Verteidigungspolitische Verantwortung: Mehr Geld bedeutet nicht mehr Effizienz
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DGAPkompakt Nr. 16 / August 2018 Verteidigungspolitische Verantwortung: Mehr Geld bedeutet nicht mehr Effizienz Christian Mölling, Torben Schütz Trotz der im Koalitionsvertrag hervorgehobenen Bündnisverpflichtungen für NATO und EU gibt es bis heute kein Verteidigungsbudget, mit dem diese umzusetzen wä- ren. Legt man den Bedarf zugrunde, müsste der Verteidigungshaushalt jedes Jahr bis 2024 um etwa vier Milliarden Euro steigen. Erst damit könnte die Bundeswehr die Aufgaben erfüllen, die ihr Parlament und Bundesregierung gegeben haben. Neben einer angemessenen Ausrüstung braucht es auch Maßnahmen für mehr Effizienz und zur Überwachung der Rüstungsvorhaben. Deutschland will mehr noch stärker in diese Strukturen einzubinden und dafür, Bündnisverantwortung so wörtlich, „in Vorleistung treten“. Die Verteidigungspolitik wird für Außen-, Europa- und Regierung aber auch das Parlament haben in der Sicherheitspolitik immer wichtiger. Dies begründet auf Folge Maßnahmen zur Modernisierung der Streitkräfte strategischer Ebene den letztendlichen Finanzbedarf im beschlossen. Die Beschaffung von weiteren Korvetten Verteidigungsbereich. Er leitet sich aus den Analysen und Panzern sind konkrete Aufträge des Parlamentes. Mit dieser Entwicklung und den eingegangenen politischen einer Aufrüstung hat dies aber wenig zu tun. Die Maß- Verpflichtungen Deutschlands gegenüber seinen Partnern nahmen zielen darauf ab, den Bestand der Bundeswehr in NATO und EU ab. wieder auf das Niveau einer modernen Armee zu heben, Strukturbestimmend für die Bundeswehr ist primär um damit auf technischer Augenhöhe und kooperations- die Re-Orientierung der NATO auf Bündnisverteidigung. fähig mit den Partnern sein zu können. Ein Vergleich mit Diese grundlegende Veränderung hat Deutschland ge- dem Großgerät Deutschlands während der Zeit des Kalten meinsam mit den anderen NATO-Staaten auf dem Gipfel Krieges zeigt, dass die bis 2031 angestrebten Neuanschaf- in Wales 2014 als Reaktion auf die Annexion Russlands fungen gering ausfallen und erst für die nächsten Jahre der Krim und von Teilen der Ukraine beschlossen. geplant sind. Über einen Zeitraum bis 2031 will die NATO ihre Strukturen umbauen. Deutschland hat, wie alle anderen Mitglieder, einen Teil dieser Aufgaben übernommen. Politische Versprechen, Dazu gehört unter anderem der Aufbau von drei multina- aber fehlende Finanzierung tional besetzbaren Divisionen und darin enthaltenen acht In der Aneinanderreihung der mittelfristigen Finanzpla- nationalen Brigaden. nungen für den Verteidigungshaushalt von 2011 bis 2018 Die Vorgängerregierung hat zudem mit dem Weißbuch wird die sogenannte Trendwende im Verteidigungshaus- zur Sicherheitspolitik Deutschlands 2016 eine bis heute halt sichtbar. Seit 2015, also in Reaktion auf die Ukraine- gültige Bewertung der dramatischen strategischen Lage krise, steigen Haushalt und Voraussagen nicht nur, auch vorgelegt und darin Deutschlands Verantwortung zur die Höhe der Steigerung wird schrittweise etwas größer. Landes- und Bündnisverteidigung betont. Gleichzeitig will Deutschland die Reform der Streitkräfte- und Kom- mandostrukturen dazu nutzen, um europäische Partner
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Tabelle 1: Großgerät in der Bundeswehr in ausgewählten Kategorien
1985 2012 2018 ca. 2030
Kalter Krieg Beginn der Neuausrichtung der Stand heute Für den Planungshorizont
Bundeswehr
Kampfpanzer 4.200 225 244 330
Kampfflugzeuge 875 225 222 270
Kampfschiffe 10 11 9 14
Gleichzeitig reicht diese Entwicklung aber nicht aus, Transporthubschrauber, keine gemeinsame U-Bootflotte
um den jetzt schon absehbaren Bedarf zu decken. Statt- mit Norwegen, keine gemeinsame europäische Drohne,
dessen droht von 2019 bis 2024 eine Investitionslücke in keine EU-Projekte im Rahmen von PESCO (Permanent
Höhe von etwa 46 Milliarden Euro. Structured Cooperation), bei denen Deutschland aktiv
die effizientere Nutzung europäischer Steuergelder mitbe-
Abb. 1: Veränderung mittelfristige Finanzplanung für das stimmen könnte.
BMVg 2011-2022 (in Mrd. Euro)
Brexit-Votum
Abb. 2: Entwicklung der Investitionslücke im deutschen
50 Wahl Donald Trump Verteidigungshaushalt (Projektionen 2019 bis 2024,
Ukraine-Krise in Mrd. Euro)
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30 1,5% BIP bis 2024
70 Bedarf bis 2024
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mittelfrist.
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Quelle: Mittelfristige Finanzplanungen des BMF 2011-2018 60 Finanzplanung
2019-2022
Das Auseinanderlaufen zwischen der momentan
geltenden mittelfristigen Finanzplanung und den Anfor- 50
derungen der Bundeswehr sowie dem Versprechen von
Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen, bis 2024
Verteidigungsausgaben in Höhe von 1,5 Prozent des Brut- 40 Entwicklung bei
konstantem Budget
toinlandsproduktes (BIP) zu erreichen, zeigt sich deutlich. seit 2022
Während sich die Diskrepanz 2019 nur auf 0,8 Milliarden
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Euro belaufen würde, steigt sie im Zeitverlauf immer wei-
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ter an. 2020 wären es 3,3 Milliarden Euro, 2021 etwa 4,7
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Milliarden Euro und 2022 rund 8,1 Milliarden Euro. Wenn Quelle: Eigene Schätzung auf Basis öffentlicher Quellen; mittelfristige
Finanzplanung des BMF für das BMVg 2019-2022
davon ausgegangen wird, dass der Verteidigungshaushalt
auch nach 2022 ungefähr eine ähnliche Größe aufweist Nach öffentlich verfügbaren Informationen und
wie in der aktuellen mittelfristigen Finanzplanung, dann Interviews sind über 200 Rüstungsprojekte betroffen.
entsteht 2023 bereits eine Investitionslücke von 13,2 Milli- Die Tabelle unten gibt nur einige große oder wichtige Pro-
arden Euro. 2024 wären es dann rund 16 Milliarden Euro jekte wieder. Die Kosten zur Beschaffung sind geschätzt.
– bei angestrebten Verteidigungsausgaben in Höhe von Insgesamt soll die Liste der nicht finanzierbaren aber auf-
1,5 Prozent des BIP. Die nachträglichen Erhöhungen im grund der Verpflichtungen erforderlichen Projekte etwa
Haushalt, die diesen Sommer in die mittelfristige Finanz- 30 Milliarden Euro bis 2023 wert sein.
planung aufgenommen wurden, sind bei diesen Dimensi- Hinzu kommt, dass die Bundeswehr nicht in neue Pro-
onen nicht mehr als ein Tropfen auf den heißen Stein.1 jekte einsteigen kann, deren Laufzeit über 2021 hinaus-
Kommt das Geld nicht, dann werden aller Wahrschein- geht. Falls der Haushalt ab da bereits wieder sinkt, gibt
lichkeit nach Vorhaben nicht realisiert werden können, es für neue Projekte keine finanzielle Planungsgrundlage.
die essentielle Fähigkeiten erhalten, Verpflichtungen in- Damit stehen alle längerfristigen Projekte in Frage.
nerhalb von EU und NATO oder Gegenstand europäischer
Kooperationsvereinbarungen sind. Das hieße zum Bei-
spiel kein Ersatz für den knapp 50 Jahre alten schweren
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Tabelle 2: mit den deutschen Streitkräften. Rumänien und Tsche-
Kostenschätzungen für wichtige Rüstungsprojekte chien wollen erhebliche Beiträge zu einem gemeinsamen
Projekt Anmerkung Kosten in Streitkräfteverband leisten. Für diese Partner kommt
Mrd. Euro
(geschätzt) Deutschland die Verantwortung zu, verlässlich und „an-
Mehrzweckkampf- Wesentlich für die 6,0 lehnungsfähig“ zu sein.
schiff 180 nationale Rüstungs- Deutschlands bisherige Partner würden sich neue su-
industrie
chen, auch bei Rüstungskooperationen: Frankreich steht
Schwerer Transport- Notwendiger 4,0
hubschrauber Fähigkeitserhalt
bereit, um mit Norwegen ein U-Boot zu bauen. Großbri-
Eurodrohne Europäische Kooperation 1,1 tannien könnte Deutschland als französischer Partner
U-Boote (deutsch- Europäische Kooperation 2,0 beim Kampfflugzeugbau ersetzen. Wenn kein anderer
norwegische Partner vorhanden ist, wären mehr Unsicherheit und
Kooperation)
mehr nationale Alleingänge die Folge einer deutschen
Schützenpanzer NATO-Verpflichtung 0,6
Puma
Leerstelle.
Patriot Notwendiger 0,6 Die Unzuverlässigkeit Deutschlands bei längerfristigen
Fähigkeitserhalt Projekten nährt in Paris bereits die Skepsis. Berlin vermit-
Quelle: Eigene Schätzung auf Basis öffentlicher Quellen
telt den Eindruck, dass mit Deutschland eine langfristige
Verteidigungskooperation in Bereichen, die auch an den
sicherheitspolitischen Kern der Partner gehen, weil sie
Erst mehr Geld oder erst mehr Effizienz Abhängigkeiten erzeugen, nicht zu machen ist. Gleich-
Ein Gegenargument gegen eine Erhöhung des Verteidi- zeitig sind aber mit Frankreich die größten und für die eu-
gungshaushaltes ist dessen inhärent ineffiziente Um- ropäische Handlungsfähigkeit wichtigsten Kooperationen
gangsweise mit dem zur Verfügung gestellten Geld. Die vereinbart worden.
hier angenommene systematische und langanhaltende Die Rückkehr des Militärischen ins Zentrum internati-
Erhöhung des Verteidigungshaushalts kann deshalb onaler Politik ist kein deutsches Interesse. Zugleich wird
auch als „analytisch falsch“ angesehen werden. Eigent- Deutschland seine außenpolitischen Interessen nicht
lich müsste das Verteidigungsministerium in logischer umsetzen können, wenn es den Eindruck nicht ausräumt,
Folge zunächst die bessere Verwendung des bisher schon es akzeptiere zwar rhetorisch seine sicherheitspolitische
eingesetzten Geldes sicherstellen. Das ineffiziente System Verantwortung, bleibe aber tatsächlich Trittbrettfahrer
der Rüstung und Beschaffung bei der Bundeswehr wird bei der militärischen Dimension dieser Verantwortung.
vom Bundesrechnungshof alljährlich dokumentiert 2; die Schon jetzt verweisen Partner weiterhin auf die Inkon-
Parlamentarier prangern es an, und sie tun dies völlig zu sistenzen deutscher Politik. Deutschlands ökonomische
Recht. Wohlfahrt steigt weiter, aber es lässt andere Nationen die
Natürlich ist es auch aus Sicht der Sicherheitspolitik gefährlichen Militäreinsätze erledigen – und auch dafür
sinnvoller, wenn man mehr militärische Leistung aus je- zahlen. Deutschland möchte im UN-Sicherheitsrat eine
dem investierten Euro herausbekommt. Die Politik könnte Rolle spielen, aber die notwendigen militärischen Beiträ-
sogar falsche Signale setzen, wenn sie die Mittel erhöht, ge zur Friedenssicherung leistet es nicht.
ohne mehr Effizienz zu verlangen. Der durch die Budget In der EU hatte Deutschland selbst die Verteidigungs-
reduzierung bis 2015 und Beschaffungsreformbemühun- politik als genau jenes Feld identifiziert, mit dem es den
gen begonnene schmerzhafte Prozess, Wirtschaftlichkeit politischen Zusammenhalt in der EU fördern und einen
und Verlässlichkeit in Rüstungsindustrie und Verteidi- weiteren Schritt in Richtung Integration gehen wollte.
gungsbürokratie zu erhöhen, könnte dadurch untermi- Deshalb hat es sich an die Spitze der jüngsten Initiativen
niert werden. Dem gegenüber macht die außenpolitische wie PESCO und Europäischer Verteidigungsfonds gestellt.
Lage eine Erhöhung der Verteidigungsausgaben politisch Und spätestens seit dem NATO-Gipfel im Juli 2018 stellen
notwendig. Deutschland dürfte seinen nationalen Inte- Partner die Frage, ob Deutschland dem eigenen Anspruch
ressen und seiner Glaubwürdigkeit erheblich schaden, nachkommt, Führungsnation und Anlehnungsmacht zu
wenn es seinen Aussagen keine Taten folgen lässt. Es hat sein. Die Analyse der Bundesregierung, dass die USA
zusagt, militärischer Anlehnungspartner für 20 Staaten unzuverlässiger geworden sind, teilen viele Partner,
in Europa zu sein. Darauf vertrauen Deutschlands Partner gerade nach dem Eklat um die Verteidigungsausgaben,
in EU und NATO nicht nur, sie handeln auch bereits ent- den US-Präsident Donald Trump in Brüssel bei der NATO
sprechend – und begeben sich damit in Abhängigkeit zu herbeigeführt hat.
Deutschland. Die Niederlande kooperieren bereits stark
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Investitionen in das auf internationaler und nationaler ständig Mittel umschichten. Schnelle Veränderungen mit
Ebene Zugesagte sind ein Beitrag zum Erhalt eines siche- großen Ausschlägen nach oben oder unten verschwenden
ren politischen Umfeldes und damit zum Erhalt nationaler zusätzlich Geld: Sinkt der Etat, werden Rüstungsprojekte
außenpolitischer Handlungsoptionen in anderen Feldern, abgebrochen und Investitionen vernichtet. Steigt er zu
um dort Vertrauen und Unterstützung für deutsche Inter- schnell, ohne klare und erforderliche Projekte, wird das
essen zu erhalten. Geld nach dem Gießkannenprinzip über der Bundeswehr
Ein weiterer kritischer Faktor ist die Zeit. Die richti- ausgeschüttet, damit es ausgegeben ist und im nächsten
ge Forderung nach mehr Effizienz benötigt Zeit in der Jahr die gleiche Summe wieder bereitsteht. Beides unter-
Umsetzung – und wahrscheinlich sogar zunächst weitere miniert sowohl die politische Legitimität der Ausgaben als
Investitionen. Die Erfahrungen der vergangenen Jahre auch die Sicherheit Deutschlands.
zeigen, dass sich Ineffizienz bei Rüstungsausgaben nur 60 bis 80 Prozent der Lebenszeitkosten für Waffen-
langsam zurückdrängen lässt. Die Ursachen heutigen systeme entstehen während der Nutzung. Diese Kosten
Rüstungsmissmanagements liegen 15 bis 20 Jahre zurück. kann man langfristig senken. Das gelingt aber nur, wenn
Selbst kleinste laufende Projekte können erst nach Jahren man durch den Erwerb von Gütern und Dienstleistungen
effizienter werden und auf diese Weise Ressourcen frei- gemeinsam mit den Partnern in EU und NATO nicht nur
setzen, die dann wieder für andere Aufgaben eingesetzt größere Produktionsmengen anschafft, sondern damit
werden können. auch die Möglichkeit zur gemeinsamen Wartung und
Dem gegenüber steht die Beobachtung, dass in der Mi- Nutzung der Systeme.
litärgeschichte Entscheidungsträger immer wieder einen Das Ringen um den pfleglichen Umgang mit Steuergel-
Kardinalfehler begangen haben – sie verloren Zeit durch dern wird bei Budgetsteigerungen noch anspruchsvoller.
Warten und waren in dem Moment nicht vorbereitet, in Die Politik muss beharrlich der Bürokratie auf die Finger
dem militärischer Schutz notwendig gewesen wäre. Mili- schauen und angekündigte Verbesserungen permanent
tär und Politik haben in der Vergangenheit immer wieder einfordern. Wenn der Etat des Verteidigungsministeriums
falsches Gerät angeschafft. Es musste dann kostspielig an erheblich steigt, sollte das Parlament für diese Aufgabe
die wirklichen Einsätze angepasst werden. besser ausgerüstet werden: Das bedeutet mehr Transpa-
renz bei den Zahlen durch das Ministerium und zugleich
mehr Personal im Bundestag, um diese Transparenz für
Budgetsteigerung – Kontrolle und politisches Risikomanagement nutzbar zu
aber nur mit Bedingungen verknüpft machen. Das Parlament könnte ein unabhängiges Büro
In diesem Dilemma muss die Politik abwägen, ob es zur Budgetkontrolle und -transparenz einsetzen.
verantwortbar ist, vielleicht erheblich mehr Geld auszu-
geben, im Nachhinein sogar verschwendet zu haben, oder
kein Gerät zu haben und damit militärisch und politisch
handlungsunfähig zu sein. Dr. Christian Mölling ist Stellvertretender Direktor des
Es scheint die beste Option unter den schlechten, den Forschungsinstituts der Deutschen Gesellschaft für
Verteidigungshaushalt in den kommenden Jahren maß- Auswärtige Politik e.V. (DGAP) und Leiter des Programms
voll, um im Schnitt etwa vier Milliarden Euro pro Jahr zu Sicherheit, Verteidigung und Rüstung.
erhöhen.
Budgetsteigerungen sind aber nur dann sinnvoll, wenn Torben Schütz ist Associate Fellow im Programm
zusätzliche Bedingungen erfüllt werden. Nur mittelfristig Sicherheit, Verteidigung und Rüstung der DGAP.
gesicherte Erhöhungen aufgrund konkreter Projekte, die
bis zum Ende finanziert werden, bringen mehr Leistung. Dieses Papier ist im Rahmen des Forschungsprojekts
Die politische Führung des Ministeriums darf nicht „Security and Defence in Northern Europe“ erschienen.
DGAPkompakt / Nr. 16 / August 2018Verteidigungspolitische Verantwortung: Mehr Geld bedeutet nicht mehr Effizienz 5 Anmerkungen 1 Vgl. Regierungsentwurf für den Bundeshaushalt pdf?__blob=publicationFile&v=1> (abgerufen bundesministerium-der-verteidigung (abgerufen 2019 und den Finanzplan bis 2022,
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