Ziele verfehlt: Eine Analyse der neuen Grundrente** - ifo Institut
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FORSCHUNGSERGEBNISSE
Axel Börsch-Supan* und Nicolas Goll±
Ziele verfehlt: Eine Analyse der neuen
Grundrente**
IN KÜRZE zwar viele Jahre in die Gesetzliche Rentenversi
cherung (GRV) eingezahlt haben, aber nur über ein
»niedriges Einkommen« verfügen (Bundesministe-
Die Grundrente ist zum 1. Januar 2021 in Kraft getreten. Sie rium für Arbeit und Soziales 2021). Die Grundrente
wurde mit dem Anspruch beworben, Altersarmut zu vermei- zielt auf diejenigen ab, deren Renteneinkommen
den und durch ihr kompliziertes Design besonders zielgenau oberhalb der Anspruchsgrenze für Sozialhilfe, aber
unterhalb der Armutsgefährdungsschwelle liegt. Das
zu sein. Wir untersuchen mit Hilfe der SHARE-RV-Daten, ob
Konzept der Grundrente hat eine Reihe von Vorläu
die Grundrente diesen Anspruch auch tatsächlich erfüllt. Dies fern, die am Ende wegen mangelnder Zielgenauigkeit
ist nicht der Fall. Die Zielgenauigkeit der Grundrente ist in nicht umgesetzt wurden. Das nun in Kraft getretene
beiden sozialpolitisch relevanten Richtungen schwach: Einer- Gesetz beinhaltet komplexe Anspruchsvoraussetzun
seits haben 75,9% der Rentner*innen, die im Sinne des neuen gen, um zielgenau zu sein. Dieser Artikel untersucht
Gesetzes als arm gelten, keinen Anspruch auf Grundrente. die Frage, ob das neue Gesetz diesem Anspruch ge
recht wird.
Auf der anderen Seite gehören 21% der Anspruchsberech-
Die Zielgenauigkeit von Maßnahmen ist ein wich
tigten zur vermögensreicheren Hälfte der deutschen Rent- tiges Anliegen der Sozialpolitik. Da Steuergelder eine
ner*innen. Unser Fazit ist daher, dass die Grundrente doppelt knappe Ressource sind, sollten Sozialausgaben nur
ungerecht ist: Das neue Gesetz erreicht zu wenige der Perso- die als bedürftig definierten Personen erreichen.
nen, die tatsächlich Unterstützung benötigen, und gewährt Sozialpolitik kann hierbei in zwei Richtungen Feh
zu vielen Personen Leistungen, die keine Hilfe brauchen. ler machen: einerseits, indem sie denjenigen, die
tatsächlich Hilfe brauchen, zu wenig Unterstützung
gibt, und andererseits denjenigen, die keine Hilfe
benötigen, Leistungen gewährt. Wir definieren Ziel
Der Deutsche Bundestag hat im vergangenen Jahr genauigkeit als das Erreichen derjenigen Ziele, die
die umstrittene Grundrente beschlossen, die zum sich die politischen Entscheidungsträger gesetzt ha
1. Januar 2021 in Kraft getreten ist (siehe Deutscher ben. Wir legen also keine allgemeinen Wohlfahrts
Bundestag 2020). Die Grundrente sieht einen Ren kriterien zugrunde, sondern vergleichen die Ergeb
tenzuschlag für diejenigen Rentner*innen vor, die nisse unserer Analyse mit den von der Politik defi
*
Prof. Dr. h.c. Axel Börsch-Supan, Ph.D., ist Direktor des Munich
nierten Zielen.
Center for the Economics of Aging (MEA) am Max-Planck-Institut für Für unsere Untersuchung verwenden wir Daten
Sozialrecht und Sozialpolitik, München, Professor an der Fakultät für
Wirtschaftswissenschaften, Technische Universität München (TUM)
der deutschen Teilstichprobe des Survey of Health,
und Research Associate beim National Bureau of Economic Research Ageing and Retirement in Europe (SHARE), die mit den
(NBER), Cambridge, Mass.
±
Dr. Nicolas Goll ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Munich Cen
Verwaltungsdaten der GRV über die rentenrechtlich
ter for the Economics of Aging (MEA) am Max-Planck-Institut für So relevanten Versicherungszeiten der Befragten und
zialrecht und Sozialpolitik, München.
**
Dieser Artikel aktualisiert die englischsprachige Studie von
über ihre Rentenanwartschaften verknüpft wurden
A. Börsch-Supan, T. Bucher-Koenen, N. Goll und F. Hanemann (2021), (SHARE-RV). Wir stellen fest, dass die für den neuen
»Targets Missed: Three Case Studies Exploiting the Linked SHARE-RV
Data«, die im Journal of Pension Economics and Finance erschienen
Grundrentenzuschlag anspruchsberechtigten Rent
ist. ner*innen im Durchschnitt tatsächlich ein niedrigeres
Danksagung: Dieses Papier verwendet Daten der SHARE-Wellen 5, 6
und 7 (DOIs: 10.6103/SHARE.w5.700 bis 10.6103/SHARE.w7.700). Die
Haushaltseinkommen und weniger Vermögen haben
SHARE-Studie wurde hauptsächlich von der Europäischen Kommissi als nicht anspruchsberechtigte Rentner*innen. Al
on durch FP5 (QLK6-CT-2001-00360), FP6 (SHARE-I3: RII-
CT-2006-062193, COMPARE: CIT5-CT-2005-028857, SHARELIFE: CIT4-
lerdings führt die erforderliche Anzahl an Grundren
CT-2006-028812) und FP7 (SHARE-PREP: N°211909, SHARE-LEAP: tenjahren dazu, dass zahlreiche Rentner*innen mit
°227822, SHARE M4: N°261982) und Horizon 2020 (SHARE-DEV3:
GA N°676536, SERISS: GA N°654221) finanziert sowie ebenso durch
geringen Einkommen nicht anspruchsberechtigt sind;
die Generaldirektion »Beschäftigung, Soziales und Inklusion« der im Gegenzug haben viele anspruchsberechtigte Rent
Europäischen Kommission. Zusätzlicher Förderung durch das Bun
desministerium für Bildung und Forschung, die Max-Planck-Gesell
ner*innen ein beträchtliches Vermögen. Das Haupt
schaft zur Förderung der Wissenschaften, das U.S. National Institute ergebnis unserer Untersuchung ist im Titel des Arti
on Aging (U01_AG09740-13S2, P01_AG005842, P01_AG08291, P30_
AG12815, R21_AG025169, Y1-AG-4553-01, IAG_BSR06-11, OGHA_04-
kels daher schon angedeutet: Die Zielgenauigkeit der
064, HHSN271201300071C) und von verschiedenen nationalen För Grundrente ist auf beiden sozialpolitisch relevanten
derstellen wird gedankt (siehe www.share-project.org). Wir bedan-
ken uns bei Jana Meiser für die Unterstützung bei der Erstellung die
Seiten gering: Das neue Gesetz erreicht zu wenige
ses Artikels. Personen, die tatsächlich Unterstützung benötigen,
34 ifo Schnelldienst 6 / 2021 74. Jahrgang 16. Juni 2021FORSCHUNGSERGEBNISSE
und gewährt zu vielen einen Zuschlag, obwohl sie destens 33 Grundrentenjahren, zu denen neben
nicht bedürftig sind. Zeiten mit sozialversicherungspflichtiger Beschäf
tigung zum Beispiel auch Zeiten der Kindererziehung,
DIE GRUNDRENTE IM ALTERSSICHERUNGSSYSTEM Pflegezeiten oder Ausbildungszeiten gehören.1 Der
Grundrentenzuschlag wird als Zuschlag zu den in
Die Leistungen der Gesetzlichen Rentenversiche dividuell akkumulierten Entgeltpunkten umgesetzt.
rung in Deutschland sind über die Entgeltpunk- Entgeltpunkte werden im Laufe des Erwerbslebens
te pro portional zu den eingezahlten Beiträgen durch Beiträge zur Gesetzlichen Rentenversicherung
(»Äquivalenzprinzip«). Daneben garantiert das deut angesammelt. Die Rentenversicherungsbeiträge des
sche Sozialhilfesystem ein Mindesteinkommen, um Durchschnittsverdieners in einem Jahr ergeben dabei
Altersarmut zu verhindern. Die Grundrente ändert einen Entgeltpunkt. Einem Arbeitnehmer mit 80%
die Proportionalität zwischen Beiträgen und Leistun des Durchschnittsverdienstes werden aufgrund der
gen im Bereich »niedriger Einkommen« und durch Proportionalität zwischen Beiträgen und Leistun-
bricht dadurch das Äquivalenzprinzip. Sie ergänzt gen 0,8 Entgeltpunkte gutgeschrieben. Das Grund
das zweistufige System um eine dritte Stufe zwischen rentengesetz führt nun zu einer Abweichung von
Sozialhilfe und normalen gesetzlichen Rentenleis- dieser proportionalen Beziehung. Jährliche Ent
tungen. geltpunkte zwischen 0,3 und 0,8 in bis zu 35
In der öffentlichen Diskussion wurde die Grund Grundrentenjahren werden bis zur Obergrenze von
rente als Instrument zur Armutsvermeidung be 0,8 Entgeltpunkten verdoppelt.2 Die untere Schwelle
worben. Die Definition, was »niedriges Einkommen« von 0,3 schließt Teilzeit- und geringfügige Be
ist, wird allerdings nicht einheitlich verwendet. Zwar schäftigung (Minijobs) aus; die obere Schwelle von
gibt es in Deutschland keine offizielle »Armutsgrenze« 0,8 kann als ein Teil dessen interpretiert werden,
wie in den USA, aber die durchschnittliche Sozial was der Ges etzgeber unter »niedrigen Einkom
hilfe einschließlich Wohngeld beträgt für eine allein men« versteht. Darüber hinaus enthält das Gesetz
stehende Person etwa 850 Euro. Die OECD definiert eine einfache Einkommensprüfung. Alleinstehende
Armut als den Zustand über ein Einkommen von we anspruchsberechtigte Rentner*innen erhalten nur
niger als 60% des Medianeinkommens zu verfügen. dann volle Grundrentenleistungen, wenn ihr monatli-
Das entspricht in etwa 990 Euro für eine Einzelperson ches Haushaltseinkommen 1 250 Euro nicht über
und liegt in etwa am Übergang vom ersten zum zwei steigt. Für Paarhaushalte liegt diese Grenze bei
ten Terzil der Einkommensverteilung. In Deutschland 1 950 Euro. Bei Haushaltseinkommen von Einperso
wird diese Grenze als »Armutsgefährdungsschwelle« nenhaushalten zwischen 1 250 Euro und 1 600 Euro
bezeichnet und oft als Richtwert herangezogen. Das (für Paarhaushalte: 1 950–2 300 Euro) werden 60%
neue Grundrentengesetz ist noch großzügiger und angerechnet.
gewährt z.B. Alleinstehenden einen vollen Grund Diese Ausgestaltung hat zwei gravierende
rentenzuschlag, deren Einkommen 1 250 Euro nicht Schwächen. Erstens werden durch die erforderli
übersteigt (Näheres siehe unten). chen 33 Grundrentenjahre und die Untergrenze von
In der Vergangenheit wurden bereits ähnliche 0,3 Entgeltpunkten Rentner*innen mit geringen Le
Reformversuche unternommen, die den Bereich zwi benseinkommen nicht berücksichtigt, weil sie ent
schen Sozialhilfe und gesetzlicher Rente betreffen. weder nicht genug Jahre beschäftigt waren und/
In fast allen Fällen wurden sie aufgrund schlechter oder in diesen Jahren nicht genug verdient haben.
Zielgenauigkeit jedoch wieder aufgegeben. Ye (2018) Das widerspricht dem häufig angeführten Ziel einer
liefert eine Analyse einer früheren Reform, die 1992 »Reduzierung von Altersarmut«. Gleichzeitig gibt es
zusätzliche Rentenleistungen in Deutschland ein auch Rentner*innen, die in den maßgeblichen Grund
führte. Ye zeigt, dass 100 Euro zusätzliche Renten rentenjahren mehr als die Obergrenze von 0,8 Ent
leistungen pro Monat die Empfängerinnen dazu ver geltpunkten verdient haben, aber dennoch über ein
anlassten, die Rentenleistungen etwa zehn Monate Haushaltseinkommen verfügen, das unterhalb der
früher in Anspruch zu nehmen. Viele dieser Frauen Einkommensgrenzen liegt.3 Zweitens ist die Durch
lebten jedoch in Haushalten mit Haushaltseinkom führung der einfachen Haushaltseinkommensprü
men, die oberhalb der genannten Definitionen von fung mit hohem Verwaltungsaufwand verbunden,
niedrigen Haushaltseinkommen lagen. weil der Rentenversicherung die nötigen Informa
tionen über das Haushaltseinkommen nicht vorlie
ANSPRUCHSVORAUSSETZUNGEN FÜR DIE GRUND- gen. Dennoch lässt diese aufwändige Prüfung das
RENTE UND BERECHNUNG DES ZUSCHLAGS den Haushalten zusätzlich zur Verfügung stehende
1
Für die anrechenbaren Grundrentenzeiten siehe §76g des Grund
Das neue Grundrentengesetz sieht komplexe An rentengesetzes (vom 12. August 2020) bzw. Tabelle 6 in Börsch-
Supan et al. (2021) für eine Übersicht.
spruchsvoraussetzungen für den Erhalt und für die 2
Für Rentner*innen mit 33 und 34 Grundrentenjahren sieht das
Berechnung des Zuschlags vor, um die Grundrente Gesetz deutlich geringere Obergrenzen vor.
3
Das kann z.B. dann der Fall sein, wenn Rentner*innen einzelne
zielgenau auszugestalten. Ein Anspruch auf Grund Monate mit sehr hohen Einkommen hatten. Auf diesen Umstand
rente erfordert eine Versicherungshistorie mit min weist auch Ruland (2021) hin.
ifo Schnelldienst 6 / 2021 74. Jahrgang 16. Juni 2021 35FORSCHUNGSERGEBNISSE
Vermögen unberücksichtigt.4 Die Zielgenauigkeit der Informationen über die individuellen Versicherten
Grundrente kann also auf beiden Seiten misslingen: historien vom 14. bis zum 65. Lebensjahr, mit
Sie erreicht zu wenige Personen, die tatsächlich Un Hilfe derer wir die Anspruchsberechtigung für die
terstützung benötigen, gewährt aber zu vielen Per Grundrente bestimmen können. Die Daten aus den
sonen einen Anspruch auf den Zuschlag, die nicht SHARE-Befragungen liefern Informationen zum Haus
bedürftig sind. Die folgende Analyse hat daher zwei haltskontext, vor allem zum Haushaltseinkommen
Fragen im Fokus: Erstens, wie viele Rentner*innen und zu den Vermögenswerten, die den Befragten zur
sind einkommensschwach, haben aber dennoch kei Verfügung stehen. Die Reform zielt auf Rentner*in
nen Anspruch auf die Grundrente? Zweitens, wie viele nen zu dem Zeitpunkt ab, an dem sie zum ersten
Rentner*innen sind anspruchsberechtigt, obwohl sie Mal Rentenleistungen in Anspruch nehmen. Unsere
vermögend sind? Analysestichprobe von 2 337 Personen umfasst da
her nur Rentner*innen, und wir beschränken die
DATEN Stichprobe auf Personen, die mindestens 55 Jahre
alt sind. Das Durchschnittsalter der Männer in unse
Für die Analyse verwenden wir die Daten der deut rer Stichprobe liegt bei 72,2 Jahren, das der Frauen
schen Teilstichproben aus den SHARE-Wellen 5, 6 bei 71,9 Jahren; 51% der Personen sind weiblich;
und 7. SHARE ist eine interdisziplinäre und länder 75% leben mit einem/einer Partner*in im selben
übergreifende Befragung, die in regelmäßigen Ab Haushalt.
ständen Daten zum Leben von Personen über 50
erhebt und untersucht, wie Menschen altern. Die WER SIND DIE GRUNDRENTENBERECHTIGTEN?
Befragung erfasst Informationen aus verschiedenen
Bereichen, wie z.B. über den sozioökonomischen Sta In einem ersten Schritt evaluieren wir, wer anspruchs
tus der Befragten, die Gesundheit oder soziale und fa berechtigt für den Grundrentenzuschlag ist. Wir stellen
miliäre Netzwerke (siehe Börsch-Supan et al. 2013 für fest, dass 7,1% der Personen in unserer Stichprobe
methodische Details). Für unsere Zwecke verknüpfen anspruchsberechtigt sind. Dies ist etwas höher als
wir die SHARE-Daten mit administrativen Informatio die Schätzung der Bundesregierung von 6,1% (Bun
nen der Gesetzlichen Rentenversicherung, vor allem desministerium für Arbeit und Soziales 2021). 81% der
die rentenrechtlich relevanten Versicherungszeiten anspruchsberechtigten Rentner*innen sind Frauen.
der Befragten und ihre Rentenanwartschaften. Diese Etwa zwei Drittel leben mit einem/einer Partner*in
können mit Hilfe der Sozialversicherungsnummer den in einem gemeinsamen Haushalt.
SHARE-Befragten nach ihrer Zustimmung eindeutig In einem zweiten Schritt analysieren wir getrennt
zugeordnet werden und sind in einem eigenen Daten für die Gruppen mit und ohne Anspruch auf Grund
satz (SHARE-RV) veröffentlicht (siehe Börsch-Supan rente, wie sich die Grundrentenzeiten zusammenset
et al. 2018). zen (vgl. Abb. 1). Es zeigt sich, dass Zeiten mit so
Aus den administrativen Daten der Gesetzlichen zialversicherungspflichtiger Beschäftigung nur einen
Rentenversicherung erhalten wir genaue monatliche Teil der gesamten Grundrentenzeiten ausmachen:
Für Männer sind es 33,2 von 52,8 Jahren (63%); bei
4
Die Regelung, dass Vermögen nicht berücksichtigt wird und den Frauen 24,8 von 47,2 Jahren (53%). Bei Frauen sind
noch ein enormer Verwaltungsaufwand entsteht, bemängelt auch daneben Kindererziehungszeiten (16%) und Pfle
Ruland (2021). Er führt daneben noch weitere Unzulänglichkeiten des
Grundrentengesetzes an, die z.B. im Rahmen der Einkommensan gezeiten (7%) wichtige Bausteine zur Erlangung der
rechnung und der Ermittlung von Kapitalerträgen entstehen können. Anspruchsberechtigung. Gleichzeitig können aber
nur Frauen mit einem vergleichsweise hohen Anteil
Abb. 1
Zusammensetzung der Grundrentenjahre an sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung in
Krankheit/Rehabilitation Pflege der Versicherungshistorie vom Grundrentenzuschlag
Kindererziehung Soz.vers.pfl. Beschäftigung profitieren: 57,5% aller Grundrentenzeiten sind bei
Selbständig Geringfügige Beschäftigung
Wehr-/Zivildienst Ausbildung den anspruchsberechtigten Frauen auf sozialver
Männer Frauen sicherungspflichtige Beschäftigung zurückzuführen.
52,8 53,4 52,7 47,2 51,2 46,9 Im Vergleich dazu sind es lediglich 51,8% bei den
% % Jahre gesamt
100 100 Frauen ohne Anspruch auf Grundrente. Umfangrei
che Zeiten in Beschäftigung leisten also sowohl für
80 80 Frauen als auch für Männer einen entscheidenden
60 33,3 60 Beitrag zur Erlangung der Anspruchsberechtigung
33,2
31,0 24,8 29,4 24,3 auf Grundrente.
40 40
Die Gruppe der anspruchsberechtigten Rent
20 20 ner*innen hat durchschnittlich 21,6 Entgeltpunkte
angesammelt. Innerhalb der Gruppe der Nicht-An
0 0
Alle Anspruch Kein Alle Anspruch Kein
spruchsberechtigten ist diese Zahl deutlich höher
Anspruch Anspruch (vgl. Tab. 1). Allerdings ist die Standardabweichung
Quelle: SHARE-RV. © ifo Institut (StdAbw.) in der Gruppe der Nicht-Anspruchsberech
36 ifo Schnelldienst 6 / 2021 74. Jahrgang 16. Juni 2021FORSCHUNGSERGEBNISSE
Tab. 1
Entgeltpunkte und Haushaltsnettoeinkommen der anspruchsberechtigten und nicht-anspruchsberechtigten Rentner*innen
Mittelwert StdAbw.
Entgeltpunkte ohne Zuschlag Anspruchsberechtigt 21,6 7,2
mit Zuschlag Anspruchsberechtigt 25,7 7,0
Entgeltpunkte Nicht-Anspruchsberechtigt 32,8 19,2
Mittleres Haushaltsnettoeinkommen (Euro) pro Monat Anspruchsberechtigt 1 289 406
Nicht-Anspruchsberechtigt 2 701 1 983
Median-Haushaltsnettoeinkommen (Euro) pro Monat Anspruchsberechtigt 1 286
Nicht-Anspruchsberechtigt 2 276
Quelle: SHARE-RV.
tigten auch merklich höher, was darauf hindeutet, Zusammensetzung nach Anspruchsberechtigung
dass die Entgeltpunkte über einen größeren Bereich (vgl. Abb. 2). 5 Aufgrund der Einkommensprüfung
mit vergleichsweise mehr Ausreißern nach oben haben die anspruchsberechtigten Rentner*innen
und unten verteilt sind. Darüber hinaus berechnen ein Haushaltseinkommen von höchstens 1 250 Euro.
wir den hypothetischen Zuschlag, den anspruchs Das führt zu einer guten Zielgenauigkeit in die eine
berechtigte Rentner*innen nach dem neuen Gesetz Richtung, weil Rentner*innen aus einkommensstar
erhalten würden. Der hypothetische Zuschlag beträgt ken Haushalten nicht anspruchsberechtigt sind. Ab
im Durchschnitt 4,1 Entgeltpunkte. Wir multiplizie bildung 2 zeigt jedoch, dass die Zielgenauigkeit in
ren diesen Wert mit dem zu erwartenden aktuellen die andere Richtung misslingt: Einerseits sind 23,9%
Rentenwert 2021 (34,09 Euro in Westdeutschland, in der nicht-anspruchsberechtigten Rentner*innen nach
Ostdeutschland etwas darunter), um den Zuschlag in der Definition des neuen Gesetzes einkommensarm.
Euro auszudrücken. Es ergibt sich ein durchschnittli Andererseits haben 75,9% der Rentner*innen, deren
cher monatlicher Zuschlag von ca. 139 Euro bzw. eine Haushaltseinkommen unterhalb der im Rahmen der
Rentenerhöhung von etwa 19% für die Anspruchsbe Einkommensprüfung festgelegten Grenzen liegt, kei
rechtigten. Der Zuschlag wird für Rentner*innen mit nen Anspruch auf den Grundrentenzuschlag, weil
einem Haushaltseinkommen, das die oben genann sie die erford erlichen Grundrentenzeiten nicht er
ten Einkommensgrenzen überschreitet, allerdings ge füllen und/oder die Voraussetzungen an die jähr
kürzt. Trägt man dieser Regelung Rechnung, beträgt lichen Entgeltpunkte nicht erfüllen. Einerseits ha
der voraussichtliche Zuschlag im Durchschnitt rund ben 11% dieser Menschen im Mittel über die Grund
106 Euro pro Monat, was einer Rentenerhöhung von rentenzeiten weniger als 0,3 Entgeltpunkte erworben.
etwa 14% entspricht. Andererseits konnten 48% dieser Menschen in den
maßgeblichen Zeiten mehr als 0,8 Entgeltpunkte
EINKOMMENSSITUATION DER RENTNER*INNEN erwerben, haben aber zur Zeit der Einkommens
MIT UND OHNE ANSPRUCH AUF GRUNDRENTE prüfung ein Haushaltseinkommen, das unter der
Höchstgrenze lag (vgl. Fußnote 3). Schließlich ha
Neben der gesetzlichen Rente können Rentner*innen
weitere Einkommensquellen in ihrem Haushalt zur 5
Die Daten des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP) ergeben eine
Verfügung haben. Tabelle 1 zeigt das monatliche Haus fast deckungsgleiche Verteilung der Haushaltseinkommen. Die Ein
kommen von Single- und Paarhaushalten werden durch ein den ge
haltsnettoeinkommen von anspruchsberechtigten und setzlichen Höchstgrenzen entsprechendes äquivalisiertes Haus
nicht-anspruchsberechtigten Rentner*innen. Das mitt haltseinkommen vergleichbar gemacht.
lere monatliche Haushaltseinkommen der anspruchs
berechtigten Rentner*innen ist um etwa 1 400 Euro Abb. 2
niedriger als das der nicht-anspruchsberechtigten Verteilung der Haushaltseinkommen
Rentner*innen (Median: rund 1 000 Euro weniger). (inkl. Zusammensetzung nach Anspruchsberechtigung)
Diese Unterschiede sind statistisch signifikant und Anzahl Nicht-anspruchsberechtigt oberhalb
500
der Einkommensobergrenze
substanziell. Dennoch liegen sowohl der Mittelwert 1250 Euro Nicht-anspruchsberechtigt unterhalb
als auch der Median des Haushaltseinkommens der 400
der Einkommensobergrenze
anspruchsberechtigten Rentner*innen deutlich über Anspruchsberechtigt
300
der Armutsgefährdungsschwelle nach der OECD-De
200
finition (etwa 990 Euro). Ob man dies als einen Mangel
an Zielgenauigkeit interpretieren möchte, lassen wir 100
dahingestellt, da die Entscheidung, was ein »niedriges
0
Einkommen« bedeutet, von der deutschen Politik so
0
51 50
50 00
01 00
01 00
01 00
01 50
51 50
51 50
01 00
51 50
01 00
01 00
25 50
51 50
01 50
01 00
51 50
51 0
0
75 75
47 475
00
getroffen wurde.
12 12
5
10 –10
15 –15
20 –20
25 22
27 27
32 –32
35 –35
37 –37
40 –40
45 –45
2
17 17
20 –22
30 30
42 42
1–
1–
0–
–5
–
–
–
–
–
–
–
1
Im nächsten Schritt betrachten wir die Ver
Monatliches Haushaltsnettoeinkommen in Euro (äquivalisiert)
teilung der Haushaltsnettoeinkommen und ihrer Quelle: SHARE-RV. © ifo Institut
ifo Schnelldienst 6 / 2021 74. Jahrgang 16. Juni 2021 37FORSCHUNGSERGEBNISSE
Tab. 2
Vermögenssituation der anspruchsberechtigten und nicht-anspruchsberechtigten Rentner*innen
Mittelwert StdAbw.
Mittleres Nettofinanzvermögen der Haushalte (Euro) Anspruchsberechtigt 20 982 64 977
Nicht-Anspruchsberechtigt 51 226 101 059
Median-Nettofinanzvermögen der Haushalte (Euro) Anspruchsberechtigt 4 760
Nicht-Anspruchsberechtigt 21 771
Mittleres Nettogesamtvermögen der Haushalte (Euro) Anspruchsberechtigt 102 943 179 349
Nicht-Anspruchsberechtigt 251 224 361 983
Median-Nettogesamtvermögen der Haushalte (Euro) Anspruchsberechtigt 40 575
Nicht-Anspruchsberechtigt 151 850
Quelle: SHARE-RV.
Abb. 3 Daher verbreitern wir in einem weiteren Schritt
Verteilung des Haushaltsnettovermögens den Blick auf die Zielgenauigkeit der Grundrente, in
von anspruchsberechtigten und nicht-anspruchsberechtigten Rentner*innen
dem wir die Vermögenssituation von anspruchsbe
% Nicht-anspruchsberechtigt rechtigten und nicht-anspruchsberechtigten Rent
60
Anspruchsberechtigt unter 140 Tsd. Euro
Median 140 Tsd. Euro Haushaltsnettovermögen
ner*innen vergleichen (vgl. Tab. 2 und Abb. 3). Zur
Anspruchsberechtigt über 140 Tsd. Euro Abbildung des Vermögens verwenden wir zwei Vari-
40
Haushaltsnettovermögen ablen: das Nettogesamtvermögen und das Netto
finanzvermögen der Haushalte. Das Nettogesamt
20 vermögen der Haushalte ist die Summe aus Netto
finanz- und Sachvermögen. Letzteres erfasst dabei
0 neben dem Wert der eigenen Immobilie und der
eigenen Unternehmung auch den Wert von Autos,
30 00
50 500
55 550
80 800
00
20 200
25 250
35 50
40 400
45 450
60 600
65 50
70 700
75 750
85 50
90 900
95 950
15 50
51 50
10 00
3
10
3
6
8
1
0–
–1
Zweitwohnungen, Ferienhäusern u.ä., abzüglich Hypo
1–
1–
1–
1–
1–
1–
1–
1–
1–
1–
1–
1–
1–
1–
1–
1–
1–
1–
Haushaltsnettovermögen in Tsd. Euro theken und Krediten auf eigenes Sachvermögen. Das
Quelle: SHARE-RV. © ifo Institut Nettofinanzvermögen der Haushalte ist wiederum de
finiert als die Geldsumme auf Bankkonten, Anleihen,
ben 52% dieser Menschen nicht die nötige Anzahl Aktien, Fonds u.ä., wiederum abzüglich finanzieller
von Grundrentenzeiten.6 Verbindlichkeiten. Durch die beiden Vermögensvari
ablen bilden wir das den Haushalten zur Verfügung
VERMÖGENSSITUATION DER RENTNER*INNEN MIT stehende Vermögen breit ab.
UND OHNE ANSPRUCH AUF GRUNDRENTE Das Haushaltsnettogesamtvermögen und das
Haushaltsnettofinanzvermögen der anspruchsberech
Einer der größten Streitpunkte beim Design der tigten Rentner*innen ist im Vergleich zu den nicht-an
Grundrente war die Frage, ob es eine Bedürftigkeits spruchsberechtigten Rentner*innen wesentlich niedri
prüfung für den Grundrentenbezug geben und, wenn ger. Das Nettogesamtvermögen der anspruchsberech
ja, was diese beinhalten soll. Die Politik hat sich auf tigten Rentner*innen beläuft sich im Durchschnitt auf
die beschriebene Einkommensprüfung beschränkt fast 103 000 Euro, der Median liegt bei 40 575 Euro,
und auf eine Vermögensprüfung verzichtet, wie sie während der Medianwert über beide Gruppen hinweg
bei der Sozialhilfe stattfindet, nicht zuletzt mit der 139 800 Euro, in der gesamten deutschen Teilstich
Argumentation, dass Einkünfte aus Vermögen wie Zin probe von SHARE 152 000 Euro und bei den nicht-an
sen und Mieten durch die Einkommensprüfung er spruchsberechtigten Rentner*innen etwa 251 000 Euro
fasst werden. Dies gilt allerdings nicht für die beiden beträgt.8 Dennoch ist das Nettogesamtvermögen der
in Deutschland derzeit wichtigsten Vermögensformen, 8
Um die Vermögensindikatoren einzuordnen, vergleichen wir die
nämlich das eigengenutzte Wohneigentum und Kapi Vermögenszahlen in unserer Analysestichprobe mit der gesamten
deutschen Teilstichprobe von SHARE. Die deutsche SHARE-Teilstich
tallebensversicherungen. Einige Rentner*innen haben probe umfasst nicht nur Rentner*innen so wie unsere Analysestich
möglicherweise nur ein geringes laufendes Einkom probe, sondern auch abhängig oder selbständig Beschäftigte (ein
schließlich Arbeit im Familienbetrieb), Arbeitslose, dauerhaft Er-
men, verfügen aber über andere Vermögenswerte wie werbsunfähige wegen Krankheit oder Behinderung, Hausmänner/
etwa Wohneigentum.7 Vor allem das eigengenutzte Hausfrauen, und eine kleine gemischte Gruppe an Sonstigen, die
mindestens 55 Jahre alt sind. In der deutschen Teilstichprobe aus
Wohneigentum hat insofern Einkommenscharakter, den SHARE-Wellen 5, 6 und 7 beträgt das durchschnittliche Haus
als es die laufende Miete erspart. haltsnettovermögen 254 303 Euro (Median: 152 000 Euro). Das durch
schnittliche Nettofinanzvermögen liegt in dieser Vergleichsstichpro
be bei 55 709 Euro (Median: 24 175 Euro). Allerdings hat SHARE Per-
6
Da mehr als ein Gegengrund vorliegen kann, summieren sich die sonen über 50 im Fokus und ermöglicht daher keine Erkenntnisse
Anteile zu mehr als 100%. über die Gesamtbevölkerung in Deutschland. Wir vergleichen unsere
7
Siehe z.B. Angelini et al. (2014), die einkommensarme Rentner*in Zahlen daher zusätzlich noch mit Ergebnissen aus dem »Panel on
nen und Rentner*innen mit Wohneigentum untersuchen. Household Finances« (PHF) der Deutschen Bundesbank. Die Deut
38 ifo Schnelldienst 6 / 2021 74. Jahrgang 16. Juni 2021FORSCHUNGSERGEBNISSE
anspruchsberechtigten Rentner*innen immer noch be hende Vermögen unberücksichtigt. Daher misslingt
trächtlich. Abbildung 3 zeigt, dass es viele anspruchs die Zielgenauigkeit des neuen Grundrentenzuschlags
berechtigte Rentner*innen gibt, insgesamt 21%, die in beide sozialpolitisch relevanten Richtungen: Auf
ein Nettovermögen haben, das über dem Medianwert der einen Seite sind knapp 24% der nicht-anspruchs
aller Rentner*innen liegt, die also zur reicheren Hälfte berechtigten Rentner*innen arm im Sinne des neuen
der Rentner*innen Deutschlands zählen. Gesetzes, was bedeutet, dass 75,9% derjenigen Rent
Für eine Vermögensprüfung mag das Median- ner*innen, die als arm gelten, keinen Anspruch auf
Nettovermögen ein willkürlicher Schwellenwert sein, Grundrente haben. Auf der anderen Seite haben 21%
wenngleich bei Zugehörigkeit zur oberen Hälfte der der Anspruchsberechtigten ein Vermögen, das sie in
Vermögensverteilung es zumindest diskussions- die reichere Hälfte der deutschen Rentner*innen ein
würdig ist, ob diese Haushalte staatliche Unterstüt ordnet. Würden bei der Einkommensprüfung die an
zung erhalten sollen. Wenn wir stattdessen aber das nuisierten Vermögenswerte, wie z.B. Wohneigentum
Doppelte des Median-Nettovermögens als Schwel oder Kapitallebensversicherungen, mitberücksichtigt,
lenwert verwenden, so liegen immer noch 9,4% der wären lediglich 2,2% aller Rentner*innen anspruchs
anspruchsberechtigten Rentner*innen darüber. berechtigt. Das heißt, 69% der anspruchsberechtigten
Als alternativen Prüfwert annuisieren wir nähe Rentner*innen müssten konsequenterweise wegen
rungsweise das Nettovermögen der Haushalte, rech ihres relativ hohen Vermögens über die im Gesetz de
nen also die vorhandenen Vermögenswerte nähe finierten Einkommensschwellen gehoben werden. Die
rungsweise in ein jährliches Einkommen um, indem Grundrente ist daher inkonsequent, erfüllt nicht die
wir 3% des Nettovermögens als Kapitaleinkommen im Gesetzgebungsverfahren angeführten sozialpo
zum Haushaltseinkommen addieren. Dabei gehen litischen Ziele und ist doppelt ungerecht: Das neue
wir davon aus, dass der größte Teil des Vermögens Gesetz erreicht zu wenige Personen, die tatsächlich
aus Quellen stammt, die im neuen Gesetz nicht be Unterstützung benötigen, und gewährt zu vielen Per
reits als Haushaltseinkommen berücksichtigt werden sonen Leistungen, die keine Hilfe brauchen.
und bei der Einkommensprüfung daher keine Anwen
dung finden. Das sind z.B. Wohneigentum oder Ka LITERATUR
pitallebensversicherungen, die, wie bereits betont, Angelini, V., A. Brugiavini und G. Weber (2014), »The Dynamics of Home
in Deutschland die mit Abstand wichtigsten Vermö ownership among the 50+ in Europe«, Journal of Population Economics
27(3), 797–823.
genswerte darstellen. Wenn wir dieses modifizierte
Börsch-Supan, A., M. Brandt, C. Hunkler, T. Kneip, J. Korbmacher,
Haushaltseinkommen zugrunde legen, wären lediglich F. Malter, B. Schaan, B., Stuck und S. Zuber (2013), »Data Resource Pro
2,2% statt 7,1% der Rentner*innen anspruchsberech file: The Survey of Health, Ageing and Retirement in Europe (SHARE)«,
International Journal of Epidemiology 42(4), 1–10.
tigt für den Grundrentenzuschlag. Dies bedeutet, dass
Börsch-Supan, A., C. Czaplicki, S. Friedel, I. Herold, J. Korbmacher und
69% der anspruchsberechtigten Rentner*innen durch T. Mika (2018), »SHARE-RV: Linked Data to Study Aging in Germany«,
ihre Vermögenswerte über die im Gesetz definierte Journal of Economics and Statistics (4), 47–52.
Einkommensschwelle gehoben würden. Börsch-Supan, A., T. Bucher-Koenen, N. Goll und F. Hanemann (2021),
»Targets Missed: Three Case Studies Exploiting the Linked SHARE-RV
Data«, Journal of Pension Economics and Finance, verfügbar unter:
FAZIT: DOPPELT UNGERECHT doi:10.1017/S1474747220000359, aufgerufen am 19. März 2021.
Bundesministerium für Arbeit und Soziales – BMAS (2021), »Soziales,
Rente und Altersvorsorge, Grundrente, Fragen und Antworten zum
Die zum 1. Januar 2021 eingeführte Grundrente ist Thema Grundrente«, 12. Januar, verfügbar unter: https://www.bmas.de/
nicht zielgenau. Ihre Konstruktion hat gravierende DE/Soziales/Rente-und-Altersvorsorge/Grundrente/Fragen-und-Antwor
ten-Grundrente/fragen-und-antworten-grundrente-art.html, aufgerufen
Schwächen: Zum einen werden durch die Anspruchs am 19. März 2021.
voraussetzungen Rentner*innen mit geringen Le Deutsche Bundesbank (2019), »Household Wealth and Finances in Ger
benseinkommen nicht berücksichtigt. Das wider many: Results of the 2017 Survey«, Deutsche Bundesbank Monthly Re-
port 71(4), 13–42.
spricht dem häufig angeführten Ziel »Reduzierung
Deutscher Bundestag (2020), Gesetz zur Einführung der Grundrente für
von Altersarmut«. Zweitens ist die Durchführung der langjährige Versicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung mit un-
Haushaltseinkommensprüfung mit einem sehr hohen terdurchschnittlichem Einkommen und für weitere Maßnahmen zur Erhö-
hung der Alterseinkommen (Grundrentengesetz). Bundesgesetzblatt Teil I
Verwaltungsaufwand verbunden, lässt aber dennoch Nr. 38, 1879-1886.
das den Haushalten zusätzlich zur Verfügung ste Ruland, F. (2021), »Die Grundrente – Voraussetzungen, Berechnung, Ver
fahren und Versorgungsausgleich«, Neue Zeitschrift für Sozialrecht 30(4),
sche Bundesbank (2019) zeigt, dass Haushalte in Deutschland im 241–280.
Jahr 2017 ein durchschnittliches Nettovermögen von 232 800 Euro
hatten (Median: 70 800 Euro). Die Definition des Haushaltsnettover Ye, H. (2018), »The Effect of Pension Subsidies on Retirement Timing of
mögens der Deutschen Bundesbank (2019) ist vergleichbar mit der Older Women: Evidence from a Regression Kink Design«, IZA Discussion
von uns verwendeten SHARE-Variable. Paper No. 11831, IZA – Institut zur Zukunft der Arbeit, Bonn.
ifo Schnelldienst 6 / 2021 74. Jahrgang 16. Juni 2021 39Sie können auch lesen
