Macht zu gleichen Teilen - Ein Wegweiser zu Parität in der Politik Helga Lukoschat / Jana Belschner - EAF Berlin
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Macht zu gleichen Teilen Ein Wegweiser zu Parität in der Politik Helga Lukoschat / Jana Belschner
Impressum Herausgeber EAF Berlin. Diversity in Leadership Schumannstraße 5, 10117 Berlin Tel. +49 30 30 877 60-0 info@eaf-berlin.de, www.eaf-berlin.de Autorinnen Dr. Helga Lukoschat, Jana Belschner Redaktion Dr. Helga Lukoschat, Stefanie Lohaus, Paula Schweers Design und Layout I like Berlin 3., aktualisierte und überarbeitete Auflage September 2019
E Einleitung zur Neuauflage des Wegweisers 4 1 Rückschritt statt Fortschritt – Frauen und Männer in der Politik 7 Die politische Repräsentanz von Frauen und Männern in Deutschland und ihre Beteiligung an politischen Führungspositionen sind nach wie vor ungleich verteilt. In der letzten Zeit hat sich die Entwicklung hin zu mehr Frauen deutlich verlangsamt und ist sogar rückläufig. 2 Einflussfaktoren – Wahlrecht und innerparteiliche Regelungen 11 Das Wahlrecht in Bundesländern und Kommunen hat einen erheb- lichen Einfluss auf den Anteil der Frauen in Parlamenten und Gremien. Gleiches gilt für Quotenregelungen und Nominierungspraxis in verschiedenen Parteien. 3 Wege zu Parität – Modelle und Beispiele 15 Viele Länder haben bereits Regelungen zur Geschlechterrepräsentanz in den Parlamenten eingeführt. Sie unterscheiden sich jedoch in ihrer Ausgestaltung und Wirksamkeit. Deutschland kann von den Erfahrungen aus anderen Ländern lernen. 4 Dynamik in den Bundesländern – die ersten Paritätsgesetze 23 2019 wurden in Brandenburg und Thüringen Paritätsgesetze auf Landes- ebene verabschiedet. Diese Bundesländer sind nicht die einzigen, in denen das Thema auf der Agenda steht. Ob Initiativen für Paritätsgesetze letztlich erfolgreich sind, hängt jedoch von verschiedenen Faktoren ab. 5 Pro und Kontra – Parität und die Verfassung 29 Paritätsregelungen lösen juristische Kontroversen aus: Sind Paritäts- gesetze mit der Verfassung vereinbar? Ist eine Grundgesetzänderung erforderlich? Bisher – mit Stand August 2019 – ist noch keine Recht- sprechung bezüglich eines demokratisch verabschiedeten Paritäts- gesetzes erfolgt. 6 Parität und Demokratie 35 Die Auseinandersetzung um Geschlechterparität betrifft nicht zuletzt unser Demokratieverständnis. Im Mittelpunkt steht die Frage, ob Paritätsgesetze gegen die Regeln der repräsentativen Demokratie verstoßen – oder ob sie nicht vielmehr ein Gebot derselben sind. 7 Ausblick 39 Der Weg zur Geschlechterparität wurde in Deutschland gerade erst eingeschlagen. Wie kann der Forderung nach Geschlechterparität weiterhin Ausdruck verliehen werden? Welche Vorgehensweisen und strategischen Bündnisse sind sinnvoll? A Anhang 42
Einleitung zur Neuauflage des Wegweisers Der Wegweiser informiert über den aktuellen Stand der Debatte um Paritätsgesetze und gibt Anregungen, wie diese weiter- entwickelt werden können.
Einleitung zur Neuauflage des Wegweisers 5
Wodurch zeichnet sich eine lebendige Demokratie
aus? Unter anderem durch ihre Fähigkeit, auf Verän- Männer und Frauen sind
derungen in der Gesellschaft zu reagieren und ihre
Verfahren und Institutionen weiterzuentwickeln. Der
gleichberechtigt. Der Staat
Wandel der Geschlechterrollen ist mit Sicherheit fördert die tatsächliche
einer der größten gesellschaftlichen Veränderungs-
prozesse der letzten Jahrzehnte.
Durchsetzung der Gleichbe-
rechtigung von Frauen und
Wie also sieht eine zeitgemäße Demokratie aus, die
der Gleichberechtigung von Frauen und Männern
Männern und wirkt auf die
Rechnung trägt? Was bedeutet dies für die politischen Beseitigung bestehender
Partizipationsmöglichkeiten der Bürger*innen, für die
Rolle und Aufgaben der Parteien und letztlich auch
Nachteile hin.
für die Ausgestaltung der Wahlsysteme und -gesetze?
Grundgesetz Art. 3 Abs. 2
Die unbestreitbaren Erfolge in der politischen Par-
tizipation von Frauen – eine Frau als Kanzlerin, zahl-
reiche Ministerinnen in den Kabinetten von Bund prozess, der oft nur in kleinen und immer schon hart
und Ländern sowie der historische Höchststand von erkämpften Schritten vorangeht.
37 Prozent weiblicher Abgeordneter im 18. Deutschen
Bundestag (2013 bis 2017) – konnten darüber hinweg- Dennoch: Seit 2016, als dieser Wegweiser erstmals
täuschen, dass nahezu überall in den politischen Ent- erschien, ist viel passiert. Die Debatte, ob und in wel-
scheidungsgremien Männer in der Mehrheit waren cher Form Paritätsgesetze für die Politik notwendig
und sind. sind, hat zwischenzeitlich erheblich an Fahrt aufge-
nommen. In zwei Bundesländern – Brandenburg und
Diese Mehrheit von Männern in politischen Entschei- Thüringen – wurden 2019 tatsächlich Gesetze zur
dungspositionen gibt es, obwohl Frauen bereits seit paritätischen Besetzung der Wahllisten für die Land-
100 Jahren das aktive und passive Wahlrecht haben tagswahlen verabschiedet, weitere Bundesländer dis-
und das Grundgesetz seit 1949 die Gleichberechti- kutieren darüber.
gung von Frauen und Männern gebietet. 1994 wurde
Art. 3 (2) GG um einen aktiven Gleichstellungsauftrag Wie kam es zu dieser Dynamik? Erstens hatten der
ergänzt, weil zwischen der rechtlich gebotenen und Rückgang des Frauenanteils im 19. Deutschen Bun-
der tatsächlichen Gleichberechtigung von Frauen und destag im Oktober 2017 auf den Stand von vor 20
Männern eine nicht zu rechtfertigende Diskrepanz be- Jahren sowie anschließend die nahezu flächende-
stand. Bis heute wurde keine Gleichstellung erreicht: ckenden Rückgänge der Frauenanteile in den Landes-
Ihre Durchsetzung erweist sich als ein Jahrhundert- parlamenten vor Augen geführt, dass es keinen Auto-
Frauenanteil in den Parlamenten
31,3 % im Bundestag
30,6 % in den Landesparlamenten
27,0 % in den Stadt- und Gemeinderäten6 Einleitung zur Neuauflage des Wegweisers
matismus zur gleichberechtigten Repräsentanz gibt. Parité-Gesetz wurde bereits Verfassungsbeschwerde
Der Handlungsbedarf wurde offensichtlich. eingereicht. Es ist davon auszugehen, dass sich über
kurz oder lang auch das Bundesverfassungsgericht in
Weiche Regelungen wie unverbindliche Soll-Vor- Karlsruhe damit befassen wird.
schriften oder flankierende Frauenfördermaßnah-
men haben sich als vergleichsweise wirkungslos er- Was die Debatte über die juristischen Fragen im en-
wiesen. Auch die parteiinternen Quotenregelungen geren Sinne hinaus so spannend macht, ist, dass sie
auf freiwilliger Basis reichen nicht aus, wenn Parteien zwei eminent politische Fragen berührt: Inwiefern ist
wie die AfD in die Parlamente einziehen, die erstens unser Verständnis der repräsentativen Demokratie
Quoten strikt ablehnen und zweitens stark männlich angesichts der permanenten Unterrepräsentanz der
dominiert sind. Die freiwilligen Regelungen, die sich einen Bevölkerungshälfte (sowie gegebenenfalls wei-
drei Parteien – Bündnis 90/Die Grünen, Die Linke und terer Gruppen) in einem zeitgemäßen Sinne weiter-
SPD – für die alternierende Besetzung ihrer Wahllisten zuentwickeln? Und welcher Bedeutungsgehalt und
mit Frauen und Männern gegeben haben, sind zwar Wirkungsgrad wird dem Gleichberechtigungsgebot
in hohem Maße dafür verantwortlich, dass überhaupt zugemessen?
aktuell rund 30 Prozent Frauen im Bundestag vertre-
ten sind, aber auch sie stoßen an ihre Grenzen. Be- Im Kern gehe es bei dieser Diskussion, so die Bundes-
stehen bleibt die Problematik der Direktmandate, wo verfassungsrichterin Doris König in einem Festvor-
zu 80 Prozent männliche Kandidaten aufgestellt und trag zum Thema 100 Jahre Frauenwahlrecht, wie sehr
gewählt werden. Dies betrifft in erster Linie die CDU/ häufig bei Gleichstellungsfragen um die Auflösung
CSU-Fraktion. des Widerspruchs zwischen formaler und materieller
Gleichheit – und damit um die Beseitigung strukturell
Zweitens zeigten die Aktivitäten zum 100. Jubiläum bedingter Benachteiligung von Frauen (König 2019).
des Frauenwahlrechts 2018/2019, dass das Recht von
Frauen, zu wählen und gewählt zu werden, einen Mei- Die vorliegende aktualisierte Neuauflage unseres
lenstein in der Demokratieentwicklung bedeutete. Die „Wegweisers zu Parität in der Politik“ informiert über
politischen Rechte von Frauen waren über Jahrzehnte den aktuellen Stand und stellt die bereits verabschie-
gegen erbitterte Widerstände erstritten worden; die deten Gesetze vor. Sie zeigt den weitergehenden
Parallelen zur aktuellen Situation lagen auf der Hand. Handlungsbedarf und stellt mögliche Modelle für Pa-
Entsprechend hoch war die mediale und öffentliche ritätsregelungen, auch unter Einbeziehung der inter-
Aufmerksamkeit. Höhepunkt war der offizielle Fest- nationalen Erfahrungen, zur Diskussion.
akt der Bundesregierung im November 2018, bei dem
sich Kanzlerin Angela Merkel erstmals positiv zu Pari-
tät in den Parlamenten äußerte und zu bedenken gab,
„dass eine Kanzlerin noch keinen Sommer macht“.
Drittens trug die Debatte um die Wahlrechtsreform
zur Verkleinerung des Bundestags dazu bei, dass sich
ein „window of opportunity“ zu öffnen schien, um Pa-
ritätsregelungen auf die politische Agenda des Bun-
destags zu setzen. Und nicht zuletzt sorgte eine aktive
Zivilgesellschaft mit ihren Initiativen, Erklärungen und
Kampagnen für öffentlichen Druck.
Doch die Diskussion ist bei Weitem nicht beendet.
Nach wie vor gibt es in den Parteien in unterschied-
licher Ausprägung Bedenken und Widerstände gegen
gesetzliche Vorgaben. Nicht nur die politische, auch
die juristische Debatte wird kontrovers geführt. Mit
Spannung wird die ausstehende verfassungsrecht-
liche Bewertung erwartet, denn die Einschätzungen
dazu, ob Paritätsgesetze verfassungskonform sind,
gehen weit auseinander. Gegen das BrandenburgerRückschritt statt Fortschritt – Frauen und Männer in der Politik Das Kapitel gibt einen Überblick über die politische Repräsentanz von Frauen und Männern in Deutschland und ihre Beteiligung an politischen Führungspositionen.
8 Rückschritt statt Fortschritt – Frauen und Männer in der Politik
Die Bundesebene
Im Bundestag fiel der Anteil
Nach Jahrzehnten, in denen die Frauenrepräsentanz
auf sehr niedrigem Niveau verharrte, gab es den ers-
der weiblichen Abgeordneten
ten Sprung Mitte der 1980er-Jahre. Dies ist auf allge- mit der Wahl 2017 auf den
meine gesellschaftliche Veränderungen, vor allem
jedoch auf die Einführung einer innerparteilichen
Stand von vor 20 Jahren.
Geschlechterquote bei Bündnis 90/DieGrünen und Auch in den Landesparlamen-
etwas später bei der SPD zurückzuführen. Die CDU
zog Mitte der 1990er-Jahre nach und verabschiedete
ten sind Rückgänge zu ver-
ein Quorum für die Besetzung von Ämtern, Mandaten zeichnen.
und Wahllisten. Zu Recht nahmen die beiden großen
Volksparteien an, dass rein oder überwiegend männ-
lich besetzte Wahllisten sie künftig Stimmen kosten
würden. Ein weiterer Anstieg ist nach der deutschen Frauenanteil in den Landesparlamenten
Wiedervereinigung zu verzeichnen. Auch die PDS be-
ziehungsweise Die Linke, die seit 1990 im Bundestag 40,7 % Thüringen
vertreten ist, verfügt über eine strikte Geschlechter- 38,0 % Hamburg
quote. 34,9 % Bremen
33,6 % Hessen
Doch jüngst hat sich die Entwicklung deutlich ver-
langsamt und ist sogar rückläufig! Im Bundestag fiel 33,3 % Saarland
der Anteil der weiblichen Abgeordneten mit der Wahl 33,1 % Berlin
2017 auf 30,9 Prozent und somit auf den Stand von 31,8 % Brandenburg
vor 20 Jahren. Aktuell liegt er bei 31,3 Prozent. Auch 31,7 % Rheinland-Pfalz
in den Landesparlamenten sind Rückgänge zu ver-
31,5 % Schleswig-Holstein
zeichnen. Dies ist vor allem dem Einzug von FDP und
27,7 % Niedersachsen
AfD geschuldet. Beide Parteien lehnen Quotenrege-
lungen strikt ab. 27,7 % Sachsen
27,3 % Nordrhein-Westfalen
26,8 % Bayern
25,9 % Baden-Württemberg
23,9 % Mecklenburg-Vorpommern
21,8 % Sachsen-Anhalt
Entwicklung des Frauenanteils
32,8 36,3
32,8
im Deutschen Bundestag
(Angaben in Prozent)
26,2 31,6
30,9 30,9
20,5
1990 1994 1998 2002 2005 2009 2013 2017Rückschritt statt Fortschritt – Frauen und Männer in der Politik 9
Die Landesebene Die kommunale Ebene
Im Durchschnitt stellen Frauen nur ein knappes Drittel Die Kommunalpolitik gilt als Fundament der Demokra-
der Landtagsabgeordneten. Allerdings gibt es große tie – im Hinblick auf die gleichberechtigte politische
Unterschiede zwischen den Bundesländern. So sitzen Partizipation der Geschlechter ist sie das Sorgenkind.
beim Spitzenreiter Thüringen im Landtag zurzeit über Für Städte und Gemeinden mit über 10.000 Einwoh-
20 Prozentpunkte mehr Parlamentarierinnen als in ner*innen weist der Deutsche Städtetag einen durch-
Baden-Württemberg. Sachsen-Anhalt, das lange Zeit schnittlichen Frauenanteil von 24 Prozent aus.
einen der Spitzenplätze einnahm, ist nun das Bun-
desland mit dem geringsten Frauenanteil. Dies ist vor
allem auf das Wahlergebnis der AfD zurückzuführen.
Zudem spielen bei den Landtags- und Kommunalwah- Je kleiner die Gemeinde, desto
len die Freien Wähler und andere unabhängige Grup-
pierungen eine zunehmend wichtige Rolle; in Bayern
niedriger der Frauenanteil im
zum Beispiel bilden die Freien Wähler aktuell eine Ko- Stadt- oder Gemeinderat.
alitionsregierung mit der CSU. Innerparteiliche Rege-
lungen zur Sicherung der Repräsentanz von Frauen
stellen in diesen Gruppierungen eher die Ausnahme
dar. An der Situation in den Landesparlamenten lässt Vor allem in kleinen, ländlich geprägten Gemeinden
sich neben der Bedeutung der jeweiligen politischen gibt es allerdings immer noch Räte, in denen keine
Konstellationen beziehungsweise Mehrheitsverhält- einzige Frau vertreten ist. Auch im Hinblick auf die
nisse auch der beträchtliche Einfluss des Wahlrechts kommunalen Führungspositionen bleibt sehr viel zu
auf die Repräsentanz von Frauen nachvollziehen. Hier tun: Während der Anteil der Landesministerinnen
gilt die Faustregel: derzeit bei 41,1 Prozent liegt, beträgt der Anteil der
Oberbürgermeisterinnen lediglich 8,1 Prozent! Bei
den Bürgermeisterinnen stagniert der Anteil weiter-
hin bei 10 Prozent.1
Je mehr Sitze im Parlament
als Direktmandate vergeben 1Q
uelle: eigene Berechnung (Stand: August 2019), eigene Auszählung
anhand der Angaben ausgewählter Statistischer Landesämter.
werden, desto niedriger ist der
Frauenanteil unter den Abge-
ordneten.
Frauenanteile in politischen Führungspositionen
40 % 41,1 % 8,1 %
Bundesministerinnen Landesministerinnen Oberbürgermeisterinnen10 Rückschritt statt Fortschritt – Frauen und Männer in der Politik
Besonderheiten der kommunalen Ebene
Frauen in der Kommunal-
Warum ist die männliche Überrepräsentanz in der
Kommunalpolitik – sowohl bei den Mandaten als auch
politik – ein statistischer
bei den Führungspositionen – am ausgeprägtesten Flickenteppich
und auch am hartnäckigsten? Zusätzlich zu den all-
gemeinen Barrieren wirken in der Kommunalpolitik Wie viele Frauen sind in der deutschen Kom-
folgende den Zugang und den Aufstieg von Frauen munalpolitik aktiv? Wie hoch ist der Anteil der
besonders erschwerende Mechanismen (vgl. Luko- Bürgermeisterinnen in den Bundesländern?
schat/Belschner 2014; Kletzing/Lukoschat 2010): Und welchen Parteien gehören sie an? Leider
ist ein Großteil dieser Informationen noch im-
Spagat hoch drei mer nicht einfach abzurufen. Zuständig für die
Kommunalpolitische Mandate werden in der Regel kommunalpolitische Datenerhebung sind die
ehrenamtlich ausgeübt. Daher müssen Kommunal- Statistischen Landesämter der Bundesländer,
politiker*innen ihr Mandat nicht nur mit Familien- was die Vergleichbarkeit der Daten erschwert.
pflichten, sondern zusätzlich noch mit der Erwerbs- Während Schleswig-Holstein beispielsweise
tätigkeit vereinbaren. Besonders wenn eine Karriere für Kommunalwahlen lediglich das aggregierte
als hauptamtliche*r Bürgermeister*in angestrebt Landesergebnis nach Parteien ausweist, fin-
wird, muss einer der Lebensbereiche, oft die Fa- den sich in der bayerischen Statistik sowohl für
milie, zurückstehen oder an den/die Partner*in de- Rats- als auch für Bürgermeisterwahlen jeweils
legiert werden. Da Frauen immer noch überpropor- Aufschlüsselungen nach Geschlecht. Häufig
tional viel Familienverantwortung übernehmen, ist werden in der Literatur Daten des Deutschen
es für sie schwieriger, in die Kommunalpolitik ein- Städtetags zitiert; dieser erhebt Daten jedoch
zusteigen und so viel Zeit zu investieren, dass auch erst für Gemeinden ab einer Größe von 10.000
ein Aufstieg in eine Führungsposition möglich ist. Einwohner*innen. Von den 11.313 deutschen
Gemeinden ist aber die große Mehrheit (circa
Mangelhafte Umsetzung von Quoten 80 Prozent) kleiner und die Unterrepräsentanz
Auch wenn Frauen sich in der Kommunalpolitik von Frauen dort noch dazu besonders stark
engagieren, werden sie deutlich seltener aktiv aus (Lukoschat/Belschner 2014, 17).
Parteien und Netzwerken angesprochen und zu ei-
ner Kandidatur für ein Mandat oder Amt motiviert.
Da kommunalpolitische Mandate aufgrund der Eh-
renamtlichkeit oft weniger attraktiv sind, werden
parteiinterne Quotenvorgaben auf der kommuna- Gute Beispiele für die systematische Erhebung
len Ebene meist nicht erreicht – aus Mangel an Kan- von Daten und ihre Darstellung sind
didatinnen, heißt es dann oft.
das Bayerische Landesamt für Statistik
Intransparente Nominierungsprozesse
Für Landrats- und Bürgermeisterämter werden
Frauen sehr selten nominiert – und wenn, dann und das österreichische Projekt Genderatlas
deutlich häufiger als „Verlegenheitskandidatin-
nen“, also in Situationen, in denen ein Wahlsieg der
Partei unwahrscheinlich erscheint. Während bei
der Vergabe von Direktkandidaturen auf Landes-
und Bundesebene offizielle Nominierungskommis-
sionen gebildet und die Frauenorganisationen der
Parteien einbezogen werden (müssen), ist das Pro-
zedere auf kommunaler Ebene oft intransparent.Einflussfaktoren – Wahlrecht und innerparteiliche Regelungen Ein Blick in die Wahlsysteme der Bundesländer und Kommunen sowie Parteisatzungen zeigt: Verhältniswahlrecht und partei interne Quoten erhöhen den Frauenanteil in den Parlamenten.
12 Einflussfaktoren – Wahlrecht und innerparteiliche Regelungen
In Deutschland gilt für die Parlamentswahlen auf Bun- Wahlrecht in den Bundesländern
des- und Landesebene in der Regel das Wahlsystem
der personalisierten Verhältniswahl. Das bedeutet, Der Einfluss des Wahlrechts lässt sich auch deutlich
dass jede*r Wähler*in ein bis zwei Stimmen zur Verfü- an den Frauenanteilen der deutschen Landesparla-
gung hat. Mit der ersten wird ein*e Direktkandidat*in mente nachvollziehen: Lange Zeit war Baden-Würt-
im Wahlkreis gewählt, die zweite geht an die norma- temberg das Schlusslicht. Das Landtagswahlsystem
lerweise feste (geschlossene) Liste einer Partei. des Bundeslandes kommt einem Mehrheitswahlrecht
am nächsten. Die Wähler*innen haben nur eine Stim-
Grundsätzlich gilt für die Sitzverteilung auf Bundes- me, die sie an eine*n Direktkandidat*in ihres Wahl-
und Landesebene: Jeder Partei mit einem (Zweit-) kreises vergeben. Auf diese Weise werden 70 von 120
Stimmenanteil von mindestens fünf Prozent stehen Mandaten vergeben. Die übrigen 50 Mandate werden
dem (Zweit-)Stimmenanteil entsprechend viele Sitze den Stimmenanteilen der Parteien entsprechend an
zu. Diese werden zunächst mit den gewonnenen Di- unterlegene Wahlkreiskandidat*innen berechnet, um
rektmandaten verrechnet. Übrige Mandate gehen an die Stimmen- und Sitzanteile in größtmögliche Über-
die Listenkandidat*innen in der vorgegebenen Reihen- einstimmung zu bringen. Es werden jedoch im Vor-
folge beziehungsweise an jene Bewerber*innen mit feld keine Listen der Kandidat*innen erstellt, sondern
den meisten Einzelstimmen (bei der Verhältniswahl 100 Prozent der Mandate mittelbar oder unmittelbar
mit offenen Listen, wie in manchen Bundesländern). über Direktkandidaturen generiert. Mit der Landtags-
wahl 2016 stieg der Frauenanteil auf einen bisherigen
Der Einzug von in ihrem Wahlkreis erfolgreichen Di- „Höchststand“ von 24,5 Prozent. Bemühungen, das
rektkandidat*innen ins Parlament ist also sicher, wäh- baden-württembergische Wahlrecht zu reformieren,
rend die Chance, dass eine Nominierung per Wahl- waren bisher politisch nicht durchsetzbar.
liste zum Erfolg führt, vom Gesamtergebnis der Partei
und nicht zuletzt auch von der Stärke der Direktkan- Aktuell steht Sachsen-Anhalt im Hinblick auf den
didat*innen abhängt. Bei den Direktkandidaturen gilt Frauenanteil im Landtag an letzter Stelle. Mit dem
das Mehrheitswahlrecht, das heißt, dass lediglich Einzug der AfD in den Landtag sank der Frauenanteil
der/die Kandidat*in mit den meisten Stimmen einen 2016 von 32,4 auf 24,4 Prozent.
Sitz gewinnt – die Stimmen der unterlegenen Bewer-
ber*innen verfallen. Eine detaillierte Übersicht zum geltenden Wahlrecht
in den einzelnen Bundesländern findet sich unter
Die Ausgestaltung des Wahlrechts hat großen Ein- www.wahlrecht.de.
fluss darauf, wie gut die Chancen für eine höhere
Frauenrepräsentanz stehen. Insbesondere der Anteil
von Sitzen, die als Direktmandate vergeben werden, Wahlrecht in den kommunalen
beeinflusst die Partizipationschancen von Frauen in
negativer Weise. Direktmandate sind umkämpft und
Vertretungen
lassen sich nicht wie Wahllisten quotieren. Frauen
haben in der Regel weniger zeitliche und materielle Für die kommunalen Vertretungen (Kreis- und Stadt-/
Ressourcen als Männer, um effektive Unterstützung Gemeinderäte) gilt in der Regel das Verhältniswahl-
für ihren Wahlkampf zu organisieren. recht mit offenen Listen. Das heißt, die Wähler*innen
vergeben ihre Stimmen (meistens drei bis fünf, teil-
weise auch der Anzahl der zu vergebenden Sitze ent-
sprechend) entweder gesammelt an eine Liste, ver-
Die Frauenrepräsentanz liegt weltweit in Sys- teilt an mehrere Kandidat*innen (Panaschieren) und/
temen mit Mehrheitswahlrecht (also der aus- oder gehäuft an eine favorisierte Person (Kumulieren).
schließlichen Vergabe der Sitze an Direktkandi- Auch in einigen Bundesländern finden sich vergleich-
dat*innen, wie zum Beispiel in Großbritannien) bare Regelungen, wie zum Beispiel in Schleswig-
im Durchschnitt bei 14 Prozent, in gemischten Holstein und Nordrhein-Westfalen (personalisiertes
Systemen, wie der deutschen personalisierten Verhältniswahlrecht mit freier oder starrer Liste).
Verhältniswahl, bei 18 Prozent. In Systemen mit
reiner Verhältniswahl, also Listenwahl, liegt sie Bürgermeister- und Landratswahlen sind dagegen in
bei durchschnittlich 27,4 Prozent (Inter-Parlia- allen Bundesländern Direktwahlen: Die Wähler*innen
mentary Union 2018, 10). wählen in einem oder – bei vorgesehener Stichwahl –
in zwei Wahlgängen die favorisierte Person.Einflussfaktoren – Wahlrecht und innerparteiliche Regelungen 13
Einfluss der Parteien und inter-
nen Regelungen Der Einfluss der Wähler*-
innen auf die Repräsentanz
Ob Bundestags-, Landtags- oder Kommunalwahl – von Frauen
wer kandidiert, entscheiden ganz überwiegend die
politischen Parteien und Wählergruppen. Weil sie „Wir hätten ja gerne mehr Frauen im Stadt-
die Nominierungshoheit sowohl für die Listenplätze rat, aber leider ist die Wählerschaft dazu noch
als auch weitestgehend für die Direktkandidaturen nicht bereit.“ Die These, dass Kandidatinnen in
haben, treffen sie bereits vor der eigentlichen Wahl Kommunalwahlen von den Wähler*innen be-
wichtige Entscheidungen, da sie bestimmen, wer nachteiligt werden, ist in Parteien und unter
überhaupt zur Wahl steht. Obwohl sich theoretisch Politiker*innen weit verbreitet. Tatsächlich er-
jede*r Bürger*in über 18 Jahren in einer Direktkandi- höht die Methode des Kumulierens und Pana-
datur zur Wahl stellen darf, sind die politischen Par- schierens den Einfluss der Wählerschaft auf die
teien als Multiplikatoren und Unterstützungsapparate gewählten Kandidat*innen bei Kommunalwah-
für eine erfolgreiche Kandidatur zum Bundes- oder len. Jedoch sprechen empirische Forschungs-
Landtag unverzichtbar. Und selbst auf kommunaler ergebnisse eher gegen einen Negativeffekt für
Ebene, wo parteilose Amts- und Mandatsträger*in- kandidierende Frauen.2
nen keine Seltenheit sind, kandidieren diese meist
auf Vorschlag oder mit der Unterstützung einer oder as überragende Kriterium für die Wahlent-
D
mehrerer Parteien. scheidung ist auch bei Kommunalwahlen die
Parteizugehörigkeit der Kandidat*innen. Das
Die meisten der politischen Parteien haben sich mitt- lässt wenig Raum für individuelle „Kandida-
lerweile auf freiwilliger Basis eigene Regeln für die teneffekte“.
Repräsentanz der Geschlechter auf Wahllisten und/
oder für (parteiinterne) Ämter gegeben. Die Rege- ur etwa die Hälfte der Wählerschaft nutzt
N
lungen sind jedoch sehr unterschiedlich und werden die Möglichkeit zu kumulieren und zu pana-
auch in unterschiedlichem Umfang umgesetzt. Keine schieren, der Rest wählt mit allen Stimmen
der Parteien sieht wirksame Sanktionen bei Nicht- die vorgeschlagene Liste einer Partei.
erfüllung vor.
ie Geschlechterzugehörigkeit hat in den
D
Insgesamt liegt der Anteil von Frauen an den Listen- meisten Untersuchungen keinen signifikan-
wie Direktkandidaturen niedriger als derjenige der ten Effekt, lediglich für sehr kleine Gemein-
Männer – oft auch unter den Quoten, die sich die den konnte für Kandidatinnen ein leicht ne-
Parteien freiwillig selbst verordnet haben. Darüber gativer Einfluss auf die Wahlentscheidung
hinaus werden Frauen oftmals die wenig aussichts- festgestellt werden. In Großstädten – insbe-
reichen Plätze am Ende der Wahlliste zugewiesen, sondere Universitätsstädten – zeigt sich da-
wenn es keine Regelungen zur genauen Listenplatzie- gegen ein leicht positiver Einfluss.
rung (etwa das Reißverschlussprinzip) gibt. Bei einem
durchschnittlichen Wahlergebnis ihrer Partei haben Ziel sollte es nicht sein, das Instrument des Ku-
Frauen damit schlechtere Chancen, ins Parlament mulierens und Panaschierens abzuschaffen. Im
einzuziehen. Gegenteil: Wähler*innen können es dazu nut-
zen, auf den Listen schlecht platzierte Frauen
Durch die Direktmandate lässt sich das nicht aus- gezielt zu wählen, und sollten dazu auch moti-
gleichen, im Gegenteil: Als Wahlkreiskandidat*innen viert werden, etwa durch Kampagnen.
nominieren Parteien besonders selten Frauen. Zum
einen gelten hier keine Quoten, zum anderen sind 2 Hier gibt es widersprüchliche Forschungsergebnisse. Einen
negativen Einfluss des Geschlechts auf die Wahlchancen von
viele Wahlkreise bereits von männlichen Abgeordne- Kandidatinnen sehen z. B. Holuscha (1999), Wehling (2003)
ten „besetzt“. Für die Bundestagswahl 2017 zum Bei- und Magin (2011). Dagegen argumentieren Holtkamp/Schnittke
spiel hatten die Wahllisten der in den Bundestag ge- (2010), u. a. mit Verweis auf anderslautende empirische Ergeb-
nisse, dass in Kommunalwahlen kaum Kandidateneffekte wirk-
wählten Parteien einen Frauenanteil von 38 Prozent. ten (Bovermann 2002; Gabriel et al. 1997) und diese entweder
In den 299 Wahlkreisen hingegen wurden 487 Frauen keinen oder sogar einen leicht positiven Effekt für die Wahl-
chancen von Kandidatinnen implizierten (Gremmels 2003;
und 1.292 Männer aufgestellt – direkt gewählt wurden Kersting 2004; Hofmann et al. 2007). Aktuelle Forschungen zu
64 Frauen (21 Prozent) und 235 Männer (79 Prozent) dieser Frage wären daher wünschenswert.
(Steg 2018, 347).14 Einflussfaktoren – Wahlrecht und innerparteiliche Regelungen
Frauenanteile im 19. Deutschen Bundestag
Regelungen in den Parteien nach Parteien (Angaben in Prozent)
Bündnis 90/Die Grünen: Eine Frauenquo-
te von mindestens 50 Prozent ist für alle Ämter,
Mandate und Listenplätze vorgesehen. Listen-
58,2
plätze werden alternierend vergeben, wobei die Bündnis 90/Die Grünen
ungeraden Plätze, also auch die jeweilige Spit- 39 von 67 Abgeordneten
zenkandidatur, prinzipiell von Frauen besetzt
werden sollen. (Frauenstatut von Bündnis 90/
Die Grünen, § 1)
Die Linke: Ämter, Mandate und Plätze auf
53,6
Wahllisten sollen zu 50 Prozent an Frauen ver-
Die Linke
geben werden. Auf Listen stehen Frauen einer
37 von 69 Abgeordneten
der ersten beiden Listenplätze sowie im Fol-
genden die ungeraden Plätze zu. (Bundessat-
zung der Partei Die Linke, § 10)
SPD: Bei Listenaufstellungen und Ämterbe-
setzungen müssen mindestens 40 Prozent
der Plätze an Frauen vergeben werden. Zudem
werden Wahllisten für Bundestags- und Euro-
pawahlen nach dem Reißverschlussprinzip be-
42,8 SPD
65 von 152 Abgeordneten
setzt. (Satzung der SPD, § 4)
FDP: Es gilt keine verpflichtende Quoten-
regelung. Auf ihrem Parteitag im April 2019
23,8
beschloss die FDP, zur Erhöhung des Frauen- FDP
anteils zwischen Bundesverband und Landes- 19 von 80 Abgeordneten
verbänden Zielvereinbarungen abzuschließen.
(Beschluss des 70. Ordentlichen Bundespartei-
tags der FDP, 2019)
CDU: Es gilt ein Quorum, nach dem ein Drittel
20,7
der Parteiämter, Mandate und Listenplätze an
CDU/CSU
Frauen vergeben werden soll. Kann dieses Ziel
51 von 246 Abgeordneten
in einem ersten Wahlgang nicht erreicht wer-
den, muss die Wahl gegebenenfalls mit neuen
Vorschlägen wiederholt werden. Das Ergebnis
des zweiten Wahlgangs ist gültig, auch wenn
das Quorum nicht erreicht werden konnte. (Sta-
11
tut der CDU, § 15)
AfD
10 von 91 Abgeordneten
CSU: Die CSU quotiert ihre Listenplätze nicht.
Auf Landes- und Bezirksebene sollen 40 Pro-
zent der Parteiämter an Frauen vergeben wer-
den. (Satzung der CSU, § 8)
AfD: In der AfD werden sowohl parteiinterne
Quoten als auch Maßnahmen zur Frauenförde-
rung abgelehnt. Auch die Gründung parteiinter-
ner Frauenorganisationen schließt die Satzung
25 Fraktionslos
1 von 4 Abgeordneten
explizit aus. (Bundessatzung der AfD, § 17 (2))Wege zu Parität – Modelle und Beispiele In vielen Ländern gibt es bereits Regelungen zur Geschlechter repräsentanz in den Parlamenten. Hier werden die wichtigsten Modelle vorgestellt.
16 Wege zu Parität – Modelle und Beispiele
In mehr als 100 Ländern bestehen Regelungen für die Im internationalen Vergleich finden sich neben der
Teilhabe von Frauen an politischen Entscheidungs- paritätischen Geschlechterquote (je 50 Prozent Frau-
prozessen, zum Teil als gesetzliche Vorgabe, zum Teil en und Männer) auch zahlreiche Regelungen mit fest-
als freiwillige Verpflichtung der Parteien. Quoten sind gelegter Mindestquote, zum Beispiel von 30 oder
nicht mehr die Ausnahme, sondern die Regel! 40 Prozent, für jedes Geschlecht. Entscheidend für
die Wirksamkeit der Regelungen ist:
In der EU gibt es in 21 der 28 Staaten entsprechende
Regelungen – in Belgien, Frankreich, Griechenland, ie müssen zum politischen System, also zum
S
Irland, Kroatien, Luxemburg, Polen, Portugal, Slowe- Wahlrecht und zur nationalen Kultur und ihren
nien und Spanien sind sie gesetzlich verankert. Den Besonderheiten, passen.
Anfang machte Belgien 1994, zuletzt führte Luxem-
burg 2016 eine gesetzliche Quote ein. In Frankreich, Sie müssen wirksam sanktioniert werden.
Portugal und Slowenien gingen den Wahlrechtsände-
rungen Verfassungsänderungen voraus.
Quotenregelungen im europäischen Vergleich
% Wahl- Partei-
Gesetzliche Quote
Frauen system quoten
Schweden 46 V – ×
Finnland 42 V – ×
Norwegen 41 V – ×
Spanien 39 V/M 40 % KQ (Ablehnung von Wahllisten) ×
Frankreich 39 M 50 % KQ (finanzielle Sanktion) ×
Belgien 38 V 50 % KQ (Ablehnung von Wahllisten) –
Dänemark 37 V – –
Niederlande 36 V – ×
Italien 36 V/M – ×
Portugal 35 V 33 % KQ (finanzielle Sanktion) –
Österreich 34 V – ×
Schweiz 33 V/M – ×
Großbritannien 32 M – ×
Deutschland 30 V/M – ×
Irland 22 V 30 % KQ (finanzielle Sanktion) –
33 % KQ (Ablehnung von Wahllisten;
Griechenland 18 V ×
keine Platzierungsregeln)
V = Verhältniswahlrecht | M = Mehrheitswahlrecht | KQ = KandidatinnenquoteWege zu Parität – Modelle und Beispiele 17
Stufen von Paritätsregelungen
Stufe 1: Stufe 2:
Einfache Quotierung der Wahllisten Reißverschlussprinzip
Die einfache Quotierung sieht vor, dass die gesetzli- Als deutlich effektiver erweist sich die einfache Quo-
che Mindestquote beider Geschlechter auf den Wahl- tierung von Wahllisten, wenn sie mit dem sogenann-
listen der Parteien erreicht wird. Die Grafik zeigt, wie ten Reißverschlussprinzip gekoppelt ist. Das heißt,
beispielsweise eine Vorgabe von 50 Prozent umge- neben der einfachen Quotierung müssen sich Män-
setzt werden könnte. Oft wird eine solche Quotierung ner und Frauen zusätzlich auf den Listen abwechseln.
bereits über freiwillige Regelungen innerhalb der Par- Durch dieses Verfahren wird weitestgehend sicher-
teien umgesetzt. Allerdings zeigt dies im Ergebnis gestellt, dass die Hälfte der über die Liste gewon-
eher wenig Wirkung, da Frauen erfahrungsgemäß zu- nenen Mandate an Kandidatinnen gehen. Zusätzlich
meist auf den hinteren und damit weniger aussichts- zum Reißverschlusssystem kann die Vorgabe gelten,
reichen Listenplätzen zu finden sind. Wenn die Partei dass im vorderen Bereich Frauen die ungeraden Lis-
im oberen Beispiel in der Wahl vier Sitze gewinnt, ge- tenplätze zustehen, sie also auf Platz eins und drei zu
hen davon drei an Männer – trotz einer Frauenquote finden sind.
von 50 Prozent.
Eine weitere Variante besteht darin, dass die zuständi-
ge Wahl- oder Delegiertenversammlung entscheidet,
ob der erste Platz an einen Mann oder eine Frau verge-
ben wird. Entsprechend folgt dann auf Platz zwei eine
Frau oder ein Mann. Dies ist sowohl im Brandenburger
als auch im Thüringer Paritätsgesetz vorgesehen.18 Wege zu Parität – Modelle und Beispiele
Stufe 3:
Belgien: Schritt für Schritt Horizontale Quotierung der Spitzenplätze
zur Quote
In Belgien wurden erste gesetzliche Vorga-
ben zur Besetzung der Wahllisten bereits 1994
eingeführt. Schrittweise wurde die damalige
25-Prozent-Quote auf 50 Prozent im Jahr 2002
erhöht. Auf den Listen müssen gleich viele
Männer wie Frauen vertreten sein und diese
müssen sich auf der Liste abwechseln. Wenn
eine Partei diese Vorgaben nicht erfüllen kann
oder will, müssen Listenplätze leer bleiben. Der
Frauenanteil im belgischen Parlament liegt bei
knapp 40 Prozent.
Tunesien: Kampf für die
horizontale Parität
Die tunesische Verfassung von 2014 schreibt
die gleiche Beteiligung der Geschlechter an
der politischen Vertretung als Staatsziel fest.
Im Wahlgesetz ist die alternierende Besetzung
aller Wahllisten (Reißverschlussprinzip) mit
mindestens 50 Prozent Kandidatinnen festge-
legt. Bei den Parlamentswahlen im Herbst 2014 Um sicherzustellen, dass möglichst viele Frauen den
traten sehr viele Parteien an, davon wurden Sprung in die politische Vertretung schaffen, kann
wiederum viele von Männern angeführt. Ge- neben der vertikalen Quotierung der einzelnen Wahl-
rade bei kleinen Parteien schaffte es aber oft listen auch eine horizontale Vorgabe für sämtliche
nur der erstplatzierte Kandidat, ins Parlament Listen einer Partei gemacht werden. In der Praxis
einzuziehen. Der gesamte Frauenanteil im tu- bedeutet dies, dass ein bestimmter Anteil der ersten
nesischen Parlament liegt deshalb lediglich bei Listenplätze einer Partei – ob auf nationaler oder Län-
31,3 Prozent. Frauenrechtsverbände und einige derebene – jeweils mit Frauen besetzt werden muss.
Parteien forderten daher eine horizontale Quo- Zum Beispiel wäre, wie in der Grafik zu sehen, bei
tierung der Listen, sie wurde für die Kommunal- einer paritätischen Quotierung die Hälfte der ersten
und Regionalwahlen 2016 eingeführt. Listenplätze – auf alle Wahllisten einer Partei gerech-
net – Frauen vorbehalten.Wege zu Parität – Modelle und Beispiele 19
Stufe 4:
Quotierung der Direktmandate Das französische „Loi sur
Direktmandate, bei denen jeweils nur eine Person ge-
la parité“
wählt wird, lassen sich nicht nach dem gleichen Mus-
ter wie Wahllisten handhaben. Dennoch gibt es Vor- In Frankreich trat 2001 das „Gesetz zur För-
schläge und Modelle, wie der Frauenanteil auch unter derung des gleichen Zugangs von Frauen und
den Wahlkreiskandidat*innen erhöht werden kann. Männern zu Wahlmandaten und Wahlämtern“
in Kraft, das zwischenzeitlich stetig weiterent-
Tandem-Modell wickelt wurde. Es beruht auf dem Prinzip der
Statt eines Sitzes pro Wahlkreis werden zwei Sitze Égalité und der Überzeugung, dass die staats-
an ein sogenanntes Tandem vergeben. Jede poli- bürgerliche Gleichheit auch die gleiche Partizi-
tische Partei stellt eine Frau und einen Mann auf. pation an politischer Macht beinhaltet.
Die Wähler*innen geben aber nur eine Stimme für
den Wahlkreisvorschlag. Gewählt ist dann das Tan- Für Listenwahlen nach dem Verhältniswahl-
dem, das die meisten Stimmen erhält. Will man die recht sieht das französische Paritégesetz eine
Größe eines Parlaments nicht verdoppeln, muss die paritätische Besetzung der Wahllisten mit Frau-
Anzahl der Wahlkreise vorher halbiert werden. en und Männern vor. Das betrifft die Wahlen der
Kommunalvertretungen und des Europaparla-
Wahlkreis-Duo ments. Der Frauenanteil hat sich in den Kom-
Auch in diesem Modell wird die Anzahl der Wahl- munalparlamenten nahezu verdoppelt und
kreise halbiert. Jede politische Partei stellt jeweils liegt bei über 40 Prozent.
einen Mann und eine Frau auf. Die Wähler*innen
wählen allerdings nicht ein Tandem, sondern haben Für nationale und regionale Wahlen gilt das
zwei Erststimmen, die sie jeweils an einen Mann und Mehrheitswahlrecht, es werden also aus-
eine Frau vergeben können, auch aus unterschied- schließlich Direktmandate vergeben. Für die
lichen Parteien. Gewählt sind jeweils der Kandidat Wahlen zur Nationalversammlung sieht das
und die Kandidatin mit den meisten Stimmen. französische Paritégesetz vor, dass die Parteien
quotierte Voschläge für die Direktkandidat*in-
Ausgleich über die Wahlliste nen in den Wahlkreisen machen. Als Sanktion
Ein weiteres in der Diskussion befindliches Modell droht die nachträgliche Kürzung staatlicher
schlägt einen Ausgleich über die Wahlliste vor. Die Zuwendungen für Parteien, sofern der zahlen-
Anzahl der Wahlkreise und die Direktwahlelemen- mäßige Unterschied zwischen den aufgestell-
te an sich werden nicht verändert. Bei der Vertei- ten Kandidatinnen und Kandidaten mehr als
lung der Mandate muss die Überrepräsentanz eines zwei Prozent beträgt. Weil gerade die großen
Geschlechts bei den Direktmandaten aber so weit Parteien bereit sind, diese finanziellen Einbu-
wie möglich ausgeglichen werden. Zum Beispiel ßen in Kauf zu nehmen, brachten diese Vorga-
gewinnt eine Partei bei der Wahl insgesamt zehn ben lange Zeit nicht den gewünschten Erfolg.
Mandate. Fünf Mandate sind über Direktwahlkreise Dennoch hat sich der Frauenanteil in der Na-
von Männern gewonnen worden. Um Parität sicher- tionalversammlung zuletzt auf 39 Prozent er-
zustellen, erhalten anschließend nur noch die Kan- höht, unter anderem weil die Sanktionen nach
didatinnen auf der Wahlliste ein Mandat. und nach verschärft wurden. Vor allem sind die
positiven Entwicklungen in der Nationalver-
sammlung jedoch darauf zurückzuführen, dass
die neue Sammlungsbewegung um Emmanuel
Macron das Paritätsgesetz tatsächlich ernst
nahm und entsprechend Frauen und Männer
nominiert wurden.
Für die Départementswahlen gilt ein Tandem-
prinzip, wonach in jedem Wahlkreis eine Kandi-
datin und ein Kandidat gewählt werden. Diese
Regelung hat dazu geführt, dass der Frauenan-
teil seit 2015 bei 50 Prozent liegt.20 Wege zu Parität – Modelle und Beispiele
Good Practice: Frankreichs „Loi sur la parité“
Seit 2001: „Gesetz zur Förderung des gleichen Zugangs von Frauen und Männern zu Wahlmandaten und
Wahlämtern“. Das Gesetz wurde in den darauffolgenden Jahren mehrfach weiterentwickelt (vgl. Durand
2017; HCE République Française 2017).
Stand: 2019
Mandats-
Wahlrecht Regel Sanktionen Frauenanteil
dauer
Alternierende 2014: 40,3 %
paritätische Kommunen ab
Kommunale Besetzung der Zurück 1.000
Vertretung Verhältnis
6 Jahre Wahllisten in weisung der Einwohner*in-
wahlrecht
conseil municipal Kommunen ab Liste nen: 48,0 %
1.000 Einwoh-
ner*innen 2008: 35,0 %
Aufstellung von
Mehrheits Duos, bestehend Zurück
Départementrat 2015: 50,0 %
wahlrecht aus einer Frau weisung des
6 Jahre
conseil
und einem Mann Wahl
départemental 2011: 14,0 %
scrutin binominal vorschlags
binôme paritaire
Alternierende
Regionalrat Zurück 2015: 48,0 %
Verhältnis paritätische
6 Jahre weisung der
conseil régional wahlrecht Besetzung der
Liste 1998: 27,5 %
Wahllisten
National
versammlung Paritätische 2017: 38,8 %
Mehrheits Finanzielle
Assemblée 5 Jahre Besetzung der
wahlrecht Sanktionen
nationale – Unterhaus Wahllisten 2012: 26,9 %
des französischen
Parlaments
Senat 6 Jahre Mehrheits
Paritätische Zurück 2017: 29,5 %
wahlrecht und
Sénat – Oberhaus Die Hälfte des Besetzung der weisung der
des französischen Senats wird alle Verhältnis
Wahllisten Liste 2014: 25,0 %
Parlaments 3 Jahre gewählt wahlrecht
Alternierende
Zurück 2019: 50,0 %
Europa Verhältnis paritätische
5 Jahre weisung der
parlament wahlrecht Besetzung der
Liste 2014: 43,2 %
WahllistenWege zu Parität – Modelle und Beispiele 21
Modelle für Sanktionen Stufe 1:
Empfehlung – keine Sanktionen
Ein wesentlicher Erfolgsfaktor für Quotenregelungen
ist ihre Bewehrung mit Sanktionen. Die Bandbreite Die schwächste Form sind unverbindliche Empfeh-
reicht von unverbindlichen Empfehlungen über An- lungen, wie etwa Soll-Vorschriften. Sie formulieren
reize, Auflagen und finanzielle Sanktionen bis hin zwar eine wünschenswerte Zielgröße für den Frauen-
zur Zurückweisung der Liste bei Nichterfüllung der anteil im Parlament beziehungsweise auf Wahllisten,
Vorgaben. Das betrifft nicht nur Regelungen gesetz- haben aber keinen rechtlich bindenden Charakter. Ein
licher Art, sondern ebenso innerparteiliche Vereinba- Beispiel für eine solche Ausgestaltung findet sich im
rungen. Kommunalwahlgesetz von Baden-Württemberg. Hier
wurde 2013 folgender Absatz aufgenommen:
Neben der Art der Sanktionen ist ebenfalls wichtig,
wer für die Kontrolle der Regelungen und für die
Durchsetzung der Sanktionen zuständig ist. Im Falle
von Parteien ist das normalerweise die zentrale Par- „Männer und Frauen sollen
teiorganisation. Zum Beispiel hat die Sozialdemokra-
tische Partei Kroatiens für die Kontrolle ihrer 40-Pro-
gleichermaßen bei der Auf-
zent-Quote eine eigene Kontrollinstanz eingerichtet. stellung eines Wahlvorschlags
Gesetzliche Vorgaben werden in der Regel von der
zuständigen Wahlkommission kontrolliert.
berücksichtigt werden. Dies
kann insbesondere in der Wei-
se erfolgen, dass bei der Rei-
1 Empfehlung henfolge der Bewerberinnen
und Bewerber in den Wahlvor-
schlägen Männer und Frauen
abwechselnd berücksichtigt
2 Anreize oder Auflagen werden.
Die Beachtung der Sätze 1 und
2 ist nicht Voraussetzung für
die Zulassung eines Wahlvor-
3 Finanzielle Sanktionen schlags.“
Die Wirksamkeit solcher unverbindlichen Empfehlun-
4 Zurückweisung von
Wahlvorschlägen
gen wird aus internationalen Erfahrungen allerdings
als äußerst begrenzt eingeschätzt. In Baden-Württem-
berg stieg der Frauenanteil bei den Kommunalwahlen
2014 um lediglich zwei Prozent in den Gemeinderäten
und knapp drei Prozent in den Kreistagen.
Auch die innerparteilichen Zielvorgaben der deut-
schen Parteien haben unverbindlichen Charakter. Die
empirische Forschung zu deren Effektivität zeigt: Je
besser die Gewinnchancen einer Partei sind und je
mehr Konkurrenz es um die aussichtsreichen Listen-
plätze gibt, desto seltener werden die freiwilligen Vor-
gaben eingehalten (vgl. Holtkamp/Schnittke 2010;
Davidson-Schmich 2006; Reiser 2014).22 Wege zu Parität – Modelle und Beispiele
Stufe 2: Stufe 4:
Keine Sanktionen, aber Auflagen oder Anreize Zurückweisung der Liste
Eine weitere Möglichkeit besteht darin, durch Anreiz- Die effektivste Form der Sanktionierung besteht un-
systeme oder Auflagen Parteien die Umsetzung von bestritten in der Zurückweisung von Wahlvorschlä-
Vorgaben schmackhaft zu machen. gen, die nicht mit den Parité-Vorgaben konform ge-
hen.
Georgien hat zum Beispiel 2015 die Regelung zu fi-
nanziellen Anreizen verstärkt: Denjenigen Parteien, In Frankreich wird dies als Grund für den überragen-
die mindestens 30 Prozent Frauen nominieren, wird den Erfolg des Paritätsgesetzes auf der kommunalen
eine zusätzliche staatliche Finanzierung in Höhe von Ebene gesehen. Gegebenenfalls kann diese Form der
30 Prozent zugesprochen. Kroatien hat ebenfalls ein Sanktion auch an Auflagen wie in Stufe 2 gekoppelt
System finanzieller Anreize geschaffen, um die poli- sein. So bekommt in Spanien eine Partei, die sich
tischen Parteien dazu zu motivieren, mehr Frauen zu nicht an die Quotenvorgabe von 40 Prozent Listen-
nominieren. kandidatinnen hält, eine Warnung und drei Tage Zeit,
die Liste korrekt einzureichen. Geschieht keine Kor-
Auch können Sanktionen die Form qualitativer Auf- rektur, wird die Liste zurückgewiesen.
lagen annehmen. In Irland müssen die lokalen Par-
teienverbände einen Bericht an das nationale Exe- Auch bei innerparteilichen Regelungen können sol-
kutivkomitee senden, wenn sie die Zielquote auf den che Sanktionen verhängt werden. So weist die nor-
Listen verfehlen. Darin müssen sie darstellen, welche wegische Arbeiterpartei kommunale Wahllisten der
Maßnahmen sie ergriffen haben, um Kandidatinnen eigenen Ortsverbände zurück, wenn sie nicht min-
zu motivieren, und warum diese erfolglos geblieben destens 40 Prozent Kandidatinnen enthalten.
sind. Erst wenn das Exekutivkomitee den Bericht bil-
ligt, darf die Liste so antreten.
Parteienfinanzierung
Stufe 3:
Finanzielle Sanktionen Anlässlich des 100. Jubiläums des Frauenwahl-
rechts fordert der Deutsche Juristinnenbund
Die meisten gesetzlichen Quotenvorgaben sind mit in seiner Stellungnahme „Mehr Frauen in die
finanziellen Sanktionen bewehrt. Oft staffeln sich Parlamente“ (Januar 2019) die Parteien auf, ein
diese nach Grad der Verfehlung der Zielquote. Auch klares Signal für Parität zu setzen und unver-
hierfür gibt es Beispiele aus EU-Ländern. züglich erste Schritte einzuleiten.
In Portugal werden inkorrekte Listen veröffentlicht Als „Mindestforderung“ wird neben der Ver-
und die Parteien mit einer finanziellen Strafe je nach ankerung von Frauenförderung in den Partei-
Abweichung von der 30-Prozent-Quote belegt. In Ir- satzungen und Frauenquoten in den Parla-
land müssen die Parteien aktuell mit einer 50-prozen- mentsausschüssen genannt, im Rahmen der
tigen Kürzung ihrer staatlichen Finanzierung rechnen, Parteienfinanzierung Anreize für mehr Frauen
wenn sie zu den nationalen Wahlen nicht wenigstens in den Parlamenten zu setzen. Frauenförderung
30 Prozent Kandidatinnen aufstellen. Nach einer Lauf- solle durch den Staat mit einem Bonus belohnt
zeit des Paritätsgesetzes von sieben Jahren muss der und im Parteiengesetz (§ 18 PartG) verankert
Anteil von Kandidatinnen sogar 40 Prozent betragen, werden.
damit die Partei die volle staatliche Finanzierung er-
halten kann. Der Bonus könnte gestuft an Parteien ausge-
zahlt werden, deren Wahllisten Frauenquoten
Allerdings können finanzielle Sanktionen gerade gro- von 35 Prozent aufwärts folgen. Entscheidend
ße Parteien zu der Kalkulation verleiten, sich die Ver- sei dabei, dass die Frauen auf aussichtsreichen
fehlung leisten zu können. So haben in Frankreich die Listenplätzen kandidierten. Um zusätzlich An-
beiden ehemaligen Volksparteien Les Républicains reize zu schaffen, könnte auch die Verankerung
und Parti socialiste finanzielle Einbußen in Millionen- von Frauenfördermaßnahmen in den Satzun-
höhe in Kauf genommen, um für die Wahl zur Natio- gen finanziell belohnt werden.
nalversammlung nicht gleich viele Kandidatinnen wie
Kandidaten aufstellen zu müssen.Dynamik in den Bundesländern – die ersten Paritäts- gesetze 2019 wurden in Thüringen und Brandenburg Paritätsgesetze auf Landesebene verabschiedet. Das Kapitel zeichnet die wichtigsten Etappen nach und gibt einen Über- blick über die Situation und den aktuellen Diskussionsstand in Bund und Ländern.
24 Dynamik in den Bundesländern – die ersten Paritätsgesetze
Seit mehr als zehn Jahren wird in Deutschland über
Paritätsgesetze diskutiert. In zahlreichen Bundeslän- Bündnis für Parité in Bayern
dern bildeten sich Initiativen, inspiriert vor allem von
den positiven Erfahrungen im Nachbarland Frank- Das parteiübergreifende Aktionsbündnis „Pa-
reich. Oft schlossen sich Landesfrauenräte, lokale rité in den Parlamenten“ erhob 2016 eine so-
Frauenverbände sowie Vertreter*innen der Parteien genannte Popularklage beim Bayerischen
zusammen, um das Thema auf die öffentliche Agen- Verfassungsgerichtshof. Die Verfassung des
da zu setzen. Anfänglich stand die kommunale Ebene Freistaates Bayern berechtigt mit der Popular-
im Vordergrund, auf der die Unterrepräsentanz von klage jede*n Bürger*in, prüfen zu lassen, ob
Frauen besonders ausgeprägt ist. Zudem liegt die ein garantiertes Grundrecht durch Gesetze,
Gesetzgebungskompetenz für die Kommunalwahlge- Verordnungen oder Satzungen verletzt wird.
setze bei den Ländern. Die Kampagnen waren durch- Mit der Klage, von 152 Kläger*innen getragen,
aus erfolgreich, vor allem in Ländern mit rot-grünen sollte geklärt werden, ob die jetzigen Wahlge-
oder grün-roten Regierungskonstellationen schienen setze gegen die Bayerische Verfassung versto-
entsprechende Mehrheiten möglich zu sein. Die zu- ßen, weil sie die tatsächliche Durchsetzung der
gleich einsetzende Debatte um die Verfassungskon- Gleichberechtigung und die Beseitigung be-
formität gesetzlicher Paritätsregelungen führte in stehender Nachteile verhindern.
Baden-Württemberg jedoch dazu, dass 2013 letztlich
nur eine unverbindliche Soll-Regelung verabschie- Vertreten wurde die Klage von Silke Laskowski,
det wurde. Auch der Vorstoß in Rheinland-Pfalz blieb Professorin für Öffentliches Recht, Völkerrecht
ohne Erfolg. Zuvor hatte in Schleswig-Holstein und und Europarecht an der Universität Kassel.
auch im Bundestag die Oppositionspartei Bündnis Die auch im Deutschen Juristinnenbund ak-
90/Die Grünen erste Initiativen gestartet, die jedoch tive Staatsrechtlerin hatte bereits im Auftrag
gleichfalls keine Mehrheit fanden. verschiedener Landtags- und einer Bundes-
tagsfraktion Gutachten zur Verfassungsmä-
Doch die Debatte war damit keineswegs beendet. ßigkeit von Paritätsgesetzen erstellt. Der Bay-
Bundesweit blieben Frauenverbände aktiv, wie der erische Verfassungsgerichtshof wies die Klage
Deutsche Frauenrat oder der Deutsche Juristinnen- am 26. März 2018 zurück, weil er die fehlende
bund. Im Rahmen des von der EAF Berlin koordinier- Chancengleichheit von Frauen in der Verfas-
ten und vom Bundesfrauenministerium geförderten sungswirklichkeit nicht erkennen konnte.
Helene Weber Kollegs wurden Paritätsforen in Bund
und Ländern durchgeführt. Sie dienten dazu, die Ak- Gegen das umstrittene Urteil wurde inzwischen
teur*innen zu vernetzen, Argumente zu schärfen und Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfas-
Erfahrungen auszutauschen. Einige Bundesländer sa- sungsgericht erhoben, weil an mehreren Stel-
hen zudem in ihren Koalitionsvereinbarungen vor, die len Zweifel an der grundgesetzkonformen Aus-
Einführung von Paritätsgesetzen zu prüfen.3 In Bayern legung von Art. 118 der Bayerischen Verfassung
bildete sich 2015 ein breites Aktionsbündnis, dem sich (entspricht Gleichberechtigungsgebot Art. 3
auch Vertreterinnen der Gewerkschaften und Kirchen Abs. 2 GG) und Art. 2 der Bayerischen Verfas-
anschlossen. Die Popularklage vor dem Bayerischen sung (entspricht Demokratiegebot Art. 20 GG)
Verfassungsgerichtshof zur Überprüfung der bayeri- besteht (Laskowski 2019). Das Bundesverfas-
schen Wahlgesetze wurde allerdings abgewiesen. sungsgericht hat die Beschwerde noch nicht
angenommen.
3 Sachsen-Anhalt wird seit 2016 von einer Koalition aus CDU, SPD und Bündnis 90/Die Grünen regiert. In der Koalitionsvereinbarung ist ein Prüfauftrag
verankert. Niedersachsen wurde 2013 bis 2017 von einer Koalition aus SPD und Bündnis 90/Die Grünen regiert. In der Koalitionsvereinbarung wurde
ein Prüfauftrag verankert, der in der aktuellen Vereinbarung zwischen SPD und CDU nicht mehr besteht. Thüringen wird seit 2014 von einer Koalition
aus Die Linke, SPD und Bündnis 90/Die Grünen regiert. In der Koalitionsvereinbarung wurde ein Prüfauftrag festgeschrieben, 2019 das entsprechende
Gesetz verabschiedet.Sie können auch lesen
