum aus. Zweifel an der Solidität der
Staatsfinanzen können dagegen sowohl
1.2 Ökonomische Bedeu- bei Unternehmen als auch bei Konsumen-
tung tragfähiger öffent- ten zu einem zögerlichen, abwartenden
Verhalten führen und damit das Wirt-
licher Finanzen schaftswachstum dämpfen. Daher ist es
im ureigenen Interesse eines jeden Staa-
Solide öffentliche Finanzen garantieren tes, mit einer umsichtigen und voraus-
die Handlungsfähigkeit des Staates. So schauenden Fiskalpolitik dafür zu sorgen,
hat beispielsweise die Finanzmarkt- und dass erst gar keine Zweifel an seiner dau-
Wirtschaftskrise gezeigt, dass ein Staat, erhaften Solidität aufkommen.
der in schlechten Zeiten finanzielle Spiel- Zwischen einer soliden Haushaltsfüh-
räume besitzt, durch entschlossenes Han- rung und einem dauerhaften Wirt-
deln dazu beitragen kann, die wirtschaft- schaftswachstum bestehen wichtige
liche Entwicklung zu stabilisieren. Aber Rückkopplungseffekte: Einerseits ist
auch in guten Zeiten sind solide Staatsfi- „gute“ Finanzpolitik eine wichtige Vor-
nanzen unerlässlich, um beispielsweise aussetzung für dauerhaft günstige
wichtige Zukunftsinvestitionen finanzie- Wachstums- und Beschäftigungsbedin-
ren zu können, etwa in den Bereichen Bil- gungen. Umgekehrt gilt aber auch: An-
dung und Forschung. Wenn dagegen ein haltendes Wirtschaftswachstum und ein
steigender Schuldenstand dazu führt, damit einhergehender Beschäftigungsan-Seite 10 Einführung
stieg schaffen die besten Voraussetzun- schwere Fehler zu vermeiden. Vielmehr
gen für solide finanzierte öffentliche gilt es, die wachstumsorientierte struktu-
Haushalte. Entscheidend ist dabei unter relle Konsolidierung des Haushalts voran-
anderem die so genannte Schulden- zutreiben und eine strikte Ausgabendiszi-
standsquote, also der Schuldenstand des plin beizubehalten. Deshalb sollten kon-
Staates im Verhältnis zum nominalen junkturell bedingte Verbesserungen der
Bruttoinlandsprodukt. Sie zeigt an, wie öffentlichen Haushalte zur Senkung der
hoch die Last, die ein Staatshaushalt zu Neuverschuldung eingesetzt werden. Ins-
tragen hat, relativ zur Wirtschaftskraft besondere in wirtschaftlich guten Zeiten
des Landes ist. Ein Anstieg des Schulden- gilt es, die Haushalte konsequent zu kon-
stands ist nur dann grundsätzlich unpro- solidieren.
blematisch, wenn die Wachstumsrate des Aus finanzpolitischer Sicht markiert
Schuldenstands dauerhaft unterhalb der das Jahr 2011 einen Wendepunkt. Zum ei-
Wachstumsrate der Wirtschaftskraft nen kam erstmals bei der Aufstellung des
bleibt. Die Schuldenstandsquote sinkt da- Bundeshaushalts 2011 die im Grundgesetz
durch langfristig auf ein tragbares Ni- verankerte neue Schuldenregel zur An-
veau. wendung, die einen zentralen Beitrag zur
Sicherung tragfähiger öffentlicher Finan-
zen leistet. Zum anderen mussten die zur
1.3 Ausgangslage Krisenbewältigung ergriffenen konjunk-
turstützenden Maßnahmen zurückge-
Die Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise führt werden, ohne gleichzeitig das
hat sich in fast allen Industriestaaten Wachstum zu dämpfen. Die Schuldenre-
spürbar auf die öffentlichen Finanzen aus- gel folgt der Einsicht, dass weder Ausga-
gewirkt. Sowohl der öffentliche Schulden- benerhöhungen noch Steuersenkungen
stand als auch das Staatsdefizit haben sich dauerhaft über Kreditaufnahme finan-
nicht nur in Deutschland im Verlauf der ziert werden dürfen. Damit zielt die neue
Krise erheblich ausgeweitet. Gleichzeitig Regel auf anhaltende strukturelle Haus-
ist die Frage der Tragfähigkeit der Staatsfi- haltsverbesserungen ab. Vor diesem
nanzen sowohl bei der Bewertung der Hintergrund hat die Bundesregierung ein
Kreditwürdigkeit von Staaten als auch in Bündel von Maßnahmen ergriffen, um die
der öffentlichen Wahrnehmung in den öffentlichen Finanzen nachhaltig zu sa-
Fokus gerückt. Ein weiterer Anstieg der nieren. Dabei steht die wachstums-
Schuldenstandsquote – ausgehend von freundliche Konsolidierung im Vorder-
dem bereits sehr hohen Niveau – ist unter grund, denn es wäre verfehlt, Konsolidie-
dem Gesichtspunkt der Tragfähigkeit rungsmaßnahmen zu ergreifen, die mit
nicht mehr hinnehmbar. einer Schwächung der wirtschaftlichen
Deutschland befindet sich nach wie Leistungsfähigkeit einhergehen. Daher
vor in einem Wirtschaftsaufschwung. hat die Bundesregierung bei der Auswahl
Die günstige konjunkturelle Entwicklung ihrer Konsolidierungsmaßnahmen in ih-
hat auch unmittelbare Auswirkungen auf rem haushaltspolitischen „Zukunftspa-
die staatlichen Einnahmen und Ausgaben ket“ den Schwerpunkt auf wachstums-
und erleichtert so den Konsolidierungs- freundliche Politik gelegt. Dies zeigt sich
prozess. Allerdings kommt es gerade in unter anderem in der Priorität für Ausga-
wirtschaftlich guten Zeiten darauf an, in ben im Bereich Bildung und Forschung.
der Finanzpolitik möglicherweise folgen-Dritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Seite 11
Die konjunkturelle Erholung und die 1.4.1 Auswirkungen der
ersten Erfolge der Konsolidierungspolitik
werden im Haushaltsvollzug des Bundes Finanzmarkt- und
2011 sichtbar. So wird es der Bundesregie-
rung im laufenden Jahr voraussichtlich Wirtschaftskrise
gelingen, die tatsächliche Neuverschul-
dung des Bundes auf eine Größenord- Die öffentlichen Finanzen in Deutschland
nung von rund 30 Mrd. € zu reduzieren wurden durch die Krise erheblich in Mit-
(Soll 2011: 48,4 Mrd. €). Die konsequente leidenschaft gezogen. Dabei wurden die
Einhaltung eines wachstumsorientierten Auswirkungen sowohl auf der Einnah-
Konsolidierungskurses bleibt auch in Zu- menseite als auch insbesondere auf der
kunft die wesentliche wirtschafts- und fi- Ausgabenseite sichtbar. In der Rezession
nanzpolitische Aufgabe. gingen die Steuereinnahmen deutlich zu-
rück, dagegen stiegen die Ausgaben bei-
spielsweise im Bereich der Arbeitslosen-
1.4 Mögliche Risiken für versicherung stark an. Zudem waren
die Tragfähigkeit der staatliche Stabilisierungsmaßnahmen er-
forderlich, um die Auswirkungen des kon-
öffentlichen Finanzen junkturellen Einbruchs – über die automa-
tischen Stabilisatoren hinaus – abzumil-
Bis vor einigen Jahren wurden Risiken für dern und die Funktionsfähigkeit der Fi-
die Tragfähigkeit der Staatsfinanzen nanzmärkte zu gewährleisten.
hauptsächlich im Zusammenhang mit Nach nahezu ausgeglichenen Haushal-
den Herausforderungen durch den demo- ten in den Jahren 2007 und 2008 ver-
grafischen Wandel gesehen. Die Auswir- schlechterte sich der gesamtstaatliche Fi-
kungen der Krise haben jedoch nach- nanzierungssaldo in Deutschland im Jahr
drücklich verdeutlicht, dass auch der er- 2009 auf ein Defizit von 3,2 % in Relation
reichte Schuldenstand und die Haushalts- zum Bruttoinlandsprodukt (BIP). Im Jahr
situation am aktuellen Rand die langfris- 2010 wurde mit einer Defizitquote von
tige Solidität der Staatsfinanzen gefähr- 4,3 % der Maastricht-Referenzwert von 3 %
den können.3 des BIP deutlich überschritten (siehe Ab-
bildung 1). Für das Jahr 2011 geht die
Bundesregierung davon aus, dass sich der
Finanzierungssaldo jedoch schon wieder
merklich auf ein Defizit von rund 1 ½ % ver-
bessern wird. Damit erfüllt Deutschland
die Vorgaben des Europäischen Stabi-
litäts- und Wachstumspakts bereits zwei
Jahre früher als im Defizitverfahren gegen
Deutschland gefordert.
3. So identifiziert beispielsweise der im Jahr 2009 veröffentlichte Tragfähigkeitsbericht („Sustainability Re-
port“) der EU-Kommission für die Mitgliedstaaten der Europäischen Union nicht nur mögliche fiskalische Belas-
tungen aus der Bevölkerungsalterung, sondern auch Risiken einer mangelnden Konsolidierung der Staatsfinan-
zen in der kurzen und mittleren Frist.Seite 12 Einführung
Abbildung 1: Ausgaben, Einnahmen und Finanzierungssaldo
des Staates
- in % des BIP -
50 9
49 8
48 7
47 6
46 5
45 4
44 3
43 2
42 0,2 0 1
41 0
-0,1 -0
40 - 1/2 -1
-1
39 -1,3 -1,3 -2
-1,6 -1,7
38 -2,4 -2,5 -2,3 -3
-2,9 -3,0 -2,8
-3,0 -3,1 -3,2
37 -3,4 -3,3 -4
-3,8 -3,8
-4,2
36 -4,3 -5
35 -6
1) 2)
1991 1995 2000 2005 2010 2015
gesamtstaatlicher Finanzierungssaldo (rechte Skala) Staatsquote (linke Skala) Einnahmequote (linke Skala)
1) Ohne die Vermögenstransfers infolge der Übernahme der Schulden der Treuhandanstalt und der Wohnungsbau-
unternehmen der DDR. Inklusive dieses Effekts belief sich das gesamtstaatliche Defizit auf 9,5 % des BIP.
2) Ohne UMTS-Erlöse. Inklusive dieses Effekts wies der Staatshaushalt einen Überschuss in Höhe von 1,1 % des BIP auf.
Quellen: Statistisches Bundesamt für Ist-Daten
(Stand: September 2011), Projektion: Bundesministerium der Finanzen (Stand: Juli 2011)
Der gesamtstaatliche Schuldenstand Der mittlerweile erreichte staatliche
stieg in Folge der Krise von 74,4 % im Jahr Schuldenstand kann jedoch nicht allein
2009 auf 84,2 % im Jahr 2010 an. Dieser durch die Auswirkungen der Krise erklärt
starke Anstieg geht insbesondere darauf zu- werden. Vielmehr ist die Verschuldung von
rück, dass die neu errichteten Abwicklungs- Bund, Ländern und Gemeinden bereits seit
anstalten der Hypo Real Estate und der den 1970er Jahren kontinuierlich gestiegen
West LB dem Sektor Staat zugeordnet wur- (Abbildung 2). Im gleichen Zeitraum sind
den und somit in den Schuldenstand ein- auch die Ausgaben für den Schuldendienst
fließen. Bei einer Betrachtung ohne Berück- erheblich angestiegen.
sichtigung aller Finanzmarktstabilisie-
rungsmaßnahmen hätte sich für 2010 eine
Schuldenstandsquote in Höhe von rund
70 % ergeben.Dritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Seite 13
Abbildung 2: Schulden des öffentlichen Gesamthaushalts in Relation
zum BIP (%), 1950 bis 2010
90
80
70
Gemeinden
60 Länder
Extrahaushalte des Bundes
50
Bund
40
30
20
10
0
*)
50
52
54
56
58
60
62
64
66
68
70
72
74
76
78
80
82
84
86
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
20 8
0
10
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
*=neue Systematik
Quelle: Bundesministerium der Finanzen
1.4.2 Herausforderungen ten wird in Deutschland der Anteil der Per-
sonen, die 65 Jahre und älter sind, stark zu-
durch den demografi- nehmen. Der Anteil der Personen im er-
werbsfähigen Alter wird dagegen deutlich
schen Wandel zurückgehen. Diese Veränderungen in der
Altersstruktur unserer Gesellschaft führen
Mögliche Risiken für die Tragfähigkeit der bei ansonsten unveränderten Rahmenbe-
öffentlichen Finanzen ergeben sich nicht dingungen dazu, dass die vom Alter der
nur aus dem sprunghaften Anstieg des Bürger abhängigen staatlichen Ausgaben
Schuldenstands im Zuge der Finanzmarkt- ansteigen, während sich die staatlichen Ein-
und Wirtschaftskrise und der damit ver- nahmen ohne Gegensteuern vergleichs-
bundenen Einschränkung des finanzpoliti- weise schwächer entwickeln werden. Infol-
schen Handlungsspielraums. Ein maßgeb- gedessen wird sich der Druck auf die öffent-
licher zusätzlicher Risikofaktor ist die be- lichen Haushalte in Zukunft tendenziell er-
reits heute absehbare demografische Ent- höhen.
wicklung: In den kommenden Jahrzehn-Seite 14 Einführung
Abbildung 3: Entwicklung des Bevölkerungsanteils unterschied-
licher Altersgruppen in Deutschland von 1871 bis 2060
... bei vergleichsweise starker Bevölkerungsalterung (Variante 2-W1)
50
45
40
35
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1871 1939 1960 1980 2000 2009 2020 2040 2060
Anteil in % Kalenderjahr
unter 20 Jahren 65 Jahre und älter 80 Jahre und älter
... bei schwächerer Bevölkerungsalterung (Variante 3-W2)
50
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1871 1939 1960 1980 2000 2009 2020 2040 2060
Kalenderjahr
Anteil in %
unter 20 Jahren 65 Jahre und älter 80 Jahre und älter
Quelle: Statistisches BundesamtDritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Seite 15
Da demografische Entwicklungen erheb- Um mögliche Folgen für die fiskalische
lichen Einfluss auf die öffentlichen Haus- Entwicklung in ihrer ganzen Breite abbil-
halte haben und zugleich eine vergleichs- den zu können, wurden hier solche An-
weise gut vorhersehbare Einflussgröße nahmen verwendet, die zu vergleichs-
darstellen, bilden sie einen Schwerpunkt weise großen Abweichungen in der künf-
der Modellrechnungen zur Tragfähigkeit. tigen Altersstruktur der Bevölkerung füh-
Die in den Modellrechnungen verwende- ren. Denn es ist vor allem die Alterung der
ten Daten zur demografischen Entwick- Bevölkerung – weniger die Entwicklung
lung beruhen auf den Ergebnissen der der absoluten Einwohnerzahl – von der
12. koordinierten Bevölkerungsvorausbe- Risiken für die Tragfähigkeit der öffent-
rechnung, die im Jahr 2009 vom Statisti- lichen Finanzen ausgehen. An der
schen Bundesamt in Zusammenarbeit mit Schlussfolgerung, dass es zu gravierenden
den Statistischen Ämtern der Länder er- Veränderungen im Altersaufbau der Be-
stellt wurde. Darin werden unterschiedli- völkerung kommen wird, hat sich seit Be-
che Annahmen über die Determinanten ginn der Tragfähigkeitsberichterstattung
der Bevölkerungsentwicklung, zu denen des BMF nichts geändert: Die Jahrgänge
neben der Lebenserwartung auch die je- im hohen und höchsten Alter bekommen
weils unterstellten Geburtenraten und ein merklich höheres, die jüngeren ein
Wanderungssalden zählen, miteinander deutlich geringeres Gewicht.
kombiniert. Den Modellrechnungen in Die aktuelle und absehbare demogra-
diesem Bericht liegen zwei verschiedene fische Entwicklung in Deutschland und
Varianten zur Fortschreibung der demo- die Auswirkungen des demografischen
grafischen Entwicklung zu Grunde. Die Wandels auf einzelne Politikbereiche
pessimistischere Variante geht von einer werden erstmals in einem ressortüber-
vergleichsweise starken Bevölkerungsal- greifenden Demografiebericht der Bun-
terung aus, während die Alterung in der desregierung („Bericht der Bundesregie-
optimistischeren Variante schwächer aus- rung zur demografischen Lage und künf-
fällt (siehe Abbildung 3). tigen Entwicklung des Landes“) ausführ-
lich beschrieben. Der Bericht verschafft
zudem einen Überblick über die bislang
ergriffenen Maßnahmen des Bundes zur
Gestaltung des demografischen Wandels.
Er wird Ende Oktober veröffentlicht. Zu-
gleich bildet er die Grundlage für die De-
mografiestrategie der Bundesregierung,
die sie im Frühjahr 2012 vorlegen wird.
Innerhalb der Bundesregierung werden
Demografiebericht und Demografiestra-
tegie federführend durch das Bundesmi-
nisterium des Innern koordiniert.Seite 16 Einführung
1.4.3 Sonstige Risiken Demgegenüber sind die zur Stabilisie-
rung der Europäischen Wirtschafts- und
Neben dem krisenbedingten Anstieg der Währungsunion getroffenen Maßnah-
Schuldenstandsquote und der zukünfti- men bereits in den Modellrechnungen
gen demografischen Entwicklung besteht enthalten. So sind die bilateralen Maß-
eine Vielzahl von weiteren Herausforde- nahmen für Griechenland, die anteiligen
rungen für die Tragfähigkeit der Staatsfi- Kredite der EFSF an Irland und Portugal
nanzen. So stellen beispielsweise der Kli- sowie die zukünftigen Einzahlungen an
mawandel und der verstärkte Ausbau der den Europäischen Stabilitätsmecha-
Erneuerbaren Energien Herausforderun- nismus (ESM) in der Mittelfristprojektion
gen dar, die zu dauerhaften Veränderun- zur Entwicklung der Schuldenstands-
gen der staatlichen Einnahmen und Aus- quote berücksichtigt. Sobald die Kredite
gaben führen werden. wieder zurückgezahlt werden, wird sich
Allerdings lassen sich diese mittel- und die Schuldenstandsquote entsprechend
langfristigen Herausforderungen für die verringern. Zukünftige Belastungen für
öffentlichen Finanzen – anders als die re- die öffentlichen Finanzen sind hieraus
lativ gut projizierbare demografische Ent- nicht zu erwarten, sofern es zu keinen
wicklung – zum gegenwärtigen Zeitpunkt Ausfällen kommt.
kaum verlässlich in die Zukunft fort- Der weitere Aufbau des Berichts ist
schreiben. Eine Quantifizierung dieser wie folgt: Kapitel 2 zeigt die Ergebnisse
möglichen Risiken würde im Rahmen der der aktualisierten Modellrechnungen zur
hier vorgenommenen Tragfähigkeitsana- Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen.
lysen kaum zu belastbaren Aussagen füh- Die Resultate für den Zeitraum 2010 bis
ren.4 Daher sind die möglichen Auswir- 2060 verdeutlichen – unter bestimmten
kungen dieser Herausforderungen be- Annahmen – wie groß der politische
wusst nicht Gegenstand der Modellrech- Handlungsbedarf zur Sicherung der Trag-
nungen, die diesem Bericht zugrunde lie- fähigkeit bereits heute ist. Kapitel 3 legt
gen. die bereits erfolgten Reformen der
Bundesregierung dar und zeigt weitere
politische Handlungsoptionen auf. Neben
der Finanzpolitik im engeren Sinne (vgl.
Kapitel 3.2) beeinflussen auch die Ent-
scheidungen in vielen anderen Politikbe-
reichen die Tragfähigkeit der öffentlichen
Finanzen (vgl. Kapitel 3.3). Kapitel 4
schließt den Bericht mit einem Fazit ab.
4. Ein im Auftrag des BMF erstelltes Gutachten hat gezeigt, dass sich das Ausmaß der aus dem Klima-
wandel entstehenden fiskalischen Belastungen kaum zuverlässig abschätzen lässt (Ecologic Institut/
Infras (2009): „Klimawandel: Welche Belastungen entstehen für die Tragfähigkeit der öffentlichen
Finanzen?“).Dritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Seite 17
II. Modellrechnungen zur langfristigen
Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen
2.1 Erläuterungen zur
Dazu zählen vor allem die von der EU-
Methodik Kommission bei der Prüfung der Stabi-
litäts- und Konvergenzprogramme der
Mitgliedstaaten genutzten Verfahren und
2.1.1 Messkonzept die dort ermittelten „Sustainability Gaps“.
Was Deutschland betrifft, haben sie im er-
Bei der Entwicklung von Indikatoren, mit sten Tragfähigkeitsbericht des BMF eine
denen die Tragfähigkeit der gegenwärti- frühe Verwendung gefunden. Sie wurden
gen Finanzpolitik geprüft werden kann, zuletzt auch vom Sachverständigenrat
hat es in einschlägigen Untersuchungen zur Begutachtung der gesamtwirtschaft-
zwei Entwicklungsstränge gegeben, die lichen Entwicklung im Rahmen seiner ei-
über einige Jahre getrennt verfolgt wur- genen Arbeiten auf diesem Gebiet einge-
den. Einerseits wurden Maßstäbe entwi- setzt.
ckelt, die sich bei der Ermittlung erst Die folgenden Ausführungen bezie-
künftig entstehender Zahlungsverpflich- hen sich auf die Ergebnisse eines vom
tungen des Staates eng an gängige Ver- BMF vergebenen und von Prof. Martin
fahren der Planung und Analyse der lau- Werding, Ruhr-Universität Bochum, in
fenden Haushaltspolitik und damit an die Kooperation mit ifo, München, bearbeite-
gewohnte Messung expliziter öffentlicher ten Forschungsauftrags. Der Abschlussbe-
Verschuldung anlehnen (so die ursprüng- richt dazu wird in zeitlicher Nähe zum
lichen Arbeiten der OECD). Andererseits Tragfähigkeitsbericht veröffentlicht und
wurden Ansätze mit mehr theoretischer enthält eine detaillierte Beschreibung
Fundierung konzipiert, deren Ziel zu- sämtlicher hier vorgestellter Modellrech-
nächst vor allem in der Messung von Be- nungen.
lastungs- und Verteilungseffekten fiskali- Das grundsätzliche Vorgehen hat sich
scher Maßnahmen auf der Mikroebene gegenüber dem Zweiten Tragfähigkeits-
bestand (Konzept der Generationenbilan- bericht des BMF nicht verändert, der Zeit-
zierung). horizont wurde in Anpassung an die jüng-
Inzwischen sind allerdings längst An- sten Bevölkerungsvorausberechnungen
sätze entstanden, die Elemente beider des Statistischen Bundesamtes aber bis in
Entwicklungsstränge in sich vereinen. das Jahr 2060 ausgedehnt. Die GutachterSeite 18 Modellrechnungen zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen
analysieren auf der Grundlage von An- die neben der Summe der bisher aufge-
nahmen über die demografische Entwick- laufenen Defizite auch künftig zu erwar-
lung und einer damit konsistenten ge- tende Belastungen einbeziehen. Das ge-
samtwirtschaftlichen Entwicklung, wel- schieht einmal im Jahr bei der Prüfung
chen Verlauf die öffentlichen Ausgaben der Stabilitäts- und Konvergenzpro-
(am BIP gemessen) in den Bereichen neh- gramme jedes einzelnen Landes, außer-
men könnten, die von Verschiebungen in dem in einer Querschnittsuntersuchung
der Altersstruktur der Bevölkerung vor- für sämtliche Mitgliedstaaten im jährlich
aussichtlich besonders betroffen sein wer- vorgelegten „Public Finance Report“ und
den. Die Ausgaben der gesetzlichen Ren- in einem nur diesem Thema gewidmeten
tenversicherung, gefolgt von den Ausga- Tragfähigkeitsbericht, den die Kommis-
ben der gesetzlichen Krankenversiche- sion immer dann ausarbeitet, wenn auf
rung, haben darunter das höchste Ge- Gemeinschaftsebene neue Modellrech-
wicht, aber auch die Ausgaben der ande- nungen zu den Auswirkungen der Bevöl-
ren Zweige der Sozialversicherung und kerungsalterung auf die Staatsfinanzen
die Beamtenversorgung, sowie die staat- vorliegen. Der jüngste derartige Bericht
lichen Bildungsausgaben und der Famili- der Kommission („Sustainability Report“)
enleistungsausgleich werden mit Blick stammt aus dem Jahr 2009.
auf demografisch bedingte Änderungen
untersucht. Unter der Annahme konstan- Erläuterung der Kennziffern
ter Quoten für alle übrigen Ausgabenbe-
reiche und einer ebenfalls konstanten Ein- Zur Einschätzung etwaiger Risiken für die
nahmenquote werden daraus Projektio- langfristige Tragfähigkeit der öffent-
nen für die Staatsquote, die gesamtstaat- lichen Finanzen weist die Kommission re-
lichen Finanzierungssalden und den gelmäßig zwei Indikatoren aus: In einem
Schuldenstand abgeleitet und die Ergeb- Fall (Tragfähigkeitslücke S1) wird bis
nisse zu Indikatoren für die langfristige zum Ende des Projektzeitraums in sämt-
Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen lichen Mitgliedstaaten ein Erreichen des
in Deutschland zusammengefasst. Maastricht-Kriteriums für die Schulden-
standsquote (60% in Relation zum BIP) ver-
2.1.2 Tragfähigkeitsindikato- langt. Im anderen Fall (Tragfähigkeitslü-
cke S2) wird gefordert, dass der Staat sei-
ren der EU-Kommission nen expliziten wie impliziten Verbind-
lichkeiten auf Dauer nachkommen kann.
(„sustainability gaps“) Wird die vorab festgelegte Bedingung
- bei Einrechnung der budgetären Effekte
Für die Operationalisierung des Tragfä- der Bevölkerungsalterung - nicht erfüllt,
higkeitsziels und für die Abschätzung er- entstehen Tragfähigkeitslücken. Sie be-
forderlicher Maßnahmen zur Sicherung schreiben das Ausmaß der notwendigen
der langfristigen Solidität der öffent- Anpassung in Form einer Verringerung
lichen Finanzen gibt es unterschiedliche der sich andernfalls einstellenden Defizit-
Möglichkeiten. Bei der haushaltspoliti- quoten (genauer in einer Verbesserung
schen Überwachung der EU-Mitgliedstaa- der strukturellen Primärsalden). Weitere
ten stützen sich der Rat der Wirtschafts- Darstellungsformen sind möglich und
und Finanzminister und die Europäische werden von der EU-Kommission auch ge-
Kommission wie das BMF auf Indikatoren, nutzt. Zum Beispiel wird über eine Zerle-Dritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Seite 19
gung der Indikatoren in unterschiedliche dauerhaften Erhöhung des staatlichen
Komponenten aufgezeigt, welcher Teil Primärsaldos ausweisen. Das hat auch der
der Lücke schon in der gegenwärtigen Sachverständigenrat zur Begutachtung
Haushaltslage angelegt ist und welcher der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung
Teil erst im Laufe der Zeit über die Zu- in seiner diesjährigen Frühjahrsexpertise
nahme der alterungsbedingten Ausgaben so gesehen.
entsteht. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen,
Die Indikatoren legen damit Hand- dass die Resultate derartiger Rechnungen
lungsbedarfe offen. Spezifische politische in der augenblicklichen Situation mit be-
Handlungsanweisungen ergeben sich aus sonderen Unsicherheiten behaftet sind.
den so errechneten Werten nicht: Er- Einerseits lässt sich die strukturelle Aus-
reicht werden kann ein Schließen der gangsposition der öffentlichen Haushalte
Tragfähigkeitslücken grundsätzlich so- derzeit nur schwer korrekt beurteilen. So-
wohl über eine Verringerung des Anteils fern die vor dem Hintergrund der Finanz-
der öffentlichen Ausgaben am BIP als markt- und Wirtschaftskrise getroffenen
auch über eine Steigerung des Anteils der befristeten Maßnahmen nicht vollständig
öffentlichen Einnahmen. Zudem bleibt of- aus den strukturellen Haushalten heraus-
fen, welche Maßnahmen zu welchem Zeit- gefiltert worden sind, könnte das Tragfä-
punkt ergriffen werden sollten, damit es higkeitsrisiko überschätzt worden sein.
zu den notwendigen Änderungen auf der Andererseits könnten die Wachstums-
Ausgabenseite und/oder Einnahmenseite möglichkeiten der Volkswirtschaften auf
kommt. längere Sicht stärker Schaden genommen
Die am Ende der Rechnungen ausge- haben als bisher angenommen. In diesem
wiesenen Kennziffern lassen leicht ver- Fall würden die Tragfähigkeitsrisiken
gessen, dass dahinter extrem lang ange- unterschätzt. Auch das spricht dafür, in
legte Projektionen mit entsprechend ho- entsprechenden Analysen mit unter-
hen Unwägbarkeiten stehen. Sie werden schiedlichen Szenarien zu arbeiten, die
stark von den zuvor getroffenen Annah- solche Unwägbarkeiten veranschaulichen
men gesteuert. Das zeigt sich bei entspre- können. In den Modellrechnungen für
chenden Sensitivitätsanalysen. Daher ist Deutschland, die diesem Tragfähigkeits-
Vorsicht bei der Interpretation der nume- bericht zugrunde liegen, ist genau das ge-
rischen Ergebnisse angebracht. Das gilt schehen.
erst recht, wenn die Ungleichgewichte in
den öffentlichen Haushalten nicht wie im
Falle S1 und S2 in einer periodischen
„Stromgröße“ sondern als einmalige „Be-
standsgröße“ ausgewiesen werden. Das ist
zum Beispiel bei der Kalkulation einer im-
pliziten Staatschuld der Fall, die sich aus
der Addition der Barwerte künftig anfal-
lender Defizite ergibt. Deren Höhe ist vom
jeweils unterstellten Zins- bzw. Diskontie-
rungssatz wesentlich stärker abhängig als
die auf Gemeinschaftsebene üblicher-
weise genutzten Indikatoren, die etwa er-
forderliche Anpassungen in Form einerSeite 20 Modellrechnungen zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen
2.2 Annahmen der Modell- Einen Überblick über sämtliche An-
nahmen, sowohl in Variante T– als auch in
rechnungen Variante T+, gibt Tabelle 1. Die unter-
schiedlichen Projektionen zur demografi-
Die beiden Basisvarianten, die für Zwecke schen Entwicklung wirken sich unter an-
des BMF-Tragfähigkeitsberichts konzi- derem spürbar auf den Altenquotient aus:
piert wurden, beruhen auf divergieren- Während der Quotient in Variante T– von
den Annahmen zur langfristigen Entwick- 31,2 im Jahr 2010 über 50,5 im Jahr 2030
lung in den Bereichen Demografie, Ar- auf 68,5 im Jahr 2060 steigt, verläuft der
beitsmarkt und sonstige gesamtwirt- Anstieg in Variante T+ deutlich gedämpf-
schaftliche Entwicklung. Hinsichtlich ih- ter – hier erreicht der Altenquotient im
rer Konsequenzen für die langfristige Jahr 2060 einen Wert von 54,9. Die An-
Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen nahmen zur Erwerbslosenquote gehen in
sind diese Annahmen einerseits von ei- Variante T– von einer vergleichsweise ho-
nem gewissen durchgängigen Pessi- hen strukturellen Arbeitslosigkeit in Höhe
mismus („Variante T–“), andererseits von von 5,8 % über den gesamten Projektions-
einem gewissen durchgängigen Opti- zeitraum aus, während in Variante T+
mismus („Variante T+“) getragen. So wer- eine deutlich günstigere Entwicklung der
den in Variante T+ zum Beispiel hinsicht- Erwerbslosenquote angenommen wird
lich der demografischen Entwicklung (Rückgang bis auf 3,4 % im Jahr 2060). Zu-
eine höhere Geburtenrate und eine grö- sammen genommen wirken sich die An-
ßere Zuwanderung unterstellt als in Vari- nahmen zur demografischen Entwick-
ante T–. Ausgangsjahr ist das Jahr 2010, lung, zur Höhe der Erwerbsbeteiligung
für das bei der Durchführung der Rech- und zur Erwerbslosigkeit unmittelbar auf
nungen für die meisten relevanten Grö- die Anzahl der Erwerbstätigen aus: In Va-
ßen bereits Ist-Daten oder zumindest ver- riante T– sinkt die Zahl der Erwerbstäti-
lässliche Schätzwerte vorlagen.5 Berück- gen von 40,5 Mio. Personen im Jahr 2010
sichtigt wurden außerdem einschlägige über 36,1 Mio. Personen im Jahr 2030 auf
Eckdaten der mittelfristigen Finanzpla- 29,2 Mio. Personen im Jahr 2060. In Vari-
nung der Bundesregierung mit dem End- ante T+ ergibt sich dagegen ein deutlich
jahr 2015. langsamerer Rückgang, mit 38,8 Mio. er-
werbstätigen Personen im Jahr 2030 und
35,7 Mio. erwerbstätigen Personen im
Jahr 2060.
5. Für die Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR) lagen die Ergebnisse des Statistischen Bun-
desamtes vom Jahresanfang 2011 zugrunde. Die große VGR-Revision, deren Ergebnisse das Statistische
Bundesamt zum 1. September 2011 veröffentlichte, ist demzufolge hier nicht berücksichtigt.
Tabelle rechts:
a) Angaben für 2010 basieren auf Ist-Daten aus der amtlichen Statistik (die bei der Erstellung der
Projektionen teilweise noch als Bevölkerungsvorausschätzung: Statistisches Bundesamt (2009).
b) Personen im Alter 65+ je 100 Personen im Alter 15-64.
c) In % aller Erwerbspersonen; international standardisierte Definition.
d) Reale Wachstumsraten (jahresdurchschnittliche Werte im vorangegangenen 10-Jahres-Zeitraum).
Quelle: Werding/ifo 2011Dritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Seite 21
Tabelle 1:
a) Annahmen für die Projektionen (Variante „T-“)
2010 a) 2020 2030 2040 2050 2060
Demografie:
Wohnbevölkerung (Mio.) 81,6 80,2 78,2 75,2 71,4 66,9
Altenquotient b)
31,2 37,0 50,5 60,0 64,3 68,5
Arbeitsmarkt:
Erwerbsbeteiligung (%)
- Frauen (15-64) 74,5 76,3 76,9 78,8 79,7 80,5
- Männer (15-64) 83,8 84,1 84,3 85,5 85,8 86,5
Erwerbspersonen (Mio.) 43,3 42,0 38,2 35,5 33,4 30,9
Erwerbstätige (Mio.) 40,5 39,7 31,6 33,6 31,5 29,2
Registrierte Arbeitslose (Mio.) 3,2 2,8 2,5 2,3 2,2 2,0
Erwerbslosenquote (%) c)
6,8 5,8 5,8 5,8 5,8 5,8
Gesamtwirtschaft:
Arbeitsproduktivität d) (%) 0,5 1,5 1,7 1,5 1,4 1,4
Bruttoinlandsprodukt (%) d)
0,9 1,3 0,7 0,8 0,8 0,6
BIP pro Kopf d) (%) 0,9 1,5 1,0 1,2 1,3 1,3
b) Annahmen für die Projektionen (Variante „T+“)
2010 a) 2020 2030 2040 2050 2060
Demografie:
Wohnbevölkerung (Mio.) 81,6 80,8 80,2 78,8 76,7 74,5
Altenquotient b) 31,2 36,1 47,5 53,5 54,0 54,9
Arbeitsmarkt:
Erwerbsbeteiligung (%)
- Frauen (15-64) 74,5 76,6 77,9 79,4 80,1 80,9
- Männer (15-64) 83,8 84,8 85,7 86,2 86,6 87,2
Erwerbspersonen (Mio.) 43,3 42,7 40,2 38,5 37,9 36,8
Erwerbstätige (Mio.) 40,5 40,8 38,8 37,3 36,7 35,7
Registr. Arbeitslose (Mio.) 3,2 2,3 1,7 1,5 1,5 1,4
Erwerbslosenquote c) (%) 6,8 4,7 3,7 3,4 3,4 3,4
Gesamtwirtschaft:
Arbeitsproduktivität d) (%) 0,5 1,6 1,9 1,8 1,7 1,7
Bruttoinlandsprodukt (%) d)
0,9 1,6 1,4 1,4 1,5 1,4
d)
BIP pro Kopf (%) 0,9 1,7 1,5 1,6 1,8 1,7Seite 22 Modellrechnungen zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen
Als Rechtsstand lagen den beiden Ba- sein dürfte, lässt einen Rückgang gemäß
sisvarianten die zu Jahresbeginn 2011 gel- der unter günstigen Bedingungen in der
tenden gesetzlichen Rahmenbedingun- Variante T+ schon im Vorgängerbericht
gen für alle einzeln erfassten Bereiche der erwarteten Größenordnung dagegen
öffentlichen Finanzen zugrunde, ein- durchaus wieder möglich erscheinen, zu-
schließlich darin bereits geregelter, je- gleich wurde die ungünstige Variante T–
doch erst während des Projektionszei- in dieser Hinsicht weniger pessimistisch
traums wirksam werdender Änderungen. angelegt. Dafür spricht nicht zuletzt die
Vorgaben für die Entwicklung des ge- zu erwartende Knappheit beim Faktor Ar-
samtstaatlichen Defizits oder der gesamt- beit, die zur weiteren Integration von Er-
staatlichen Verschuldung in Form spezifi- werbslosen in den Arbeitsmarkt führen
scher Haushaltsregeln wurden jenseits sollte. Unter diesen Umständen wäre von
des Zeithorizonts der mittelfristigen Fi- dieser Seite nicht nur mit verringerten
nanzplanung nicht gemacht. Andernfalls Transferleistungen und einer deutlichen
würden langfristig entstehende Belastun- Verminderung des Drucks auf die öffent-
gen – wie sie sich aus den Folgen des de- lichen Haushalte zu rechnen. Auch das ge-
mografischen Wandels aber auch als Kon- samtwirtschaftliche Wachstum fiele auf-
sequenz einer ungünstigen Haushaltslage grund der dann höheren Beschäftigung
am aktuellen Rand und einer dadurch zu- günstiger aus.
nehmenden Staatsverschuldung ergeben Der Entwicklungspfad für das Bruttoin-
könnten – eher verschleiert als aufge- landsprodukt wurde in beiden Basisvari-
deckt. anten erneut nicht exogen vorgegeben,
Zusammen genommen beschreiben sondern wie in den vorherigen Projektio-
die beiden Varianten einen Korridor mög- nen aus einer Produktionsfunktion abge-
licher künftiger Entwicklungen, ohne leitet. Die Bandbreite der sich dann ab-
dass die dahinter stehenden Szenarien als zeichnenden Entwicklung für das gesamt-
extrem erscheinen. Wie schwierig das ins- wirtschaftliche Produktionspotential spie-
besondere bei den Annahmen über die gelt Abbildung 4 wider. Bei einem Blick
künftige Entwicklung der strukturellen zurück ist der Einbruch der gesamtwirt-
Arbeitslosigkeit sein kann, hat sich schon schaftlichen Produktion im Jahr 2009 cha-
bei den in der Vergangenheit durchge- rakteristisch. Ein Anschluss an das vor der
führten Untersuchungen gezeigt. Unter Krise erreichte Produktionsniveau wurde
dem Eindruck der Finanzmarkt- und Wirt- in Deutschland anders als in vielen ande-
schaftskrise zum Beispiel hatten sich bei ren betroffenen Volkswirtschaften inzwi-
vielen Beobachtern die Erwartungen für schen aber bereits wieder erreicht. Gemes-
einen langfristigen Abbau der Unterbe- sen am Stand des Jahres 2005 kann lang-
schäftigung in Deutschland gravierend fristig in der günstigen Variante (T+)
verschlechtert und diese hatten eine mehr als eine Verdoppelung der gesamt-
ad-hoc durchgeführte Aktualisierung der wirtschaftlichen Leistung erzielt werden.
Modellrechnungen aus dem Zweiten In der ungünstigen Variante (T–) ergibt
Tragfähigkeitsbericht, deren wichtigste sich dagegen kaum mehr als eine Steige-
Ergebnisse das BMF der Öffentlichkeit im rung um die Hälfte, die sich überwiegend
vergangenen Jahr ebenfalls bekannt ge- aus dem unterstellten Produktivitätsfort-
macht hat, wesentlich geprägt. Die an- schritt speist.
schließende rasche Erholung, die nicht al-
lein konjunkturellen Faktoren geschuldetDritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Seite 23
Abbildung 4: Bruttoinlandsprodukt
(Indexwerte 2005 = 100; 1991-2060)
225
217,8
200
Variante T+
reales BIP (2005 = 100)
175
161,1
150
125
Variante T-
100
Variante T+
Variante T–
75
1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060
Quelle: Werding/ifo 2011
2.3 Ergebnisse > Die infolge der Krise sich einstel-
lende Schrumpfung der gesamtwirt-
2.3.1 Basisvarianten schaftlichen Produktion, die bei einem
Blick auf die Entwicklung des BIP in der
Die grundsätzlichen Verfahren zur Fort- jüngeren Vergangenheit inzwischen
schreibung der öffentlichen Finanzen ha- so deutlich erkennbar ist (vgl. Abbil-
ben sich in den Modellrechnungen im dung 4), war zum Zeitpunkt der Erstel-
Vergleich zum Vorgängerbericht nicht lung der Rechnungen für den Vorgän-
geändert. Die Projektionen beruhen bei gerbericht nicht erwartet worden. Auf
allen Budgetkomponenten auf dem bei der anderen Seite sind die Staatsausga-
Erstellung der Rechnungen geltenden ben in keinem der hier betrachteten
Rechtsstand und nutzen die Kenntnis al- Bereiche entsprechend zurückgegan-
ters- und geschlechtsspezifischer Ausga- gen. Daher zeigt sich in praktisch allen
benprofile für die langfristige Fortschrei- Feldern ein charakteristischer Sprung
bung der Entwicklung in den einzelnen im Niveau der Ausgaben in Relation
Ausgabenbereichen. Sie berücksichtigen zum laufenden BIP, dessen langfristige
hinsichtlich der demografischen und ma- Effekte durch die seither eingetretene
kroökonomischen Entwicklung zugleich gesamtwirtschaftliche Entwicklung
die in Abschnitt 2.2 beschriebenen An- allerdings wieder leicht gedämpft wer-
nahmen und führen im Vergleich zu den den. Abgesehen davon entsprechen
früheren Rechnungen zu folgenden Er- vor allem die projizierten Verläufe der
gebnissen: Ausgaben der gesetzlichen Renten-Seite 24 Modellrechnungen zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen
versicherung sowie der gesetzlichen Werden die Ergebnisse der Rechnun-
Krankenversicherung weitestgehend gen zusammengeführt und gleichzeitig
den Resultaten der Projektionen für um den so genannten Verrechnungsver-
den Zweiten Tragfähigkeitsbericht. kehr – also Zahlungen zwischen den Teil-
budgets – bereinigt, so nimmt die Ent-
> Im Bereich der Beamtenversor- wicklung der demografieabhängigen
gung und der sozialen Pflegeversi- Ausgaben in der Summe den in Abbildung
cherung führen zwischenzeitliche 5 dargestellten Verlauf: Die von der demo-
Rechtsänderungen, die bei den frühe- grafischen Entwicklung besonders abhän-
ren Projektionen im Rahmen der Basis- gigen Ausgaben belaufen sich danach im
varianten noch nicht berücksichtigt Basisjahr (2010) in allen hier erfassten Be-
wurden, bei den Ausgaben jeweils zu reichen auf 28,5 % des BIP und entspre-
einer verringerten langfristigen Auf- chen damit rund 61 % aller öffentlichen
wärtsdynamik. Besonders ausgeprägt Ausgaben. Es wird erwartet, dass diese
sind diese Effekte bei der Pflegeversi- Quote – nach ihrem deutlichen Anstieg im
cherung. Sie sind langfristig aber auch Zuge der jüngsten Finanzmarkt- und
mit einer deutlichen Reduktion des Wirtschaftskrise – im Zeithorizont der
Sicherungsniveaus dieses Systems ver- hier berücksichtigten Mittelfristprojek-
bunden. tion der Bundesregierung bis 2015 auf
rund 27,6 % zurückgeht. In der pessimisti-
> Bei den Leistungen der Arbeitslo- scheren Basisvariante „T–“ beginnt die
senversicherung und der Grundsi- Ausgabenquote danach allerdings rasch
cherung für Arbeitsuchende machen wieder zu steigen, und zwar insbesondere
sich kurz- bis mittelfristig noch die im Zeitraum bis 2035, mit verringertem
Auswirkungen der Krise auf die Tempo jedoch weiter bis 2060. Sie erreicht
Arbeitsmarktentwicklung bemerkbar. bis zum Ende des Projektionszeitraums
Langfristig wirken sich zudem die ge- dann 34,5 %. In der optimistischeren Basis-
änderten Regelungen zur Anpassung variante „T+“ ergibt sich eine deutlich ge-
der Leistungen der Grundsicherung ringere, langfristige Dynamik der Ausga-
aus. benquote, durch die sie in dieser Variante
bis 2060 lediglich auf 30,3 % steigt. Die
> Die projizierten Verläufe der öffent- projizierte Zunahme der Ausgabenquote
lichen Ausgaben für Bildung und Kin- gegenüber 2010 beläuft sich je nach Vari-
derbetreuung sowie für den Famili- ante somit auf 1,8 bis 6,0 Prozentpunkte,
enleistungsausgleich erhöhen sich gegenüber 2015 sogar auf 2,7 bis 6,9 Pro-
gegenüber den Projektionen zum zentpunkte. Hält man rechnerisch alle an-
Zweiten Tragfähigkeitsbericht eben- deren öffentlichen Ausgaben in Relation
falls jeweils leicht. Im Falle der Bil- zum laufenden BIP konstant, würde sich
dungsausgaben liegt dies vor allem an daraus ein langfristiger Anstieg der ge-
einer Berücksichtigung aktualisierter samtstaatlichen Ausgabenquote von zu-
Daten am aktuellen Rand, nach denen letzt (2010) ca. 46,7 % auf Werte von 48,5 %
diese zuletzt schon stärker gestiegen bis 52,7 % des BIP ergeben.
sind als zuvor unterstellt wurde. Auch
die Ausgaben für den Familienleis-
tungsausgleich sind zwischenzeitlich
gezielt erhöht worden.Sie können auch lesen
