Ende der Einstimmigkeit in Steuerfragen? - Zum Vorstoß der EU-Kommission - Gutachten 06/2020 - Zum Vorstoß der ...
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Gutachten
06/2020
Ende der Einstimmigkeit
in Steuerfragen? –
Zum Vorstoß der EU-KommissionEnde der Einstimmigkeit in Steuerfragen? – Zum Vorstoß der EU-Kommission Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen Gutachten 06/2020
Inhaltsverzeichnis 1. Die Forderung nach qualifizierter Mehrheitsentscheidung in Steuerfragen___________________________________________________1 2. Die Argumente der Kommission________________________________4 3. Eine Diskussion der Argumente________________________________5 3.1 Kompetenzverteilung____________________________________________________________________ 5 3.2 Vetoposition und Zügigkeit der Beschlussfassung________________________________________ 6 3.3 Implikationen des Brexits________________________________________________________________ 8 3.4 Rechtliche Fragen________________________________________________________________________ 9 4. Schlussfolgerungen____________________________________________12 5. Literatur______________________________________________________14 Mitgliederverzeichnis________________________________________________ 16
Ende der Einstimmigkeit in Steuerfragen? –
Die Forderung nach qualifizierter Mehrheitsentscheidung in Steuerfragen
Zum Vorstoß der EU-Kommission
1. Die Forderung nach qualifizierter
Mehrheitsentscheidung in Steuerfragen
Seit den römischen Verträgen entscheidet der Zusammenarbeit und die gegenseitige Unterstüt-
(Minister-)Rat der EU in Abhängigkeit von den dis- zung in Fragen des Steuerbetrugs, der Steuerhin-
kutierten Politikfeldern entweder mit qualifizier- terziehung und um administrative Initiativen bei
ter Mehrheit oder mit Einstimmigkeit. Im Lauf der der Unternehmensbesteuerung geht. In einem
Entwicklung der Verträge haben die Mehrheits- zweiten Schritt sollen Mehrheitsabstimmungen
entscheidungen dabei zugenommen.1 Sowohl die auch in Bereichen erlaubt werden, in denen Steu-
Einheitliche Europäische Akte von 1987 als auch ern benutzt werden, um andere politische Ziele zu
der Vertrag von Lissabon (in Kraft getreten 2009) verfolgen, etwa beim Umweltschutz oder bei der
haben für einige Politikfelder die Abkehr von der öffentlichen Gesundheit. Schritt drei sieht nach
Einstimmigkeit und den Übergang zu Mehrheits- den Vorschlägen der Kommission Mehrheitsab-
abstimmungen gebracht. stimmungen bei Fragen der indirekten Besteue-
rung vor. In einem letzten und vierten Schritt sol-
Zu den Politikfeldern, bei denen weiterhin die Ein- len qualifizierte Mehrheitsabstimmungen auch
stimmigkeit für Ratsbeschlüsse erforderlich ist, bei der Unternehmensbesteuerung (Gemeinsame
gehören die Bereiche Besteuerung, soziale Siche- konsolidierte Körperschaftsteuerbemessungs-
rung, die Aufnahme neuer Mitgliedsstaaten, die grundlage GKKB) und Fragen einer fairen und
Außen- und Sicherheitspolitik und die polizei- wettbewerbsorientierten Besteuerung Anwen-
liche Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten. Bei dung finden. Diese „Stufung“ des Kommissions-
allen diesen Fragen stehen Souveränitätsvorbe- vorschlags impliziert ganz unterschiedliche Aus-
halte der Mitgliedstaaten hinter dem Einstim- maße der Regelungstiefe, die hier schrittweise
migkeitserfordernis: Entweder geht es um finan- der Mehrheitsentscheidung unterworfen wer-
zielle Fragen (Besteuerung, soziale Sicherung), um den sollen. Während die erste Stufe eher klein-
klassische Agenden der Außenpolitik (Aufnahme teiligen Korrekturbedarf abbilden dürfte, könn-
neuer Mitgliedstaaten, Außen- und Sicherheitspo- ten über die zweite Stufe qualitativ wie quantitativ
litik) oder um die innere Souveränität (polizeiliche ganz weitreichende Entscheidungen gefällt wer-
Zusammenarbeit). den. Demgegenüber wären die mitgliedstaatlichen
Souveränitätsvorbehalte hinsichtlich des ohne-
Die EU-Kommission ist im Januar 2019 mit der hin weit harmonisierten und vergemeinschafte-
Forderung an die Öffentlichkeit gegangen, bei ten Mehrwertsteuersystems, d.h. bezogen auf die
Entscheidungen zu Steuerfragen von der Ein- dritte Stufe, wieder eher begrenzt. Eine Änderung
stimmigkeit zur qualifizierten Mehrheitsabstim- im vierten Schritt, wenn es um Fragen zur „fairen
mung überzugehen (COM (2019) 8 final). Dabei und wettbewerbsorientierten“ Besteuerung geht,
schlägt sie ein vierstufiges Vorgehen vor. In einem dürfte faktisch die gesamte Besteuerungskompe-
ersten Schritt sollen qualifizierte Mehrheitsab- tenz der Mitgliedstaaten betreffen, da Steuerfra-
stimmungen eingeführt werden, wenn es um die gen meist untrennbar von Inzidenz- und Umver-
teilungsaspekten sind und damit Fairnessfragen
implizieren.
1 Zu politischen Konflikten des schrittweisen Übergangs
von Einstimmigkeits- zu Mehrheitsentscheidungen in
Politikfeldern der Integration siehe Haltern (2017), Bd. 1, Rdnr.
98, 101, 132 ff., 173.
1Die Forderung nach qualifizierter Mehrheitsentscheidung in Steuerfragen
Ende der Einstimmigkeit in Steuerfragen? –
Zum Vorstoß der EU-Kommission
Die Kommission schlägt für den Übergang von Hauptmotiv, fiskalische Erwägungen dürfen nur
einstimmigen Entscheidungen zu Mehrheits- Nebenzweck sein.
entscheidungen keine Änderung der Verträge
vor, sondern schließt sich der Meinung des sei- In jüngerer Zeit wird verstärkt über den Einsatz
nerzeitigen Kommissionsvorsitzenden Juncker von Art. 116 AEUV zur Lösung des Problems dis-
an, dass hierzu eine sogenannte „Passerelle- kutiert. Diese bisher bedeutungslose Norm stellt
Regelung“ (Brückenklausel), die in den Verträgen der EU ein repressives Verfahren zur Reaktion
bereits existiert, als Grundlage für den Übergang auf Störungen im Binnenmarkt zur Verfügung:
ausreicht. Wenn vorhandene Rechtsunterschiede die Wett-
bewerbsbedingungen verfälschen und dadurch
Die von der Kommission in Stellung gebrachte eine beseitigungsbedürftige Verzerrung entsteht,
Brückenklausel ist in Art. 48 Abs. 7 EUV enthalten. kann – nach erfolglosen Verhandlungen mit dem
Danach kann der Rat einstimmig vorschlagen, oder den betroffenen Mitgliedstaaten – im Wege
dass bislang der Einstimmigkeit unterworfene des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens, d.h.
Themen mit qualifizierter Mehrheit beschlossen unter Einbeziehung des Europäischen Parlaments,
werden können. Widerspricht innerhalb von sechs reagiert werden. Ursprünglich diente die Vor-
Monaten kein nationales Parlament, wird nach schrift in der Tat auch dazu, die als unüberwind-
Zustimmung des Europäischen Parlaments auf lich wahrgenommene Einstimmigkeitshürde –
Einstimmigkeit verzichtet, ohne dass dies einer wie sie zu Beginn der europäischen Integration der
zeitlichen Befristung unterworfen wäre. Regelfall war – in einem vereinfachten Verfahren
zu überwinden. Zwar gab es schon Verhandlungen
Der herangezogene Artikel des Vertrages erlaubt auf der Grundlage von Absatz 1 dieses Artikels,
europarechtlich nicht nur den Übergang zur quali- von der Rechtsetzungskompetenz nach Absatz 2
fizierten Mehrheitsentscheidung. Er eröffnet auch wurde bisher jedoch noch kein Gebrauch gemacht.
den Weg zum Standardgesetzgebungsverfahren
(dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach In der Literatur wird vertreten, dass Art. 116
Art. 294 AEUV) anstatt des ansonsten in Steuer- AEUV für den Steuerbereich keine Anwendung
fragen vorgesehenen besonderen Gesetzgebungs- finden könne (Tietje, in: Grabitz u. a. (2018), Art.
verfahrens, bei dem das Europäische Parlament 116 Rdnr. 3;2 Gröpl, in: Dauses (2015), Kapitel J
nur beratende Funktion hat (Konsultationsver- Rdnr. 613). Voraussetzung ist in jedem Fall das Vor-
fahren). Der Übergang zu Mehrheitsabstimmun- liegen einer Wettbewerbsverzerrung. Ganz über-
gen ist aber nicht zwingend mit dem Übergang wiegend wird darunter eine „spezifische“, nicht
zum Standardgesetzgebungsverfahren verbun- eine „allgemeine“ Wettbewerbsverzerrung, d.h.
den, sondern ist nach Art. 48 Abs. 7 EUV auch ohne
einen solchen Übergang denkbar.
2 Die Anwendung sei „zweifelhaft“, ohne dass eine nähere
Begründung gegeben wird.
Art. 48 Abs. 7 EUV ist nicht die einzige denkbare
Möglichkeit zur Abkehr von der Einstimmigkeit, 3 Der Befund basiert auf einem entstehungsgeschichtlichen
Argument. Durch die Einheitliche Europäische Akte von 1987
ohne dass dafür Verträge geändert werden müs- sei der ehemalige Art. 99 EGV-Maastricht (nunmehr Art. 113
sen. Daneben nennt die Kommission auch den AEUV) insoweit geändert worden, als der dort angebrachte
Vorbehalt zugunsten von Maßnahmen nach den ehem. Art.
Weg über Art. 192 Abs. 2 AEUV, der sogar ohne 100 und 101 EGV-Maastricht (nunmehr Art. 115, 116 AEUV)
die Duldung durch nationale Parlamente einen entfallen sei; dies führe zu dem Schluss, dass steuerliche
Übergang zum Standardgesetzgebungsverfah- Maßnahmen der Union für indirekte und direkte Steuern nur
noch durch einstimmigen Ratsbeschluss auf der Grundlage
ren erlaubt, wenn der Rat das mit Einstimmigkeit der Art. 113 und 115 AEUV, ggf. auch auf der Grundlage
beschließt. Allerdings ist diese Möglichkeit auf von Art. 352 AEUV getroffen werden könnten. Art. 116 Abs.
2 AEUV sehe demgegenüber durch den Verweis auf das
das Politikfeld der Umweltpolitik begrenzt. Vor ordentliche Gesetzgebungsverfahren einen Ratsbeschluss mit
allem muss der Intention nach der Umweltschutz qualifizierter Mehrheit vor und scheide damit für Steuern aus.
2Ende der Einstimmigkeit in Steuerfragen? –
Die Forderung nach qualifizierter Mehrheitsentscheidung in Steuerfragen
Zum Vorstoß der EU-Kommission
eine nicht gerechtfertigte Besser- oder Schlechter- AEUV bleibt daher im Folgenden außer Betracht.
stellung einzelner Wirtschaftszweige, nicht hin- Andererseits ließe sich, wenn man die bisherige
gegen die „unterschiedlichen globalen Kostenbe- restriktive Auslegung von Art. 116 AEUV auf-
lastungen der einzelnen Volkswirtschaften (etwa weicht, letztlich jede steuerrechtliche Maßnahme
durch unterschiedliche Steuern oder Soziallas- auf diese Regelung stützen, denn potentiell wer-
ten)“, verstanden (Schröder, in: Streinz (2018), Art. den die Wettbewerbsbedingungen durch jeden
116 Rdnr. 8; Korte, in: Calliess/Ruffert (2016), Art. Unterschied in den mitgliedsstaatlichen Steuer-
116 Rdnr. 8). „Der Sinn des Art. 116 AEUV besteht systemen verzerrt. Denken könnte man auch an
darin zu verhindern, dass Mitgliedstaaten ein die Aktivierung der verstärkten Zusammenarbeit
für bestimmte (eigene) Unternehmen oder Wirt- nach den Art. 20 EUV, 326 ff. AEUV, wie er für die
schaftszweige günstiges Rechtsgefälle perpetuie- Finanztransaktionsteuer versucht wird. Ein sol-
ren.“ (Khan, in: Geiger u. a. (2017), Art. 116 Rdnr. ches Verfahren kommt nach Art. 20 Abs. 2 EUV
4). Es geht mithin stets um einzelne Wirtschafts- jedoch nur „als letztes Mittel“ in Betracht , wenn
zweige (Rossi, in: Vedder u. a. (2018), Art. 116 Rdnr. der Rat feststellt, dass das angestrebte Ziel sonst
3), um „punktuelles“, nicht um „systematisches“ nicht in einem vertretbaren Zeitraum erreicht
Reagieren der EU (Korte, in: Calliess/Ruffert werden kann und sich mindestens neun Mitglied-
(2016), Art. 116 Rdnr. 3). Außerdem wird man eine staaten beteiligen. Zumeist wird dafür zunächst
gewisse Intensität der Beeinträchtigung fordern das Scheitern eines Richtlinienvorschlags für
müssen, wie ein Vergleich mit dem Regelrechtset- sämtliche Mitgliedstaaten verlangt (Pechstein, in:
zungsverfahren des Art. 115 AEUV zeigt. Das alles Streinz (2018), Art. 20 EUV Rdnr. 13). Nach Art. 333
ist nicht die typische Konstellation für einen gene- AEUV besteht auch für die verstärkte Zusammen-
rellen Übergang von der Einstimmigkeit zu Mehr- arbeit eine spezielle Brückenklausel für den Über-
heitsentscheidungen im Bereich der Besteuerung. gang vom Einstimmigkeitsprinzip zu Mehrheits-
Hinzu kommt, dass Art. 116 AEUV subsidiär zur entscheidungen, die dann konsequenterweise bei
Beseitigung des Verstoßes durch andere Maß- deutscher Beteiligung den gleichen Anforderun-
nahmen, wie bei Verstößen gegen Grundfreihei- gen unterliegt, wie die „normale“ Rechtsetzung
ten oder das Beihilfenregime, ist (Classen, in: von (unten unter 3.4).
der Groeben u. a. (2015), Art. 116 Rdnr. 33). Art. 116
3Die Argumente der Kommission
Ende der Einstimmigkeit in Steuerfragen? –
Zum Vorstoß der EU-Kommission
2. Die Argumente der Kommission
Die Europäische Kommission argumentiert, dass “Moving to qualified majority decision-making
in Steuerfragen die Einstimmigkeit ernsthafte would not in any manner reduce the competences of
Probleme im Entscheidungsverfahren berge. Die the Member States on taxation or change the com-
Einstimmigkeit bringe zum einen Schwierigkei- petence of the EU in this matter. It would however
ten mit sich, einen Kompromiss zu finden. Sie provide for more efficient decision-making to exer-
führe darüber hinaus zu einer Neigung hin zum cise pooled sovereignty at EU level, offering Member
kleinsten gemeinsamen Nenner. Einzelne Staaten States the strength to address shared challenges ...”
könnten aufgrund der Einstimmigkeit hohe Preise (COM(2019) 8 final, S. 3).
für ihre Zustimmung einfordern. Schließlich gebe
es eine Angst, dass aufgrund der Einstimmigkeit Große Vorteile von Mehrheitsabstimmungen wer-
einmal gefasste Beschlüsse nur schwer wieder den nach Einschätzung der Kommission dadurch
abzuändern seien. Diese Angst vor der Unabän- begründet, dass die Kosten der Untätigkeit in ver-
derlichkeit von neuen Steuerregelungen führe zu schiedenen Bereichen, etwa bei der gemeinsa-
starker Vorsicht. men harmonisierten Körperschaftsbesteuerung,
bei Änderungen beim System der Mehrwert-
Die Kommission (COM (2019) 8, final, S. 10) fordert steuer, bei der Finanztransaktionsteuer sowie bei
nach eigenem Bekunden ferner keine Verände- der Besteuerung digitaler Geschäftsmodelle, mit
rung der Kompetenzzuteilung in Steuerfragen. Bei hohen Milliardenbeträgen zu beziffern seien. Für
einem Übergang zu qualifizierten Mehrheitsent- die Finanztransaktionsteuer führt die Kommis-
scheidungen würde diese Kompetenz nur mittels sion aus, dass sich Steuerausfälle in Höhe von 57
eines anderen Entscheidungsverfahrens ausgeübt. Mrd. Euro ergäben.
4Ende der Einstimmigkeit in Steuerfragen? –
Eine Diskussion der Argumente
Zum Vorstoß der EU-Kommission
3. Eine Diskussion der Argumente
3.1 Kompetenzverteilung objektiven Nettoprinzips führen, was in Abhän-
gigkeit von der nationalen Rechtsprechung zu ver-
Bei der Beurteilung der Vorschläge muss im Aus- fassungsrechtlichen Konflikten führen kann.
gangspunkt zwischen den Kompetenzen der EU
auf dem Gebiet der Besteuerung und der Aus- Solche Konflikte sind grundsätzlich auch bei
übung dieser Kompetenzen unterschieden wer- nicht-steuerlichen Fragen denkbar. Allerdings
den. Richtig ist, dass auch heute schon auf euro- gehen steuerliche Regelungen in ganz besonde-
päischer Ebene Steuerregelungen erlassen werden rem Maße mit umverteilenden Effekten unter den
können, die aktuelle und zukünftige nationale Steuerzahlern einher. Die Frage, inwiefern sol-
Regierungen sowie die Geltung nationaler Gesetze che umverteilenden Effekte dem Gerechtigkeits-
einschränken. Trotzdem erscheint das Argument empfinden und der inneren Logik der Gleichbe-
recht formal. Zwar gibt es eine konkurrierende handlung von Steuerzahlern Genüge tun, dürfte
Rechtsetzungskompetenz im Bereich der Besteu- weit eher auf der Basis der nationalen Ebene zu
erung bereits, jedoch impliziert bislang die Ein- entscheiden sein. Ähnlich wie bei Ausgabenent-
stimmigkeit in Steuerfragen, dass kein Mitglied- scheidungen kann auch bei steuerlichen Entschei-
staat gegen seinen politischen Willen gezwungen dungen durch Dezentralisierung eine bessere
werden kann, eine Neuregelung in Steuerfragen Anpassung an die lokalen Präferenzen erreicht
zu akzeptieren. Die Einstimmigkeit stellt sicher, werden (Lipatov und Weichenrieder, 2016). Gleich-
dass keine steuerliche Regelung gegen die Stimme zeitig werden Diskriminierungen zwischen
eines Mitgliedstaates ergriffen werden kann. Die EU-Bürgern im Gemeinschaftsrecht schon heute
Kompetenzzuweisung ist de facto beim Mitglied- hinreichend adressiert.
staat und wird ggfs. freiwillig abgegeben. Bei
Mehrheitsentscheidungen ist diese Freiwilligkeit Die Kompetenzausübung wird maßgeblich vom
nicht mehr sichergestellt. Vor diesem Hintergrund jeweils anzuwendenden Gesetzgebungsverfahren
sind Kompetenzverteilung und Kompetenzaus- mitgeprägt. Insbesondere (aber nicht ausschließ-
übung stark verzahnt, stehen in Wechselwirkung lich) beim letzten und vierten Schritt, unter dem
zueinander. Das Einstimmigkeitserfordernis kann auch die Einführung neuer EU-Steuern mög-
eine bestimmte Kompetenzaufteilung zwischen lich wäre (und von der Kommission im Falle der
EU und Mitgliedstaaten legitimieren; entfällt sie, Finanztransaktionsteuer auch gewünscht ist),
muss auch die Kompetenzverteilung u. U. neu werden Fragen der angemessenen Vertretung der
bedacht werden.4 Mitgliedstaaten im Europäischen Parlament auf-
geworfen, weil dort die Regel “one (wo)man, one
Die Aufhebung der Einstimmigkeit geht insbeson- vote” verletzt ist. Kleine Länder werden nicht nur
dere dort mit möglichen Kompetenzkonflikten im Ministerrat überrepräsentiert, sondern wegen
einher, wo überstimmte Mitgliedstaaten Regeln der nicht gewährleisteten Erfolgswertgleichheit
übernehmen müssen, die gegen die nationale Ver- auch im Europäischen Parlament. Erfolgswert-
fassung bzw. die höchstrichterliche Rechtspre- gleichheit verlangt hingegen, dass jede Stimme
chung verstoßen. So könnte beispielsweise eine gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung des
europäische Richtlinie zu einer Verletzung des
4 Vgl. auch Marquardsen (2020, S. 31 ff).
5Eine Diskussion der Argumente
Ende der Einstimmigkeit in Steuerfragen? –
Zum Vorstoß der EU-Kommission
Parlaments haben muss.5 Strikte Wahlrechts- hypothetisch) kompensieren können. Zum ande-
gleichheit bei den Wahlen zum Europäischen ren sollen sie möglichst verhindern, dass Projekte
Parlament ist, anders als nach dem Grundgesetz und Gesetze, bei denen dies nicht der Fall ist, nicht
für Bundestagswahlen, unionsrechtlich nicht zustande kommen. Sind die potentiellen Gewinne
postuliert. und Verluste einer Entscheidung symmetrisch
verteilt, spricht viel für eine absolute Mehrheit.7
Diese Inkaufnahme des Verzichts auf Erfolgswert- Bei einer symmetrischen Verteilung, bei der jeder
gleichheit der Wahlstimmen zum Europäischen Verlierer im Schnitt so viel verliert wie ein durch-
Parlament weicht von dem in föderalen Gebilden schnittlicher Gewinner gewinnt, ist ein aggre-
üblichen Modus ab, kleine Gebietskörperschaften gierter Nettogewinn nämlich dann zu erwarten,
regelmäßig nur in einer Kammer (Senat, Stände- wenn die Zahl der Gewinner die Verlierer über-
rat, Bundesrat) zu bevorzugen.6 Gerade im Bereich steigt. Geht es indes um Fragen des Grundrecht-
der Besteuerung ist die adäquate Repräsentation schutzes, kann indes von einer symmetrischen
seit der amerikanischen Unabhängigkeitsbewe- Verteilung nicht ausgegangen werden und quali-
gung im 18. Jahrhundert ein wiederkehrendes und fizierte Mehrheiten können wünschenswert sein.
wichtiges Junktim im demokratischen Zusam- Dabei bietet Einstimmigkeit den stärksten Schutz
menhang. Vor diesem Hintergrund kann es ange- von Minderheiten.
bracht erscheinen, einer etwaigen Ausdehnung
der Mehrheitsentscheidung auf Steuerfragen in
der EU eine eingehende Debatte vorauszuschalten. 3.2 Vetoposition und Zügigkeit der
Ist eine doppelte Abweichung von “one-(wo)man- Beschlussfassung
one-vote“, d.h. eine zweimalige Übergewichtung
von kleinen Staaten in Mehrheitsabstimmungen, Die Kommission argumentiert durchaus nach-
gerechtfertigt, wenn diese Stimmengewichte auch vollziehbar, dass es mitunter misslich ist, wenn
auf Entscheidungen zu Steuerfragen angewendet wichtige Beschlüsse in Steuerfragen an einem ein-
werden? zigen Mitgliedstaat scheitern, weil jedem einzel-
nen Land ein Vetorecht zusteht. Die Ausübung
Aus ökonomischer Sicht wird üblicherweise des Vetorechts mag besonders dann problema-
betont, dass Mehrheitsregeln zum einen dafür tisch erscheinen, wenn ein Mitgliedstaat sich nicht
sorgen sollen, dass möglichst Projekte und aus dem Schutz eigener, starker Interessen in der
Gesetze beschlossen werden, bei denen die Gewin- betreffenden Steuerregelung heraus ablehnend
ner eines Beschlusses die Verlierer (zumindest verhält, sondern stattdessen versucht, Zugeständ-
nisse oder finanzielle Vorteile in Verhandlun-
gen zu erreichen, die in keinem sachlichen Bezug
5 Die Unterscheidung zwischen Zähl- und Erfolgswertgleichheit
stammt aus der Rechtsprechung des deutschen stehen.8
Bundesverfassungsgerichts zur Wahlrechtsgleichheit.
Zählwertgleichheit bedeutet, dass jeder Wähler und jede
Wählerin eine Stimme hat; Erfolgswertgleichheit bedeutet,
Hier könnte es sinnvoll sein, eine zweite quali-
dass sich jede dieser Stimmen grundsätzlich in gleicher Weise fizierte Mehrheit einzuführen, die n-1 Staaten
auf die Zusammensetzung der zu wählenden Körperschaft umfassen würde. Dadurch würde die Monopolsi-
auswirkt.
tuation eines einzelnen Landes verschwinden und
6 Im föderalen Deutschland genießen kleine Länder im
Bundesrat ein Stimmengewicht, das gemessen am das Erpressungspotential signifikant abnehmen.
Bevölkerungsanteil überproportional ist, nicht jedoch im
Bundestag. In den USA haben auch kleine Bundesstaaten
zwei Senatoren, während nach der Verfassung das
7 Vgl. Guttman (1989).
Repräsentantenhaus proportional zu besetzen ist, wenngleich
mit der Einschränkung, dass auch kleine Staaten mindestens 8 Italien machte im Jahr 2003 beispielweise seine Zustimmung
einen Repräsentanten haben sollen. Entsprechendes gilt für zur Zinsrichtlinie zur Bekämpfung der Steuerhinterziehung
die Schweiz, die insofern dem bundesstaatlichen Modell der von Zugeständnissen bei Strafzahlungen italienischer
USA folgt. Milchbauern abhängig.
6Ende der Einstimmigkeit in Steuerfragen? –
Eine Diskussion der Argumente
Zum Vorstoß der EU-Kommission
Eine Koalition zweier Länder, die unter Umstän- könnte jedoch bei der Abschaffung von steuerli-
den versuchen könnte, ansonsten allseits vor- chen Richtlinien vorgesehen werden. Hier könnte
teilhafte Steuerlösungen zu verhindern, könnte nach dem Vorschlag bereits eine qualifizierte
destabilisiert werden, da sich zwischen den beiden Mehrheit ausreichen. Damit würde den Mitglieds-
Koalitionsländern eine Konkurrenz um den güns- staaten die Angst genommen, einem steuerlichen
tigsten Preis der Zustimmung herstellen ließe. In Systemwechsel zuzustimmen, in dem man mit
einer solchen Konkurrenz könnte der Preis der sehr hoher Wahrscheinlichkeit aufgrund der Ein-
Zustimmung auf die echten Nachteile des Geset- stimmigkeit gefangen ist, selbst wenn sich nach-
zesvorschlags für das am stärksten negativ betrof- träglich schwerwiegende Fehler herausstellen.
fene Land gesenkt werden. Ein „erpresserisches“
Zustimmungsverhalten dürfte damit vermieden Alternativ könnte man auch ohne Änderung der
werden. Abstimmungsregeln den Mut für steuerpolitische
Änderungen erhöhen, indem man einstimmig
Umgekehrt wäre bei der Aufgabe der Einstim- getroffene Richtlinien mit einem Verfallsdatum
migkeit selbst bei einer n-1 Regel nicht mehr aus- ausstattet. Für ihre Verlängerung wäre dann wie-
geschlossen, dass europäische Regeln eingeführt derum ein einstimmiger Beschluss im Minister-
werden, die im Konflikt mit nationalen Verfas- rat erforderlich. Mit diesen Änderungsvorschlä-
sungsinterpretationen stehen. Zudem wäre eine gen würde sich zumindest einer der Kritikpunkte
solche Änderung nicht ohne die Änderung der am Status Quo adressieren lassen.
Europäischen Verträge erreichbar.
Fraglich ist, wie hoch die bisherigen Kosten der
Auch ohne opportunistisches Verhalten einzelner Untätigkeit wirklich sind. Bei einigen bedeutsa-
Länder kann eine Einstimmigkeitsregel zu einer men Vorschlägen, die nach der EU-Kommission
Verlängerung von Entscheidungsprozessen füh- bislang wegen der Einstimmigkeit gescheitert sind,
ren. Abgesehen davon, dass Verhandlungen durch hat der Beirat es bislang als begrüßenswert erach-
Vetorechte der einzelnen Länder langwieriger tet, dass die Vorschläge nicht Realität werden,
sind, 9 besteht auch die Gefahr, dass Neuregelun- etwa bei der Digitalsteuer oder der Gemeinsamen
gen aus Furcht vor deren Quasi-Unabänderlich- Konsolidierten Körperschaftsteuerbemessungs-
keit abgelehnt werden. Diese Furcht kann entste- grundlage (GKKB).10 Auch bei der Finanztransak-
hen, weil es durch die Einstimmigkeit schwer ist, tionsteuer gibt es von ökonomischer Seite eher
auf Fehler in der Gesetzgebung bzw. auf geänderte Vorbehalte, inwiefern die Ziele, etwa die Stabilisie-
Realitäten in angemessener Zeit zu reagieren. rung des Finanzsektors, tatsächlich erreicht wer-
den können.11
Eine Lösung, die sich von dem allgemeinen Über-
gang zur qualifizierten Mehrheit unterschei- In jedem Fall sind die von der Kommission genann-
det und diesen Punkt adressiert, wurde vor die- ten Kosten zu hinterfragen. Bei der Finanztrans-
sem Hintergrund kürzlich von Schön (2018) und aktionsteuer werden von der EU-Kommission zu
Richter (2019) vorgeschlagen. Um die Hemmung den Kosten Steuerausfälle einer nicht erhobenen
der Mitgliedstaaten zu reduzieren, sich auf neue Steuer von 57 Mrd. Euro gerechnet. Der Verlust von
steuerpolitische Lösungen in der EU einzulassen, Steuereinnahmen ist aber für sich in dieser Höhe
könnte man es zwar bei der Einstimmigkeit belas- kein volkswirtschaftlicher Kostenfaktor, weil den
sen, wenn es um die Einführung neuer Regeln Steuerausfällen an anderer Stelle in gleicher Höhe
geht. Eine Novellierung der Abstimmungsregeln
10 Siehe Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der
Finanzen (2007, 2018).
9 Experimentelle Evidenz zur Rolle von Vetomacht für den
Zeitbedarf von Verhandlungen bieten Kagel, Sung und Winter 11 Siehe Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der
(2010). Finanzen (2020).
7Eine Diskussion der Argumente
Ende der Einstimmigkeit in Steuerfragen? –
Zum Vorstoß der EU-Kommission
verbliebenes Einkommen entgegensteht. Die Dar- Um ein Maß für die Wahlmacht anzugeben,
stellung der Kommission ist daher so nicht richtig. wird etwa auf den Banzhaf Index zurückgegrif-
fen. Bei diesem werden alle Länderkombinatio-
nen betrachtet, die sich gemäß den herrschen-
3.3 Implikationen des Brexits den Mehrheitsregeln durchsetzen können. Darauf
aufbauend fragt der Banzhaf Index, wie häufig ein
Bei einem Übergang zur Abstimmung mit quali- Land eine gewinnende Koalition durch Verlassen
fizierter Mehrheit wäre zu beachten, dass sich die in eine verlierende Koalition verwandeln kann
Machtverhältnisse durch den Brexit verschieben. und damit einen sogenannten Swing auslöst. Setzt
Ein Übergang von der Einstimmigkeit zur qua- man die möglichen Swings eines Landes in Bezie-
lifizierten Mehrheit hat daher nach dem Austritt hung zu allen möglichen Swings, erhält man den
des Vereinigten Königreichs (VK) möglicherweise Indexwert für das Land.
andere Implikationen als in einer EU unter Ein-
schluss des VK. Kirsch (2016) und Szczypińska (2018) berechnen
den Banzhaf Index der EU-Länder vor und nach
Mit dem Vertrag von Lissabon wurde eine qualifi- einem Brexit. Wie in vielen anderen Studien wer-
zierte (doppelte) Mehrheit festgelegt, nach der für den dabei nur die Stimmenverhältnisse im Minis-
Vorschläge, die durch die Kommission eingebracht terrat beachtet. Die Zustimmung im Europäischen
werden, 55 % der Mitgliedstaaten, die zusammen Parlament wird implizit als gegeben angesehen,
65 % der EU-Bevölkerung repräsentieren, zustim- wenn eine Mehrheit im Ministerrat zustande
men müssen. kommt.
Vielfach wird argumentiert, dass die qualifi-
zierte doppelte Mehrheitsregel, so wie sie jetzt
besteht, als politischer Kompromiss zwischen
Süd und Nord im Vertrag von Lissabon austariert
wurde unter der aus damaliger Sicht realistischen
Annahme, dass das VK der EU angehört, vgl. z. B.
Issing (2019). Diesen Kompromiss auf zusätzliche
Politikfelder auszudehnen, wenn die Geschäfts-
grundlage durch den Austritt des VK ein Stück
weit entfällt, ist zu diskutieren und eine Zustim-
mung für nördliche EU-Staaten nicht unbedingt
vorteilhaft.
Es gibt offensichtlich Befürchtungen, dass bei
einem Brexit der Einfluss Deutschlands in qua-
lifizierten Mehrheitsabstimmungen sinkt. Aller-
dings gibt es auch Stimmen, die dem auf der Basis
von formalen Machtindizes widersprechen. Bei
der Berechnung solcher Machtindizes wird übli-
cherweise von unterschiedlichen Präferenzen der
Länder, so wie sie sich in der Realität etwa durch
die Nettozahlerposition oder durch geschichtliche
Erfahrungen ergeben können, abstrahiert.
8Ende der Einstimmigkeit in Steuerfragen? –
Eine Diskussion der Argumente
Zum Vorstoß der EU-Kommission
Abbildung 1: Relative Veränderung des Banzhaf Index durch BREXIT
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
PL ES FR IT DE RO NL BE CZ EL PT SE HU AT BU DK SK FI IE HR LT SI LV EE CY LU MT
Quelle: Szczypińska (2018).
Die Abstimmungsregeln im Ministerrat hängen Mitgliedstaaten auch ein Anstieg des Bevölke-
davon ab, ob ein Vorschlag durch die Kommis- rungsanteils innerhalb der EU. Im Falle Deutsch-
sion bzw. den Hohen Vertreter für die Gemein- lands errechnet Kirsch (2016) einen Anstieg von
same Außen- und Sicherheitspolitik eingebracht 15,9 % auf 18,3 %. Der normalisierte Banzhaf
wird oder ob dies nicht der Fall ist. Im Folgen- Index hinkt mit einem Anstieg von 10,2 % auf
den wird vom Normalfall eines Kommissionsvor- 11,9 % dem deutschen Bevölkerungsanteil weiter-
schlags bzw. des Hohen Vertreters ausgegangen. hin hinterher.
Grundsätzlich gilt, dass der Einfluss eines Landes
tendenziell zunimmt, wenn die Zahl der Länder Abseits dieser spezifischen Entwicklung für
sinkt. Bei einem Brexit gilt dies allerdings nur für Deutschland dürfte es den traditionellen Net-
die größeren Länder, nicht für die kleineren Län- toempfängerländern in der EU nach dem Bre-
der. Die prozentual höchsten Zuwächse des Banz- xit leichter fallen, eine vetorelevante Koalition zu
haf Index verzeichnen Polen, Spanien, Frankreich, bilden (Szczypińska, 2018). Die Betrachtung von
Italien und Deutschland in dieser Reihenfolge Machtindizes, die von zufälligen Präferenzunter-
(Szczypińska, 2018). Abbildung 1 verdeutlicht die schieden ausgehen, kann hier in die Irre führen.
Relationen. Für kleinere Länder kommt es zu einer
Verringerung des Indexes. Der Grund liegt darin,
dass diese Länder für eine erfolgreiche Koalition 3.4 Rechtliche Fragen
unbedingt Partner benötigen, ein wichtiger gro-
ßer Partner aber mit dem VK ausscheidet. Ähnli- In Staatstheorie und Verfassungsrecht ist das
che Ergebnisse finden sich bei der Verwendung des Mehrheitsprinzip als Ausdruck gleicher politi-
Shapley-Shubik-Index (Kóczy, 2016). scher Mitwirkungsfreiheit aller Bürger gedeutet
und begründet worden (Hillgruber 2013). Danach
Gleichzeitig mit dem tendenziellen Anstieg vermag nur das Mehrheitsprinzip den Anspruch
des normalisierten Banzhaf Index ergibt sich einzulösen, Gemeinschaftsentscheidungen der
mit einem Austritt des VK für die verbliebenen Gleichen und Freien hervorzubringen. Gleichzeitig
9Eine Diskussion der Argumente
Ende der Einstimmigkeit in Steuerfragen? –
Zum Vorstoß der EU-Kommission
wird betont, dass dieses Mehrheitsprinzip an Vor- werden.13 Bestünde hier eine wirksame Grenze
aussetzungen gebunden ist. Neben der prinzipi- der Tätigkeit der Union in deren politischer Pra-
ellen Freiheit und Offenheit des politischen Pro- xis, könnte dies die Akzeptanz ihres Handelns ggf.
zesses, klaren Verfahrensregeln und der Chance erhöhen. Eine spürbare Wirksamkeit des Prinzips
der Minderheit, zur Mehrheit zu werden, gehört ist jedoch kaum zu erkennen.
dazu die Akzeptanz von Mehrheitsentscheidun-
gen: „Mehrheitsentscheidungen können in einem Demgegenüber stellt es verfassungsrechtlich all-
politischen System nur dann ergehen, wenn die gemein kein unüberwindliches Problem dar,
getroffene Entscheidung von der Gesamtheit der wenn eine heutige Mehrheit auch Entscheidungen
Bürger akzeptiert, ihre Verbindlichkeit von allen in der Zukunft bindet, indem etwa das Entschei-
wenigstens hingenommen wird. Die Anerken- dungsverfahren verändert wird. Das geschieht im
nung der Mehrheitsentscheidungen bleibt des- Prinzip bei jeder Verfassungsgebung. Das Bundes-
wegen an die Legitimität des politischen Systems verfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung
insgesamt sowie an einzelne besondere Voraus- zu den Grenzen der europäischen Integration
setzungen gebunden, die sich aus der Struktur aus dem Grundgesetz freilich hier einige Grenz-
des Mehrheitsprinzips insofern erklären, als der steine für die europäische Ebene hervorgehoben:
obsiegenden Mehrheit immer eine unterliegende So muss durch den nationalen Zustimmungsakt
Minderheit, die die Mehrheitsentscheidung nicht klar sein, welche Kompetenzen übertragen wur-
trägt, korrespondiert, als das Gemeinwesen sich den und welche nicht (BVerfGE 58, 1 (37); 89, 155
in Mehrheit und Minderheit spaltet. ... Das Mehr- (187); 123, 267 (351)). Das gilt auch für das Zusam-
heitsprinzip beruht auf diesen Voraussetzungen, menspiel von Kompetenz- und Entscheidungsver-
weil sie der Integration der Minderheit in die poli- fahren. In dem Urteil zum Vertrag von Lissabon
tische Ordnung dienen, in der das Mehrheitsprin- vom 30. Juni 2009 hat sich das Bundesverfassungs-
zip ein wesentliches Element bildet, und auf diese gericht speziell mit den sog. Brückenklauseln im
Weise Mehrheitsentscheidungen erst ermögli- EU-Recht befasst, die den Übergang von der Ein-
chen.“ (Heun 1983, S. 175). Insofern sind ein gewis- stimmigkeit zur qualifizierten Mehrheitsentschei-
ser Grundkonsens und gewisse Homogenitäts- dung oder den Übergang von besonderen zum
anforderungen unerlässlich (vgl. auch BVerfGE ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ermögli-
89, 155 (185)). Die Beurteilung von Mehrheitsent- chen (BVerfGE 123, 267 (388 ff.)). Ein solches Vor-
scheidungen auf EU-Ebene muss von vornherein gehen wurde insoweit gebilligt, als zum Zeitpunkt
berücksichtigen, dass es hier nicht um Mitwir- der Zustimmung – hier: zum Vertrag von Lissa-
kungsrechte von Bürgern, sondern von Mitglied- bon – dem Deutschen Bundestag die Folgen hin-
staaten geht. Die dargelegte Argumentation ist reichend erkennbar waren, um seiner Integrati-
daher nicht eins-zu-eins übertragbar. Die Recht- onsverantwortung nachzukommen (BVerfGE 123,
fertigung politischer Mitwirkungsrechte von 267 (391 f.)). Insbesondere, da nach Art. 48 Abs. 7
Bürgern wird in der Demokratie auf ihr Person- EUV einerseits Einstimmigkeit im Rat erforderlich
sein, auf ihre moralische autonome Personali- ist, andererseits die nationalen Parlamente – in
tät zurückgeführt.12 Das ist bei Mitwirkungsrech- Deutschland also Bundestag und Bundesrat – ein
ten von Staaten so nicht der Fall. Auch die Frage Vetorecht besitzen (Cremer, in: Calliess/Ruffert
der Akzeptanz von Mehrheitsentscheidungen (2016) Art. 48 EUV Rdnr. 14), mithin nicht gegen
muss für die EU-Ebene gesondert beurteilt wer- deutschen Willen der Übergang vollzogen werden
den. Keine Hoffnung darf dabei auf das in sei- kann, müssen nicht stets unüberwindliche ver-
ner Anwendung weitgehend leerlaufende Subsi- fassungsrechtlichen Hürden entgegenstehen. In
diaritätsprinzip auf europäischer Ebene gesetzt der Bundesrepublik wurden die entsprechenden
13 Zu den Schwächen der Kontrolle des Prinzips in der Praxis:
12 Habermas (1998, S. 122 ff.); Unruh (2002, S. 7 ff., 340 ff). Siehe Haltern (2017, Bd. 1 Rdnr. 853).
10Ende der Einstimmigkeit in Steuerfragen? –
Eine Diskussion der Argumente
Zum Vorstoß der EU-Kommission
Verfahren im Integrationsverantwortungsge- Unabsehbarkeit der haushaltswirtschaftlichen
setz installiert (Cremer, in: Calliess/Ruffert (2016), Auswirkungen jedoch vermutlich verfassungs-
Art. 48 EUV Rdnr. 17). § 4 Abs. 1 dieses Gesetzes rechtlich unzulässig, auch wenn das Verfahren
lautet: „Der deutsche Vertreter im Europäischen des Integrationsverantwortungsgesetzes beach-
Rat darf einem Beschlussvorschlag gemäß Art. tet würde. Eine solche substantielle Auswirkung
48 Absatz 7 Unterabsatz 1 oder Unterabsatz 2 des auf den Bundeshaushalt wäre bei partiellem Über-
Vertrags über die Europäische Union nur zustim- gang zur Mehrheitsentscheidung nicht notwen-
men oder sich bei der Beschlussfassung enthal- dig gegeben. Die Abgrenzung lässt sich wie üblich
ten, nachdem hierzu ein Gesetz gemäß Art. 23 nur schwer quantifizieren, im Streitfall könnten
Absatz 1 des Grundgesetzes in Kraft getreten ist. gleichwohl entsprechende Kriterien entwickelt
Ohne ein solches Gesetz muss der deutsche Ver- werden.15
treter im Europäischen Rat den Beschlussvor-
schlag ablehnen.“14 Für den vorliegenden Bereich
sind jedoch ergänzende Überlegungen anzustel-
len. Bei einem generellen Übergang zu Mehrheits-
entscheidungen in der Steuerpolitik der EU mit
Zustimmung des Deutschen Bundestages nach
den Regeln des Integrationsverantwortungsge-
setzes wären substanzielle Auswirkungen auf die
deutschen Haushalte vorprogrammiert. In die-
sem Zusammenhang wird relevant, dass das Bun-
desverfassungsgericht die Integrationsverantwor-
tung durch mehrere Entscheidungen im Kontext
der europäischen Verschuldungskrise um die
sog. Budgetverantwortung des Deutschen Bun-
destages erweitert und ergänzt hat (BVerfGE 123,
267 (351 ff.); insgesamt Schorkopf, in: Kahl u. a.
(2020), Art. 23 Rdnr. 129 ff.). Schon im Lissabon-
urteil wurde die Haushaltsautonomie des Parla-
ments als Integrationsgrenze ausgeformt: „Eine
das Demokratieprinzip und das Wahlrecht zum
Deutschen Bundestag in seinem substantiellen
Bestimmungsgehalt verletzende Übertragung
des Budgetrechts des Bundestages läge vor, wenn
die Festlegung über Art und Höhe der den Bür-
ger treffenden Abgaben in wesentlichem Umfang
supranationalisiert würde. Der Deutsche Bundes-
tag muss dem Volk gegenüber verantwortlich über
die Summe der Belastungen der Bürger entschei-
den.“ (BVerfGE 123, 267 (361 f.)). Das lässt durchaus
Spielräume zu (vgl. BVerfGE 132, 195 (244); DVBl.
2014, 640 (644)). Ein mehr oder weniger vollstän-
diger Übergang zu Mehrheitsentscheidungen in
15 Zur rechtlichen Quantifizierungsproblematik allgemein siehe
der europäischen Steuerpolitik wäre wegen der von Aswege (2016); ein paralleler Fall aus der Rechtsprechung
ist die Beurteilung einer substantiellen Auswirkung auf
den Landeshaushalt bei sog. Finanzausschlussklauseln
in Verfahren direkter Demokratie durch die
14 Vgl. auch Marquardsen (2020, S. 22). Landesverfassungsgerichte.
11Schlussfolgerungen
Ende der Einstimmigkeit in Steuerfragen? –
Zum Vorstoß der EU-Kommission
4. Schlussfolgerungen
Bei der ökonomischen wie juristischen Beurtei- (2) Unterscheidung zwischen Schaffung und
lung des Übergangs vom Einstimmigkeitsprin- Abschaffung steuerlicher Regelungen: Denkbar
zip zu Mehrheitsentscheidungen auf dem Feld des wäre auch, für die Einführung neuer Regelungen
Steuerrechts gilt es nach der jeweiligen Ausgestal- es bei dem Einstimmigkeitserfordernis zu belas-
tung des Vorschlags zu differenzieren. Der Kom- sen, für Änderungen oder für die Abschaffung
missionvorschlag möchte in vier Stufen jeweils dieser Regelungen, zu (qualifizierten) Mehrheits-
eine generelle, d.h. dauerhafte Abkehr von der entscheidungen überzugehen (Schön, 2018, S. 340).
Einstimmigkeit erreichen. Wie einleitend festge- Durch eine solche Regelung wäre das Problem,
stellt, besitzt dieser Ansatz bei teilweise verständ- einmal mit Einstimmigkeit getroffene Steuerre-
lichem Grundanliegen systematische Schwächen. gelungen kaum wieder beseitigen oder nachbes-
Zudem könnte – wie dargelegt – bei vollständi- sern zu können, weitgehend entschärft. Probleme
ger Verwirklichung die Haushaltsautonomie des könnten sich in der Praxis jedoch dadurch ergeben,
Deutschen Bundestages u.U. nicht mehr gewähr- dass die Abgrenzung zwischen einer Neuregelung
leistet werden. und einer Modifikation unscharf werden kann.
Solche Abgrenzungsprobleme sind den Rechts-
Unterhalb dieser Schwellen gäbe es andere Mög- ordnungen jedoch bekannt und könnten bewäl-
lichkeiten, um einen Teil der Nachteile von Ein- tigt werden. Auch eine solche Regelung wäre von
stimmigkeitserfordernissen zu vermeiden oder Art. 48 Abs. 7 AEUV gedeckt (Schön, 2018, S. 341);
zumindest abzuschwächen. Leitlinie bei der recht- die verfassungsrechtlichen Anforderungen nach
lichen Bewertung der Vorschläge ist es, dass ein der Lissabon-Rechtsprechung des Bundesverfas-
„Weniger“ als ein genereller Übergang zu Mehr- sungsgerichts wären für die jeweilige deutsche
heitsentscheidungen in einem Sachbereich regel- Entscheidung die gleichen, wie bei einem generel-
mäßig ebenfalls von Art. 48 Abs. 7 AEUV gedeckt len Übergang zu Mehrheitsentscheidungen, d.h.
wäre. Dessen Regelungen müssten freilich beach- die Vorgaben des Integrationsverantwortungsge-
tet werden. Bei den Anforderungen hinsichtlich setzes sind zu beachten und die Auswirkungen auf
des Übergangs zu Mehrheitsentscheidungen aus die Haushalte dürfen nicht zu einem substanziel-
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsge- lem Entzug der parlamentarischen Haushaltsau-
richts zu den Grenzen der europäischen Integra- tonomie führen.
tion kommt es auf den konkreten Einzelfall an.
(3) Opt-out-Möglichkeiten zur Entlastung der Ein-
(1) Unterscheidung zwischen generellem und nur stimmigkeit bei der Einführung steuerlicher Rege-
punktuellem Übergang zu Mehrheitsentschei- lungen: Ferner könnte das Einstimmigkeitserfor-
dungen: Denkbar wäre etwa, für Einzelfälle vorab dernis dadurch abgeschwächt werden, dass zwar
festzulegen, dass ein bestimmtes, konkretes Sach- wie bei der vorherigen Variante Neuregelungen
problem mit Mehrheit entschieden werden soll. weiterhin nur einstimmig beschlossen werden,
Das wäre sowohl von Art. 48 Abs. 7 EUV gedeckt dann jedoch in der entsprechenden Richtlinie vor-
und stellte auch vor dem deutschen Grundgesetz gesehen wird, dass einzelne Mitgliedstaaten sich
kein Problem dar, sofern die Vorgaben des Integra- davon dispensieren können (sog. opt-out-Klau-
tionsverantwortungsgesetzes beachtet werden. Im sel). Das ist nicht völlig vorbildlos. Die Mehrwert-
Steuerbereich wäre hier an administrative Fragen steuersystemrichtlinie enthält in Abschnitt XIII
der Steuererhebung und an grenzüberschreitende zahlreiche, zum Teil auf einzelne Mitgliedstaa-
Fragen zu denken. ten individualisierte Ausnahmebestimmungen,
12Ende der Einstimmigkeit in Steuerfragen? –
Schlussfolgerungen
Zum Vorstoß der EU-Kommission
die Abweichungen von Einzelregelungen erlau- (4) Schließlich könnte man an sog. sunset-legis-
ben. Deutlich wird, dass auch innerhalb des har- lation denken, d.h. an Rechtssätze mit Verfalls-
monisierten Rechts Flexibilisierungsmöglichkei- datum. Diese wurden ursprünglich einmal für
ten bestehen. Geldleistungsgesetze angedacht, die nach einer
gewissen Zeit auslaufen sollten, sofern sie nicht
Ein solcher Ansatz näherte sich dem Modell des erneuert werden16. Hierfür gibt es auf EU-Ebene
Übergangs zu Mehrheitsentscheidungen durch mit dem EU-Schiedsübereinkommen bereits ein
eine Gruppe von Mitgliedstaaten im Verfahren erfolgreiches steuerliches Beispiel.17 Verschiedene
der verstärkten Zusammenarbeit an und teilte Varianten der Ausgestaltung wären denkbar: Zum
mit diesem den Nachteil, dass dann insofern einen das Erfordernis, dass nach Ablauf der fest-
gerade keine einheitlichen Regelungen im Bin- gelegten Zeit der Rechtsakt außer Kraft tritt; für
nenmarkt vorlägen. Während jedoch bei der ver- eine Erneuerung wäre dann erneut ein einstim-
stärkten Zusammenarbeit mit einer Teilgruppe miger Beschluss der Mitgliedstaaten erforderlich.
der Mitgliedstaaten ein Projekt begonnen würde, Zum anderen die automatische Verlängerung, falls
wäre die opt-out-Lösung eine nachträgliche sich kein Mitgliedstaat dagegen ausspricht. In bei-
Abkehr einheitlicher Regelungen in der gesamten den Fällen könnten faktisch-politische Zustim-
EU. Für die Festlegung derartiger Abweichungs- mungshürden hinsichtlich des einstimmig zu fas-
und Opt-out-Möglichkeiten im Rahmen einzel- senden Ausgangsrechtsakts gesenkt werden. Der
ner steuerrechtlicher Richtlinien würde zudem entscheidende Nachteil besteht jedoch darin, dass
weiterhin das Einstimmigkeitsprinzip gelten. derartige „Verfallsdaten“ bei langfristig angeleg-
Die Gefahr fehlender Ernstlichkeit der Zustim- ten Projekten hochproblematisch sind. Man denke
mung zu einer Richtlinie, die nur partiell bin- nur etwa an die Harmonisierungsrechtsakte im
dend ist, ließe sich entgegenwirken, indem die Bereich von Mehrwert- und Verbrauchsteuern.
Opt-out-Möglichkeit erst nach einer mehrjährigen Im Steuerbereich scheint das Instrument grund-
Erprobungsphase eröffnet wird. Gleichzeitig muss sätzlich unpassend zu sein; das in seinem Anwen-
angemerkt werden, dass eine Opt-out-Möglichkeit dungsbereich begrenzte Schiedsübereinkommen
die unterschiedlichsten strategischen Anreize mit stellt insofern eine Ausnahme dar. Allenfalls für
sich bringen kann. Insbesondere bei steuerlichen eng begrenzte Regelungen mit Experimentiercha-
Regeln, die einen aggressiven Steuerwettbewerb rakter mag sich im Einzelfall eine solche Regelung
einschränken sollen, wäre eine Opt-out-Möglich- anbieten.
keit eher nicht dienlich.
Dafür bestehen für ein derartiges Vorgehen weder
Ein Vorteil gegenüber dem Institut der verstärk- unionsrechtliche Hindernisse, noch Schranken
ten Zusammenarbeit wäre, dass hier kein ulti- aus dem deutschen Verfassungsrecht, da einer-
ma-ratio-Erfordernis bestünde. Das kann man als seits nicht vom Einstimmigkeitserfordernis abge-
Erleichterung sehen, es stellte in gewisser Weise wichen wird und andererseits die Souveränität der
jedoch auch eine Umgehung des bewusst eng Mitgliedstaaten gerade geschont wird.
geführten Instruments der verstärkten Zusam-
menarbeit mit ihren differenzierten Folgen für die
Integration dar. Für zentrale steuerliche Regelun-
gen mit ausgeprägtem Bezug zum Gemeinsamen
Markt/Binnenmarkt stellen sich schnell Funkti-
onsgrenzen ein.
16 Zur sunset-legislation insgesamt etwa Funke (2011) und
Zimmermann (2003).
Eine solche Regelung wäre nicht Gegenstand von 17 Übereinkommen über die Beseitigung der
Art. 48 Abs. 7 AEUV. Der deutsche Beschluss unter- Doppelbesteuerung verbundener Unternehmen, 90/436/
EWG, dort Art. 20; dazu etwa Weber-Grellet, in: Musil/Weber-
läge nicht dem Integrationsverantwortungsgesetz. Grellet (2019, S. 447 ff).
13Literatur
Ende der Einstimmigkeit in Steuerfragen? –
Zum Vorstoß der EU-Kommission
(5) Im Rahmen der bestehenden institutionel- möglich. Ökonomisch wäre zu überlegen, wie ein
len Struktur der Europäischen Union wäre unter derart ideales Modell aussehen könnte. Das über-
Beachtung der unionsrechtlichen (Art. 48 Abs. 7 steigt jedoch die hiesige Fragestellung.
EUV) und der deutschen verfassungsrechtlichen
Vorgaben die erste der von der Kommission vor- Zu bedenken bleibt im Hinblick auf eine umfas-
geschlagenen Stufen realisierbar, d.h. sofern es um sendere Ausweitung der Mehrheitsabstimmun-
die Zusammenarbeit und die gegenseitige Unter- gen in Steuerfragen, dass sowohl im Rat als auch
stützung in Fragen des Steuerbetrugs, der Steuer- im Europäischen Parlament eine ungewöhnliche
hinterziehung und um administrative Initiativen doppelte Bevorzugung kleiner Länder existiert. Es
bei der Unternehmensbesteuerung geht. In einem spricht viel dafür, dem Übergang zu Mehrheits-
anderen institutionellen Rahmen, der eine unan- abstimmungen in Steuerfragen eine offene Dis-
greifbare demokratische Legitimation auch der kussion über die Verletzung des “One-(wo)man-
Steuerrechtsetzung im Unionsrecht gewährleis- one-vote-Prinzips” im Europäischen Parlament
tete, wären demgegenüber auch im steuerlichen vorzuschalten.
Bereich (qualifizierte) Mehrheitsentscheidungen
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15Mitgliederverzeichnis
Ende der Einstimmigkeit in Steuerfragen? –
Zum Vorstoß der EU-Kommission
Verzeichnis der Mitglieder des Wissenschaftlichen Beirats
beim Bundesministerium der Finanzen
Prof. Marcel Thum (Vorsitzender) Dresden
Prof. Jörg Rocholl (Stellv. Vorsitzender) Berlin
Prof. Klaus Adam Mannheim
Prof. Dieter Brümmerhoff Rostock
Prof. Thiess Büttner Nürnberg-Erlangen
Prof. Lars P. Feld Freiburg/Br.
Prof. Lutz Fischer Hamburg
Prof. Nicola Fuchs-Schündeln Frankfurt/M.
Prof. Clemens Fuest München
Prof. Klaus Dirk Henke Berlin
Prof. Joachim Hennrichs Köln
Prof. Johanna Hey Köln
Prof. Bernd Friedrich Huber München
Prof. Wolfgang Kitterer Köln
Prof. Kai A. Konrad München
Prof. Jan Pieter Krahnen Frankfurt/M.
Prof. Alois Oberhauser Freiburg/Br.
Prof. Andreas Peichl München
Prof. Helga Pollak Göttingen
Prof. Wolfram F. Richter Dortmund
Prof. Nadine Riedel Münster
Prof. Kerstin Roeder Augsburg
Prof. Ronnie Schöb Berlin
Prof. Ulrich Schreiber Mannheim
Prof. Hartmut Söhn Passau
Prof. Christoph Spengel Mannheim
Prof. Klaus Stern Köln
Prof. Christoph Trebesch Kiel
Prof. Christian Waldhoff Berlin
Prof. Alfons Weichenrieder Frankfurt/M
Prof. Dietmar Wellisch Hamburg
Prof. Wolfgang Wiegard Regensburg
Prof. Volker Wieland Frankfurt/M.
Prof. Berthold Wigger Karlsruhe
Prof. Horst Zimmermann Marburg/Lahn
Stand: 26.02.2020
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