Multilateralismus als trojanisches Pferd - Warum sich autoritäre Regime zu internationaler Zusammenarbeit bekennen und sie dabei gleichzeitig ...
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Quelle: © Lucas Jackson, Reuters.
Multilateralismus
Multilateralismus
als trojanisches Pferd
Warum sich autoritäre Regime zu internationaler
Zusammenarbeit bekennen und sie dabei gleichzeitig unterminieren
Olaf Wientzek / Sebastian Enskat
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Multilateralismus ist derzeit in aller Munde und Politiker fast
aller Couleur beschwören die Wichtigkeit multilateraler
Organisationen. Trotzdem steckt die liberale Weltordnung,
die sich nicht zuletzt auf multilaterale Kooperation gründet, in
ihrer vielleicht schwersten Krise. Der vorliegende Beitrag will
diese Krise analysieren und aufzeigen, was zu tun ist, um das
Bekenntnis zum Multilateralismus wieder mit Leben zu füllen.
„Let us work to foster a secure environment of Prolog: Die COVID-19-Krise als
peace and stability. We need to take it our aim Katalysator bestehender Trends
to safeguard peace and development for all; we
need to uphold fairness and justice and promote Viele sehen in der C
OVID-19-Pandemie eine mas-
win-win results; we need to base our efforts on sive Herausforderung für den globalen Westen. Die
international law and widely recognized norms weltweite Gesundheitskrise habe das Potenzial,
of international relations; we need to champion die internationalen Kräfteverhältnisse nachhaltig
and put into practice multilateralism.“ zu verändern und könne gar ein Wendepunkt sein,
der zu einer stärkeren Akzeptanz autokratischer
Bis vor einigen Jahren hätte man ein Zitat wie das Regierungsmodelle führe.2
vorangestellte vermutlich ohne lange zu zögern
einem US-Präsidenten, jahrzehntelang gleichzei- Richtig ist: Die Krisenreaktion vieler Länder des
tig Anführer der freien Welt, zugeschrieben. Aber globalen Westens war oft nicht vorbildhaft. Viele
die Zeiten haben sich geändert: Donald Trump, Länder wirkten unvorbereitet, Prognosen und
aktueller Präsident der Vereinigten Staaten, bricht Handlungsanweisungen mussten wiederholt
bekanntlich mit vielen Traditionen und kündigt korrigiert werden. Unabgestimmte Reise- und
reihenweise die Zusammenarbeit in multilatera- Exportbeschränkungen ließen zunächst vermu-
len Foren auf, während sich der chinesische Prä- ten, mit der europäischen bzw. westlichen Soli-
sident Xi Jinping, von dem das Zitat tatsächlich darität könnte es in der Krise nicht allzu weit her
stammt, als „Champion des Multilateralismus“ sein. Demgegenüber schienen einige Länder mit
geriert.1 Wie konnte es soweit kommen? autoritären Regierungssystemen zunächst besser
durch die Krise zu kommen, nicht zuletzt, weil
Der vorliegende Beitrag will einige Trends auf- viele bei der Pandemiebekämpfung notwendige
zeigen, die mit dazu geführt haben, dass die libe- Praktiken (Ausgangsbeschränkungen, Kontrollen,
rale Weltordnung heute in einer schweren Krise Datenüberwachung u. ä.) eher in der „Komfort-
steckt. Er will verdeutlichen, warum die Werte, zone“ autokratischer Systeme liegen.
die diese Weltordnung über Jahrzehnte getragen
haben, heute mehr denn je in Gefahr sind, obwohl Diese Argumentation einer vorgeblichen Über-
oder gerade weil sich auch autoritäre Regime zum legenheit autokratischer Länder verlor aller-
Multilateralismus bekennen. Und schließlich will dings immer mehr an Zugkraft: Zu offensichtlich
er Ansätze für eine Trendumkehr vorschlagen und war, dass die Fallzahlen schon wegen der sehr
beleuchten, was insbesondere in Europa getan unterschiedlichen Testdichte kaum vergleichbar
werden muss, um jenen Prinzipien und Werten waren und gerade autokratische Länder (China,
wieder mehr Geltung zu verschaffen, die sich hin- Iran oder Russland) bewusst intransparent mit
ter dem vieldeutigen und unterschiedlich inter- der Kommunikation der Opferzahlen an die
pretierten Begriff „Multilateralismus“ verbergen. Weltgesundheitsorganisation (WHO) umgingen.
Multilateralismus – Steht die internationale Ordnung vor der Zerreißprobe? 97
Schließlich deutete sich an, dass Erfolge beim Durch die Blockade des VN-Sicherheitsrats (an
Kampf gegen die Pandemie eher von anderen der auch China Anteil hat) spielt dieser im Kampf
Faktoren (Erfahrung bei der Bewältigung früherer gegen die Pandemie bislang kaum eine Rolle.
Epidemien) abhängig sein könnten und sich unter Das Aufkündigen jeglicher Zusammenarbeit mit
den Ländern, die international inzwischen als Vor der W
HO und zuletzt auch die Weigerung, einen
bilder gelten (Südkorea, Taiwan, Japan, zu einem Impfstoff als öffentliches globales Gut anzuer-
gewissen Grad auch Deutschland, Griechenland, kennen, verstärken den Eindruck, dass die U SA
Island und einige mittelosteuropäische Länder) mittlerweile eher Bremser als Motor multilate-
inzwischen immer mehr Demokratien finden. raler Kooperation sind. Ähnliches lässt sich auch
in der Welthandelsorganisation (WTO) beobach-
Dennoch stellt sich auch im Zusammenhang mit ten: Neben der Blockade des Berufungsgerichts
der COVID-19-Krise die Frage nach der Zukunft zeigen sich die USA derzeit auch bei der Suche
des Westens und der liberalen Weltordnung. nach einem neuen Generaldirektor als schwie-
Weniger, weil die Pandemie etwas Grundsätz- riger Partner. Diese Blockaderolle ist unter der
liches an den Kräfteverhältnissen zwischen Trump-Administration nicht neu und setzt ledig-
Autokratien und Demokratien ändern würde, lich einen Trend fort, der sich bereits im Zusam-
sondern weil die Krise ein besonders grelles menhang mit dem Streitschlichtungsverfahren
Licht auf einige schon zuvor existierende Trends der W
TO und den Bemühungen im Kampf gegen
wirft und diese in einigen Fällen noch zusätzlich den Klimawandel beobachten ließ.
verstärkt.
Trend 1: Die Führungsschwäche und Der EU gelingt es nicht, das
Uneinigkeit des Westens von den USA hinterlassene
Führungsvakuum komplett
Hätte es noch eines weiteren Belegs bedurft, dass
die Vereinigten Staaten nicht mehr willens oder
zu füllen.
in der Lage sind, die Führung bei der Bewälti-
gung globaler Herausforderungen zu überneh-
men, dann hat ihn die COVID-19-Krise erbracht. Bedauerlicherweise gelingt es der EU – wie auch
Was vor wenigen Jahren noch unvorstellbar gewe- in anderen internationalen Krisen – bisher nicht,
sen wäre, ist heute nicht mal mehr eine Überra- das Vakuum, das die Führungsschwäche der Ver-
schung: Die Vereinigten Staaten stehen nicht an einigten Staaten hinterlässt, komplett zu füllen.
der Spitze der Koordinierungsbemühungen zur In der C OVID-19-Krise war die EU zunächst
Bekämpfung der Krise. Zwar wurden von den vor allem mit sich und den eigenen Zwistigkei-
USA durchaus finanzielle Mittel bereitgestellt, in ten beschäftigt. Diese Uneinigkeit innerhalb
den maßgeblichen internationalen Organisatio- des Westens ist ein weiterer Trend, den die
nen konterkarierte die US-Administration jedoch COVID-19-Pandemie lediglich verstärkt.
immer wieder Bemühungen globaler Koopera-
tion. Der vorläufige Gipfel ist der mitten in einer Das gilt auch für die grundsätzliche Haltung gegen-
Pandemie angekündigte Austritt der USA aus der über multilateralen Organisationen. Während es
WHO, wo sie – wie in vielen anderen Organisatio- bei den Vereinigten Staaten inzwischen zum Mus-
nen auch – größter Geldgeber sind. Geopolitische ter geworden ist, die teilweise durchaus berechtigte
Rivalität scheint die Bewahrung globaler Güter Kritik an den Unzulänglichkeiten multilateraler
endgültig als handlungsleitendes Motiv abge- Organisationen als Vorwand zu nutzen, um diese
löst zu haben – auch wenn es natürlich naiv zu blockieren (WTO, VN-Klimakonferenz) oder die
wäre anzunehmen, das Agieren der Vereinigten Mitwirkung gleich gänzlich einzustellen (WHO und
Staaten in multilateralen Organisationen sei bis VN-Menschenrechtsrat), ist bei den meisten ande-
dato ausschließlich von altruistischen Motiven ren Ländern des globalen Westens ein umgekehr-
bestimmt gewesen. ter Reflex festzustellen: Allen Unzulänglichkeiten
98 Auslandsinformationen 3|2020
Früher unvorstellbar, heute keine Überraschung: Die Vereinigten Staaten stehen nicht an der Spitze der Koordinierungsbemühungen zur Bekämpfung der Coronakrise. Quelle: © Leah Millis, Reuters. zum Trotz wird das Bekenntnis zu multilateralen (noch) nicht an die eigentlichen Probleme inter- Problemlösungen zum Mantra. Um des lieben Frie- nationaler Politik oder die dringend notwendige dens und der schönen Kulisse willen wird Kritik an Reform multilateraler Organisationen heran: So bedenklichen Entwicklungen eher hinter verschlos- hat die Allianz beispielsweise bislang keinen Vor- senen Türen formuliert, um nicht die Autorität der schlag zur Reform der WTO vorgelegt, deren Arbeit Organisation infrage zu stellen – eine Haltung, die gerade in der Streitschlichtung zunehmend vom in Washington für erhebliche Irritationen sorgt, Gegensatz zwischen USA und China paralysiert zuletzt bei der Debatte um Reformbedarf in der wird. Auch zur Reform des VN-Sicherheitsrats oder WTO. Auch die 2019 von Deutschland und Frank- der Weltgesundheitsorganisation haben sich zwar reich initiierte Allianz für den Multilateralismus einzelne Mitglieder der Allianz geäußert, jedoch plant zwar lobenswerte Initiativen3, wagt sich aber nicht die Allianz als Ganzes. Multilateralismus – Steht die internationale Ordnung vor der Zerreißprobe? 99
Trend 2: Multilaterale Organisationen als Peking sein Engagement in VN-Missionen zur
Arenen der Systemkonkurrenz Friedenssicherung in den letzten Jahren massiv
hochgefahren.
Wie sehr sich das Agieren der USA und Chinas
in multilateralen Zusammenhängen mittlerweile Im Menschenrechtsbereich versuchen China
unterscheidet, hat auch die letzte Weltgesund- und vor allem auch Russland wiederum gezielt,
heitsversammlung (WHA) zur COVID-19-Krise in die universelle Geltung individueller Freiheits-
Genf wieder gezeigt: Während die USA vor allem und Menschenrechte zu untergraben, Minder-
damit beschäftigt waren, das Krisenmanagement heitenrechte zu beschneiden und die Arbeit in
Pekings und die WHO anzuprangern und Trump entsprechenden Gremien zu blockieren.5
die Einladung zur Ansprache ignorierte, nutzte
der chinesische Staatspräsident Xi die Gelegen- Immer häufiger kommt es darüber hinaus zur auto-
heit, um Peking als verantwortungsvollen Akteur kratischen Lagerbildung. Wenn es um T hemen
mit globalem Gestaltungsanspruch zu inszenie- wie den Bürgerkrieg in Syrien, die verheerende
ren, milliardenschwere Hilfen mit Schwerpunkt Lage in Venezuela oder die Situation der Uiguren
auf Afrika zu versprechen und zuzusichern, man in Xinjiang geht, schließt die „autokratische
werde einen Impfstoff selbstverständlich als glo- Internationale“ immer häufiger ihre Reihen, um
bales Gut behandeln. Auch das bestätigt einen etwa Entscheidungen im Genfer VN-Menschen-
Trend: Autoritäre Regime haben längst gelernt, rechtsrat in ihrem Sinne zu beeinflussen6. Solche
multilaterale Organisationen für ihre Zwecke zu Bündnisse scheinen allerdings bislang eher tak-
instrumentalisieren. Diese sind zu Arenen gewor- tischer als strategischer Natur zu sein. Das heißt:
den, in denen zunehmend auch die Systemkon- Es gibt zwar eine autokratische Solidarität, um
kurrenz zwischen liberalen Demokratien und gemeinsam gegen unliebsame Initiativen vorzu-
autoritären Regimen ausgetragen wird. gehen, aber seltener eine konstruktive Allianz
der Autokratien, um proaktiv für die Durchset-
zung bestimmter Positionen einzutreten.
Autoritäre Regime sind dazu
übergegangen, Parallelstruk- Neben der Einflussnahme in bestehenden multi-
lateralen Organisationen sind autoritäre Regime
turen in Form neuer multi-
außerdem dazu übergegangen, Parallelstruktu-
lateraler Organisationen zu ren in Form neuer, von ihnen dominierter multi-
etablieren. lateraler Organisationen zu etablieren. Dies gilt
für Chinas Seidenstraßeninitiative, die Asian
Infrastructure Investment Bank (AIIB) und die
gemeinsam von China und Russland ins Leben
Festzustellen ist seit einigen Jahren vor allem gerufene regionale Sicherheitsorganisation
eine signifikante Zunahme des chinesischen Shanghai Cooperation Organisation (SCO). Die
Einflusses in verschiedenen internationalen Hoffnung, China erfahre durch die Integration in
Organisationen. Dies gilt zwar nicht in allen The- internationale Organisationen eine „normative
menbereichen und natürlich ist Peking, was das Sozialisierung“, also eine Annäherung an Leit
finanzielle und politische Engagement angeht, ideen des westlichen Ordnungsmodells, hat sich
in einigen Organisationen noch Lichtjahre von jedenfalls nicht erfüllt.7
den USA, der EU oder anderen Ländern des
globalen Westens entfernt4, aber gerade in Ansätze für eine Trendumkehr
internationalen Formaten mit wirtschaftlicher
(WTO, W IPO, U
NECE), digitalpolitischer (z. B. Freiheitlich-demokratische Normvorstellungen
ITU) oder infrastruktureller Relevanz (u. a. ISO, und ordnungspolitische Grundsätze, die die
ICAO, IRU) versucht China, seinen Einfluss meisten multilateralen Organisationen in den
systematisch auszuweiten. Gleichzeitig hat vergangenen Jahrzehnten geprägt haben, geraten
100 Auslandsinformationen 3|2020durch die skizzierten Trends immer weiter konstruktive Vorschläge zum Kampf gegen die
unter Druck. Hinzu kommt, dass sich ebendiese Krise und für den Erhalt des regelbasierten multi
Trends durch die COVID-19-Krise noch weiter lateralen Systems nach wie vor von Ländern des
verschärfen könnten. Was also ist zu tun? Wie globalen Westens kommen.
lässt sich jenen Prinzipien und Werten, die das
Fundament der liberalen Weltordnung bilden,
wieder mehr Geltung verschaffen? Und welche Die EU muss die Ressourcen
Rolle kann insbesondere Europa dabei spielen? aufbringen, um als globale
Gestaltungsmacht in Erschei-
Ansatz 1: Die Führungslücke im Westen schließen
nung zu treten.
Nicht erst in der COVID-19-Krise ist deutlich
geworden, dass die Vereinigten Staaten unter
Donald Trump nicht mehr willens sind, die Solche Bemühungen, die Lücke zu schließen, die
ihnen angestammte Rolle als Führungsmacht der zunehmende Rückzug der USA aus der Ver-
des Westens auszufüllen. Vollständig schließen antwortung für die globalen Herausforderungen
können die EU und andere Länder des globalen unserer Zeit hinterlassen hat, müssen intensiviert
Westens diese Lücke bislang nicht. Allerdings ist werden. Am stärksten wird der Westen zwar sein,
durchaus bemerkenswert, dass angesichts der wenn EU und U SA an einem Strang ziehen, aber
Blockade zwischen den USA und China zuletzt das wird auch mit einer der EU gewogeneren
mehrere Länder und Akteure versucht haben, US-Administration nicht immer der Fall sein.
mit konstruktiven Vorschlägen in multilateralen Umso wichtiger wird es sein, dass auch Europa
Foren zu gemeinsamen Lösungen zu kommen: die Interessen des Westens artikuliert und jen-
So spielt die EU bei der von der W
HO koordinier- seits von Absichtserklärungen und Resolutionen
ten, bislang beispiellosen globalen Initiative zur konkrete Ergebnisse liefert.
Beschleunigung des Kampfs gegen die Pandemie
(ACT Accelerator)8 eine entscheidende Rolle, Um sich dauerhaft als globale Gestaltungsmacht zu
nicht zuletzt mit der Ausrichtung einer erfolgrei- etablieren, muss die EU die notwendigen diploma-
chen internationalen Geberkonferenz. An dieser tischen, finanziellen, politischen und militärischen
nahmen zwar nicht nur, aber auch enge Verbün- Ressourcen aufbringen. Das heißt zunächst, das
dete des globalen Westens teil. Ein weiteres Bei- finanzielle Engagement für multilaterale Orga-
spiel ist die konstruktive Rolle der EU-Länder nisationen aufzustocken. Der Finanzierungsbe-
im Vorfeld der Weltgesundheitsorganisation, darf vieler Organisationen dürfte in nächster Zeit
die einen Konsens hinter einer wegweisenden erheblich steigen, zum einen, weil es zur Bekämp-
Resolution zimmern konnten, die unter anderem fung der vielfältigen Folgen einer Pandemie mehr
einen freien und gleichen Zugang zu Impfstoffen globalen Steuerungsbedarf geben wird, zum ande-
und Medikamenten vorsieht. Insgesamt wird in ren, weil viele Länder ihr finanzielles Engagement
Genf die politische und finanzielle Unterstützung wegen der damit verbundenen wirtschaftlichen
der WHO durch die EU (aber auch Deutschland) Auswirkungen kürzen werden. Bereits jetzt gehen
als essenziell beim Kampf gegen die Pandemie einige dieser Organisationen – gerade in Krisenzei-
gewertet. ten – finanziell und auch personell auf dem Zahn-
fleisch und haben auch deshalb Schwierigkeiten,
Und auch in der Welthandelsorganisation haben ihren Aufgaben nachzukommen. China sowie
zuletzt Länder wie Kanada, die Schweiz, die andere autokratische Länder unter anderem aus
Republik Korea oder Neuseeland, unterstützt der Golfregion deuten an, diese Lücke zumindest
von etlichen Ländern, Initiativen eingebracht, zum Teil füllen zu wollen. Eine Gewichtsverla-
um Nahrungsmittellieferketten und den Export gerung bei der Finanzierung globaler Initiativen
medizinischer Ausrüstung vor Exportbeschrän- könnte zu einer grundsätzlichen Einflussverschie-
kungen zu schützen. Insgesamt zeigt sich, dass bung in diesen Organisationen führen.
Multilateralismus – Steht die internationale Ordnung vor der Zerreißprobe? 101Darüber hinaus wird es trotz aller Wichtigkeit, auch militärisch Nachdruck zu verleihen, bleibt die dem Faktor soft power gerade im Zusam- dies ein wesentlicher Faktor für globalen Ein- menhang mit der neuen Systemkonkurrenz fluss. Hier muss auf europäischer Seite unbe- zukommt, auch darum gehen, die hard-power- dingt mehr in die gemeinsame Sicherheits- und Komponente zu stärken. In einer Welt, in der es Verteidigungspolitik investiert werden, damit neben multilateralen Initiativen und VN-Reso- das transatlantische Ungleichgewicht in diesem lutionen nach wie vor darauf ankommt, wer das Bereich sich nicht noch weiter vertieft. Potenzial hat, eigenen Vorstellungen notfalls 102 Auslandsinformationen 3|2020
Verantwortungsvoller Partner? Seit einigen Jahren ist
eine signifikante Zunahme des chinesischen Einflusses in
verschiedenen internationalen Organisationen festzustellen.
Quelle: © Andy Wong, Reuters.
Innovationsvorsprung, den der globale Westen
bisher noch innehat, auch in Zukunft erhalten
bleibt.
All das ist insbesondere vor dem Hintergrund
der sich abzeichnenden Folgen der COVID-19-
Pandemie leichter gesagt als getan. Es wird
innerhalb Europas vor allem auf die glaubwür-
dige Führung von Deutschland und Frankreich
ankommen, um zu verhindern, dass einige
europäische Länder durch die Krise noch stär-
ker in Schieflage geraten. Dass die EU in diesem
Zusammenhang bereits Milliardensummen
bereitgestellt hat, ist auch insofern wichtig, als es
nicht zuletzt darum gehen wird, einen nachhal-
tigen Vertrauensverlust in gemäßigte politische
Kräfte und noch mehr Zulauf für populistische
Vertreter und die Heilsversprechen von Dirigis-
mus und Etatismus zu verhindern. Gelänge dies
nicht, würde das nicht nur die globale Strahlkraft
des westlichen Ordnungs- und Gesellschaftsmo-
dells schwächen, sondern auch die internationale
Zusammenarbeit innerhalb des prowestlichen
Lagers erschweren.
Ansatz 2: Allianzen schmieden
Allein wird es weder den Vereinigten Staaten
noch Europa gelingen, die liberale Weltordnung
und ihre Werte und Prinzipien zu bewahren.
Der Erfolg dieses Unterfangens hängt vielmehr
davon ab, ob es gelingt, entsprechend breite Alli-
anzen zu schmieden. Dabei wird es allerdings
zunächst darum gehen, den Zusammenhalt
und Einfluss bereits existierender Bündnisse,
Das gilt im gleichen Maße für den Bereich For- allen voran der Europäischen Union und N ATO,
schung und Entwicklung. Dass die Weltorgani- zu stärken. Glücklicherweise gründet sich der
sation für geistiges Eigentum (WIPO) in Genf Westen jenseits aller Meinungsverschiedenhei-
im April erstmals meldete, dass China die Ver- ten auf eine starke Werte- und Interessenge-
einigten Staaten bei der Zahl der eingereich- meinschaft, die weit über das tagespolitische
ten Patente überholt habe, kann durchaus als Kleinklein hinausgeht. Jenseits einer Vielzahl
Warnsignal gelten. Es kommt nicht zuletzt auf gemeinsamer Werte und Prinzipien gilt das
Europa an, seinen Teil dazu beizutragen, dass der unter anderem für das gemeinsame Interesse an
Multilateralismus – Steht die internationale Ordnung vor der Zerreißprobe? 103einer stabilen internationalen Sicherheitsarchi- Allianzen mit entsprechend „kritischer Masse“ zu
tektur und einem level playing field im globalen bilden, ist insbesondere beim Agieren in multila-
Unternehmenswettbewerb. teralen Organisationen wichtig. Das gilt sowohl
für die liberalen Demokratien des Westens auf
Der in diesem Zusammenhang häufig konstru- der einen wie China und seine Verbündeten auf
ierte Gegensatz zwischen vermeintlich harten der anderen Seite. Nur wem es gelingt, mit zen-
Sicherheits- und Wirtschaftsinteressen auf der tralen Akteuren oder Gruppen taktische Allian-
einen und Werten und Prinzipien auf der ande- zen zu schmieden, hat am Ende Chancen, sich
ren Seite ist dabei übrigens reichlich irreführend. durchzusetzen. In der Vergangenheit hat China
Schließlich zeigen unzählige Beispiele – zuletzt dies immer wieder geschickt zu nutzen gewusst.10
etwa die Diskussion um die Beteiligung der chi- Längst zeigt etwa die Gruppe afrikanischer Staa-
nesischen Firma Huawei am Ausbau des deut- ten in multilateralen Organisationen, dass sie,
schen Mobilfunknetzes –, dass sich Werte und wenn sie geeint auftritt, ein entscheidender
Interessen in der außenpolitischen Praxis so Machtfaktor sein kann, was sich zunehmend
gut wie nie voneinander trennen lassen und die auch im Spitzenpersonal zentraler Organisatio-
Verwirklichung bestimmter Wertvorstellungen nen niederschlägt.
selbstverständlich ebenfalls ein außenpolitisches
Interesse sein kann.9 Insgesamt deutet vieles darauf hin, dass klassi-
sche multilaterale Lösungen, im Konsens aller
getroffen, in Zukunft noch mehr die Ausnahme
Vieles deutet darauf hin, sein werden. Das heißt nicht, dass multilaterale
dass klassische multilaterale Organisationen obsolet werden. Sie bleiben nicht
nur wichtige, sondern geradezu unverzichtbare
Lösungen in Zukunft noch
Foren internationalen Dialogs, selbst wenn sie
mehr zur Ausnahme werden. künftig oft eher Plattform plurilateraler Lösun-
gen sein werden, also ein Rahmen, in dem sich
Allianzen der Willigen schließen, um konkrete
Auch deshalb gilt: Gerade wenn sich die USA Herausforderungen anzugehen. Von den Län-
zunehmend aus der Verantwortung für eine libe- dern des globalen Westens wird das eine noch
rale Weltordnung zurückziehen und die EU mit aktivere Rolle bei der Reform internationaler
ihren Mitgliedstaaten allein nicht in der Lage ist, Organisationen erfordern. Der im August 2020
die sich daraus ergebenden Lücken zu schließen, vorgelegte deutsch-französische Vorschlag zur
muss der Blick bei der Suche nach Gleichgesinn- Reform der WHO ist hierfür ein vielversprechen-
ten auch über den Tellerrand hinausgehen: nach des Beispiel.
Australien, nach Kanada, nach Japan, nach Korea
oder in die Ukraine. Die bereits schon bestehende Allen Bemühungen zum Trotz wird es allerdings
Zusammenarbeit kann noch ausgebaut werden. kaum möglich sein, den Einfluss Chinas und
Jenseits solcher „klassischer Verbündeter“ muss anderer autokratischer Länder in multilatera-
der Blick aber auch nach Nord- und Subsahara- len Formaten wesentlich zu beschneiden. Selbst
Afrika, nach Lateinamerika, in den Nahen Osten wenn es den liberalen Demokratien gelänge,
und nicht zuletzt auch zu einigen Schlüsselakteu- dauerhaft an einem Strang zu ziehen, hätten sie
ren in Südostasien gehen. Überall auf der Welt in der Weltgemeinschaft keine Mehrheit.11 Das
finden sich Bündnispartner, die die Werte der führt beispielsweise auch dazu, dass im Men-
liberalen Weltordnung – oder zumindest einige schenrechtsrat der Vereinten Nationen nicht nur
wesentliche Interessen in spezifischen Themen- Demokratien und hybride Regime, sondern auch
bereichen – teilen. Viele dieser Akteure haben Autokratien den Ton angeben, denen selbst mas-
wenig Interesse daran, dass künftig globale recht- sive Menschenrechtsverletzungen vorgeworfen
liche wie technische Normen von China oder einer werden. Gerade China gelingt es nach wie vor
China-geführten Allianz vorgegeben werden. (obgleich es seit diesem Jahr keinen eigenen Sitz
104 Auslandsinformationen 3|2020mehr im Menschenrechtsrat hat), Resolutionen klar gegen die durchaus qualifizierte chinesische
einzubringen, die Definitionen von Menschen- Kandidatin durchsetzen. Dies gelang allerdings
rechten aufweichen12. Man kann diesen Umstand auch deshalb, weil die USA sich im Vorfeld stark
mit guten Gründen beklagen, aber ändern lässt engagiert hatten und der Westen hier an einem
sich daran in absehbarer Zeit wohl nichts. Das Strang zog.
gilt auch für die Tatsache, dass multilaterale
Organisationen immer wieder Vertreter aus auto- Auch dieser Fall zeigt also, wie wichtig es ist, dass
kratischen Ländern an ihre Spitze wählen. der Westen die eigenen Reihen geschlossen hält
und darüber hinausgehende Allianzen schmiedet.
Des Weiteren wäre es sinnvoll, wenn zumindest
Die EU sollte eine gemeinsame die EU (am besten mit einigen weiteren engen
Auffassung darüber entwickeln, Verbündeten wie der Schweiz, Island, Norwegen,
Ukraine, Australien, Neuseeland oder Kanada)
wie eine künftige globale
grundsätzlich eine gemeinsame Auffassung dazu
Ordnung aussehen könnte. entwickelt, wie eine künftige globale Ordnung
aussehen könnte und welche Rolle internationale
Organisationen und multilaterale Formate dabei
Bei aller Rivalität und allem berechtigten Arg- spielen sollen. Viele Kritikpunkte an der Funk-
wohn wird es in einigen Politikfeldern, in denen tionsweise internationaler Organisationen (wie
es keine Alternative zu globalen Lösungen gibt, zum Beispiel der WTO) werden nämlich – wenn
nicht nur darum gehen, Allianzen gegen, sondern auch in unterschiedlichem Grad – in den Ländern
wenn nötig auch Allianzen mit China und anderen des globalen Westens geteilt.
autoritären Regimen zu bilden. Eine Reform der
Welthandelsorganisation ist ohne China genauso Ansatz 3: Das trojanische Pferd enttarnen
wenig möglich wie ohne die U SA. Gleiches gilt in
der Umweltpolitik oder für die globale Gesundheit. Geht man der Frage nach, wie es eigentlich sein
Eine Politik, die auf die komplette Entkopplung kann, dass der Multilateralismus in einer tiefen
von China setzt, wäre mit enorm hohen Kosten Krise steckt, obwohl er allenthalben beschworen
verbunden – und ist deshalb kaum realistisch. wird, drängt sich neben den bereits erläuterten
Zusammenhängen der Verdacht auf, Wladimir
Dies wird – insbesondere solange die US- Putin und Xi Jinping könnten möglicherweise
Regierung ihre grundsätzlich skeptische Hal- etwas anderes meinen, wenn sie von Multila-
tung gegenüber multilateralen Organisationen teralismus sprechen, als Angela Merkel und
aufrechterhält – immer wieder dazu führen, dass Emmanuel Macron. Tatsächlich hat zuletzt der
sich die Länder des globalen Westens und auch Politikwissenschaftler Hanns W. Maull darauf
die EU bei der Suche nach pragmatischen Lösun- aufmerksam gemacht, wie unterschiedlich die
gen mitunter in einem Boot mit China, dafür aber Vorstellungen sind, die sich hinter dem inflati-
ohne die USA wiederfinden. Die gemeinsame onär gebrauchen Begriff Multilateralismus mit-
Teilnahme Chinas und der EU an der von 19 unter verbergen. Während es für die einen beim
WTO-Mitgliedern vereinbarten Interimslösung Multilateralismus lediglich darum geht, dass drei
für die WTO-Streitschlichtung Ende April 2020 oder mehr Akteure in irgendeiner Form zusam-
ist hierfür ein Beispiel. menarbeiten, sind oder zumindest waren mit
dem Begriff im Westen lange Zeit all jene Prin-
Dass Chinas Einfluss in internationalen Orga- zipen und Werte verbunden, die der liberalen
nisationen durchaus Grenzen hat, zeigt nicht Weltordnung seit inzwischen sieben Jahrzehnten
zuletzt die Wahl für die Leitung der W IPO in zugrunde liegen.13
Genf Anfang März 2020. Hier konnte sich letzt-
lich der von den USA, der EU und anderen westli- Bedauerlicherweise haben die Länder des glo-
chen Ländern favorisierte Kandidat aus Singapur balen Westens in den letzten Jahren mit dazu
Multilateralismus – Steht die internationale Ordnung vor der Zerreißprobe? 105beigetragen, solche Unterschiede einzuebnen. Westens deshalb in Zukunft darauf ankommen,
Wo die liberalen Werte und Prinzipien der Welt- dieses trojanische Pferd als solches zu enttarnen.
ordnung nach 1945 vor einigen Jahren noch hoch- Sie müssen wieder deutlicher herausstellen, wo
gehalten wurden, ist heute häufig – sei es von sich die ordnungspolitischen Vorstellungen libe-
diplomatischen Vertretern, Experten oder selbst raler Demokratien von denen autoritärer Regime
im offiziellen Diskurs von VN-Organisationen – unterscheiden, statt sie mit dem catch-all-Begriff
nur noch von einer regelbasierten Ordnung Multilateralismus und Jeder-darf-mitmachen-
oder eben Multilateralismus die Rede, so als Initiativen immer weiter zu verwässern.
sei die Kooperation von mehr als zwei Akteuren
oder die Existenz irgendwelcher Regeln bereits Schlussbemerkungen
eine hinreichende Bedingung für Frieden und
Freiheit weltweit. Deutlich zu sehr in den Hin- Noch ist die liberale Weltordnung nicht verlo-
tergrund getreten ist demgegenüber die Frage, ren. Der Druck auf das Ordnungsmodell und die
welche Regeln und Werte (!) unsere internatio- Deutungshoheit des Westens hat sich allerdings
nale Ordnung begründen sollten. Auch die Frage, deutlich erhöht. Das offen zur Schau gestellte
ob Multilateralismus tatsächlich schon für sich Bekenntnis zum Multilateralismus wird von auto-
genommen ein Mehrwert ist oder es nicht viel ritären Regimen in diesem Zusammenhang vor
mehr darauf ankommen sollte, mit wem man allem genutzt, um den eigenen Einfluss in multi-
zusammenarbeitet, sollte durchaus häufiger lateralen Organisationen auszudehnen und dabei
gestellt werden. die Werte und Prinzipien, auf denen diese Orga-
nisationen einst gegründet wurden, systematisch
Indem die Länder des globalen Westens in die- zu unterminieren.
ser Weise argumentativ abgerüstet haben, haben
sie ein Einfallstor für autoritäre Regime wie Will man diesen Werten und Prinzipien wie-
China geöffnet, die den Multilateralismus wie der mehr Geltung verschaffen, wird man nicht
ein trojanisches Pferd nutzen, ihren Einfluss in umhinkommen, auch bei schwierigen Themen
multilateralen Organisationen ausdehnen und klarer Position zu beziehen. Das gilt, um hier
so die Werte und Prinzipien, auf denen diese zum Schluss zwei aktuelle Beispiele zu erwähnen,
Organisationen einst gegründet wurden, von etwa für den unsäglichen Ausschluss Taiwans aus
innen heraus unterminieren. In internationalen der Weltgesundheitsversammlung oder Chinas
Organisationen spielen sicherlich Machtpolitik Umgang mit Honkong. Es waren und sind nach
und finanzielle Instrumente eine Rolle; mindes- wie vor die USA, gemeinsam mit Partnern wie
tens ebenso wichtig ist aber auch die normative Neuseeland, Australien, Kanada und Japan, die in
Argumentation. Kommt es zu einer Verschie- solchen Fällen deutliche Kritik äußern, während
bung der Definitionen, wie Menschenrechte sich Deutschland und die EU in Zurückhaltung
und Souveränität aufzufassen sind, verändern üben. Das bestätigt dann leider wieder einmal das
sich grundlegende Spielregeln. Möglicherweise oft bemühte und sicherlich überzogene Vorurteil
hätten Verteidiger der westlichen Werte u. a. im von Europa als im Zweifelsfall unzuverlässigem
Menschenrechtsrat und im humanitären Völker- Softie.
recht früher und energischer Widerstand gegen
problematische Diskursverschiebungen leisten Deutschland wird seine in vielen Fällen wichtige
müssen. Rolle als internationaler Mittler und Brücken-
bauer häufiger verlassen müssen, um klarer Stel-
Um den Prinzipien und Werten der liberalen lung für jene Werte und Prinzipien zu beziehen,
Weltordnung – Menschenwürde, Individualis- auf denen sich der klassische Multilateralismus
mus, Freiheit, Demokratie, Rechtsstaat, soziale der Nachkriegsordnung gründet. Die Vorstellung,
Marktwirtschaft, kurz: den Grundlagen einer international eine Führungsrolle zu übernehmen,
offenen Gesellschaft – wieder mehr Geltung zu ohne dabei auch mal jemandem wehtun zu müs-
verschaffen, wird es für die Staaten des globalen sen, ist jedenfalls illusorisch.
106 Auslandsinformationen 3|2020Deutschland und die EU sollten bei allen Schwie- 1 Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic
rigkeiten mit Washington und dem oft betö- of China 2019: Xi Jinping Attends the 11th BRICS
Summit and Delivers an Important Speech,
rend pragmatisch klingenden Sirenengesang
15.11.2019, in: https://bit.ly/3av2QHf [17.08.2020].
aus Peking nicht der Versuchung erliegen, eine 2 Dempsey, Judy 2020: The Coronavirus Is a Test for
Äquidistanz-Politik zwischen den USA und China the West, Carnegie Europe, 17.03.2020, in:
zu betreiben. Entsprechend sollte auch ein Inst- https://bit.ly/314dwcU [17.08.2020].
3 Ein Überblick über die Ziele und die sechs Initiati-
rument wie die „Allianz für den Multilateralis-
ven der Allianz für den Multilateralismus findet sich
mus“ mehr sein als nur ein „flexibles Netzwerk“. hier: Auswärtiges Amt, Alliance for Multilateralism,
Sie ließe sich schließlich auch dazu nutzen, um https://bit.ly/2YanAip [17.08.2020].
gerade bei schwierigen Themen mit großer Auf- 4 Das gilt unter anderem für das VN-Flüchtlings-
hilfswerk in Genf: Die U SA gaben 2019 über 1,7
merksamkeit klar im Sinne westlicher Werte
Milliarden, die EU und ihre Mitgliedstaaten über
Position zu beziehen. 1,3 Milliarden und China 1,9 Millionen US-Dollar.
5 Benner, Thorsten 2017: Die autoritäre Herausforde-
Eine Entkopplung von China oder auch anderen rung und die Selbstbehauptung liberaler Demokratien,
in: Ischinger, Wolfgang / Messner, Dirk (Hrsg.):
autokratischen Ländern ist aus vielerlei Gründen
Deutschlands neue Verantwortung: Die Zukunft
keine Option. Das Einstehen für die Werte des der deutschen und europäischen Außen-, Entwick-
globalen Westens sollte aber nicht allzu häufig lungs- und Sicherheitspolitik, S. 42 – 45, einsehbar
zum Wohle wirtschaftlicher Interessen geop- in: Global Public Policy Institute (GPPi), 17.02.2017,
in: https://bit.ly/3gaXOkw [17.08.2020].
fert werden. Schließlich sind es nicht zuletzt die
6 Wientzek, Olaf / Ultes, Sarah 2020: Abstimmungs-
normative Strahlkraft und Glaubwürdigkeit des verhalten im UN-Menschenrechtsrat 2019. Map of
Westens, von denen dessen Wohl und Wehe auch the Month 01/2020, Konrad-Adenauer-Stiftung,
in Zukunft abhängen wird. 27.01.2020, in: https://bit.ly/3l2qFeq [17.08.2020].
7 Benner 2017, N. 5.
8 Ren, Grace 2020: W HO & European Commission
Announce Plan To Raise 7.5 Billion Euros To Ensure
Dr. Olaf Wientzek ist Leiter des Multilateralen Equitable Access To COVID-19 Diagnostics, Drugs &
Dialogs Genf der Konrad-Adenauer-Stiftung. Vaccines, Health Policy Watch, 24.04.2020, in:
https://bit.ly/2Fxgy0R [17.08.2020].
Sebastian Enskat ist Leiter der Abteilung Demokratie, 9 Enskat, Sebastian / Fischer-Bollin, Peter 2020:
Recht und Parteien der Konrad-Adenauer-Stiftung. Die Stärkung einer werte- und regelbasierten
Weltordnung, Neue Weltordnung, neue Partner?
Ein Partner-Atlas für die deutsche Außenpolitik,
Konrad-Adenauer-Stiftung, S. 12 – 17.
10 Wientzek, Olaf 2019: Genfer Großwetterlage:
Entwicklungen in den Genfer Internationalen
Organisationen Mai bis Juli 2019, K AS-Länder-
berichte, 15.08.2019, in: https://bit.ly/3kR5EmB
[17.08.2020].
11 Freedom House 2020: Global Freedom Status Map,
in: https://bit.ly/2DZIav8 [17.08.2020].
12 Ein aktuelles Beispiel ist die beim Menschenrechts-
rat im Juni 2020 von China eingebrachte Resolution
zur „mutually beneficial cooperation in the field of
human rights“. Sie sucht Menschenrechte im VN-
System v. a. durch freiwilligen Austausch von Best
Practices zwischen Staaten, anstatt durch Rechen-
schaftspflicht für Menschenrechtsverletzungen zu
fördern.
13 Maull, Hanns W. 2020: Multilateralismus. Varianten,
Möglichkeiten, Grenzen, Erfolgsbedingungen, S WP-
Aktuell 11, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP),
02/2020, in: https://swp-berlin.org/publikation/
multilateralismus [04.09.2020].
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