GLOBAL SKILLS PARTNERSHIPS ZU MIGRATION - Herausforderungen und Risiken für den Gesundheitssektor - Bibliothek der ...
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A N A LYSE
A R BEI T U N D SOZI A L E GERECH T I GK EI T
•
Transnationale Ausbildungs-
partnerschaften (Global Skills
Partnerships – GSP) tragen zur
GLOBAL SKILLS
Entwicklung des Gesundheits-
personals weltweit bei, wenn sie
die Interessen der migrierenden
PARTNERSHIPS
Fachkräfte, der Herkunfts- und
der Zielländer austarieren.
ZU MIGRATION •
Die meisten GSPs stellen die
kurzfristige Rendite im Zielland
ins Zentrum und vernachlässi-
Herausforderungen und Risiken für den gen (inklusive) Entwicklungsziele
Gesundheitssektor in den Herkunftsländern.
Remco van de Pas, Corinne Hinlopen
•
GSPs sollten auf den existieren-
Juli 2021
den normativen und ethischen
Rahmenbedingungen beruhen,
die als Leitfaden für Entwicklung
und Mobilität des Gesundheits-
personals dienen.A R BEI T U N D SOZI A L E GERECH T I GK EI T GLOBAL SKILLS PARTNERSHIPS ZU MIGRATION Herausforderungen und Risiken für den Gesundheitssektor
Inhalt
1 EINFÜHRUNG 2
2 WAS SIND GLOBAL SKILLS PARTNERSHIPS? 2
3 WARUM SIND GLOBAL SKILLS PARTNERSHIPS
AKTUELL SO WICHTIG? 3
4 KÖNNEN GLOBAL SKILLS PARTNERSHIPS ZUR
GESUNDHEITSFÖRDERUNG BEITRAGEN? 4
5 HERAUSFORDERUNGEN IM RAHMEN DER GLOBAL
SKILLS PARTNERSHIPS 6
6 SCHLUSSFOLGERUNGEN 6
7 EMPFEHLUNGEN 7
Literatur............................................................................................. 8
1FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Global Skills Partnerships zu Migration
1 EINFÜHRUNG 2 WAS SIND GLOBAL SKILLS
PARTNERSHIPS?
Weltweit wächst die Nachfrage nach Gesundheitsleistungen,
global wird ein Anstieg der Ausgaben in der Gesundheitsver- Die Idee von internationalen und globalen Fachkräftepart-
sorgung von 7,724 Billionen US-Dollar in 2017 auf 10,049 nerschaften im Gesundheitssektor ist nicht neu. Es gibt viele
Billionen US-Dollar 2020 erwartet (Kirton und Kickbusch, Beispiele für Ausbildungspartnerschaften zwischen Ländern
2019). Voraussichtlich werden vierzig Millionen neue Jobs und Institutionen, die darauf abzielen, Kapazitäten auszu-
im Gesundheitssektor entstehen und dies löst Pull-Faktoren bauen und Gesundheitsfachkräfte auszubilden. Sie sind oft
aus, die Gesundheitsfachkräfte ermutigen, von Ländern mit an Entwicklungszusammenarbeit oder bilaterale Austausch-
niedrigen und mittleren Pro-Kopf-Einkommen (PKE) in Länder programme geknüpft und durch zwischenstaatliche Koope-
mit hohen PKE zu migrieren. Zugleich fehlen weltweit 18 Mil- ration finanziert. Staaten wie Kuba und Organisationen wie
lionen Gesundheitsfachkräfte, vor allem in Ländern mit niedri- der Tropical Health and Education Trust (THET) haben jahr-
gen und mittleren PKE (WHO, 2016). Die Covid-19 Pandemie zehntelange Erfahrung mit der Ausbildung von Gesundheits-
zeigt deutlich, wie wichtig Gesundheitspersonal für Gesell- fachkräften im Kontext von internationaler Zusammenarbeit
schaft und Wirtschaft in der Krise sind (Mogo und Oni, 2020). (Feinsilver, 2010; THET, 2019).
Global Skills Partnerships (GSPs – transnationale Ausbil- Es bestehen jedoch graduelle Unterschiede zwischen eher
dungspartnerschaften) zwischen Ländern, wie im Globalen traditionellen, häufig von der öffentlichen Hand finanzierten
Pakt für Sichere, Geordnete und Reguläre Migration der Ver- Ausbildungspartnerschaften und den GSPs, wie sie im UN-
einten Nationen (UN-Migrationspakt) definiert, stärken die Migrationspakt vorgesehen sind. Das Center for Global De-
Ausbildungskapazitäten nationaler Stellen und wichtigen velopment (CGD) ist einer der wichtigsten Unterstützer für
Stakeholdern, darunter auch der private Sektor und Gewerk- das Instrument der transnationalen Ausbildungspartnerschaft
schaften, und unterstützen die Weiterentwicklung von Fach- und setzte sich dafür ein, die GSPs in den UN-Migrationspakt
kräften in den Herkunftsländern sowie der Migrierenden in aufzunehmen (Clemens, 2017). In der Vorstellung des CGD
den Zielländern im Hinblick darauf, Auszubildende für den sind GSPs Partnerschaften, die private Akteure nutzen kön-
Einstieg in den Arbeitsmarkt in allen teilnehmenden Ländern nen, um in Humankapital zu investieren – das stetige Ge-
vorzubereiten (United Nations, 2018). Einige Akteure sehen winne erwirtschaften wird. Bildung und Ausbildung werden
in den GSPs das Potential, den Fachkräftemangel in Ländern in ein Drittland ausgelagert, der Nutzen wird im Zielland er-
mit hohem PKE zu bekämpfen, indem in Ländern mit niedri- wartet, und zwar auf staatlicher Ebene (Personalausstattung
gen und mittleren PKE in die Ausbildung investiert wird, um für die Gesundheitsdienste), für Arbeitgeber_innen (Nach-
dann Fachkräfte von dort zu gewinnen. GSPs werden als eine schub an gut ausgebildeten, aber relativ günstigem Gesund-
kurzfristige kosteneffiziente Lösung gesehen, die potenziell heitspersonal) und für Arbeitsmigrant_innen (gute Arbeit und
für die Entwicklung in den Herkunftsländern von Nutzen ist Einkommenssicherheit). Das Herkunftsland generiert Einkom-
(Dempster und Smith, 2020; Azahaf, 2020). men aus den Kursgebühren und andere Bildungseinnahmen
und erhält eine höhere Qualifizierung für den heimischen
Mit den GSPs sind jedoch auch Risiken verbunden. Wie wer- Arbeitsmarkt. Eine zentrale Frage bleibt, ob diese Einnahmen
den in diesen neuen Arten von Mobilitätspartnerschaften auch in gute Arbeitsverhältnisse, nachhaltige Bildung und die
Nutzen und negative Nebeneffekte verteilt und gesteuert? Entwicklung des Gesundheitssystems im Herkunftsland inves-
Die Entwicklung aller Arten von GSP muss mit guten Arbeits- tiert werden. Weiter bestehen Bedenken, ob die Arbeitsrechte
verhältnissen, Arbeitsrechten und der integrativen Teilhabe der migrierten Arbeitskräfte auch von den Arbeitgeber_
von Gewerkschaften und der Zivilgesellschaft einhergehen. innen und Personalvermittlungen eingehalten werden.
Nachhaltige Entwicklung, Menschenrechte und Gerechtig-
keit müssen einen wichtigen Stellenwert in diesen Diskus- Es existieren zahlreiche Modelle zur Verteilung des Nut-
sionen einnehmen, vor allem wenn es um wesentliche Qua- zens von Ausbildungspartnerschaften zwischen Herkunfts-
lifikationen wie Gesundheitsversorgung und Bildung geht. und Zielländern und den migrierenden Arbeitskräften. Diese
Wichtige Ausgangspunkte dafür bilden internationale Nor- Unterschiede hängen davon ab, welche Akteure im Fokus
men wie die Konventionen der UN und der Internationalen stehen, wer für die Qualifizierung zahlt und wo die Ausbil-
Arbeitsorganisation (International Labour Organisation – ILO) dung angeboten wird. Die OECD geht von folgender Eintei-
und der Verhaltenskodex der Weltgesundheitsorganisation lung aus:
(World Health Organization – WHO) zur Anwerbung inter-
nationaler Gesundheitsfachkräfte. Dieser Beitrag gibt Emp-
fehlungen zur zukünftigen Entwicklung und Umsetzung von
GSPs im Gesundheitssektor.
2Warum sind Global Skills Partnerships aktuell so wichtig?
Tabelle 1
Eine Typologie und einige ausgewählte Beispiele für Mobilitätspartnerschaften von Fachkräften.
Ausbildung findet vor allem statt im …
Herkunftsland Zielland
Ziel – Qualifikatio-
nen vor allem ge- Herkunftsland Zielland Herkunftsland Zielland
braucht im …
Migrant_innen (nicht zutreffend) Bildung für Migration eigene Finanzierung internationaler Auszu
wird privat finanziert bildender
Arbeitgeber_innen (nicht zutreffend) Multinationale Unternehmen mit weltweiten Ausbildungsprogrammen
Ausbildung wird vor allem bezahlt von/vom…
im Zielland
Zielland Australian Pacific Tech-
nical College progr.
(AUS)
Blue Bird Pilot Scheme
(NLD)
Migrant_innen – Seeleute Saisonarbeitspro-
Arbeitgeber_innen Pflegekräfte (z. B. FIN, gramm mit einer Aus-
im Zielland ITA, DEU) bildungskomponente
Migrant_innen – Gering qualifizierte Stipendien und Jugend-
Zielland Arbeit mit Ausbildung austauschprogramme
vor der Ausreise
(z. B. KOR)
Zielland – Arbeitgeber_ GIZ »Triple-Win-Projekt« Pflegekräfte (z. B. JPN)
innen im Zielland (mit PHL, GEO, VNM, TUN) Handwerk (DEU, KOR)
ITA (besonders im Tourismussektor) Ausbildungsprogr.
(z. B. CHE, JPN)
Voraussetzungen, da- 1. Ausbildung für Bedarfe im Herkunfts- und Ziel- 1. Remigration
mit das Programm für land nach gemeinsamen Standards -> vollstän- 2. Anerkennung der im Ausland erworbenen
das Herkunftsland von dige Übertragbarkeit der Qualifikationen Qualifikation bei Rückkehr
Nutzen ist (außer durch 2. Ausbildung verbessert die Arbeitsmöglichkei-
Geldüberweisungen) 3. Bedarf der im Ausland erworbenen Qualifika-
ten im Herkunftsland tionen im Inland
3. Einige Auszubildende kehren entweder zurück 4. Mittelbarer Transfer (z. B. Handel; Technologie)
oder wandern nie aus – und die Auswahl ist zu-
fällig oder verhindert ein »Abschöpfen“
Dargestellt nach OECD. What would Make Global Skills Partnerships Work in Practice? 2018 https://www.oecd.orgels/mig/migration-policy-debate-15.pdf
Der Hauptsektor, der oft für den Einsatz von GSPs gesehen und gute Arbeitsverhältnisse schaffen, steht infrage. Weiter-
wird, ist der Gesundheitsbereich, mit einem besonderen Fo- hin gibt es Unklarheiten in der Gestaltung, der Rolle und den
kus auf der Pflege. Mit der alternden Bevölkerung und dem Verantwortlichkeiten der beteiligten Akteure, wie der Privat-
Anstieg an chronischen Erkrankungen wächst der Bedarf an wirtschaft und der Gewerkschaften.
Langzeitpflege in europäischen Staaten (Clemens, 2017).
Viele Länder sind mit einem Arbeitskräftemangel konfron-
tiert und haben Schwierigkeiten, Arbeitskräfte im Pflege- 3 WARUM SIND GLOBAL SKILLS
bereich zu halten. Das CGD schlägt eine zweigleisige Fach- PARTNERSHIPS AKTUELL SO WICHTIG?
ausbildung für Pflegekräfte vor (Clemens, 2017). Solch eine
Fachschule würde in einem Land mit niedrigem oder mittle- Die GSPs sind Teil des UN-Migrationspakts, der von der Mehr-
rem PKE eingerichtet werden, die Einschreibung erfolgte in heit der UN-Mitgliedsstaaten im Dezember 2018 auf einer
einen von zwei Kursen. Ein »Ausland«-Kurs (»away« track) internationalen Konferenz in Marrakesch, Marokko, ange-
bereitet die Lernenden auf die – dauerhafte oder zeitwei- nommen wurde (UN, 2018). Das Ziel 18 des UN-Migrations-
lige – Arbeit im Ausland vor, in einem Land mit hohem PKE. pakts heißt: »Investition in Aus- und Weiterbildung und Er-
Ein »Heimat«-Kurs (»home« track) bildet die Lernenden für leichterung der gegenseitigen Anerkennung von Fertigkeiten,
die Arbeit im eigenen Land aus. Die Lehre für die »Auslands- Qualifikationen und Kompetenzen.« (United Nations 2018,
kurse« könnte entweder durch Arbeitgeber_innen in den deutsch) Diese Partnerschaften beinhalten die Förderung und
Zielländern oder dortige staatliche Stellen finanziert werden Anerkennung von Qualifikationen, die Mobilität und Wech-
oder durch die zukünftigen Einkommen (migrationsabhän- selmöglichkeiten sowie Austauschprogramme. Dieses Ziel
giges Darlehen). Diese Art der Finanzierung würde in Form wird auch im WHO Verhaltenskondex zur Anwerbung inter-
eines sozialen Bildungskredits eine Subvention der Lehre in nationaler Gesundheitsfachkräfte im Paragrafen 5.2 aufge-
den »Heimatkursen« bedeuten. Als Folge der Mobilität der griffen, wo Mitgliedsstaaten im Hinblick auf die Arbeitsmig-
Pflegekräfte würde das Angebot an Arbeitsplätzen im Ge- ration im Gesundheitswesen dazu aufgerufen werden, »sich
sundheitswesen im eigenen Land gefördert und finanziert am Aufbau von Kapazitäten zu beteiligen, an der Entwick-
werden. Ob solche GSPs nachhaltig sind und langfristig faire lung von geeigneten regulatorischeren Rahmen, am Zugang
3FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Global Skills Partnerships zu Migration
zu Qualifizierungsmaßnahmen, Technologie und Wissens- Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und
transfer« (WHO, 2010). Entwicklung) zu den GSPs zählt eine Anzahl von GIZ-Projek-
ten auf, darunter dieses Programm. Das CGD hebt beson-
Das Konzept der GSPs stößt in internationalen Institutionen ders die deutschen Ausbildungspartnerschaften als Erfolgsge-
auf wachsendes Interesse. Die ILO, die internationale Orga- schichte hervor, die den »gemeinsamen Nutzen maximieren«,
nisation für Migration (IOM), die Organisation der Vereinten und doch merken sowohl CGD als auch GIZ an, dass der Nut-
Nationen für Bildung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO), die zen für die Entwicklung im Herkunftsland auch nach fünf Jah-
International Organization of Employers (IOE), und der Inter- ren immer noch »unklar« ist (Clemens et al., 2019a).
nationale Gewerkschaftsbund (IGB) unterstützen die Idee der
GSPs.1 In einem Workshop im November 2019 erklärten sie, All den oben erwähnten Mobilitätspartnerschaften fehlt eine
dass sie »bereit sind, ihre Rolle zur Förderung eines breiteren Komponente zur Ausbildung und Entwicklung im Herkunfts-
sozialen Dialogs zu diesen Themen wahrzunehmen. Ausbil- land (trotz einiger Pilotprojekte). Die Ansätze zu Mobilitäts-
dungspartnerschaften sollten sowohl nationale als auch inter- partnerschaften wurden bisher als bilaterale Arbeitsmigra-
nationale Arbeitsmärkte abdecken und sollten ausgeglichen tionsabkommen oder andere Arten von zwischenstaatlicher
und sowohl für die Herkunfts- und die Zielländer wie auch für Kooperation gestaltet. Um die Migration von Gesundheits-
die Arbeitsmigrant_innen nutzbringend sein. Die Sicherung fachkräften zu regulieren, bieten sich als alternative Strate-
von Nachhaltigkeit und Gerechtigkeit im Personalwesen in al- gien für Staaten unter anderem ethische Anwerbungsprakti-
len Ländern und allen beteiligten Sektoren sollte den Schwer- ken, die Integration von im Ausland ausgebildeter/geborener
punkt der Ausbildungspartnerschaften bilden« (ILO, 2020). Fachkräfte, vereinfachte Rückkehr und »zirkuläre Migration«
an (Yeates und Pillinger, 2019).
Die OECD, die Weltbank und Organisationen in der Entwick-
lungszusammenarbeit, wie das British Department for Inter- Die oben beschriebenen Beispiele deuten darauf hin, dass
national Development (DFID) und die Deutsche Gesellschaft es unter den verschiedenen Akteuren Differenzen gibt, wel-
für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), setzen sich für GSPs che Programme unter den Begriff GSP fallen. Wir behaup-
als Antwort auf den weltweiten Mangel an Gesundheitsfach- ten, dass die meisten bilateralen Arbeitsmigrationsabkom-
kräften ein (Clemens et al., 2019a; Anderson et al., 2019). men keine GSPs sind, wie sie im UN-Migrationspakt definiert
Und auch die europäische Kommission scheint am Ansatz der werden, da ihnen in den Herkunftsländern ein Austausch-
GSP interessiert zu sein, um legale Arbeitsmigration zwischen programm für die Ausbildung ebenso fehlt wie eine Kompo-
Afrika und Europa zu erleichtern (Clemens et al., 2019b). nente für die Entwicklung institutioneller Kapazitäten.
Der Bericht 2019/2020 über die Bedeutung und die Wirk-
samkeit des WHO-Verhaltenskodex zur Anwerbung inter- 4 KÖNNEN GLOBAL SKILLS PARTNER
nationaler Gesundheitsfachkräfte hat das Augenmerk auf SHIPS ZUR GESUNDHEITSFÖRDERUNG
neue bilaterale, multilaterale und regionale Kooperationen BEITRAGEN?
für die Mobilität und den Austausch von Gesundheitsfach-
kräften gerichtet (WHO, 2019). So unterzeichnete beispiels- Der weltweite Mangel an Gesundheitsfachkräften ist in den
weise Japan im Zusammenhang mit der Liberalisierung des letzten Jahrzehnten gewachsen. Die WHO schätzt, dass
Handels ein wirtschaftliches Partnerschaftsabkommen, das es 4,45 Gesundheitsfachkräfte pro 1000 Einwohner gebraucht
Pflegekräften und Betreuungspersonal aus Südostasiatischen werden, um im Gesundheitsbereich die UN-Ziele für nachhal-
Ländern ermöglicht, zeitweise in Japan zu arbeiten (Buchan tige Entwicklung 2030 zu erreichen. Daraus errechnet sich ein
et al., 2019). Sudan hat ein bilaterales Abkommen, das die weltweites Defizit von 17,6 Millionen Gesundheitsfachkräf-
Migration von Ärztinnen und Ärzten nach Saudi-Arabien re- ten in Bezug auf das derzeitige Angebot, mit einem erwarte-
guliert (Gesmalla, 2018). Deutschland unterhält zahlreiche ten Mangel an 13,6 Millionen Gesundheitsfachkräften in den
Partnerschaftsprogramme. Das Triple-Win-Projekt der GIZ Ländern mit niedrigen und mittleren PKE (Liu, 2017). Ausbil-
hat die Vermittlung von gut 3000 Pflegekräften aus Serbien, dungspartnerschaften können überall zur Entwicklung von
Bosnien-Herzegowina, den Philippinen und Tunesien ermög- Gesundheitspersonal beitragen, so sie ausgewogen die Inte-
licht. Deutschland hat auch ein Ausbildungsprogramm im ressen der Herkunfts- und Zielländer sowie die der Arbeitsmi-
Zielland getestet, in dem vietnamesische Auszubildende bei grierenden abwägen und steuern – dazu gehören wirtschaft-
Ankunft eine Berufsausbildung erhielten. Die GIZ hat aller- liche und berufliche Potentiale für die Arbeitsmigrierenden
dings bis heute keine Ausbildungsprogramme im Gesund- und ihre Familien, auch durch Geldüberweisungen ins Her-
heitssektor in einem der Herkunftsländer umgesetzt. kunftsland. Dies würde den Bedarf in den Ländern mit hohem
PKE decken, wo ziemliche Knappheit im Bereich chronische
Berlin und Manila haben 2013 ein bilaterales Arbeitsmigra- Pflege besteht, und es könnte institutionelle Investitionen für
tionsabkommen unterzeichnet, um die Migration von Pfle- unterfinanzierte Ausbildungs- und Gesundheitsinstitutionen
gekräften aus den Philippinen nach Deutschland zu formali- in Ländern mit niedrigem und mittlerem PKE bringen.
sieren. Ein Bericht des CGD (mit finanzieller Beteiligung des
Laut der OECD begünstigen mehrere Faktoren GSPs. Der Ent-
wicklungseffekt – Aufbau einer Ausbildungsbasis im Her-
1 Terms of Reference for Global Skills Partnership in the Field of Labour kunftsland – bildet den Schlüssel zu Sicherung der Nachhal-
Migration. 2020. ILO, IOM, UNESCO, IOE, ITUC. (nicht veröffentlicht) tigkeit weit über die wirtschaftliche Rentabilität hinaus. 2018
4Können Global Skills Partnerships zur Gesundheitsförderung beitragen?
empfahl die OECD, Mobilitätskorridore für Arbeitskräfte mit
Box 1
mittleren Qualifikationen (etwa Pflegekräfte und Hebammen)
PSI-Perspektive zu Global Skills Partnerships –
sowie Hochqualifizierte wie Ärztinnen und Ärzte einzurich- Kernüberlegungen
ten; die Definition von Qualifikation zu erweitern; Trainings-
mechanismen an bereits existierende Austauschprogramme Tripartheit und sozialer Dialog – uneingeschränkte Betei-
zur Ausbildung anzuknüpfen; klare Arbeitgeberanforderun- ligung der Gewerkschaften, um den Schutz der Menschen-
gen aufzustellen; die Übertragbarkeit von Renten- und So- und Arbeitsrechte zu gewährleisten wie auch den gegensei-
zialansprüchen zu sichern und die Verfügbarkeit menschen- tigen Nutzen für beide beteiligten Länder.
würdige Arbeit bei der Rückkehr zu garantieren; und einen
Teil der durch die GSP ausgebildeten Arbeitskräfte in den Ziel- Gleichgewicht – zwischen Interessen der Herkunfts- wie
auch Zielländer, der Arbeitsmigrierenden und aller, die die
ländern zu halten (Dempster und Smith, 2020).
Gesundheitsleistungen nutzen.
Rechtsverbindliche bilaterale Arbeitsmigrationsabkommen, Nachhaltigkeit – GSPs dürfen die Nachhaltigkeit der Perso-
in denen sich Elemente einer Ausbildungspartnerschaft wie- naldecke von Gesundheitssystemen in Entwicklungsländern
derfinden, könnten potentiell relevante Mechanismen bie- nicht untergraben. Sie müssen durch Maßnahmen beglei-
ten, um die Rechte von Arbeitsmigrierenden zu schützen, tet werden, die in den teilnehmenden Ländern die Pläne zur
eine Entwicklungsperspektive für die Gesundheitssysteme Entwicklung des Personalangebots unterstützen und stärken,
zu integrieren und die negativen Auswirkungen von exzes- anstatt sie zu ersetzen oder sie überflüssig zu machen.
siver Mobilität der Gesundheitsfachkräfte zu verringern. Die
Hauptrolle bilateraler Abkommen bleibt jedoch, spezifische, Umfassende Menschen- und Gewerkschaftsrechte –
kleine, befristete Anwerbungsprogramme zu erleichtern, um GSPs müssen auf den internationalen Menschenrechtsnor-
men und Arbeitsstandards aufbauen, vor allem den UN- und
spezifische Probleme kurzfristig zu lösen (Plotnovika, 2014).
ILO-Konventionen zu Wanderarbeitern. Der WHO-Verhal-
Sie stellen keinen großen Wurf dar, um die internationalen
tenskodex zur Anwerbung internationaler Gesundheits-
Diskrepanzen zwischen Nachfrage, Bedarf und Angebot von fachkräfte kann zur Ausarbeitung der GSPs im Gesundheits-
Arbeitsverhältnissen im Gesundheitswesen zu überwinden. sektor herangezogen werden wie auch die operationellen
Solche bilateralen Abkommen müssen durch umfangreiche Richtlinien der ILO zur fairen Anwerbung. Auf keinen Fall
regionale oder multilaterale Arbeitsabkommen ergänzt wer- sollten GSPs Spielraum geben, die Rechte und Standards zu
den (letztere unter Aufsicht der ILO als der UN unterstellte untergraben, noch sollten sie Klauseln in Tarifverträgen oder
Institution) (Yeates und Pillinger, 2020). Arbeitsgesetzen und im Arbeitsschutz aushebeln.
Mehrere internationale Strategien und Steuerungsmechanis- Zugang zu dauerhaften Aufenthaltstitel – GSPs sollten
men sind für die Anwendung von GSPs relevant, darunter einen Zugang zu permanenter Migration oder Einbürgerung
ermöglichen, wenn die Arbeitskraft dies wünscht. Sie soll-
eine ganze Reihe von normativen und ethischen Rahmenbe-
ten nicht als Erweiterung von problematischen befristeter
dingungen, die die Entwicklung und Mobilität von Gesund-
Arbeitsmobilitätsprogramme dienen.
heitsfachkräften steuern.2 Die 2015 verabschiedete Agenda
2030 für nachhaltige Entwicklung ist der wichtigste interna- Nachhaltige und rechtlich abgesicherte Rückkehr und
tionale Strategierahmen für die Entwicklung von Gesund- Reintegration – GSPs sollten auch Maßnahmen und Rah-
heitssystemen. Sie umfasst ein weitreichendes Bekenntnis menbedingungen für eine rechtlich abgesicherte und nach-
zu gegenseitiger Abhängigkeit und geteilter globaler Ver- haltige Rückkehr und Wiedereingliederung beinhalten, vor
antwortung. Die Agenda beinhaltet ausdrücklich auch die allem in Arbeitsverhältnisse im öffentlichen Gesundheitssys-
Beachtung sozialer Rechte und gemeinsamer Entwicklung tem, wenn die Arbeitskraft zurückzukehren wünscht.
der Gesundheitssysteme.
Regulierung, Rechenschaftspflicht und Transparenz –
GSPs sollten vollständig transparent und staatlich reguliert
Dass die Agenda nicht bindend ist, ist eine erhebliche Be-
sein, und die Rechenschaftspflicht sollte über die gesamte
schränkung dieses politischen Bekenntnisses. Es gibt keiner-
Partnerschaftskette gewährleistet sein. Die Umsetzung sollte
lei Mechanismen, um die Umsetzung durch unabhängige durch zwischenstaatliche Abkommen erfolgen und als öf-
UN-Mitgliedsstaaten zu erzwingen, zum Teil haben einige fentlich-öffentliche Partnerschaften ausgeführt werden.
Staaten noch nicht einmal die internationalen Arbeits- und
Menschenrechtskonventionen ratifiziert. Diese globalen so- Quelle: PSI. Perspective on Global Skills Partnerships. Meeting of the International
Platform on Health Worker Mobility. 13–14 September 2018, WHO.
https://www.who.int/hrh/migration/E-PSI_Perspective-on-Global-Skills-Partner
ship.pdf?ua=1
2 Unter diesen Strategien finden sich der WHO/OECD/ILO Fünf-Jahres-
aktionsplan für Gesundheitsarbeit und inklusiven wirtschaftlichen
Wachstum »Working for Health« (Five-year Action Plan for Health
Employment and Inclusive Economic Growth, 2017–2021), der WHO zialpolitischen Aspekte werden häufig durch wirtschaftliche
Code zur Anwerbung internationaler Gesundheitsfachkräfte (Code of Integrationsmaßnahmen und/oder Freihandelsabkommen
Practice on the international recruitment of health personnel), die ILO
Agenda für menschenwürdige Arbeit (Decent Work Agenda), die UN außer Kraft gesetzt (Yeates und Pillinger, 2020).
Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und die
ILO Übereinkommen zu Wanderarbeitnehmern (C97 und C143), der Für den Gesundheitssektor entwickelte GSPs müssen be-
Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte
und die Ziele für nachhaltige Entwicklung. Ihr Potential zu Schaffung stimmten Kriterien, darunter einige von Gewerkschaften
von globalen öffentlichen Gütern und Kooperationen ist beträchtlich. formulierte, genügen. Diese beinhalten die von der Interna-
5FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Global Skills Partnerships zu Migration
tionale der Öffentlichen Dienste (Public Services Internatio- eine kurzfristige wirtschaftliche Perspektive haben, in der
nal – PSI), einem großen internationalen Gewerkschaftsbund Entwicklung und Menschenrechte nur als zweitrangig ge-
für den Sektor öffentliche Dienste, herausgearbeiteten Kern- sehen werden. Im Laufe der Jahre wurden die eher sozial
elemente, die für GSPs berücksichtigt werden sollten (Box 1). fortschrittlichen Vorschläge zur Umverteilung und Regulie-
rung, die die allgemeine (primäre) Gesundheitsversorgung
und die Gesundheitssysteme (und Arbeitskräfte) stärken soll-
5 HERAUSFORDERUNGEN IM RAHMEN ten, breitflächig durch marktorientierte Ansätze wie bilate-
DER GLOBAL SKILLS PARTNERSHIPS rale Programme zur Ausbildungsmobilität ersetzt. »Wenn
diese bilateralen Abkommen vollständig umgesetzt werden,
GSPs werden bisher (noch nicht) weit verbreitet. Der OECD- würden sie bestenfalls existierende internationale Beziehun-
Bericht definiert GSPs so, dass es bei einer echten »Partner- gen zwischen ›Partnerländern‹ erhalten und im schlimms-
schaft« um den Transfer von Ressourcen ins Herkunftsland ten Fall kurzfristige Maßnahmen auf Kosten der langfristi-
geht (OECD, 2018). Diese Ressourcen können teilweise von gen Nachhaltigkeit der Gesundheitssysteme fördern« (Yeates
den Arbeitgeber_innen gestellt werden, möglichst auch von und Pillinger, 2019).
solchen aus dem öffentlichen Sektor. Zusätzliche öffentliche
Finanzierung besonders durch Entwicklungskooperation
könnte vonnöten sein, damit GSPs funktionieren. Öffentliche 6 SCHLUSSFOLGERUNGEN
Finanzierung ist jedoch sehr oft begrenzt oder nicht verfügbar.
Es gibt bisher keinerlei Hinweise, dass GSPs zu nachhaltigen GSPs bieten die Möglichkeit, Defizite in Gesundheitssystemen
Investitionen in den Gesundheitssystemen der Herkunftslän- abzubauen, indem Fähigkeiten transnational eingeworben
der geführt haben, weder aus privaten noch aus öffentlichen werden und sie sowohl für die »Heimat-« und die »fernen«
Finanzierungsquellen, oder dass sie einen starken Einfluss da- Länder wie auch für die beteiligten Arbeitsmigrierenden idea-
rauf haben, Arbeitsplätze für Gesundheitsfachkräfte in Län- lerweise einen »wechselseitigen Nutzen« verfolgen. Teile die-
dern mit niedrigen und mittleren PKE zu schaffen. Darüber ser Entwicklung (wie der Aufbau einer nachhaltigen Kompe-
hinaus besteht bei GSPs, die als öffentlich-private Partner- tenzbasis im Herkunftsland) sind jedoch in den existierenden
schaften (ÖPP) konstruiert sind, wie von CGD empfohlen, ein Programmen zur Ausbildungsmobilität, wie bei den von der
erhebliches Risiko, dass die öffentlichen Gelder kommerzielle GIZ unterstützten, unzureichend gestaltet und verankert. All
Ziele subventionieren und nicht umgekehrt.. Die Forschung jene Programme zur Ausbildungsmobilität, denen diese Kom-
zu diesem Thema deutet darauf hin, dass bei dieser Art von ponente fehlt, – das heißt die Mehrheit – sollten laut Defini-
internationalen (Gesundheits-)ÖPPs die öffentliche Hand die tion des UN-Migrationspakts nicht als GSPs gelten. Denn hier
finanziellen Risiken abdeckt, während die Profite an die priva- liegt der Schwerpunkt auf der Rendite im Zielland nicht auf
ten Partner gehen und nicht wirklich reinvestiert werden, um den (inklusiven) Entwicklungszielen und der Notwendigkeit,
die Partnerschaft nachhaltig, gerecht und mit den Arbeits- globale öffentliche Güter zu sichern.
rechten vereinbar zu gestalten (Romero 2018). Daher beto-
nen Gewerkschaften wie die Internationale der Öffentlichen Alle zukünftigen GSPs sollten sich auf internationale ethi-
Dienste die Festlegung von Steuerungsprinzipien, um GSPs sche Rahmenwerke, die solche Partnerschaften regulieren,
zu regulieren (siehe Box 1). berufen und im Einklang mit ihnen stehen. Diese können
der WHO-Verhaltenskodex zur Anwerbung internationa-
In einer Reihe von Fällen haben Akteure, die an bestehenden ler Gesundheitsfachkräfte, die ILO Agenda für menschwür-
Partnerschaften zur Ausbildungsmobilität beteiligt waren, das dige Arbeit, die Ziele für nachhaltige Entwicklung, die UN-
Entwicklungsversprechen nicht erfüllt: Die Partnerschaften Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte und der
haben keine lokal relevanten Qualifikationen und Kapazitäten UN-Migrationspakt sein. Auch wenn diese Richtlinien regu-
geschaffen. Darüber hinaus waren die im Zielland erlernten lierende Rahmenbedingungen darstellen, ist ihre rechtliche
Fähigkeiten nicht immer auf die Arbeitsstellen im Herkunfts- Reichweite begrenzt, und es bedarf einer engen Überwa-
land übertragbar. Wenn die Möglichkeit fehlt, die neu erwor- chung ihrer Umsetzung. Die Kernprinzipien für den Einsatz
benen Fähigkeiten zu Hause anzuwenden, fehlt der Anreiz von GSPs, wie sie von PSI umrissen werden (Box 1), bieten
zurückzukehren. Es bleibt offen, inwiefern die Empfänger Hinweise zu den Anforderungen, die erfüllt sein müssen, da-
einer solchen Ausbildung tatsächlich im Herkunftsland blei- mit die GSPs inklusiv und nachhaltig sind. Die Empfehlungen
ben und ob andere Investitionen zu besseren Chancen auf der ILO, dass »Nachhaltigkeit und Gerechtigkeit für Arbeits-
den heimischen Arbeitsmärkten führen (OECD, 2018). kräfte in allen Ländern, in allen beteiligten Sektoren eine Prio-
rität für Ausbildungspartnerschaften darstellen sollten«, soll-
Grundlegende Vorstellungen zur Steuerung der Migration ten befolgt werden (Clemens 2017).
von Gesundheitsfachkräften haben sich wenig verändert, seit
sie zuerst in den 1960er Jahren aufkamen. Auf der einen Wenn auf globale normative Rahmenwerke kein Bezug ge-
Seite ist das Ziel der nationalen Eigenständigkeit zur Entwick- nommen und keine Übereinstimmung mit diesen gesucht
lung der Gesundheitsfachkräfte, einschließlich eines solida- wird, besteht das Risiko, dass bilaterale Initiativen wie GSPs
rischen finanziellen Ausgleichs, um Ungleichgewichte und ganzheitliche globale Antworten effektiv ausbremsen, die so
Ungerechtigkeiten unter den Arbeitskräften auszugleichen. dringend benötigt werden, um internationale Standards zu
Andererseits gibt es bilaterale Programme zur Ausbildungs- sozialer Sicherung, allgemeiner Gesundheitsversorgung und
mobilität, zu denen auch ÖPP-basierte GSPs gehören, die verbesserter Gesundheitslage durchzusetzen – noch wichti-
6Empfehlungen
ger in der Covid-19 Pandemie. Zusammengefasst lässt sich
sagen, dass GSPs, auch wenn sie einigen Personalzuwachs
und Qualifikationen bringen, eher nicht zu einer nachhaltigen
Entwicklung der Gesundheitssysteme beitragen oder langfris-
tig globale Ungleichheiten der Gesundheitsversorgung ver-
ringern werden, außer sie werden von allen staatlichen Ak-
teuren, den Arbeitergeber- und Arbeitnehmerorganisationen,
den öffentlichen Stellen und der Zivilgesellschaft rigoros ge-
staltet, gelenkt, finanziert und kontrolliert.
7 EMPFEHLUNGEN
Wir empfehlen den politischen Entscheidungsträger_innen,
eine vorsichtige Haltung bezüglich zukünftiger GSPs und ihrer
Umsetzung.
Wir empfehlen Entscheidungsträger_innen, Gewerkschaften
einzubinden, wenn bilaterale Arbeitsabkommen angestrebt
werden, die GSPs beinhalten. Der Soziale Dialog zwischen
Regierungen, Arbeitgeber_innen und Gewerkschaften sollte
diese Abkommen gestalten, lenken und kontrollieren, da-
mit soziale Sicherheit und Arbeitsrechte für die beteiligten
Gesundheitsfachkräfte gesichert sind und eine gleichberech-
tigte Entwicklung des Gesundheitswesens sowohl in den Her-
kunfts- als auch in den Zielländern angestrebt wird.
In bestehenden und zukünftigen Abkommen mit GSPs soll-
ten die politische Entscheidungsträger_innen, Gewerkschaf-
ten und die Zivilgesellschaft die Entwicklungen anhand be-
stimmter sozialer Indikatoren überwachen und versuchen,
ein nachhaltiges Modell zu definieren, das die Menschen-
rechtsbestimmungen einhält und eine gerechte Entwicklung
der Gesundheitssysteme gewährleistet. Es bedarf einer län-
derspezifischen Analyse von Programmen zu Ausbildungs-
partnerschaften, in die sowohl die Erfahrungen der Arbeits-
migrierenden einfließen wie auch eine Analyse systemischer
Auswirkungen auf die Entwicklung der Gesundheitssysteme.
Wir empfehlen auch in Europa die Entwicklung regionaler
Pläne, um eine sich selbsttragende Gesundheitspersonalpoli-
tik zu entwickeln, die auf menschenwürdiger Arbeit und all-
gemeinem Zugang zur Gesundheitsversorgung basiert. Dies
sollte auch eine stärkere Finanzierung beinhalten und auf der
gemeinsamen Verpflichtung beruhen, länderübergreifend
eine universelle Gesundheitsversorgung anzustreben. Das
alles erfordert Anstrengungen zur Erarbeitung einer koordi-
nierten öffentlichen Politik in den Bereichen Migration, Ge-
sundheit und soziale Sicherung zu ergreifen sowie zur Stär-
kung globaler wie auch regionaler Allianzen und Netzwerke.
7FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Global Skills Partnerships zu Migration
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8IMPRESSUM
ÜBER DIE AUTORIN / DEN AUTOR IMPRESSUM
Remco van de Pas ist Arzt im öffentlichen Gesundheitswe- Herausgeberin:
sen, Lehrbeauftragter und forscht zu globaler Gesundheit.
Er ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institute of Tropical Friedrich-Ebert-Stiftung e.V.
Medicine, Antwerpen, und Gastwissenschaftler am Nether- Godesberger Allee 149
lands Institute of International Relations Clingendael. Er lehrt 53175 Bonn
Global Health an der Universität Maastricht. Deutschland
Corinne Hinlopen hat einen M.Sc. in Soziologie und De- E-Mail: info@fes.de
velopment Studies sowie einen Master in Public Health,
außerdem hat sie vielfältige Erfahrungen im Bereich des öf- Registernr.: VR2392
fentlichen Gesundheitswesens in den Niederlanden wie auch Vereinsregister Bonn
im Ausland. Aktuell arbeitet sie als Global Health Advocate Amtsgericht Bonn
bei der Wemos Foundation mit dem Fokus auf Personalfra-
gen im Bereich Gesundheit, Gesundheitssysteme, die Ziele Vorsitzender: Martin Schulz
für nachhaltige Entwicklung und »leaving no one behind«. Geschäftsführendes Vorstandsmitglied: Dr. Sabine Fandrych
Übersetzung: Meiken Endruweit Verantwortlich: Felix Braunsdorf | Migration und Entwicklung,
Tel.: +49-30-269-35-7462 | Fax: +49-30-269-35-9246
Kontakt/Bestellung: Christiane.Heun@fes.de
Gestaltung: Petra Strauch
Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten
sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung e. V.
Eine gewerbliche Nutzung der von der Friedrich-Ebert-Stiftung
(FES) herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustim-
mung durch die FES nicht gestattet. Publikationen der Friedrich-
Ebert-Stiftung dürfen nicht für Wahlkampfzwecke verwendet
werden.
© 2021
GLOBALE UND EUROPÄISCHE POLITIK
Das Referat Globale und Europäische Politik bietet – in Dabei denken wir nationale sowie europäische und interna-
Deutschland, in Brüssel sowie an den UN-Standorten Genf tionale Politik zusammen. Die Agenda 2030 für nachhaltige
und New York – Beratung für politische Entscheidungsträger* Entwicklung und ihr weitgehender politischer Veränderungs-
innen, Gewerkschaften sowie zivilgesellschaftliche Organisa- anspruch auf eine sozial-ökologische Transformation bietet
tionen in zentralen Themen der europäischen und interna- uns dafür einen klaren Orientierungsrahmen.
tionalen Politik an. Wir identifizieren Transformationsfelder,
formulieren konkrete Alternativen und unterstützen unsere Verantwortliche*r Koordinator*in der Publikation:
Partner darin, Bündnisse für deren Umsetzung zu schmieden. Felix Braunsdorf, felix.braunsdorf@fes.de
ISBN 978-3-96250-948-4GLOBAL SKILLS PARTNERSHIPS ZU MIGRATION
Herausforderungen und Risiken für den Gesundheitssektor
•
Da im Jahr 2030 weltweit voraussicht-
rungsebene finanziert, werden GSPs
heute vermehrt als öffentlich-private
Partnerschaften gestaltet mit dem Ziel,
und Qualifikationen, Karriereschritt),
Vorteile für den Arbeitsmarkt (den Be-
darf in Ländern mit hohem Pro-Kopf-
lich 18 Mio. Arbeitskräfte im Gesund- »Fähigkeiten weiterzuentwickeln und Einkommen decken), institutionelle
heitssektor fehlen werden, wird der die gegenseitige Anerkennung von Fä- Stärkung von Ausbildungs- und Ge-
Wettbewerb um diese immer größer. higkeiten, Qualifikationen und Kom- sundheitseinrichtungen in Ländern mit
Transnatioanle Ausbildungspartner- petenzen zu erleichtern« und eine sta- mittleren und niedrigen Einkommen.
schaften (Global Skills Partnerships – bile Rendite zu erzielen. Bisher gibt es
GSPs) können hier einen wichtigen wenig Anhaltspunkte dafür, dass diese
Beitrag leisten, da sie die Ausbildung Rendite auch in gute Arbeit, nachhal-
für Fachkräfte finanzieren und auf die
Arbeitsmärkte aller teilnehmenden
Länder vorbereiten. Einige Mobilitäts-
tige Bildung und die Entwicklung des
Gesundheitssystems im Herkunftsland
reinvestiert wird.
•
Internationale Richtlinien, Steue-
partnerschaften haben schon positive rungsmechanismen und normative
Effekte in den Herkunfts- und Ziellän- sowie ethische Rahmenbedingun-
dern wie auch auf einzelne Arbeits- gen können helfen, die Entwicklung
kräfte.
•
Da GSPs immer öfter genutzt werden,
des Gesundheitspersonals und der
Mobilitätspartnerschaften zu gestal-
ten und zu steuern. GSPs sollten von
ist es unabdingbar, dass die Interes- staatlichen Stakeholdern, den So
•
Waren Projekte früher häufig im Be-
sen der Herkunfts- und Zielländer wie
auch des Gesundheitspersonals ge-
wahrt werden: wirtschaftliche Vorteile
zialpartnern, öffentlichen Einrichtun-
gen sowie der Zivilgesellschaft gestal-
tet, gesteuert und überwacht werden.
reich der Entwicklungshilfe angesie- (Gehalt, Geldüberweisungen), berufli-
delt und durch Programme auf Regie- che Gewinne (Zuwachs an Know-how
Weitere Informationen zum Thema erhalten Sie hier:
http://www.fes.de/fmiSie können auch lesen
