Wer regiert das Internet? - Internet Governance auf dem Prüfstand - Zeitschrift Vereinte Nationen
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Kleinwächter | Wer regiert das Internet?
Wer regiert das Internet?
Internet Governance auf dem Prüfstand
Wolfgang Kleinwächter
Der Cyberraum mit rund 3,2 Milliarden Internet- UN-Weltgipfel zur
nutzerinnen und -nutzern ist in den letzten Jahren Informationsgesellschaft
zunehmend zu einem Feld politischer Kontroversen
geworden. Dabei stehen sich zwei Konzepte gegen- Die politische Diskussion zu Internet Governance
über: Auf der einen Seite wollen einige Regierun- begann erst im Jahr 2002 mit dem Weltgipfel über
gen Fragen das Internet betreffend in einem multi- die Informationsgesellschaft (World Summit on the
lateralen völkerrechtlichen Vertrag regeln. Auf der Information Society – WSIS). 2 Eine Vielzahl von
anderen Seite steht das Konzept des Multistakehol- Staaten, allen voran China und Russland, forderte
derismus. Diesem entsprechend hat sich, der Viel- die Schaffung einer zwischenstaatlichen Regierungs-
schichtigkeit des ›Ökosystems Internet Governance‹ aufsicht über das Internet im Rahmen der Vereinten
folgend, ein dezentraler Mechanismus entwickelt, Nationen. Dies stieß auf viel Opposition und man Wolfgang
an dem staatliche und nichtstaatliche Akteure auf konnte sich beim ersten Gipfeltreffen im Dezember Kleinwächter,
verschiedenen Ebenen für unterschiedliche Themen 2003 in Genf nicht einmal auf eine Definition von geb. 1947, ist
zuständig sind. Das im Jahr 2005 gegründete Inter- Internet Governance einigen. Professor für
net Governance Forum (IGF) ist die wichtigste glo- Die im Jahr 2004 eingesetzte Arbeitsgruppe Internetpolitik und
bale Plattform für diese Diskussion. Das Mandat des Internet-Verwaltung (Working Group on Internet -regulierung an der
IGFs wurde im Dezember 2015 von der UN-General- Governance – WGIG) kam zu dem Schluss, dass Universität Aarhus,
versammlung bis zum Jahr 2025 verlängert. das Internet zu komplex sei, um von einer Organi- Mitglied des ICANN-
sation allein verwaltet zu werden. Die vorgeschla- Direktoriums und
Seit knapp zwei Jahrzehnten ist das Thema ›Inter- gene Definition, die beim zweiten WSIS-Gipfel im Sonderbotschafter
net Governance‹ Gegenstand heftiger politischer Jahr 2005 in Tunis von den 191 UN-Mitgliedstaaten der NETMundial-
Kontroversen. Das Internet entwickelte sich in den akzeptiert wurde, geht von einem dezentralen Multi Initiative (NMI).
siebziger und achtziger Jahren im Schatten staatli- stakeholder-Modell aus, bei dem alle Akteure ein-
cher Regulierung und zwischenstaatlicher Verhand- gebunden sind. Entscheidungen sollen weitgehend im
lungen. Zunächst finanziert vom amerikanischen Konsens zwischen allen Betroffenen und Beteiligten
Verteidigungsministerium entstand es als ein grenz- (shared decision making procedures) getroffen wer-
überschreitendes privatwirtschaftlich organisiertes den. 3
›Netz von Netzwerken‹. In der Diskussion um die Die Definition differenziert zwischen der Ent-
›Neue Weltinformations- und Kommunikationsord- wicklung des Internets im engeren (technischen) Sin-
nung‹ (NWIKO), die die Diplomatie der Vereinten ne und der Nutzung des Internets im weiteren (po-
Nationen der achtziger Jahre – vor allem in der Orga- litischen) Sinne. In Tunis wurde das Internet Go-
nisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wis- vernance Forum (IGF) gegründet. Die Funktion des
senschaft und Kultur (United Nations Educational, IGF besteht darin, die komplexen Querschnittspro-
Scientific and Cultural Organization – UNESCO) – bleme des Internets aus der Perspektive aller Akteu-
prägte, spielte das Internet keine Rolle. re zu diskutieren, um Entscheidungsträger zu befä-
Der Begriff ›Internet Governance‹ wurde in den higen, vernünftige Beschlüsse zu fassen. Das IGF
frühen neunziger Jahren im Rahmen der Initiative selbst hat kein Verhandlungsmandat. 4
für eine Informationsinfrastruktur (National Infor-
mation Infrastructure – NII) der Regierung unter
Bill Clinton zur Beschreibung der primär technischen
Selbstregulierungsmechanismen des Internets ein- 1 Siehe Statuten der ICANN, 24. Juni 2011, www.icann.org/resour
geführt. Ein Schlagwort der Zeit war ›Governance ces/pages/bylaws-2012-02-25-de
without Governments‹. Ergebnis dieser Diskussion 2 Siehe zur Vorgeschichte und Entwicklung des WSIS-Gipfels: Wolf-
war die Gründung der Organisation für die Vergabe gang Kleinwächter, Globalisierung und Cyberspace. Der Weltgipfel über
von Internetdomainnamen (Internet Corporation die Informationsgesellschaft weist den Weg, VN, 1–2/2006, S. 38–44.
for Assigned Names and Numbers – ICANN) im 3 Report of the UN WGIG, Château de Bossey, 25. Juli 2005, www.
Jahr 1998. Regierungen sind bei der ICANN bera- wgig.org/WGIG-Report.html; William J. Drake (Ed.), The Working Group
tend eingebunden. Empfehlungen des ›Governmen- on Internet Governance: 10th anniversary reflections, 2015, www.
tal Advisory Committee‹ (GAC), dem mittlerweile apc.org/en/system/files/IG_10_Final.pdf
150 Regierungen angehören, sind für das ICANN- 4 Siehe Tunis-Agenda für die Informationsgesellschaft, 18.11.2015,
Direktorium nicht bindend. 1 www.un.org/depts/german/conf/wsis-05-tunis-doc-6rev1.pdf
Vereinte Nationen 2/2016 67Kleinwächter | Wer regiert das Internet?
und nationale IGFs folgten. Das bedeutet auf der
Was macht die ICANN? anderen Seite nicht, dass die bestehenden Möglich-
Die Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) ist keiten des UN-Systems für das Internet irrelevant
eine internationale Organisation, die als gelungenes Beispiel für die Pra- sind. Gerade die letzten Jahre haben gezeigt, dass
xistauglichkeit und den Erfolg des Multistakeholder-Ansatzes gilt. Sie ko- sowohl die UN-Generalversammlung und ihre Aus-
ordiniert die Aufgaben der Internet Assigned Numbers Authority (IANA) schüsse als auch die UN-Sonderorganisationen sehr
und ist für die Verwaltung und Verteilung von IP-Adressen zuständig. In- gute sachbezogene Beiträge zur Beantwortung von
ternetnutzerinnen und -nutzer benötigen diese Adresse, um über das Internet Governance-Fragen leisten können.
Netz miteinander Kontakt aufnehmen zu können. Sie entscheidet zudem Bei der ersten Sitzung der WGIG im Jahr 2004
über die Einführung neuer Top-Level-Domains (etwa .de, .org, .berlin). in New York hatte der damalige UN-Generalsekre-
Am 14. März 2014 gab die amerikanische Handelskammer bekannt, dass tär Kofi Annan gefordert, Innovationen nicht den
die IANA endgültig an die Multistakeholder-Gemeinschaft unter Leitung Technikern zu überlassen, sondern auch im politi-
der ICANN übergeben werden soll. Zur Umsetzung wurde von der ICANN schen Bereich innovativ zu handeln.6 Das Multistake-
eine Koordinierungsgruppe eingesetzt, deren Vorschlag bei der 55. ICANN- holder-Modell, das sich seit mehr als zehn Jahren als
Tagung im März 2016 verabschiedet wurde. Grundlage für Internet Governance etabliert hat, ist
eine solche politische Innovation.
Es gibt jedoch nicht wenige Regierungen, die die-
sem Modell mit großem Misstrauen begegnen. Sie
Dieser mehrstufige und flexible Mechanismus hat sehen in der dem Modell innewohnenden Pflicht
sich seither bewährt, zumal innerhalb der letzten zehn zur gleichberechtigten Zusammenarbeit mit nicht-
Jahre das sogenannte ›Ökosystem Internet Gover- staatlichen Akteuren, die letztlich in einer Aufteilung
nance‹ erheblich gewachsen ist. Dieses System wird von Entscheidungsmacht mündet, einen Verlust na-
immer wieder mit dem Regenwald verglichen. 5 Im tionaler Souveränitätsrechte. Die wachsende Kom-
Regenwald leben Hunderte von Spezies zusammen, plexität des ›Ökosystems Internet Governance‹ ist
die alle voneinander abhängig sind. Niemand kann allerdings eine Tatsache, an der niemand vorbei-
den Regenwald als Ganzes kontrollieren oder be- kommt. Eine primär an nationalen Interessen orien-
herrschen. Unverantwortliches Verhalten kann je- tierte Internetpolitik trägt das Risiko einer Fragmen-
doch Teile des Regenwalds zerstören und alle leiden tierung des Internets in sich – mit negativen Folgen
an den Folgen. für Innovation, Wachstum, Schaffung von Arbeits-
Im ›Ökosystem Internet Governance‹ koexistie- plätzen, kulturelle und soziale Entwicklung sowie
In den letzten ren gleichfalls Hunderte von Mechanismen – teils die individuellen Menschenrechte.
Jahren ist es immer staatlich, teils nichtstaatlich, teils fremdreguliert,
wieder zu einer teils selbstreguliert – die einerseits selbstständig Multilateralismus versus
Konfrontation operieren, andererseits abhängig vom Funktionie- Multistakeholderismus
zwischen Regierun- ren anderer Akteure sind. Ein solcher ›Multilayer-
gen gekommen, die Multiplayer-Mechanismus‹ fordert ein hohes Maß Trotzdem ist es in den letzten Jahren im Rahmen
einen rein staat- an gegenseitigem Verständnis und Rücksichtnah- der Vereinten Nationen immer wieder zu einer Kon-
lichen Regulie- me sowie eine verbesserte Kommunikation, Koordi- frontation zwischen Regierungen gekommen, die ei-
rungsmechanismus nation und Zusammenarbeit (enhanced cooperati- nen rein staatlichen Regulierungsmechanismus in
bevorzugen, und on) sowohl innerhalb als auch zwischen den einzel- Form von multilateralen Verträgen bevorzugen, und
Regierungen, die nen Akteursgruppen auf globaler, regionaler und Regierungen, die auf eine Weiterentwicklung des
auf eine Weiterent- nationaler Ebene. Das Internet verdankt seine Dyna- Multistakeholder-Prinzips setzen.
wicklung des mik dem Grundsatz der ›zulassungsfreien Innovation‹ Ein Höhepunkt dieser Auseinandersetzung war
Multistakeholder- (innovation without permission). Dabei kommt dem die Weltweite Konferenz für internationale Fern-
Prinzips setzen. sogenannten ›Do no harm‹-Prinzip – der Vermei- meldedienste (World Conference on International
dung von unbeabsichtigten Negativeffekten für un- Telecommunications – WCIT) im Dezember 2012 in
beteiligte Parteien – eine zentraler Bedeutung zu. Dubai. Dort versuchte eine große Gruppe von Staa-
Auch hier ist das enge Zusammenwirken staatlicher ten das Internet den zwischenstaatlichen Regeln des
und nichtstaatlicher Akteure essentiell. grenzüberschreitenden Fernmeldeverkehrs zu unter-
Die zur Lösung von internetbasierten politischen, werfen. Dies wurde von Australien, der Europäischen
wirtschaftlichen, kulturellen, sozialen und rechtli- Union (EU), Japan, den USA und zahlreichen Ent-
chen Problemen benötigten Diskussionsinstrumente wicklungsländern abgelehnt. Die Folge war, dass
und Verhandlungsebenen gehen insofern weit über es zu einer Spaltung kam. Zwar wurde in der end-
die traditionellen diplomatischen Mechanismen hin- gültigen Fassung der Vollzugsordnung für interna-
aus, wie sie beispielsweise das System der Vereinten tionale Fernmeldedienste (International Telecom-
Nationen zur Verfügung stellt. Insofern war es lo- munication Regulations – ITR) das Internet weit-
gisch, dass das zunächst skeptisch betrachtete IGF gehend ausgespart, dennoch unterzeichneten nur we-
zunehmend Unterstützung bekam und bald regionale niger als die Hälfte der ITU-Mitgliedstaaten die neu-
68 Vereinte Nationen 2/2016Kleinwächter | Wer regiert das Internet?
en ITRs.7 Auch die Überprüfungskonferenz WSIS+10 sicherheit. Das wichtigste Untergremium ist eine
im Dezember 2015 drohte an dieser Auseinander- Gruppe von Regierungssachverständigen (Group
setzung zu scheitern. 8 of Governmental Experts – GGE), die zuletzt im
Dieser Streit ist kontraproduktiv, da er weniger Juni 2015 einen Bericht vorgelegt hat. 9
auf einer sachlichen Basis als auf ideologischen Po- n Der Wirtschafts- und Finanzausschuss (Zweiter Das Multistake-
sitionen basiert. Im Grunde genommen gibt es keinen Ausschuss) diskutiert die Umsetzung der WSIS- holder-Prinzip bei
Gegensatz zwischen Multilateralismus und Multi Beschlüsse und ist für das IGF zuständig. Er er- Internet Governance
stakeholderismus. Es geht vielmehr darum, von Ver- hält Unterstützung von der Kommission für Wis- steht für einen
handlungen innerhalb einer Akteursgruppe zu Ver- senschaft und Technologie im Dienste der Ent- Prozess des Über-
handlungen zwischen allen Akteursgruppen zu ge- wicklung (Commission on Science and Techno- gangs von einfachen
langen. Das Multistakeholder-Prinzip bei Internet logy for Development – CSTD), die jährlich die zu komplexen
Governance steht demnach für einen Prozess des Fortschritte beim WSIS evaluiert. Die Kommis- Verhandlungs-
Übergangs von einfachen zu komplexen Verhand- sion hat im Jahr 2013 die Arbeitsgruppe zur Un- strukturen.
lungsstrukturen. Nur so kann man dem ständig an tersuchung des in der Tunis-Agenda enthaltenen
Komplexität gewinnenden Thema Internet Gover- Mandats des Weltgipfels über die Informations-
nance gerecht werden. Einfache Modelle – Entschei- gesellschaft zur Verstärkung der Zusammenarbeit
dungen auf der Basis absoluter Souveränität – stoßen (Working Group on Enhanced Cooperation –
an ihre Grenzen und funktionieren nicht mehr. Die WGEC) eingerichtet. 10
Komplexität des Internets, wo Kategorien von Raum n Der Ausschuss für soziale, humanitäre und kul-
und Zeit keine Rolle spielen, verlangt die Einbeziehung turelle Fragen (Dritter Ausschuss) diskutiert die
aller betroffenen und beteiligten Gruppen in den Pro- menschenrechtlichen Aspekte, insbesondere die
zess, der immer mehr ›von unten‹ organisiert wird. Umsetzung der Rechte auf freie Meinungsäuße-
Die Entstehung des Multistakeholder-Modells ist rung und den Schutz der Privatsphäre.11 Der UN-
insofern das Ergebnis einer natürlichen Entwicklung, Menschenrechtsrat (Human Rights Council –
die die wachsende Komplexität von modernen Ge- MRR) hat mit der Einsetzung eines Sonderbe-
sellschaften widerspiegelt. Kein Akteur – weder Re- richterstatters über das Recht auf Privatheit im
gierungen noch die Privatwirtschaft – kann heute Jahr 2015 einen konstruktiven Beitrag für den
alleine eine vernünftige Internetpolitik entwickeln. Schutz individueller Menschenrechte geleistet.12 Die
Eigene Interessen kann man nicht mehr mit einfa- Schaffung dieses Postens geht auf eine deutsch-
chen Mehrheiten ›durchboxen‹. Dabei verschwinden brasilianische Initiative in der Generalversamm-
weder das völkerrechtliche Vertragssystem noch na- lung zurück. 13
tionale Souveränität und Interessen. Beide sind je-
doch mehr denn je in eine Multistakeholder-Umge-
bung eingebettet und die Ausübung von klassischen
Souveränitätsrechten verändert sich. 5 Siehe Wolfgang Kleinwächter, Internet Regulierung: So undurch-
Dies erfordert weitaus komplexere Mechanismen schaubar wie ein Regenwald, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 14.8.2015.
als die des Politikbetriebs des vergangenen Jahrhun- 6 Siehe Wolfgang Kleinwächter, WSIS, ICANN, GBDe: How Global
derts. Notwendig ist ein neues Verständnis von glo- Governance is Changing in the Information Age, in: Bart De Schutter/
baler Teilhabe, gemeinsamer Wahrnehmung von Ver- Johan Pas (Eds.), About Globalisation: Views of the Trajectory of Mon-
antwortung und kollaborativer Souveränität. Im In- dialisation, Brussels 2004, S. 205–226; Wolfgang Kleinwächter, Multi-
ternet gibt es keinen Königsweg und keine zentrale Stakeholder Internet Governance, in: Wolfgang Benedek/Veronika
Autorität. Lösungen müssen von Fall zu Fall ent- Bauer/Matthias C. Kettemann, Internet Governance and the Infor-
sprechend der spezifischen Natur des jeweiligen Pro- mation Society: Global Perspectives and European Dimensions, Ut-
blems in einem Diskussionsprozess erarbeitet werden, recht 2008, S. 20.
an dem alle Gruppen in einem offenen und transpa- 7 Siehe International Telecommunication Union, International Tele-
renten Verfahren gleichberechtigt beteiligt sind. communication Regulations, Dubai 2012, www.itu.int/en/wcit-12/Pa
ges/default.aspx
8 UN Doc. A/70/L.33 v. 13.12.2015.
Internet Governance Makrokosmos 2015:
9 UN Doc. A/70/174 v. 22.7.2015.
Der Überprüfungsprozess WSIS+10
10 Informationen zur WGEC: www.unctad.org/en/Pages/CSTD/WG
Auf der globalen Bühne wird Internet Governance EC.aspx
heute primär beim Internet Governance Forum the- 11 Ausführlich zu Menschenrechten im Cyberraum: Anja Mihr, in die-
matisiert. Eine wesentliche Rolle spielt auch die UN- sem Heft, S. 61–66.
Generalversammlung: 12 Siehe Wolfgang Kleinwächter, Internet Governance Outlook 2016:
n Der Ausschuss für Abrüstung und internationale Cooperation & Confrontation, CircleID, 11.1.2016, www.circleid.com/
Sicherheit (Erster Ausschuss) diskutiert internet- posts/20160111_internet_governance_outlook_2016_cooperation_
relevante Sicherheitsfragen, darunter vertrauens- confrontation/
bildende Maßnahmen zur Stärkung der Cyber- 13 UN Doc. A/HRC/27/37 v. 30.6.2014.
Vereinte Nationen 2/2016 69Kleinwächter | Wer regiert das Internet?
Nicht unerheblich sind mittlerweile auch die Ak- Insofern fiel es der vier Wochen später in New
tivitäten anderer UN-Organisationen: Die Interna- York stattfindenden Überprüfungskonferenz WSIS+10
tionale Fernmeldeunion (International Telecommu- leichter, grünes Licht für eine Verlängerung des IGF-
nication Union – ITU), die Weltorganisation für Mandats zu geben. Das IGF hatte im Jahr 2005
geistiges Eigentum (World Intellectual Property zunächst ein Mandat für fünf Jahre erhalten. Im
Organization – WIPO), die Welthandelsorganisation Jahr 2010 war es um weitere fünf Jahre verlängert
Die wichtigsten (World Trade Organization – WTO), die Interna worden. Nun hat die UN-Generalversammlung ent-
Ereignisse im Jahr tionale Arbeitsorganisation (International Labour schieden, das IGF bis ins Jahr 2025 fortzuführen.
2015 waren die Organization – ILO) und andere haben angefangen, Es erhielt gleichzeitig den Auftrag, die Prozesse wei-
Zehnte Jahres- sich in ihrem jeweiligen Kompetenzbereich tiefge- terzuentwickeln und mehr ›greifbaren Output‹ zu
tagung des Internet hender mit dem Internet zu befassen. Erst im Janu- produzieren. Trotz der demonstrierten Funktions-
Governance Forums ar 2016 hat die Weltbank beim Weltwirtschafts- fähigkeit des Multistakeholder-Modells beim Zehn-
und die Über- forum (World Eonomic Forum – WEF) in Davos ten IGF war auch die WSIS+10-Überprüfungskon-
prüfungskonfe- einen umfassenden Bericht unter dem Titel ›Digitale ferenz überschattet von der Auseinandersetzung zwi-
renz WSIS+10. Dividenden‹ vorgelegt, der Empfehlungen enthält, schen Multilateralisten und Multistakeholderisten.
wie die nächsten zwei Milliarden Menschen Zugang Am Schluss wurde ein vernünftiger Kompromiss
zum Internet erhalten können. 14 Koordiniert wer- gefunden, indem beide Begriffe gleichberechtigt im
den die einzelnen Aktivitäten von der Gruppe der Abschlussdokument zu WSIS+10 erscheinen. 16
Vereinten Nationen für die Informationsgesellschaft Ein weiteres wichtiges und kontroverses Thema
(UN Group on the Information Society – UNGIS), war die Cybersicherheit. Die Anzahl von Cyberat-
einem Gremium, dem mittlerweile fast 30 verschie- tacken hat auch im Jahr 2015 zugenommen. Cyber-
dene UN-Institutionen angehören. 15 kriminalität, Cyberterrorismus, ja Cyberkrieg, ist
Die wichtigsten Ereignisse im Jahr 2015 waren zum Vokabular politischer Streitigkeiten geworden.
die Zehnte Jahrestagung des Internet Governance Bei den Vereinten Nationen beschäftigt sich die GGE
Forums im brasilianischen João Pessoa im Novem- im Rahmen des Ersten Ausschusses der Generalver-
ber und die Überprüfungskonferenz WSIS+10 in sammlung mit diesem Thema. Auch dort stehen
New York im Dezember. Beide Ereignisse waren sich zwei Gruppen gegenüber. Die Mitglieder der
miteinander verknüpft. Die UN-Generalversamm- Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit
lung und die Überprüfungskonferenz WSIS+10 muss- (Shanghai Cooperation Organisation – SCO), der
ten über die Verlängerung des IGF-Mandats entschei- unter anderem China und Russland angehören, for-
den. Wie in den vergangenen Jahren erwies sich das dern seit Jahren die Ausarbeitung eines Übereinkom-
Zehnte IGF als eine gewinnbringende Veranstaltung, mens zur Stärkung der Sicherheit im Cyberraum.
bei der alle relevanten Themen in Bezug auf das Die USA und die EU lehnen jedoch ein neues völker-
Internet auf den Tisch kamen und kritisch unter- rechtliches Instrument ab, da sie befürchten, dass
sucht wurden. In João Pessoa wurden Themen wie ein solcher Vertrag zu Einschränkungen und Zen-
Cybersicherheit und Cyberkrieg, wirtschaftliche sur führen könnte. Sie laden Brasilien, China, Indien,
Aspekte wie Digitaler Handel und Datenschutz in Russland und andere Staaten ein, dem Übereinkom-
Trotz der demons- Handelsverträgen sowie der erweiterte Zugang zum men über Computerkriminalität des Europarats aus
trierten Funktions- Internet, auch unter komplizierten nationalen wirt- dem Jahr 2001 beizutreten. Diese lehnen bisher ab,
fähigkeit des schaftlichen Bedingungen (Zero-Rating) bei Wah- da sie bei der Ausarbeitung des Übereinkommens
Multistakeholder- rung der individuellen Menschenrechte, behandelt. nicht beteiligt gewesen seien und ihnen einige Klau-
Modells beim Detailliert diskutiert wurden auch neue technische seln nicht gefielen. Immerhin konnte man sich in der
Zehnten IGF war Entwicklungen wie ›Cloud Computing‹, ›Big Data‹ GGE auf einige vertrauensbildende Maßnahmen ei-
auch die WSIS+10- und das ›Internet der Dinge‹. Selbstverständlich nigen: Dazu gehören der Austausch von nationalen
Überprüfungskonfe- spielte die von der ICANN und der amerikanischen Strategien zur Cybersicherheit, die Zusammenarbeit
renz überschattet Regierung vorangetriebene Übergabe der Funktio- von ›Computer Emergency Response Teams‹ (CERTs)
von der Auseinan- nen der IANA eine große Rolle. Rund 3000 Ex- und die Schaffung eines Informationssystems 17 in
dersetzung zwi- pertinnen und Experten aus aller Welt, die offline Anlehnung an das ›Rote Telefon‹, das in den sechzi-
schen Multilateralis- und online teilnahmen – darunter viele Regie- ger Jahren zwischen den USA und der Sowjetunion
ten und Multistake- rungsmitglieder, Botschafterinnen und Botschafter, zur Vermeidung eines Nuklearkriegs eingerichtet
holderisten. Unternehmensverantwortliche, nichtstaatliche Orga- wurde. 18
nisationen (NGOs) und technische Institutionen –
verliehen dem Zehnten IGF ein hohes Maß an Kom- Die Übergabe der Verantwortung
petenz und Glaubwürdigkeit. Einmal mehr erwies für die Funktionen der IANA
sich das Format als hilfreich für eine ebenso offene
wie tiefgründige Diskussion, die nicht durch den Bei der ICANN stand im Jahr 2015 die Übergabe
Zwang, ein Konsensdokument verhandeln zu müs- der Funktionen der IANA im Mittelpunkt. Im Ap-
sen, eingeengt wurde. ril 2014 hatte die amerikanische Regierung ange-
70 Vereinte Nationen 2/2016Kleinwächter | Wer regiert das Internet? kündigt, den Vertrag mit der IANA nicht erneuern ›Designatoren-Modells‹. Das ›Designatoren-Modell‹ zu wollen. Nach der Gründung der ICANN im beinhaltet viele Aspekte des Membership-Modells – Jahr 1998 hatte die ›National Telecommunication insbesondere Einspruchsrechte der Gemeinschaft and Information Administration‹ (NTIA) des ame- sowie das Recht, ICANN-Direktoren abzusetzen. rikanischen Handelsministeriums die Aufsicht über Dies hat den Vorteil, dass formell keine neue Insti- die IANA übernommen. Schon damals hatte die tution geschaffen wird. Regierung unter Bill Clinton angekündigt, diese Auf- Das Gesamtpaket wurde bei der 55. ICANN- sicht früher oder später der Internetgemeinschaft zu Tagung im März 2016 in Marrakesch verabschie- übergeben. det und muss nun von der NTIA und dem amerika- Es galt, einen Nachdem die ICANN in den letzten Jahren er- nischen Kongress bewertet werden. Der IANA-Vertrag Mechanismus zu folgreich gewachsen ist, hielt die Regierung unter ist ein sogenannter ›Sunset-Vertrag‹ und kann ohne finden, der garan- Barack Obama im Jahr 2014 offensichtlich die Zeit eine spezifische Zustimmung auslaufen. Sollte es kei- tiert, dass eine für gekommen, dieses Kapitel abzuschließen, da die ne gravierenden Einwände geben, würde das neue unabhängige ICANN Kritik an der Sonderrolle der USA immer wieder ge- Modell mit dem Auslaufen des bestehenden IANA- sich nicht verselbst- äußert wurde. Direkt nach der Ankündigung der Vertrags am 30. September 2016 an dessen Stelle tre- ständigt, Machtmiss- amerikanischen Regierung hatte die ICANN die Wei- ten.21 Nicht ausgeschlossen werden kann jedoch, dass brauch ermöglicht chen für die Übergabe der Funktionen der IANA ge- das Thema in den amerikanischen Wahlkampf hin- oder von einzelnen stellt und eine Koordinierungsgruppe (IANA Ste- eingezogen wird und es dadurch zu Verzögerungen Interessengruppen wardship Transition Coordination Group – ICG) kommt. Eine letzte Möglichkeit wäre eine Verlän- eingenommen wird. gebildet. 19 gerung des Vertrags bis zum 31. Dezember 2016. Dabei zeigte sich, dass die Detailfragen komplexer Scheitert auch das, liegt es in den Händen der neuen waren als erwartet. Bei den rein technischen As- amerikanischen Regierung, ob sie an der Übergabe pekten konnte relativ rasch eine Einigung darüber der IANA festhält oder das ganze Verfahren noch ein- erzielt werden, dass der Status quo erhalten bleiben mal neu aufrollt. Der gegenwärtige Vertrag kann bis solle. Der endgültige Vorschlag, der in Dublin im zum 30. September 2019 problemlos von der ame- Oktober 2015 verabschiedet wurde, sieht lediglich rikanischen Regierung verlängert werden. Im Inte- vor, dass die ›Post Transition IANA‹ (PTI) als eine resse der ICANN und ihrer Gemeinschaft wäre ein selbstständige Unterorganisation der ICANN die Schlussstrich unter diese zähe Debatte mehr als wün- Funktionen der IANA übernehmen wird. Die PTI schenswert. Dann könnte sich die ICANN wieder wird dabei von einem ständigen Ausschuss (Custo- seinen eigentlichen Aufgaben – der Weiterentwick- mer Standing Committee – CSC) beaufsichtigt und lung des Marktes zu Domainnamen und der Gewähr- einem regelmäßigen Überprüfungsprozess (IANA leistung von Stabilität und Sicherheit im System der Function Review Process – IFR) unterzogen. 20 Domainnamen – zuwenden. Politische Probleme entstanden beim Vorhaben, die Aufsicht durch die amerikanische Regierung durch eine multistakeholder-basierte Aufsicht zu er- setzen. Es galt, einen Mechanismus zu finden, der 14 World Bank, World Development Report 2016: Digital Dividends, garantiert, dass eine unabhängige ICANN sich nicht New York 2016, www-wds.worldbank.org/external/default/WDSCo verselbstständigt, Machtmissbrauch ermöglicht oder ntentServer/WDSP/IB/2016/01/13/090224b08405ea05/2_0/Rendered/ von einzelnen Interessengruppen eingenommen wird. PDF/World0developm0000digital0dividends.pdf In deutscher Spra- Zwar war man sich im Grunde einig, dass in einer che ist eine Kurzfassung verfügbar: www.pubdocs.worldbank.org/pub neuen ICANN eine Art von ›Gewaltenteilung‹ zwi- docs/publicdoc/2016/1/112781453827891613/WDR-2016-MainMessages- schen dem ICANN-Vorstand und der ICANN-Ge- GERMAN-Final.pdf meinschaft bestehen müsse. Offen war jedoch, wie 15 Übersicht der UNGIS-Mitglieder: www.ungis.org/Members.aspx Entscheidungsmacht neu verteilt werden sollte. Da- 16 UN Doc. A/70/L.33 v. 13.12.2015, S. 13. bei ging es um die Änderung der Statuten, die stra- 17 Siehe Adam Segal, The UN’s Group of Governmental Experts on tegische Planung, das Budget oder die Abwahl von Cybersecurity, Net Politics, 13.4.2015, www.blogs.cfr.org/cyber/2015/ ICANN-Direktoren. Die eine Seite schlug ein soge- 04/13/the-uns-group-of-governmental-experts-on-cybersecurity/ nanntes ›Membership-Modell‹ vor. Demnach sollte 18 Ausführlich zu den bisherigen Verhandlungen: Tim Maurer, in die- ein neues Gremium Entscheidungen des ICANN-Vor- sem Heft, S. 51–55. stands anfechten und Direktoren abberufen können 19 Informationen zur ICG: www.ianacg.org/ sowie Zuständigkeiten für das Budget oder Ände- 20 IANA Stewardship Transition Coordination Group (ICG), Proposal rungen in den Statuten erhalten. Kritiker des ›Mem- to Transition the Stewardship of the Internet Assigned Numbers Au- bership-Modells‹ sahen in der Schaffung einer zwei- thority (IANA) Functions from the U.S. Commerce Department’s Na- ten Kammer einen Unsicherheitsfaktor, der das Risiko tional Telecommunications and Information Administration (NTIA) neuer Machtkämpfe oder die Gefahr einer lähmen- to the Global Multistakeholder Community, Juli 2014, S. 3–4. den Pattsituation in sich trage. Sie bevorzugten ei- 21 Zur Übergabe der Funktionen der IANA und zum ›Konsensus von nen kleineren Schritt in Form eines sogenannten Marrakesch‹: www.icann.org/stewardship-accountability Vereinte Nationen 2/2016 71
Kleinwächter | Wer regiert das Internet?
Internet Governance: und Jack Ma, Gründer und Vorstandsvorsitzender
Zukünftige Akteure und Initiativen der Alibaba Group. Angedacht wird eine NET-
Mundial+5-Überprüfungskonferenz im Jahr 2019,
Die beiden wichtigsten Konferenzen auf globaler eventuell in Kooperation mit dem 14. IGF. 23
Ebene werden im Jahr 2016 in Mexiko stattfinden. Das Weltwirtschaftsforum, das auch in die NMI
Im Juni 2016 wird die Ministerkonferenz der Or- involviert ist, hat mit der Initiative ›Future of the
ganisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Internet‹ (FII) ein eigenes Projekt ins Leben gerufen.
Entwicklung (Organisation for Economic Co-ope- Beim Davoser Weltwirtschaftsforum Ende Januar
ration and Development – OECD) in Cancún die 2016 fanden einige Workshops zu Internet Gover-
Themen Cybersicherheit und Digitale Wirtschaft dis- nance statt, darunter die Themen ›Fragmentierung
kutieren. Im November 2016 wird Mexiko Gastge- des Internets‹ 24 und ›Digitaler Handel‹. Die Global
ber des Elften Internet Governance Forums sein. Internet Governance Commission (GIGC), die un-
Das Thema Cybersicherheit wird auch bei den ter Leitung des ehemaligen schwedischen Minister-
großen Gipfeltreffen im Vordergrund stehen: Das präsidenten und Außenministers Carl Bildt vor zwei
Treffen der Gruppe der 7 (G7) findet im Mai 2016 Jahren gegründet wurde, wird im Sommer 2016 ih-
in Japan statt, das Treffen der Gruppe der 20 (G20) ren Bericht vorlegen. Darin wird unter anderem ein
im September 2016 in China. Die BRICS-Staaten neuer ›Digitaler Sozialer Pakt‹ vorgeschlagen. 25 Dies
(Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika), die ähnelt dem Vorschlag des Präsidenten des Europä-
Neben zwischen- sich bei ihrem letzten Gipfeltreffen im russischen Ufa ischen Parlaments Martin Schulz zur Ausarbeitung
staatlichen für ein internationales Übereinkommen zu Cyber- einer ›Charta für Digitale Grundrechte‹.26 Eine ›Glo-
Verhandlungen sicherheit ausgesprochen haben, treffen sich im Som- bal Commission on the Stability of Cyberspace‹ wird
haben sich immer mer 2016 in Indien. Das Thema wird auch während gegenwärtig vom niederländischen Außenministe-
mehr Multistakehol- der Generaldebatte der 71. UN-Generalversamm- rium vorbereitet.
der-Plattformen lung im Herbst 2016 relevant werden. Die Anzahl der Akteure und Initiativen wird sich
gebildet, von denen Nicht minder brisant wird sich das Thema Da- weiter erhöhen. Ende des Jahres 2015 hat die chine-
ein nicht unerhebli- tenschutz im Internet entwickeln. Nach den Urteilen sische Regierung in Wuzhen die Zweite Welt-Inter-
cher Einfluss auf die des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) muss das net-Konferenz mit mehr als 2000 Teilnehmenden
globale Internet sogenannte ›Safe Harbor-Abkommen‹ neu ausgehan- aus über 100 Staaten veranstaltet und die ›Wuzhen
Governance-Politik delt werden. Dies ist zwar zunächst eine bilaterale Internet Initiative‹ (WII) gegründet. Chinas Präsi-
ausgeht. Angelegenheit zwischen den USA und der EU, hat dent Xi Jinping hatte bei der Eröffnung der Konfe-
jedoch schon lange eine globale Dimension. Mögli- renz verkündet, dass das Prinzip der Cybersouverä-
cherweise wird sich auch die WTO zukünftig mit nität das oberste Prinzip für Internet Governance
dem Thema ›Digitaler Handel‹ beschäftigen. Der sein müsste. 27
erste Bericht des Sonderberichterstatters über das
Recht auf Privatheit Joseph Cannataci ist Ende März
2016 erschienen. UNESCO, WIPO und ITU wer-
den sich weiter mit dem Thema Internet Governance
befassen. Gespannt kann man sein, was die neu ge-
gründete Forschungsgruppe ›Study Group 20‹ der
ITU zum Thema ›Internet der Dinge‹ zu sagen ha-
ben wird. 22
Neben diesen mehr oder minder offiziellen, meist
zwischenstaatlichen Verhandlungen haben sich im-
mer mehr Multistakeholder-Plattformen gebildet, 22 Informationen zur SG20: www.itu.int/en/ITU-T/studygroups/20
von denen ein nicht unerheblicher Einfluss auf die 13-2016/20/Pages/default.aspx
globale Internet Governance-Politik ausgeht. Die 23 Siehe Kleinwächter, a.a.O. (Anm. 12).
›NETMundial-Initiative‹ (NMI), die aus der Kon- 24 Siehe William Drake/Vinton G. Cerf/Wolfgang Kleinwächter, In-
ferenz ›NETMundial‹ im Jahr 2014 im brasiliani- ternet Fragmentation: An Overview, Future of the Internet Initiative
schen São Paulo entstanden ist, sieht sich als eine White Paper, World Economic Forum, Genf 2016, www3.weforum.
Plattform für Projekte zur Umsetzung der São Pau- org/docs/WEF_FII_Internet_Fragmentation_An_Overview_2016.pdf
lo-Prinzipien und der ›São Paulo Roadmap‹. Dem 25 Global Commission on Internet Governance, Toward a Social Com-
Koordinierungsrat der NMI gehören unter ande- pact for Digital Privacy and Security, April 2015, www.cigionline.org/
rem die amerikanische Wirtschaftsministerin Penny sites/default/files/gcig_special_report_web.pdf
Pritzker, der Vizepräsident der Europäischen Kom- 26 Siehe Martin Schulz, EU-Parlamentspräsident fordert Auswei-
mission Andrus Ansip und der chinesische Inter- tung der Grundrechte, ZEIT ONLINE, 26.11.2015, www.zeit.de/digital/
netminister Lu Wei an. Geleitet wird die NMI von datenschutz/2015-11/martin-schulz-datenschutz-digitalisierung
fünf Ko-Vorsitzenden, darunter Eileen Donahoe, 27 Zur Eröffnungsrede von Präsident Xi Jiping siehe www.wuzhenwic.
Director of Global Affairs bei Human Rights Watch, org/2015-12/16/c_47580.htm
72 Vereinte Nationen 2/2016Sie können auch lesen
