Wenn Unternehmen den Wettbewerb behindern, müssen wir eingreifen
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Quelle: Wohlstand für Alle – 70 Jahre Währungsreform,
Sonderveröffentlichung der Ludwig-Erhard-Stiftung im Finanzen Verlag München, 2018
(Fotos: Werner Schuering)
„Wenn Unternehmen den Wettbewerb
behindern, müssen wir eingreifen“
Die Plattform-Ökonomie der Internetgiganten stellt die Wettbewerbshüter vor ganz neue Aufgaben.
Andreas Mundt, Präsident des Bundeskartellamts, diskutiert im Gespräch mit Oswald Metzger,
stellvertretender Vorsitzender der Ludwig-Erhard-Stiftung, Herausforderungen und Lösungen
Oswald Metzger: Im Februar hat Im Inland haben wir wegen des tranet aufgebaut, in dem die Kom
das Bundeskartellamt sein 60-jäh- föderalen Aufbaus Landeskartell- mission und alle nationalen Wett
riges Jubiläum gefeiert. Sie selbst, behörden. Wie verhält es sich mit bewerbsbehörden sehen können,
Herr Mundt, sind inzwischen diesem Spannungsverhältnis? welche Fälle wir bearbeiten. In Ar
schon bald neun Jahre dessen Da handelt es sich um ein sehr gut beitsgruppen besprechen wir die
Präsident. Skizzieren Sie bitte ausbalanciertes Geflecht. Es gibt verschiedensten Themen aus den
die Entwicklung Ihrer Behörde in die Landeskartellbehörden, die verschiedensten Branchen, von der
diesen sechs Jahrzehnten. zuständig sind für die regionale Lebensmittelindustrie über Sport
Andreas Mundt: Ich finde es immer Wettbewerbsaufsicht und die bei wirtschaft bis hin zu Telekommu
wieder faszinierend, wie wand spielsweise im Energiesektor sehr nikation und digitaler Wirtschaft.
lungsfähig dieses Haus über diese aktiv sind. Dann gibt es uns, das In der Fusionskontrolle gibt es
60 Jahre gewesen ist. Die Wirtschaft Bundeskartellamt, die anderen eine Aufgabenteilung, die sich
hat sich in der Zeit fundamental nationalen Wettbewerbsbehörden insbesondere nach den Unterneh
verändert, und das Kartellamt hat in Europa sowie die Europäische mensumsätzen richtet: Besonders
immer Schritt gehalten und sich Kommission. Heute sind die Wett umsatzstarke Fälle gehen nach
dabei eine sehr gute Reputation er bewerbsbehörden die wohl integ Brüssel. Aber auch hier gibt es ein
arbeitet. Wir sind 1958 mit der Kar riertesten Behörden in Europa. Wir Verweisungsregime. Wir können
tellverfolgung und Missbrauchs wenden alle europäisches Recht Fälle nach Brüssel, Brüssel kann
aufsicht gestartet. Als 1973 mit an: die EU-Kommission und die Fälle nach Bonn schicken. Sie sehen
der Fusionskontrolle ein wichtiger 28 Schwesterbehörden in den Mit an dieser Aufgabenbeschreibung:
Bereich dazu kam, haben wir das gliedsstaaten. Das gibt es kaum Unsere Kollegen sitzen fallweise in
hier im Haus aufgebaut, ohne uns in einem anderen rechtlichen Be Paris, derzeit noch in London und
irgendwo anlehnen zu können – so reich. Wenn mehrere Länder be vor allem in Brüssel. Das ist ein ex
viele Länder mit funktionierenden rührt sind, müssen wir uns zumin trem enges grenzüberschreitendes
Wettbewerbsbehörden gab es noch dest im Bereich Kartellverfolgung europäisches Arbeitsverhältnis –
nicht. Ende der 90er-Jahre kamen und Missbrauchsaufsicht einigen, ganz anders als bei Gründung des
dann Kompetenzen im Bereich Ver wer den Fall bearbeitet. Bundeskartellamts im Jahr 1958.
gaberecht hinzu, seit 2017 können Gibt es keine Regelung über die Der Konzentrationsprozess hat
wir auch Sektoruntersuchungen im Federführung? seit den ersten beiden Nachkriegs-
Bereich Verbraucherschutz durch Nein, es gibt keinen echten Streit jahrzehnten stark zugenommen.
führen. Wir sind all diese Aufgaben mechanismus. Wenn wir EU-Recht Der Taktschlag des Konzentrati-
mit Verve und Kraft angegangen. anwenden und das aus Sicht der onsprozesses, ja die Oligopolisie-
In die Jahrzehnte fällt auch eine Kommission nicht richtig machen, rung ganzer Sektoren, hat sich im
Europäisierung des Kartellrechts. kann sie diese Fälle theoretisch Zeitalter der Plattform-Ökonomie
an sich ziehen. Die Kommission national und global fast exponen-
Der Verwaltungsjurist Andreas Mundt hat uns aber noch nie einen Fall tiell entwickelt.
ist seit 2000 im Bundeskartellamt tätig weggenommen. Ich halte das ins Wir müssen da mehrere Entwick
und wurde 2009 dessen Präsident. Er gesamt für gut geregelt. Wir haben lungen unterscheiden. Zunächst
ist Mitglied der Ludwig-Erhard-Stiftung.
außerdem ein Hochsicherheits-In stellt sich die Frage, ob wir
Wohlstand für Alle – 70 Jahre Währungsreform 43tatsächlich eine generelle Deutschland belegen Auswer- Ich kenne Peter Thiel und seinen
Konzentrationstendenz in Euro- tungen der Monopolkommission, provokanten Essay im „Wall Street
pa haben. Da rede ich noch nicht dass die Konzentration nicht zu- Journal“, „Competition is for lo-
von der Plattform-Ökonomie, son- genommen, sondern sogar leicht sers“ (Wettbewerb ist etwas für Ver-
dern von der traditionellen Off- abgenommen hat. Tatsächlich gibt lierer). Und er spinnt diese „wun-
line-Wirtschaft. In den USA sehen es hierzulande also einen Unter- derbare“ Theorie weiter, indem er
wir eine eindeutige Konzentrati- schied zwischen der gefühlten und prophezeit, dass die Unternehmen
onsentwicklung. Dort gibt es viele der tatsächlichen Konzentration in in dieser neuen Welt ohne Wett-
Märkte, in denen sich vier Unter- der Wirtschaft. Das gilt für die alte bewerb viel kundenfreundlicher,
nehmen 60 Prozent des Marktes Offline-Welt. In der Plattform-Öko- aber auch viel innovativer sein
teilen. Ich will nicht sagen, dass ein nomie sieht das anders aus: Die könnten, weil sie sich nicht mehr
solcher Markt wettbewerbslos ist; Online-Welt tendiert aufgrund an- mit ihren Wettbewerbern ausein-
das wäre eine technische Aussage. derer Faktoren zur Größe, vor allem andersetzen müssten. Ich glaube
Aber der Konzentrationsprozess aufgrund von Netzwerkeffekten kein Wort. Mein Lieblingsbeispiel
geht mit einer hohen Profitabilität und der Bedeutung von Daten. ist der Internet-Explorer, mit dem
dieser Unternehmen einher, aber Peter Thiel – Paypal-Gründer und Microsoft Anfang der 2000er durch
auch mit vergleichsweise geringen erster Facebook-Investor – hält die das Einbinden in sein Betriebssys-
Lohnzuwächsen für die Mitarbei- tem Windows ein Quasi-Monopol
ter gerade in den großen Unter- erlangte. In dieser Zeit gab es für
nehmen. Das ist vielleicht darauf
Es gibt hierzulande den Explorer fünf Jahre lang kein
zurückzuführen, dass in den USA einen Unterschied Update. Von wegen Innovations-
lange das Denken der sogenannten zwischen gefühlter freude und Kundenorientierung!
Chicago-School vorgeherrscht hat, Auf Ihrem Smartphone bekommen
die großes Vertrauen in den Markt und tatsächlicher Sie heute bald täglich Updates of-
hat. Das hat die Fusionskontrolle in Konzentration feriert. Ohne Wettbewerb sähe das
Amerika stark beeinflusst. Deshalb anders aus.
hat es relativ wenige Untersagun- In das hohe Lied auf den Wettbe-
gen in den USA gegeben. werb als Triebfeder für Innovation
Andererseits haben gerade die und Kundenorientierung stimmt
USA in historischer Perspektive natürlich der stellvertretende Vor-
immer wieder auch große Kartelle Monopolisierung der neuen Netz- sitzende der Ludwig-Erhard-Stif-
zerschlagen. welten für gut, weil nur so bahn- tung begeistert ein.
Man muss aber schon weit zurück- brechende Innovation gelinge. Es ist nicht einfach, auf Platt-
gehen, um diese Feststellung mit Wenn die technische Entwicklung form-Märkten Wettbewerb herzu-
größeren Beispielen zu belegen. von neuen Playern vorangetrieben stellen. Netzwerkeffekte führen
Aber zurück zu der allgemeinen werde, könnten sie alte und weni- dazu, dass viele Nutzer andere
Konzentrationstendenz: Den ge- ger innovative Monopole ablösen. Nutzer anziehen, wie etwa bei Fa-
schilderten Befund aus den USA Er hat ein schier grenzenloses cebook. Indirekte Netzwerkeffek-
finden Sie in Europa so nicht. Für Vertrauen in den Markt. te führen wiederum dazu, dass
44 Wohlstand für Alle – 70 Jahre Währungsreformviele Nutzer auch viele Anbieter
Sie müssen dafür Vorgängen rund um Facebook –,
anziehen – und umgekehrt. Neh- was man aus diesen Daten ma-
men Sie da als Beispiel Amazon. sorgen, dass chen kann. Klar, Daten allein rei-
Das ist so ähnlich wie bei einer Newcomer in den chen nicht, man muss auch etwas
Kneipe: Man geht lieber in eine mit ihnen anfangen können. Diese
Kneipe, in der man viele Freun-
Markt kommen Unternehmen vereinigen beides:
de trifft, als in eine leere. Bei Fa- können Sie haben die Daten und sie haben
cebook sind Sie, weil dort viele die Spezialisten, die damit etwas
„Freunde“ sind. In der Kneipe ist machen. Ich bin mir nicht sicher,
der Raum irgendwann begrenzt, ob diese Unternehmen, egal ob sie
bei Facebook dagegen nicht. Dort GAFA oder BAT heißen, noch be-
können sich beliebig viele Leute Wir reden ständig von den Inter- streitbare Unternehmen sind. An
tummeln. Deshalb hat Facebook netgiganten aus dem Silicon Val- dieser Stelle kommen die Wettbe-
heute Milliarden Nutzer. Das sind ley. China hat auch riesige Player werbsbehörden ins Spiel. Sie müs-
direkte Netzwerkeffekte. zu bieten, zum Beispiel Alibaba, sen dafür Sorge tragen, dass die
Die indirekten Netzwerkeffek- schottet aber seinen Online-Markt Märkte bestreitbar bleiben, damit
te hat man bei Amazon. Dessen im Zweifel radikal ab. Newcomer in den Markt können.
Gründer Jeff Bezos hatte die Idee, Es gibt GAFA in der westlichen Welt: Ein Beispiel dafür sind Hotel-
alle Wettbewerber, die das wollen, Google, Apple, Facebook, Amazon. plattformen wie HRS oder Booking,
auf seine Plattform zu lassen. So Die heißen in der östlichen Welt die früher sogenannte Bestpreis-
können Sie in jedem Winkel dieser BAT: Baidu, Alibaba, Tencent. Die klauseln hatten. Die Hoteliers muss-
Erde eine Schraube aus jedem an- Chinesen sind aber auch nicht mit ten den beiden Plattform-Firmen
deren Winkel der Welt kaufen – via mehr Power ausgestattet als die zusichern, dass sie ihre Zimmer
einer einzigen Plattform: Amazon. Amerikaner. Wie auch immer: Im- nirgendwo billiger anbieten. Wir
In solche Online-Märkte Wettbe- merhin haben wir einmal gesehen, hatten daneben einen Newcomer,
werb zu kriegen, wie wir das von dass ein starker Player in der Onli- eine App, mit der sich Zimmer last
Ludwig Erhard und den Vorden- newelt abgelöst worden ist. Das war minute buchen ließen. Jeder Hote-
kern der Ordnungspolitik kennen, vor vielen Jahren MySpace. Aber lier wäre froh gewesen, seine Rest-
ist außerordentlich schwierig. In wie viele Nutzer hatten die damals? kapazitäten dort zu einem günsti-
einem Punkt liegt Peter Thiel aber Ich glaube nicht, dass das auf die geren Preis vermarkten zu können,
nicht völlig falsch: Selbst wenn ich heutige Situation übertragbar ist. um wenigstens noch einen kleinen
ein Monopol habe, kann einer mit 2009 waren es rund 270 Millionen. Deckungsbeitrag zu erzielen. Doch
einer besseren Idee kommen. Ist er Die Unternehmen, über die wir diese App hatte keine Chance, weil
effizienter und die Verbraucher lie- heute reden, haben eine viel stärke- die Hoteliers bei Booking oder HRS
ben ihn noch mehr, dann kann er re Stellung. Es sind ja nicht nur die die Klausel unterschrieben hatten.
dieses Monopol vielleicht ablösen. Netzwerkeffekte, sondern sie verfü- Das war ein klarer Verstoß gegen
Daher ist es wichtig, dass Wettbe- gen auch über einen Riesen-Daten- das Wettbewerbsrecht. Die Verein-
werbsbehörden Märkte für neue schatz. Die Unternehmen wissen barung behinderte den Marktein-
Anbieter offen halten. – das sehen wir in den aktuellen tritt neuer Wettbewerber. Also
Wohlstand für Alle – 70 Jahre Währungsreform 45denen sie zielgenau mich und
hat das Bundeskartellamt diese
Praxis untersagt. Bei HRS ist die Sa-
Wir prüfen derzeit, meine „Freunde“ werbetechnisch
che ausgefochten, der Booking-Fall ob Facebook beim adressieren können. Haben Daten
wird noch vor dem OLG Düsseldorf Umgang mit Nutzer einen Preis?
verhandelt. Die Bepreisung von Daten ist
Wie kann das Bundeskartellamt
daten seine Stellung schwierig. Und wenn Leistungen
noch in Online-Märkte eingreifen? missbraucht im Internet vermeintlich kosten-
Das Kartellamt hat auch Aufgaben, los sind, dann ist man kein Nutzer,
die in den regulatorischen Bereich sondern man ist selbst das Produkt.
gehen. Wenn marktbeherrschende Natürlich kann man sich vorstel-
Unternehmen Geschäftspraktiken len, dass bestimmte Geschäftsmo-
entwickeln, die den Verbraucher delle entgeltlich werden; nichts ist
schädigen oder die wettbewerbli- konzern Facebook untersagt hat. umsonst. Als Beworbener schenkt
che Entwicklung der Märkte behin- Ist das ein Fortschritt? man seine Aufmerksamkeit und
dern, dann müssen wir eingreifen. Unter dem Strich ist die europäi- gibt seine Daten hin, damit die
Wir prüfen beispielsweise derzeit, sche DSGVO ein deutlicher Fort- Werbung zielgenauer wird. Die Da-
wie mächtig Facebook bei den sozi- schritt, weil sie endlich in der EU ten werden auf der anderen Seite
alen Netzwerken ist und ob das Un- einheitliche Wettbewerbsbedin- der Plattform bei den Werbenden
ternehmen beim Umgang mit den gungen im Datenschutz schafft. unmittelbar zu Geld gemacht. Wie
Nutzerdaten seine starke Stellung Sie ist vorwiegend für die ganz hoch der Preis ist, könnte man
missbraucht. Das ist aber eine an- großen Unternehmen geschrieben, wahrscheinlich herausfinden,
dere Denkweise als vor 60 Jahren die damit umgehen können, kleine wenn man eine besonders begehrte
unter Ludwig Erhard, der natürlich Unternehmen tun sich mit dem bü- Plattform kostenpflichtig machen
immer viele Wettbewerber vor Au- rokratischen Umsetzungsaufwand würde – kostenpflichtig für die
gen hatte, die sich gegenseitig in sehr schwer. Wenn sie künftig von Plattform. Aber das ökonomisch zu
Schach halten. Diese Vorstellung Abmahnvereinen traktiert werden, quantifizieren ist sicher schwierig.
ist in der Plattform-Welt nicht rea- dann ist das sicher nicht im Sinne Bei einigen Geschäftsmodellen,
listisch. Dort gibt es vielleicht einen des Erfinders. Hier muss ein Miss- etwa Streaming-Diensten, kann
Monopolisten, der einen anderen brauch unbedingt verhindert wer- man als Nutzer zwischen einer wer-
ablöst. Dort gibt es vielleicht auch den. Die weitere Entwicklung muss befinanzierten oder entgeltpflichti-
Märkte, auf denen zwei Plattformen man sich genau anschauen. gen Variante wählen. Das wäre ein
nebeneinander existieren. Aber im Als Poweruser liefere ich Face- grober, aber immerhin möglicher
Grunde führen schon diese Effek- book & Co permanent Daten, mit erster Ansatzpunkt.
te – Umgang mit Daten, Datenzu-
gang, Netzwerkeffekte – dazu, dass
wir es sehr oft mit einem, maximal
zwei großen Unternehmen zu tun
haben. Unsere Rolle als Kartell-
wächter verlagert sich dadurch ein
Stück weit hin zu der eines Regulie-
rers: Was dürfen die Unternehmen
und was nicht?
Ende Mai ist die europäische
Datenschutzgrundverordnung
(DSGVO) in Kraft getreten. Eine
Auswirkung: Die Untersagungs-
verfügung des Hamburger Daten-
schutzbeauftragten von 2015 gilt
nicht mehr, mit der er die Weiter-
gabe der Mobilfunkdaten aller
Whatsapp-Nutzer an den Mutter-
46 Wohlstand für Alle – 70 Jahre WährungsreformANZEIGE
Wo liegt der juristische Ansatz- denen Sie überhaupt nichts von
punkt der Kartellbehörden? Facebook sehen. So hat das Unter-
Bei unserem Verfahren gegen Face- nehmen ein sehr gutes Profil Ihrer
book prüfen wir, ob Facebook eine Bewegungen im Netz. Da können
marktbeherrschende Plattform ist, auch heikle Seiten dabei sein, me-
der der Nutzer nicht ausweichen dizinische zum Beispiel, auf denen
kann, und Facebook deshalb in Leute Rat suchen. Auch die politi-
der Lage ist, von den Nutzern mehr schen Präferenzen lassen sich viel-
Daten zu verlangen, als rechtlich leicht aus Ihrer Aktivität ableiten.
erlaubt ist. Wenn ein marktbeherr-
schendes Unternehmen allgemei-
ne Geschäftsbedingungen hat, Das Kartellrecht
die in Sachen Datennutzung nicht gibt uns starke
regelkonform sind, weil sie etwa
der DSGVO widersprechen, dann
Eingriffsbefugnisse
ist das vielleicht auch ein Verstoß
gegen das Wettbewerbsrecht. Das
ist unser Ansatz im laufenden
Facebook-Verfahren. Dieser Weg
ist gangbar, denn der Passus „Da-
ten“ steht ausdrücklich im Gesetz Abschließend ein Wort zur Schlag-
als Marktmacht-Kriterium. Dann kraft. Die Konzerne haben oft
muss ich als Behörde auch prüfen mehr Mitarbeiter in ihren Rechts-
können, ob ein Unternehmen die abteilungen als Ihr Amt im Gan-
Daten rechtmäßig erworben hat. zen. Wie ist das Bundeskartellamt
Das gilt auf jeden Fall für marktbe- für die Aufgaben gerüstet?
herrschende Unternehmen. Ich kann das für die Zukunft schwer
Damit sind wir in der Herzkam- prognostizieren. Bisher hat es funk
mer der datengetriebenen Ge- tioniert. Das Kartellrecht gibt uns
schäftsmodelle angekommen. Wir starke Eingriffsbefugnisse. Wir
prüfen, ob Facebook seine Daten können Geschäftsmodelle ändern.
rechtmäßig erhebt. Es werden sehr, Meine Erfahrung ist: Solange wir
sehr viele Daten erhoben und den bei Wettbewerbsverstößen über
individuellen Facebook-Konten zu- Geldbußen reden, bleibt die Stim-
geordnet. Natürlich dann, wenn Sie mung sachlich. Doch sobald wir mit
auf Facebook sind, und auch, wenn Untersagungsauflagen kommen,
Sie auf Seiten sind, die zu Facebook um bestimmte Geschäfte für die
gehören – Instagram oder Whats- Zukunft zu unterbinden, wird die
app. Aber auch bei Seiten, auf de- Stimmung schlecht. Doch dieses
nen Sie einen Share-Button oder Recht haben wir, und wir setzen es
einen Like-Button sehen, kann durch. Das Google-Beispiel auf der
Facebook oft erkennen, dass Sie europäischen Ebene belegt, dass
diese Seite besuchen. Sie müssen die EU-Kommission selbst diesen
dazu den Button noch nicht einmal Silicon-Valley-Giganten zwingen
betätigen. Das kann die Website ei- kann, die Bevorzugung eigener Pro-
ner politischen Partei sein oder ein dukte in der eigenen Suchmaschine
Kosmetikkonzern: Überall finden zu unterbinden. Das trifft Google
Sie die kleinen Buttons. Und selbst wahrscheinlich härter als das 2,4
wenn kein Button zu finden ist, gibt Milliarden Euro hohe Bußgeld, weil
es immer noch Facebook Analytics, es für die Zukunft die lukrative
die Daten von Seiten erheben, auf Selbstbevorzugung verhindert.
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